——基于浙東K鎮的實證研究
摘要：當前片區責任制的管理模式在不少鄉鎮出現，并日益成為鄉村治理不可缺少的制度基礎。片區制具有區別于官僚體制的靈活性、綜合性與基層適應性，是典型的非正式制度。在實際運作中，它與官僚體制相互依存、嵌套合作，應對復雜的治理實踐，并取得了良好的治理績效。從根本上來說，鄉鎮治理的二元化是對轉型時期常態治理與非常態治理交疊的制度性應對，它表明非正式治理能夠很好地彌補官僚制的不足，在當前仍然具有存在的合理性。官僚制以其理性化的特征在西方社會取得了極大的成功，但它是服務于治理目的的工具，對它的評判需要立足于具體的治理情境與治理的有效性。
關鍵詞：鄉鎮政府；片區責任制；非正式治理；官僚制；二元治理
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目——完善基層設置治理機制研究（14JZD030）
一、問題的提出
鄉鎮政府是我國行政體系中最基層的一級政府，直接面向農村社會，它的組織與運轉在很大程度上決定了公共政策的最終執行效果與政府治理的效績。目前，學界對于鄉鎮的研究主要在兩個方面展開，一是對鄉鎮的政權角色進行定位，回答鄉鎮是什么，二是對鄉鎮政權的運作特征與邏輯進行分析，回答鄉鎮如何運轉。
鄉鎮政府處于一系列的制度環境之中，作為國家深入社會的末端神經，其性質和角色受到國家與社會互動關系的影響，在不斷地變化中。稅費改革之前，學者們以“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“政權經營者”等對鄉鎮進行概括，都是強調其作為行政體系中一級政府的自利性與權力的經營性行為。稅費改革使國家與社會的關系發生了深刻的變革，原來依靠向鄉村汲取資源的基層政府越來越依賴上級的轉移支付，鄉鎮政府從向下“收錢”，變為向上“跑錢”，并由此割裂了自身與鄉村社會之間的聯系紐帶，滋生出對上級政府的依附，形成了“懸浮型”的政權形態。當前，隨著地方政府的財力不斷向中央集中，一套以項目制為核心的大規模的轉移支付體系開始建立，中央試圖以項目的方式對基層進行治理，并提高鄉村的公共服務水平，這就給鄉鎮政府劃定了新的目標與任務。在項目制下，鄉鎮的資源與權力繼續被上收，但又不得不為項目落地進村辦事，形成了“協調型政權”的新形態。
總體而言，鄉鎮的權力處于不斷地弱化之中，就像孫立平提出的，這是一個“令人費解的現象”，何以國家政策卻仍能得到基本的貫徹與落實。對鄉鎮運作邏輯的研究在很大程度上就是為了回答鄉鎮如何處理其權力與效能之間嚴重的不對稱性。非正式治理在這個過程中被提出，并作為鄉鎮權力運作的一個基本特征。所謂的非正式治理，即鄉鎮的權力運作“并非遵循官僚制的理性主義原則，而是呈現出與理性化、制度化相悖的非正式運作形態。”孫立平、應星、吳毅等人用“過程-事件”的方法細致呈現了基層政府官員如何在正式權力之外對本土資源進行巧妙的利用，以非正式的方式實現正式權力的運作。近年來，鄉鎮為完成中心工作展開的非正式治理引起學界的廣泛關注。狄金華以麥鄉“植樹造林”的事件為分析文本，生動地描寫了鄉鎮非正式治理的運作過程：通過將常規工作上升為中心工作，并以運動式治理的方式，實現對有限的治理資源進行整合與動員，從而完成政策的執行。歐陽靜的考察更為全面，她指出，為了應對日益繁多的中心工作，鄉鎮按照每年的工作任務，設立相應的工作組對科層體制進行重構，運動型的非正式治理是一種常規性的行政機制。
在學者們的研究中，盡管非正式治理已經高度常規化，它仍然是事本主義的，具有臨時性、階段性的特征，歐陽靜就直接將“應急性”作為鄉鎮權力的運作特點。但筆者在實踐中發現，隨著鄉鎮治理任務的進一步增多與治理內容特點的轉變，“應急式”的非正式治理越來越難以應對，不少鄉鎮試圖在更穩態的制度層面進行調整，“片區責任制”正是鄉鎮制度創新的重要形式。所謂的片區責任制（下文簡稱片區制），就是按照一定的規律將鄉鎮劃分為若干個片區進行管理，并以此為基礎對鄉鎮的組織與治理方式進行重構。它廣泛地出現在鄉鎮，并日益成為鄉鎮不可缺少的組織基礎。筆者在山東、湖北、浙江、江蘇南京等地調研時，均發現了這一組織形態。需要注意的是，作為非正式制度，片區制的設立不僅引發了鄉鎮組織上的重大變革，更代表著非正式治理進入了制度化的新階段，必然會對鄉村治理產生新的影響。在這一背景下，本文試圖探討的問題是：哪些原因促成了片區制的形成？它具有怎么樣的組織結構與運行機制？它的存在對官僚制與基層治理產生什么樣的影響？
本文以K鎮的片區制為經驗基礎展開研究。2015年筆者在K鎮進行了為期一個月的調研，以該鎮的片區制作為主要研究對象。K鎮位于浙江東部，工業化程度相對較高，以布匹的加工、銷售為主導產業。該鎮共16.8平方公里，現下轄一個社區，29個村，共有人口8萬余人。K鎮一直都有片區的劃分，但并沒有實質性的治理功能，2008年以后，片區制開始實體化，現在該鎮所有治理任務的完成都無法離開片區制，它已經成為維持鄉鎮正常運轉的核心制度。
二、片區制的設置：鄉鎮政權的組織重構
鄉鎮政府是行政體系的一個組成部分，依照正式的官僚制度進行設置，具有等級化與專業化的組織特點。K鎮的正式設置也同樣遵循這一原則，一是在制度設置上具有高度的層級性，其中，鄉鎮黨委書記和鎮長，主管全鎮工作，為權力中心；班子成員，包括組織委員、紀委書記、武裝部長等，屬于分管領導；各個站所的所長與辦公室主任，屬于中層干部；其余則均為一般干部。二是根據專業分工原則建立多個科室，分別為黨政辦公、經濟發展辦、財政所、農業農村辦、社會事業辦、民生保障辦、村莊建設辦、社會服務中心。但在正式的政權組織結構之外，K鎮通過對工作職能、權責結構、考核制度的再塑造，設置了片區管理制度，它使鄉鎮突破了單一的官僚制組織形態，呈現出二元化的組織架構。
（一）片區制的制度建構
（二）鄉鎮政權的組織重構
三、片區制的治理機制：與官僚制的嵌套協作
片區制的運作過程，其實質就是與正式官僚體制互動的過程。學界通常以常規工作與中心工作來區分，認為前者以正式治理為主，后者則以非正式治理為主。非正式治理通常“暫時打斷科層制常規過程”，“以便超越科層制度的組織失敗，達到糾偏、規范邊界的意圖”，兩者之間相互替代，并不能兼容。但片區制的實踐表明，兩者不僅能夠并存，而且片區制可以根據治理事務而擔任不同的治理角色，與官僚制一同應對復雜的治理實踐，片區制的運作過程就是與官僚制相互嵌套與協作的過程。
（一）常規性工作中的承接組織
（二）中心工作中的協調統籌組織
（三）非正式制度對官僚制的補充
四、社會轉型與鄉鎮政權的二元治理
（一）鄉鎮的二元治理模式
基層政權的非正式治理在我國長期存在。黃宗智對地方政府半正式行政以達成的簡約治理的研究，李懷印用“實體治理”表示的相似內涵，都表明了在傳統社會基層政權如何運用半正式與非正式的手段，低成本高效率地完成治理。但是，這種半正式的行政更多立足于其所處的社會基礎，與其說是基層政府使用非正式治理，不如說是國家政權并未滲透到基層，是社會與國家之間的“雙軌政治”。孫立平、歐陽靜、吳毅以現行體制下的鄉鎮政府為主體，分析其運作過程中的非正式治理，但其所描述的非正式治理仍然具有相當的任意性、臨時性、應變性的特點，并未構成鄉鎮長期存在，甚至是制度化的治理手段。當前在基層普遍出現的片區制則代表著鄉鎮的治理真正進入了正式官僚體制與非正式治理并存的“二元治理”，它與之前應急式的非正式治理的區別在于：首先，非正式治理變得制度化。片區制是常規性的、有制度作為支撐的，它的存在使非正式治理從一種任意的、無序的、非結構化的形態，過渡到一種穩定的、規則的、結構化的形態，是從不明確的結構到明確的結構，從非正式的控制到正式的控制的實現。其次，非正式治理與正式治理形成并存的治理模式。這種并存不僅表現在鄉鎮組織結構上的雙重組織模式，而且表現在具體治理中兩者的相互分工協作。片區制所代表的非正式治理已經不是簡單地對正式治理的替換與競爭，或是時間上的輪替，兩者體現出更強的制度性協作與分工，非正式治理成為了官僚制不可缺少的補充。
（二）社會轉型與二元治理
非正式治理變得制度化，并與正式的官僚制之間形成了并存與協作的規范化治理模式，這與當前中國社會所處的特定階段有關。陳潭在分析社會變遷時指出，社會并不是非此即彼的處于“常態社會”或是“非常態社會”，而是存在介于兩者之間的“轉型社會”。不同的社會形態要求不同的治理范式，而轉型社會則往往出現二元治理的形態。無疑，我國就處于變軌的轉型社會之中，二元治理來源于官僚制的不足而引發的對非正式治理的需求，同樣也來自官僚制的必要性對非正式治理的約束。
1.社會常態化與治理規范化
2.轉型社會與非規則治理
五、討論與結語：官僚制與非正式治理
馬克斯·韋伯曾指出，“從純技術的觀點來說，行政組織的純粹官僚制形態能夠達到最高程度的效率，相比于任何其他形式的組織，它具有精確性、穩定性、可靠性和紀律嚴明的優勢?！币虼耍倭胖埔恢北徽J為是政府治理的最佳組織形式，也是我國基層治理現代化的一個重要目標與方向。從這一理想形式出發，非正式治理通常被看做是與官僚制相對立的治理模式，受到相當多的批判，被認為治理績效不佳，甚至影響官僚制的整體現代化，“中國官僚體制走上了與韋伯式官僚組織大相徑庭的發展軌跡，也使得當今官僚體制的理性化過程步履蹣跚，難以實現”。顯然，這一觀點將非正式治理與官僚制置于二元對立之中，并懷有很強的理性化的價值理念，認為官僚制具有絕對的優先性與效率，否認了非正式治理存在的合理性。
但是，將官僚制作為一種終極理性的看法在很大程度上模糊了其本來面目。事實上，它從最根本上而言是作為一種組織方式與管理方式存在的，并與一定發展階段的社會性質與管理目標相匹配。韋伯將其視為理想的組織形態，也是在認為其與工業化的大生產相適應的基礎上，是順應西方社會理性化的治理模式。這就意味著，如果我們剝離固定的理念，官僚制的本質仍然是一種管理手段，需要與管理的事務本身相適應的，而非抽象的、絕對完美的治理模式。它必須與特定的社會發展階段相適應，并服務于特定的治理任務。因此，對官僚制的討論離不開特殊的治理情境。以此為出發點，就可以針對我國的具體治理需求對官僚制進行重新的檢視。的確，一方面，經過多年的發展，社會的常態化程度提升，國家的治理也日趨規范化，在這些已經高度程式化的領域，官僚制的確具有突出的優勢；另一方面，轉型時期發展型的治理任務與鄉土化的治理場域仍然是高度不規則的，與規范的官僚制之間存在巨大的張力。官僚制在它們面前常常顯得捉襟見肘，其專業化的分工、規則性的制度都無法應對治理的要求，出現了大量的不適應。
正是這些官僚制的間隙，或者說其與具體治理事務之間的摩擦，對非正式治理提出了要求，也構成了非正式治理存在的合理性表達。從這個角度出發，非正式治理并非是官僚制的對立面，也不必然帶來對官僚制的消解，相反則很有可能彌補官僚制的不足，兩者構成了黃宗智所說的“單一悖論體系中互相依存的兩部分”。片區制的實踐進一步證明了這一點，非正式治理與官僚制密切交織、分工合作，其中片區制的綜合性、靈活性、權力的下沉，恰恰彌補了官僚制的部門分割與信息結構的困境；與之同時，官僚體制的規則性、專業分工則仍然保留，用以處理規則化的治理事務。由此，片區制既彌補了官僚制的缺點，同時又保留了其優點，兩者實現了相互的配合，有效地完成了當前鄉村的治理任務。事實上，正是由于非正式治理與官僚制的組織原則不同，它才有可能去彌補官僚制所無法勝任的領域。同樣的，官僚制所擅長的領域也依然可以限制非正式治理而得以保持。正如謝志巋在討論非正式治理時指出，非正式治理并不總與正式制度相悖，它也可以作為一種與組織目標一致的制度創新，對正式制度起到補充作用。顯然，通過制度的調整，非正式治理完全能夠得到一定程度的規范，從而與正式制度一起各善所長，相互協作與分工。片區制的理論意義就在于，它表明非正式治理與官僚制可以和諧共處，根據不同的治理任務，通過分工機制實現良好的治理效果。
毫無疑問，韋伯構建了一個理性化的完美運行的世界，官僚制在其中可以達到最高效率。但是，官僚制本身始終是一種管理與組織的工具，它的目標是為了解決具體的治理事務。將官僚制本身視為目的，其本質就是目的和手段的倒置，步入了形式合理性的陷阱，也就是韋伯自己所說的“理性化的牢籠”。因此，對非正式治理的態度很大程度上就取決于在治理的過程中，究竟是要以目標為本位，還是以手段為本位。當前，我國正處于轉型的過程之中，不僅鄉土社會是差異化的，而且其轉型時期的治理內容也是高度不規則的，在這一特殊性的治理階段，官僚制是否足夠應對這一復雜的治理實踐，是非?，F實性的問題。進一步，即使完成現代化的轉型，官僚制的治理效果也應在具體的治理中被檢視，事實上，不少學者都指出，官僚制無法實現正義與價值，呼吁多元的治理形式。手段本位的形式理性化顯然無法解答這些復雜的治理問題。因此，無論是對官僚制的評判，還是對非正式治理的評判，都需要將其重新回復到管理手段與組織的這一本源屬性，在具體的治理事務中進行評判與反思。
作者簡介：仇葉，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生，研究方向為農村基層治理。
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社科版）》2017年第1期，第121-129頁
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