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吳先輝等:土地承包經(jīng)營權(quán)精準保護難在何處

[ 作者:吳先輝?王珊?  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù): 更新時間:2017-04-07 錄入:王惠敏 ]

  近年來,農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生的一個很重要原因就是現(xiàn)有農(nóng)村土地承包法律政策并未對土地承包經(jīng)營權(quán)實行“精準保護”。“精準保護”難在何處?如何實施“精準保護”呢?筆者認為關(guān)鍵是解決保護“誰”的權(quán)益問題。

  《農(nóng)村土地承包法》第一條規(guī)定:為賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)……制定本法。第十五條規(guī)定:家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。第十八條第一款規(guī)定:按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時,本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利,也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利;第二十六條規(guī)定:……承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。上述四條規(guī)定引出了四個概念:農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)戶口和集體經(jīng)濟組織成員。

  第一,如果說《農(nóng)村土地承包法》是為了保護農(nóng)民的利益,那么,應(yīng)當明確什么是農(nóng)民呢。有專家學(xué)者指出:農(nóng)民是具有農(nóng)業(yè)戶口、居住在農(nóng)村、從事勞動生產(chǎn)的勞動者。農(nóng)民一般應(yīng)同時具備上述三個特點,尤其是“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”這一條必不可少。學(xué)術(shù)界最為常用的方法就是從職業(yè)的角度來界定農(nóng)民的概念,“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者”是這一概念的核心。依據(jù)這條標準,凡是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員就是農(nóng)民,不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員就不是農(nóng)民。其實不管是哪種解釋,均不能體現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》真正想要表達的準確含義,這是因為農(nóng)民界定也在不斷發(fā)生變化,無論是從身份、職業(yè),還是從戶籍方面,都難以對農(nóng)民作出準確界定,保護農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益本身就具有不確定性。

  第二,如果說《農(nóng)村土地承包法》是為了保護農(nóng)戶的利益,同樣具有很大的不合理性。因為在30年或者是更長的承包期限內(nèi)一個農(nóng)戶的內(nèi)部成員是會發(fā)生很大變化的,有的成員可能去世,有的可能成為國家公職人員改變身份或職業(yè)。例如某個村在1983年9月份實行了一輪承包,一個婦女在當年的10月份婚嫁到該村獲得了集體經(jīng)濟組織成員資格,出生的2個子女也獲得了集體經(jīng)濟組織成員資格。一輪承包15年(到二輪延包的1998年9月),而二輪延包又是在一輪承包的基礎(chǔ)上順延了30年,這就造成了婚嫁婦女及其子女在45年的時間沒有承包土地可耕種,若二輪延包后再延長30年不變,就會造成兩代甚至是三四代人無地,很難做到“精準保護”。

  第三,過去,在認定農(nóng)民時用了一個極為簡單的辦法,即戶籍標準。凡是具有城鎮(zhèn)戶口的居民就是城市居民,具有農(nóng)村戶口的居民就是農(nóng)民。如果說《農(nóng)村土地承包法》是為了保護具有農(nóng)業(yè)戶口身份人員的權(quán)益,同樣也會面臨困惑。因為隨著戶籍制度改革,已經(jīng)不存在農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口問題,保護具有農(nóng)業(yè)戶口身份人員的農(nóng)村土地承包權(quán)益同樣存在問題。

  第四,《農(nóng)村土地承包法》實質(zhì)上是為了保護集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村土地承包權(quán)益。農(nóng)村土地作為資源性資產(chǎn)需要在確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份基礎(chǔ)上開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。所以,從本質(zhì)上講《農(nóng)村土地承包法》是為了保護集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村土地承包權(quán)益。既然從法律的層面提出了要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村土地承包權(quán)益進行保護,這就需要在修改后的《農(nóng)村土地承包法》中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格作出法律上的規(guī)定,讓人們明白法律到底是要保護“誰”的利益問題。

  作者單位:湖北省襄陽市農(nóng)委經(jīng)管辦

  中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國農(nóng)村網(wǎng)

 


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