摘要：目前，農村居民養老保險基礎養老金過低，尚未建立起正常調整機制，制度設計理念也存在誤區。建議將基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。
一、農村居民養老保險基礎養老金存在的主要問題
（一）基礎養老金過低，尚未建立起正常調整機制。目前，農村居民養老保險基礎養老金尚不及農村低保標準的一半，不能保障老年農民的基本生活。盡管已要求建立基礎養老金正常調整機制，但至今仍未明確在何種情形下進行調整、調整幅度又怎樣確定。
（二）制度設計理念存在誤區。一是將農村居民養老責任主要依托于本人及其家人，乃至農村土地之上，政府應承擔的基本養老責任尚需加強。農村土地不必然具有社會保障功能，如果不剝離它實際承擔著的這一功能，城鄉差距就會越拉越大。二是盡管養老保障制度應體現多勞動、多貢獻、多繳費就多領取養老金原則，但未將農民從事的農業生產經營與機關企事業單位職工從事的工作平等對待，存在體制、身份之別。
二、建立農村居民養老保險基礎養老金調整機制的建議
（一）改革思路
立足我國國情，在今后一個時期，按照保障老年農民基本生活、養老待遇合理調整、各級財政可以承受的思路，將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，建立起正常的調整機制。
（二）改革建議
方案一：對年滿60周歲不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的農村居民，將基礎養老金提高至當地農村低保水平，并隨農村低保標準同步調整。
方案二：對年滿60周歲不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的農村居民，先將基礎養老金提高至當地農村低保標準的70%，再通過兩次調整，分別提高15個百分點，達到當地農村低保標準，之后隨農村低保標準同步調整。
建議選擇方案二。
（三）改革理由
一是從人權角度來看，隨著我國經濟社會的不斷發展，每個人年老了，包括農民，政府都有責任從物質上保障其基本生活。二是從社會貢獻來看，農民生產農產品和一些工業原材料，為農業發展作了重大貢獻。過去不但為國家交公糧、繳納農業稅費，而且還在“剪刀差”政策下支持工業和城市發展。三是從土地功能來看，農村土地需要使用權人具有一定行為能力，或能將土地流轉出去才有一定收益，因此，它不必然具有社會保障功能。在城鄉二元結構仍較突出的現階段，農村土地與社會保障更不宜相聯，它實際承擔著的社會保障功能應逐漸由政府承擔。四是從社會養老來看，改革開放以來，以集體經濟組織為依托的社會保障體系趨于瓦解，大量農村青壯年流向城市，他們在城市的收入通常較低，經濟壓力較大，導致家庭養老功能受到削弱。五是從經濟現狀來看，由于農業比較效益差、農民收入低、農村家庭財產少，加上病弱孤殘，貧窮仍困擾著許多農村老人，需要政府編織保障其基本生活的“安全網”。六是從保障水平來看，與農村低保標準相銜接的基礎養老金，能保障其基本生活，加上個人賬戶月養老金，基本能夠保障老年農民有尊嚴的生活。七是從群體比較來看，與城鎮職工的工作穩定、勞力付出、勞動報酬、退休待遇、家庭財產、享受其他城鎮待遇等相比，推動此項改革顯得很有必要。八是從效益比較來看，提高農村居民基礎養老金標準，相對城鎮職工養老金或退休金的增加，經濟效益、社會效益會更加明顯。
（四）改革的可行性
1．在財力上，各級財政可以承受。一是從當前支出來看，假設將基礎養老金調高至農村低保標準的70%，減去目前領取的，各級財政基本可以承受。為適當控制基本養老保險基金的支出增幅，可統籌全國機關企事業單位職工養老金或退休金的支出，適當降低他們的增幅。二是從以后調標來看，擬通過兩次分別提高15個百分點，這有利于緩解各級財政的支出壓力，也兼顧到以后農村低保標準的提高、城鎮居民養老保險基礎養老金的調整。各地既可根據財力把握好居民養老保險基礎養老金調標時序與增幅，也可統籌城鎮職工養老待遇增幅。
2．在操作上，有較為成熟的制度。一是基礎養老金與當地農村低保標準相銜接，而各地對農村低保標準的確定，有一套成熟的制度，有現成的工作機構。二是在參保范圍、基金籌集、個人賬戶、待遇構成、管理制度等方面，可根據現有制度執行，或適當調整即可。
3．在改革探索上，部分省市已有好的做法。一是在基礎養老金標準方面，2015年上海、北京兩市分別是每人每月660元、470元，分別占農村低保的83.5%、70.1%。二是在基礎養老金標準調整方面，上海、北京、浙江等省市進行了多次調整，北京市每年增加20～40元，上海市從2010年的135元調整到2015年的660元，其中2015年增長22.2%。三是在其他養老保障制度建設方面，北京市還建立了城鄉居民老年保障福利養老金制度，2015年每人每月385元；天津市2015～2017年對未享受養老保險待遇的老年人發放生活補助，每人每月80元。
（五）推進改革的主要措施
一是開展調查研究，重點研究基礎養老金籌集、調標時序與增幅、各級各地區財政分擔比例、統籌各類養老待遇增幅等問題。二是根據分清支出責任、待遇逐步提高、當期可承受、長遠可持續原則，認真測算資金需求，明確資金籌集渠道，統籌安排養老金支出。三是下發關于建立農村居民養老保險基礎養老金調整機制的規范性文件，進一步完善參保范圍、財政分擔、繳費補貼、高齡補貼等政策。四是制定實施方案，明確改革目標，分清支出責任，統籌調標時序與增幅，加強對改革的指導督查。五是加強宣傳，統一思想認識，合理引導改革預期，積極營造良好的改革氛圍。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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