——基于浙東K鎮(zhèn)的實(shí)證研究
摘要：當(dāng)前片區(qū)責(zé)任制的管理模式在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，并日益成為鄉(xiāng)村治理不可缺少的制度基礎(chǔ)。片區(qū)制具有區(qū)別于官僚體制的靈活性、綜合性與基層適應(yīng)性，是典型的非正式制度。在實(shí)際運(yùn)作中，它與官僚體制相互依存、嵌套合作，應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理實(shí)踐，并取得了良好的治理績效。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的二元化是對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期常態(tài)治理與非常態(tài)治理交疊的制度性應(yīng)對(duì)，它表明非正式治理能夠很好地彌補(bǔ)官僚制的不足，在當(dāng)前仍然具有存在的合理性。官僚制以其理性化的特征在西方社會(huì)取得了極大的成功，但它是服務(wù)于治理目的的工具，對(duì)它的評(píng)判需要立足于具體的治理情境與治理的有效性。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；片區(qū)責(zé)任制；非正式治理；官僚制；二元治理
基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目——完善基層設(shè)置治理機(jī)制研究（14JZD030）
一、問題的提出
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體系中最基層的一級(jí)政府，直接面向農(nóng)村社會(huì)，它的組織與運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上決定了公共政策的最終執(zhí)行效果與政府治理的效績。目前，學(xué)界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究主要在兩個(gè)方面展開，一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)角色進(jìn)行定位，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)是什么，二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作特征與邏輯進(jìn)行分析，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何運(yùn)轉(zhuǎn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一系列的制度環(huán)境之中，作為國家深入社會(huì)的末端神經(jīng)，其性質(zhì)和角色受到國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的影響，在不斷地變化中。稅費(fèi)改革之前，學(xué)者們以“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“政權(quán)經(jīng)營者”等對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行概括，都是強(qiáng)調(diào)其作為行政體系中一級(jí)政府的自利性與權(quán)力的經(jīng)營性行為。稅費(fèi)改革使國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻的變革，原來依靠向鄉(xiāng)村汲取資源的基層政府越來越依賴上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從向下“收錢”，變?yōu)橄蛏稀芭苠X”，并由此割裂了自身與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的聯(lián)系紐帶，滋生出對(duì)上級(jí)政府的依附，形成了“懸浮型”的政權(quán)形態(tài)。當(dāng)前，隨著地方政府的財(cái)力不斷向中央集中，一套以項(xiàng)目制為核心的大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付體系開始建立，中央試圖以項(xiàng)目的方式對(duì)基層進(jìn)行治理，并提高鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃定了新的目標(biāo)與任務(wù)。在項(xiàng)目制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源與權(quán)力繼續(xù)被上收，但又不得不為項(xiàng)目落地進(jìn)村辦事，形成了“協(xié)調(diào)型政權(quán)”的新形態(tài)。
總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力處于不斷地弱化之中，就像孫立平提出的，這是一個(gè)“令人費(fèi)解的現(xiàn)象”，何以國家政策卻仍能得到基本的貫徹與落實(shí)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作邏輯的研究在很大程度上就是為了回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何處理其權(quán)力與效能之間嚴(yán)重的不對(duì)稱性。非正式治理在這個(gè)過程中被提出，并作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作的一個(gè)基本特征。所謂的非正式治理，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作“并非遵循官僚制的理性主義原則，而是呈現(xiàn)出與理性化、制度化相悖的非正式運(yùn)作形態(tài)。”孫立平、應(yīng)星、吳毅等人用“過程-事件”的方法細(xì)致呈現(xiàn)了基層政府官員如何在正式權(quán)力之外對(duì)本土資源進(jìn)行巧妙的利用，以非正式的方式實(shí)現(xiàn)正式權(quán)力的運(yùn)作。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成中心工作展開的非正式治理引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。狄金華以麥鄉(xiāng)“植樹造林”的事件為分析文本，生動(dòng)地描寫了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的運(yùn)作過程：通過將常規(guī)工作上升為中心工作，并以運(yùn)動(dòng)式治理的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)有限的治理資源進(jìn)行整合與動(dòng)員，從而完成政策的執(zhí)行。歐陽靜的考察更為全面，她指出，為了應(yīng)對(duì)日益繁多的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照每年的工作任務(wù)，設(shè)立相應(yīng)的工作組對(duì)科層體制進(jìn)行重構(gòu)，運(yùn)動(dòng)型的非正式治理是一種常規(guī)性的行政機(jī)制。
在學(xué)者們的研究中，盡管非正式治理已經(jīng)高度常規(guī)化，它仍然是事本主義的，具有臨時(shí)性、階段性的特征，歐陽靜就直接將“應(yīng)急性”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)作特點(diǎn)。但筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)的進(jìn)一步增多與治理內(nèi)容特點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，“應(yīng)急式”的非正式治理越來越難以應(yīng)對(duì)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖在更穩(wěn)態(tài)的制度層面進(jìn)行調(diào)整，“片區(qū)責(zé)任制”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度創(chuàng)新的重要形式。所謂的片區(qū)責(zé)任制（下文簡稱片區(qū)制），就是按照一定的規(guī)律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為若干個(gè)片區(qū)進(jìn)行管理，并以此為基礎(chǔ)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織與治理方式進(jìn)行重構(gòu)。它廣泛地出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并日益成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可缺少的組織基礎(chǔ)。筆者在山東、湖北、浙江、江蘇南京等地調(diào)研時(shí)，均發(fā)現(xiàn)了這一組織形態(tài)。需要注意的是，作為非正式制度，片區(qū)制的設(shè)立不僅引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織上的重大變革，更代表著非正式治理進(jìn)入了制度化的新階段，必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生新的影響。在這一背景下，本文試圖探討的問題是：哪些原因促成了片區(qū)制的形成？它具有怎么樣的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制？它的存在對(duì)官僚制與基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？
本文以K鎮(zhèn)的片區(qū)制為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)展開研究。2015年筆者在K鎮(zhèn)進(jìn)行了為期一個(gè)月的調(diào)研，以該鎮(zhèn)的片區(qū)制作為主要研究對(duì)象。K鎮(zhèn)位于浙江東部，工業(yè)化程度相對(duì)較高，以布匹的加工、銷售為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。該鎮(zhèn)共16.8平方公里，現(xiàn)下轄一個(gè)社區(qū)，29個(gè)村，共有人口8萬余人。K鎮(zhèn)一直都有片區(qū)的劃分，但并沒有實(shí)質(zhì)性的治理功能，2008年以后，片區(qū)制開始實(shí)體化，現(xiàn)在該鎮(zhèn)所有治理任務(wù)的完成都無法離開片區(qū)制，它已經(jīng)成為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心制度。
二、片區(qū)制的設(shè)置：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織重構(gòu)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政體系的一個(gè)組成部分，依照正式的官僚制度進(jìn)行設(shè)置，具有等級(jí)化與專業(yè)化的組織特點(diǎn)。K鎮(zhèn)的正式設(shè)置也同樣遵循這一原則，一是在制度設(shè)置上具有高度的層級(jí)性，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長，主管全鎮(zhèn)工作，為權(quán)力中心；班子成員，包括組織委員、紀(jì)委書記、武裝部長等，屬于分管領(lǐng)導(dǎo)；各個(gè)站所的所長與辦公室主任，屬于中層干部；其余則均為一般干部。二是根據(jù)專業(yè)分工原則建立多個(gè)科室，分別為黨政辦公、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、財(cái)政所、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、社會(huì)事業(yè)辦、民生保障辦、村莊建設(shè)辦、社會(huì)服務(wù)中心。但在正式的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)之外，K鎮(zhèn)通過對(duì)工作職能、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、考核制度的再塑造，設(shè)置了片區(qū)管理制度，它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破了單一的官僚制組織形態(tài)，呈現(xiàn)出二元化的組織架構(gòu)。
（一）片區(qū)制的制度建構(gòu)
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織重構(gòu)
三、片區(qū)制的治理機(jī)制：與官僚制的嵌套協(xié)作
片區(qū)制的運(yùn)作過程，其實(shí)質(zhì)就是與正式官僚體制互動(dòng)的過程。學(xué)界通常以常規(guī)工作與中心工作來區(qū)分，認(rèn)為前者以正式治理為主，后者則以非正式治理為主。非正式治理通常“暫時(shí)打斷科層制常規(guī)過程”，“以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”，兩者之間相互替代，并不能兼容。但片區(qū)制的實(shí)踐表明，兩者不僅能夠并存，而且片區(qū)制可以根據(jù)治理事務(wù)而擔(dān)任不同的治理角色，與官僚制一同應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理實(shí)踐，片區(qū)制的運(yùn)作過程就是與官僚制相互嵌套與協(xié)作的過程。
（一）常規(guī)性工作中的承接組織
（二）中心工作中的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌組織
（三）非正式制度對(duì)官僚制的補(bǔ)充
四、社會(huì)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的二元治理
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的二元治理模式
基層政權(quán)的非正式治理在我國長期存在。黃宗智對(duì)地方政府半正式行政以達(dá)成的簡約治理的研究，李懷印用“實(shí)體治理”表示的相似內(nèi)涵，都表明了在傳統(tǒng)社會(huì)基層政權(quán)如何運(yùn)用半正式與非正式的手段，低成本高效率地完成治理。但是，這種半正式的行政更多立足于其所處的社會(huì)基礎(chǔ)，與其說是基層政府使用非正式治理，不如說是國家政權(quán)并未滲透到基層，是社會(huì)與國家之間的“雙軌政治”。孫立平、歐陽靜、吳毅以現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，分析其運(yùn)作過程中的非正式治理，但其所描述的非正式治理仍然具有相當(dāng)?shù)娜我庑浴⑴R時(shí)性、應(yīng)變性的特點(diǎn)，并未構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期存在，甚至是制度化的治理手段。當(dāng)前在基層普遍出現(xiàn)的片區(qū)制則代表著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理真正進(jìn)入了正式官僚體制與非正式治理并存的“二元治理”，它與之前應(yīng)急式的非正式治理的區(qū)別在于：首先，非正式治理變得制度化。片區(qū)制是常規(guī)性的、有制度作為支撐的，它的存在使非正式治理從一種任意的、無序的、非結(jié)構(gòu)化的形態(tài)，過渡到一種穩(wěn)定的、規(guī)則的、結(jié)構(gòu)化的形態(tài)，是從不明確的結(jié)構(gòu)到明確的結(jié)構(gòu)，從非正式的控制到正式的控制的實(shí)現(xiàn)。其次，非正式治理與正式治理形成并存的治理模式。這種并存不僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)上的雙重組織模式，而且表現(xiàn)在具體治理中兩者的相互分工協(xié)作。片區(qū)制所代表的非正式治理已經(jīng)不是簡單地對(duì)正式治理的替換與競爭，或是時(shí)間上的輪替，兩者體現(xiàn)出更強(qiáng)的制度性協(xié)作與分工，非正式治理成為了官僚制不可缺少的補(bǔ)充。
（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型與二元治理
非正式治理變得制度化，并與正式的官僚制之間形成了并存與協(xié)作的規(guī)范化治理模式，這與當(dāng)前中國社會(huì)所處的特定階段有關(guān)。陳潭在分析社會(huì)變遷時(shí)指出，社會(huì)并不是非此即彼的處于“常態(tài)社會(huì)”或是“非常態(tài)社會(huì)”，而是存在介于兩者之間的“轉(zhuǎn)型社會(huì)”。不同的社會(huì)形態(tài)要求不同的治理范式，而轉(zhuǎn)型社會(huì)則往往出現(xiàn)二元治理的形態(tài)。無疑，我國就處于變軌的轉(zhuǎn)型社會(huì)之中，二元治理來源于官僚制的不足而引發(fā)的對(duì)非正式治理的需求，同樣也來自官僚制的必要性對(duì)非正式治理的約束。
1.社會(huì)常態(tài)化與治理規(guī)范化
2.轉(zhuǎn)型社會(huì)與非規(guī)則治理
五、討論與結(jié)語：官僚制與非正式治理
馬克斯·韋伯曾指出，“從純技術(shù)的觀點(diǎn)來說，行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達(dá)到最高程度的效率，相比于任何其他形式的組織，它具有精確性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明的優(yōu)勢。”因此，官僚制一直被認(rèn)為是政府治理的最佳組織形式，也是我國基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)與方向。從這一理想形式出發(fā)，非正式治理通常被看做是與官僚制相對(duì)立的治理模式，受到相當(dāng)多的批判，被認(rèn)為治理績效不佳，甚至影響官僚制的整體現(xiàn)代化，“中國官僚體制走上了與韋伯式官僚組織大相徑庭的發(fā)展軌跡，也使得當(dāng)今官僚體制的理性化過程步履蹣跚，難以實(shí)現(xiàn)”。顯然，這一觀點(diǎn)將非正式治理與官僚制置于二元對(duì)立之中，并懷有很強(qiáng)的理性化的價(jià)值理念，認(rèn)為官僚制具有絕對(duì)的優(yōu)先性與效率，否認(rèn)了非正式治理存在的合理性。
但是，將官僚制作為一種終極理性的看法在很大程度上模糊了其本來面目。事實(shí)上，它從最根本上而言是作為一種組織方式與管理方式存在的，并與一定發(fā)展階段的社會(huì)性質(zhì)與管理目標(biāo)相匹配。韋伯將其視為理想的組織形態(tài)，也是在認(rèn)為其與工業(yè)化的大生產(chǎn)相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，是順應(yīng)西方社會(huì)理性化的治理模式。這就意味著，如果我們剝離固定的理念，官僚制的本質(zhì)仍然是一種管理手段，需要與管理的事務(wù)本身相適應(yīng)的，而非抽象的、絕對(duì)完美的治理模式。它必須與特定的社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，并服務(wù)于特定的治理任務(wù)。因此，對(duì)官僚制的討論離不開特殊的治理情境。以此為出發(fā)點(diǎn)，就可以針對(duì)我國的具體治理需求對(duì)官僚制進(jìn)行重新的檢視。的確，一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，社會(huì)的常態(tài)化程度提升，國家的治理也日趨規(guī)范化，在這些已經(jīng)高度程式化的領(lǐng)域，官僚制的確具有突出的優(yōu)勢；另一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展型的治理任務(wù)與鄉(xiāng)土化的治理場域仍然是高度不規(guī)則的，與規(guī)范的官僚制之間存在巨大的張力。官僚制在它們面前常常顯得捉襟見肘，其專業(yè)化的分工、規(guī)則性的制度都無法應(yīng)對(duì)治理的要求，出現(xiàn)了大量的不適應(yīng)。
正是這些官僚制的間隙，或者說其與具體治理事務(wù)之間的摩擦，對(duì)非正式治理提出了要求，也構(gòu)成了非正式治理存在的合理性表達(dá)。從這個(gè)角度出發(fā)，非正式治理并非是官僚制的對(duì)立面，也不必然帶來對(duì)官僚制的消解，相反則很有可能彌補(bǔ)官僚制的不足，兩者構(gòu)成了黃宗智所說的“單一悖論體系中互相依存的兩部分”。片區(qū)制的實(shí)踐進(jìn)一步證明了這一點(diǎn)，非正式治理與官僚制密切交織、分工合作，其中片區(qū)制的綜合性、靈活性、權(quán)力的下沉，恰恰彌補(bǔ)了官僚制的部門分割與信息結(jié)構(gòu)的困境；與之同時(shí)，官僚體制的規(guī)則性、專業(yè)分工則仍然保留，用以處理規(guī)則化的治理事務(wù)。由此，片區(qū)制既彌補(bǔ)了官僚制的缺點(diǎn)，同時(shí)又保留了其優(yōu)點(diǎn)，兩者實(shí)現(xiàn)了相互的配合，有效地完成了當(dāng)前鄉(xiāng)村的治理任務(wù)。事實(shí)上，正是由于非正式治理與官僚制的組織原則不同，它才有可能去彌補(bǔ)官僚制所無法勝任的領(lǐng)域。同樣的，官僚制所擅長的領(lǐng)域也依然可以限制非正式治理而得以保持。正如謝志巋在討論非正式治理時(shí)指出，非正式治理并不總與正式制度相悖，它也可以作為一種與組織目標(biāo)一致的制度創(chuàng)新，對(duì)正式制度起到補(bǔ)充作用。顯然，通過制度的調(diào)整，非正式治理完全能夠得到一定程度的規(guī)范，從而與正式制度一起各善所長，相互協(xié)作與分工。片區(qū)制的理論意義就在于，它表明非正式治理與官僚制可以和諧共處，根據(jù)不同的治理任務(wù)，通過分工機(jī)制實(shí)現(xiàn)良好的治理效果。
毫無疑問，韋伯構(gòu)建了一個(gè)理性化的完美運(yùn)行的世界，官僚制在其中可以達(dá)到最高效率。但是，官僚制本身始終是一種管理與組織的工具，它的目標(biāo)是為了解決具體的治理事務(wù)。將官僚制本身視為目的，其本質(zhì)就是目的和手段的倒置，步入了形式合理性的陷阱，也就是韋伯自己所說的“理性化的牢籠”。因此，對(duì)非正式治理的態(tài)度很大程度上就取決于在治理的過程中，究竟是要以目標(biāo)為本位，還是以手段為本位。當(dāng)前，我國正處于轉(zhuǎn)型的過程之中，不僅鄉(xiāng)土社會(huì)是差異化的，而且其轉(zhuǎn)型時(shí)期的治理內(nèi)容也是高度不規(guī)則的，在這一特殊性的治理階段，官僚制是否足夠應(yīng)對(duì)這一復(fù)雜的治理實(shí)踐，是非常現(xiàn)實(shí)性的問題。進(jìn)一步，即使完成現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，官僚制的治理效果也應(yīng)在具體的治理中被檢視，事實(shí)上，不少學(xué)者都指出，官僚制無法實(shí)現(xiàn)正義與價(jià)值，呼吁多元的治理形式。手段本位的形式理性化顯然無法解答這些復(fù)雜的治理問題。因此，無論是對(duì)官僚制的評(píng)判，還是對(duì)非正式治理的評(píng)判，都需要將其重新回復(fù)到管理手段與組織的這一本源屬性，在具體的治理事務(wù)中進(jìn)行評(píng)判與反思。
作者簡介：仇葉，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村基層治理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2017年第1期，第121-129頁
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