摘要：我國已經(jīng)建立起了直接補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的政策體系。主要包括，農(nóng)民收入補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格支持補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)業(yè)金融補貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼以及資源環(huán)境保護補貼。政策體系建立以來，補貼存量穩(wěn)定增長，時效基本能夠滿足生產(chǎn)需要，已經(jīng)形成了多種補貼方式，鼓勵農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資，在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用。大樣本調(diào)查表明，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行情況總體較好，廣大農(nóng)民滿意度較高。我國的農(nóng)業(yè)補貼政策也存在著細(xì)小的經(jīng)營規(guī)模攤薄效果、難以支持農(nóng)民較大幅度增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效果遞減、政策協(xié)調(diào)性不足、對新型經(jīng)營主體支持不力、聚焦可持續(xù)發(fā)展不足等問題。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，需要明確目標(biāo)，轉(zhuǎn)變體制，調(diào)整思路拓展農(nóng)業(yè)補貼的對象和范圍，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼，政策績效，新動能
對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實施補貼，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家普遍實施的農(nóng)業(yè)支持保護政策。新世紀(jì)以來，我國也建立起了直接補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的政策。[1]1,452002年，種糧農(nóng)民直接補貼在吉林和安徽部分縣市進(jìn)行試點。新世紀(jì)以來第一個一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（中發(fā)〔2004〕1號）正式提出，中央財政從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金，在主產(chǎn)區(qū)直接補貼種糧農(nóng)民，并要求其他地區(qū)也要對本省、市或自治區(qū)的糧食主產(chǎn)縣的種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補貼。這標(biāo)志著直接補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)補貼制度正式建立。15年來，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補貼經(jīng)歷了金額上從無到有、種類上從單一到多樣的發(fā)展變化歷程，符合我國現(xiàn)階段國情的農(nóng)業(yè)補貼制度框架已基本成型。2016年，曾經(jīng)作為我國農(nóng)業(yè)補貼政策基礎(chǔ)的“四補貼”全面轉(zhuǎn)型升級，直接補貼、農(nóng)資綜合直補、良種補貼“三補合一”，農(nóng)機購置補貼操作方式也進(jìn)行了改革完善，其他各類農(nóng)業(yè)補貼政策也不斷完善升級，農(nóng)業(yè)補貼政策的新一輪改革正式推開。[2]2017年一號文件——《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（中發(fā)〔2017〕1號）再度提出“完善農(nóng)業(yè)補貼制度”。在這一背景下，有必要對我國農(nóng)業(yè)政策基本框架、特征進(jìn)行總結(jié)，并對現(xiàn)存的問題進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出我國農(nóng)業(yè)補貼政策改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一、我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼的基本政策框架與新動向
（一）農(nóng)民收入補貼。我國已經(jīng)形成了以支持耕地農(nóng)用為主要目標(biāo)，以直接補貼農(nóng)民為主要方式，低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、普惠制的農(nóng)民收入補貼政策。2004年中央財政從糧食風(fēng)險金中拿出151億元，在全國范圍內(nèi)實施了種糧農(nóng)民直接補貼，成為農(nóng)民收入補貼的雛形。2002年高油大豆良種補貼以及其后幾年的良種補貼曾經(jīng)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼的特征，近年來，大部分品種的良種補貼已經(jīng)與種糧直接補貼一樣，成為農(nóng)民收入補貼。2006年，受國際能源價格上升的壓力，化肥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格大幅度上升，國家對種糧農(nóng)民又實施了農(nóng)資增支綜合直補，后來改稱農(nóng)資綜合補貼，成為其后存量最大的一種補貼。2015年種糧直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼三種資金達(dá)1415億元，按農(nóng)村戶籍人口計算人均234.48元，占農(nóng)民人均純收入的比重為2.2%。2015年國家啟動農(nóng)業(yè)“三補合一”改革試點，即把種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，2016年“三補合一”擴展至全國。財政部和農(nóng)業(yè)部還共同制定了《農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金管理辦法》，明確農(nóng)業(yè)支持保護補貼專門有一部分用于耕地地力保護，補貼對象原則上為擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)民，這實際上明確了其農(nóng)民收入補貼的性質(zhì)。2017年一號文件把農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)補貼政策的重點之一，這是一號文件中首次明確把農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)補貼完善的方向。
（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼。我國初步構(gòu)建了以穩(wěn)定和提高糧食產(chǎn)能為主要目標(biāo)，以生產(chǎn)者自愿申請、政府部門遴選、補貼以項目或獎勵形式落實為主要方式，設(shè)備購置、技術(shù)補助等多種操作模式并用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策。其中，始于1998年的大型農(nóng)機具更新補貼，于2004年上升為農(nóng)業(yè)補貼體系的重要組成部分，改革為農(nóng)機具購置補貼。農(nóng)機購置補貼資金2004年資金僅為7000萬元，2015年已經(jīng)達(dá)到237.5億元，實施范圍由66個縣拓寬到所有的農(nóng)牧業(yè)縣。針對生產(chǎn)環(huán)節(jié)，我國還建立了測土配方施肥補助、動物防疫補助、漁業(yè)油價補貼綜合性支持等政策。作為一種糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，產(chǎn)糧（油）大縣獎勵、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵實際上也可以歸為生產(chǎn)補貼。2017年一號文件提出，尤其是加大對糧棉油糖和飼草料生產(chǎn)全程機械化所需機具的補貼力度，并繼續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)糧大縣獎勵政策。
（三）農(nóng)產(chǎn)品價格支持補貼。這一補貼實際上與糧食流通體制改革結(jié)合十分緊密，目前我國初步形成了以托底價格調(diào)控、儲備吞吐調(diào)節(jié)為主要方式，以最低收購價、臨時收儲和政策性競價交易為主要內(nèi)容，以新疆棉花和東北大豆目標(biāo)價格補貼、東北玉米生產(chǎn)者補貼為探索方向的農(nóng)產(chǎn)品價格支持補貼政策。從2004年起，國家相繼對稻谷和小麥實施最低收購價政策，對玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實施臨時收儲政策，對政策性儲備糧食、糖和油料等實施公開競價交易。面對國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供求形勢變化，國家推動了價補分離改革，于2014年取消了大豆、棉花臨儲價格，將糖料和油菜籽等臨時收儲下放由地方自行決定和實施，同時又啟動了新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價格補貼。2016年，國家取消了玉米臨時收儲，改為“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”的方式。2017年一號文件提出，國家繼續(xù)健全玉米生產(chǎn)者補貼制度，并調(diào)整完善大豆和新疆棉花的目標(biāo)價格政策。
（四）農(nóng)業(yè)保險補貼。我國已經(jīng)形成了“政府扶持引導(dǎo)、部門協(xié)同推進(jìn)、保險機構(gòu)市場運作、農(nóng)民自愿參加”的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式和“中央支持保基本，地方支持保特色”的農(nóng)業(yè)保險保費補貼機制。中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼的農(nóng)產(chǎn)品基本覆蓋了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品。“十二五”時期，農(nóng)業(yè)保險累計為10.4億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險保障6.5萬億元，向1.2億戶次農(nóng)戶支付賠款914億元，中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼累計約490億元，2015年我國承保的主要農(nóng)作物突破14.5億畝，占全國播種面積的59%，三大主糧作物平均承保覆蓋率超過70%，承保農(nóng)作物品種達(dá)189類。同時，部分地區(qū)在生豬目標(biāo)價格保險、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保險等方面進(jìn)行了積極探索。2017年一號文件對農(nóng)業(yè)保險的要求是，堅持開發(fā)多層次多元化的保險產(chǎn)品，在土地流轉(zhuǎn)履約保證、農(nóng)產(chǎn)品收入、農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)、農(nóng)戶互助保險等方面開展探索。
（五）農(nóng)業(yè)金融補貼。我國的農(nóng)業(yè)金融補貼采取市場化調(diào)節(jié)和政策扶持相結(jié)合的方式，主要方式在于推動金融產(chǎn)品和服務(wù)方式持續(xù)創(chuàng)新，以往的手段主要是定向獎勵和財政貼息相補充。近年來國家探索對農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村信用社實施差別化的較低的存款準(zhǔn)備金率，持續(xù)實施支農(nóng)再貸款、貸款貼息政策，對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司以及農(nóng)村資金互助社實施定向補貼。開展承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點。2015年末，金融機構(gòu)本外幣涉農(nóng)貸款余額26.4萬億元，比2010年末增加14.6萬億元，年均增加24.7%。2016年，國家探索建立了全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟，從農(nóng)資綜合補貼存量中拿出20%，加上種糧大戶補貼和支持保護補貼的增量部分，合并用于信貸擔(dān)保體系構(gòu)建，支持發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營，截至2016年底已經(jīng)在全國28個省市自治區(qū)建立了各級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)。2017年一號文件提出，信貸擔(dān)保體系向縣市延伸，把擔(dān)保風(fēng)險補償?shù)娜蝿?wù)交給地方。
（六）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼。我國形成了以財政獎補引導(dǎo)為主、社會力量多方參與，以提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護與利用能力和農(nóng)村民生基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼政策。“十二五”以來，相繼實施了新增千億斤糧食田間工程、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力條件建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系建設(shè)、農(nóng)村沼氣工程等30多個重大工程，投資總額達(dá)到1460億元。2017年一號文件繼續(xù)高度重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，提出完善對糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)的支持政策，統(tǒng)籌資金建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園，支持田園綜合體建設(shè)，推進(jìn)國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)，繼續(xù)強化國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼將表現(xiàn)出向園區(qū)和平臺集約集聚的趨勢。
（七）資源環(huán)境保護補貼。我國初步探索形成了以促進(jìn)資源永續(xù)利用、遏制環(huán)境惡化和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過控制農(nóng)業(yè)用水總量，實現(xiàn)化肥農(nóng)藥減量，促進(jìn)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便和農(nóng)膜殘留基本實現(xiàn)資源化利用等為具體指向，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的政策體系。2017年一號文件提出，國家將探索耕地輪作休耕試點和其他種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持補助，支持化肥農(nóng)藥零增長行動，實施耕地保護與質(zhì)量提升補助，繼續(xù)開展草原生態(tài)保護獎補，支持新一輪退耕還林還草，鼓勵各地加大農(nóng)作物秸稈綜合利用支持力度等。
二、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的落實與績效
（一）補貼存量穩(wěn)定增長。2004—2015年的種糧直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼“三項補貼”的資金規(guī)模由116億元增長到1415億元，農(nóng)機購置補貼由7000萬元增長到237.55億元。其他補貼不斷建立健全，補貼規(guī)模不斷調(diào)整擴充。
資料來源：筆者根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)機化司統(tǒng)計資料整理。
（二）補貼時效基本能夠滿足生產(chǎn)需要。近幾年，國家基本形成了補貼下達(dá)的時間表，前一個作物年度下達(dá)了2014年農(nóng)機購置補貼等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，春耕之前公布最低收購價、下達(dá)種糧直補和農(nóng)資綜合補貼等，在農(nóng)產(chǎn)品集中上市期間執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品托市收購預(yù)案，以項目的形式下達(dá)農(nóng)村金融補貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼。
（三）補貼方式基本形成了適應(yīng)國情農(nóng)情的多種形式。補貼落實到戶方式一開始是以現(xiàn)金直接發(fā)放為主，后為了操作簡便和防止“跑冒滴漏”逐步升級為“一卡通”撥付，并在全國推開。在發(fā)放的形式上多種多樣，并且不斷升級完善。例如，農(nóng)機購置補貼曾經(jīng)采取“確定補貼資格、農(nóng)戶差價購機、財政統(tǒng)一結(jié)算”的方式，后來升級為“農(nóng)戶全價購機、確定補貼資格、財政直補到戶”的方式。在部分省市自治區(qū)，良種補貼的發(fā)放方式一度采取“財政向企業(yè)招標(biāo)、低價向農(nóng)戶供種”的方式，后來與種糧直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”。農(nóng)業(yè)保險保費補貼則采取“超低保費，補貼險企”的方式。2012—2015年，國家還實施了防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助，發(fā)放以“聯(lián)技計補，錢物兼容”為主，結(jié)合支農(nóng)項目落實。此外，多種補貼以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者申請、財政部門項目制”的方式落實。
（四）農(nóng)民普遍從補貼政策中受益。全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查體系2013年9月對全國15個省的140個縣和1700個農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，各項農(nóng)業(yè)補貼政策落實情況總體較好。從糧食直接補貼看，103個縣的種糧直接補貼金額增加，縣均增加37.5萬元。獲得糧食直接補貼的農(nóng)戶比重為88.3%，戶均補貼金額實現(xiàn)了增長。從農(nóng)作物良種補貼看，101個縣的良種補貼范圍保持穩(wěn)定并有所擴大，縣均補貼1158萬元，85.4%的農(nóng)戶獲得了良種補貼，戶均獲得補貼147.3元。從農(nóng)資綜合補貼來看，補貼金額增加，對種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社有所傾斜。105個縣共發(fā)放農(nóng)資綜合補貼66.4億元，縣均6325萬元，畝均82元。有28個縣的農(nóng)資綜合補貼向種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。有71.2%的農(nóng)戶獲得了農(nóng)資綜合補貼，戶均653元。從農(nóng)機具購置補貼看，132個縣農(nóng)機具購置補貼增加，縣均補貼資金1278萬元，有64個縣享受補貼的農(nóng)機種類比上年有所擴大，分別有48個、31個、51個和51個縣分別將畜牧業(yè)機械、林業(yè)機械、抗旱與節(jié)水機械和農(nóng)產(chǎn)品加工機械納入農(nóng)機補貼范圍。獲得種植業(yè)機械補貼的農(nóng)戶占73.8%，獲得林業(yè)機械補貼的農(nóng)戶占7.1%，獲得抗旱節(jié)水機械補貼的農(nóng)戶占11.9%，獲得農(nóng)產(chǎn)品加工機械補貼的農(nóng)戶占7.1%。從農(nóng)業(yè)保險保費補貼看，補貼金額有所增加。77個縣獲得保費補貼總額為7.7億元，縣均大約1000萬元，平均每個農(nóng)戶獲得的保費補貼為155.5元。[3]125-127
（五）鼓勵了農(nóng)民和社會資本對農(nóng)業(yè)的投入。各類農(nóng)業(yè)補貼增加了經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收益，提升了農(nóng)民和社會資本持續(xù)投資農(nóng)業(yè)的積極性。2016年民間對第一產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資完成額超過1.50萬億元，2012年以來年均遞增22.4%。農(nóng)業(yè)補貼政策助推了農(nóng)民工、大學(xué)生、退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，一定程度上激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的熱情。全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查體系2016年11月對20個省（區(qū)、市）192個縣（市、區(qū)）201個村9555個農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2012年以來有3.1%的農(nóng)戶有家庭成員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其中從事農(nóng)業(yè)及相關(guān)行業(yè)的比重占47.3%。如果以此推測，2012年以來全國至少有682萬農(nóng)民工等各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，其中返鄉(xiāng)從事農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的接近323萬。
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局公報。
（六）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。2016年以來，農(nóng)業(yè)補貼政策配合整個農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”。例如，配合玉米臨時收儲制度取消，我國實施了玉米生產(chǎn)者補貼政策。全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查體系2016年11月對黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古4個省（區(qū)、市）56個縣（市、區(qū)）60個村3254個農(nóng)戶進(jìn)行了專項調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶獲得的玉米生產(chǎn)者補貼畝均達(dá)到145.30元，戶均3228.42元。在取消臨時收儲、實施玉米生產(chǎn)者補貼等政策配合下，玉米價格向市場價格回歸，2016年籽粒玉米調(diào)減3000萬畝左右。
（七）配合了糧食安全戰(zhàn)略和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。一系列農(nóng)業(yè)補貼政策有效地保障了農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和地方重農(nóng)抓糧的積極性。自2004年以來，中國糧食連年增產(chǎn)。至2015年，糧食產(chǎn)量已達(dá)12428.7億斤，取得了歷史性的“十二連增”。2016年，糧食產(chǎn)量達(dá)到12325億斤，仍是歷史上第二高產(chǎn)年。在農(nóng)業(yè)補貼政策支持下，大豆、糖料、棉花、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)下滑勢頭一定程度上得到遏制，雜糧、飼草、蔬菜等地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品也保持了較好的發(fā)展勢頭，生豬生產(chǎn)持續(xù)調(diào)優(yōu)調(diào)精，肉牛肉羊牛奶禽蛋等畜牧業(yè)加快發(fā)展。
（八）農(nóng)民滿意度較高。全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查體系2014年3月對19個省（區(qū)、市）190個縣（市、區(qū)）208個村4385個農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)補貼政策的執(zhí)行結(jié)果滿意度整體較高，在所有“三農(nóng)”政策執(zhí)行結(jié)果的評價上滿意度最高。據(jù)農(nóng)戶調(diào)查分析，農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行評價滿意度得分整體較高，“種糧直補”、“良種補貼”、“農(nóng)機補貼”、“農(nóng)資補貼”等農(nóng)業(yè)“四補貼”和退耕還林補貼得分均值都超過了4分（滿分為5分）。從補貼方式看，實行直接補貼方式的“糧食直接補貼”和“農(nóng)資綜合直補”在各項補貼政策中得分最高。在對所有“三農(nóng)”政策執(zhí)行情況的評價上，農(nóng)戶對“農(nóng)業(yè)補貼”政策滿意度評分最高，為4.12分。[4]
三、目前農(nóng)業(yè)補貼政策存在的問題
（一）農(nóng)業(yè)補貼效果被細(xì)小的經(jīng)營規(guī)模攤薄。我國農(nóng)業(yè)補貼門類不斷擴展，“大農(nóng)業(yè)”領(lǐng)域的財政支出規(guī)模不斷擴大。2015年，我國農(nóng)林水事務(wù)支出已達(dá)1.72萬億，即使僅計算“三項補貼”、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼和農(nóng)產(chǎn)品價格支持，其總額也已經(jīng)超過5800億元。即使是僅僅計算到戶的、進(jìn)入農(nóng)民收入的補貼，在單位面積上也已經(jīng)超過美國。但是，戶均補貼額度卻十分微薄，大大低于美國。這其中的主要原因在于，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小，而補貼往往是普惠制的，其依據(jù)一般是承包經(jīng)營耕地面積。農(nóng)業(yè)補貼被細(xì)小的經(jīng)營規(guī)模攤薄，一個很嚴(yán)重的后果就是，農(nóng)業(yè)補貼達(dá)不到激勵效果，也因此在成本收益角度顯得并不經(jīng)濟。
注：根據(jù)當(dāng)年度美元兌人民幣中間匯率折算。2014年之后，我國建立了針對新疆棉花和東北大豆的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補貼政策，美國取消了直接補貼。由于我國的目標(biāo)價格補貼總額缺乏相關(guān)資料計算，而美國只實施類似目標(biāo)價格補貼的價格損失保障補貼和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障補貼，加之兩國農(nóng)產(chǎn)品價格波動情況不同，因此兩者的比較暫時失去了意義，需要留待更好的比較方法。
（二）農(nóng)民收入補貼目標(biāo)難以實現(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)比較效益的下降，農(nóng)業(yè)補貼一度被當(dāng)作一種提高農(nóng)民收入的手段。實際上，在我國農(nóng)業(yè)以分散的、小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營為主，這一國情農(nóng)情決定了農(nóng)業(yè)補貼落實到戶也是分散、小額的，因此，農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)民收入的邊際貢獻(xiàn)較小。基于全國農(nóng)村固定觀察點農(nóng)戶微觀數(shù)據(jù)，針對我國農(nóng)業(yè)補貼促進(jìn)作用的定量分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)民收入有促進(jìn)作用。從動態(tài)變化上看，2004年比2003年增加的幅度較大，此后作用遞減，至2007年作用再度提高，這與這一年補貼增加的力度有很大關(guān)系，2008年補貼力度因應(yīng)對糧價下跌等再度增加，此后作用出現(xiàn)了遞減，至2012年政府轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)民收入促進(jìn)作用不明顯，此后再度明顯。而且，以農(nóng)業(yè)補貼較大幅度提高農(nóng)民收入，也超出了國家現(xiàn)階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)補貼的作用也只是穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。多年來，學(xué)術(shù)界和政策界有一種流行說法，農(nóng)業(yè)補貼占美國農(nóng)民收入40%。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局的數(shù)據(jù)進(jìn)行重新計算后，我們發(fā)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)補貼占收入40%”的說法，其計算依據(jù)是1999-2001年補貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤的比例，其中農(nóng)業(yè)利潤要以總的農(nóng)業(yè)收入扣除生產(chǎn)總成本，用這一標(biāo)準(zhǔn)衡量會夸大農(nóng)業(yè)補貼在收入中的占比。實際上，就連這一夸大的數(shù)字也只是維持了3年，新世紀(jì)以來這一比例持續(xù)下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。[5]
資料來源：筆者使用全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查體系每年截面數(shù)據(jù)回歸計算。
（三）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的效果呈現(xiàn)出遞減態(tài)勢。從宏觀層面上看，我國糧食總產(chǎn)取得了歷史性的“十二連增”，但補貼對糧食產(chǎn)出的貢獻(xiàn)越來越小。2004年，農(nóng)業(yè)補貼從無到有，其增量與糧食增產(chǎn)量的相關(guān)系數(shù)曾經(jīng)高達(dá)0.52，到2007年該相關(guān)系數(shù)已經(jīng)下降至0.06，此后幾年已經(jīng)接近于0。目前為止，針對農(nóng)民種糧意愿的調(diào)查研究表明，農(nóng)民選擇種糧的首要因素一遍是糧食價格和市場情況，而并非種糧補貼。甚至，有76%的農(nóng)民基本不清楚農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放的依據(jù)。尤其是，因為小規(guī)模分散經(jīng)營的基本國情農(nóng)情，直接發(fā)放到戶的“撒胡椒面”式的小額補貼很難集中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。非常可能的情況是，補貼進(jìn)入戶主個人賬戶后，被其用于食品、飲酒、人情往來等家庭消費，用于提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的可能性不大。
（四）相關(guān)政策的協(xié)調(diào)配合機制不足。目前，部分新增補貼強調(diào)對某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長的長效機制著力不大。例如，2016年年初，我國宣布取消玉米臨時收儲政策，改為“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”的新機制。但是，臨時收儲政策取消后，卻沒有強調(diào)托底收購仍然繼續(xù)實施，一定程度上助推了玉米價格的下跌趨勢。而且，實施玉米生產(chǎn)者補貼，導(dǎo)致玉米和大豆種植收益無法拉開，也對“調(diào)減玉米、擴充大豆”的實際目標(biāo)一定程度上有所背離。根據(jù)上述全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查體系2016年針對東北地區(qū)的專項調(diào)查，玉米畝均產(chǎn)品收益加上畝均生產(chǎn)者補貼為560.61元，大豆畝均產(chǎn)品收益加上畝均目標(biāo)價格補貼為488.37元，二者仍有較大差距。另外，由于缺乏政策協(xié)調(diào)性，主要作物比價關(guān)系出現(xiàn)了差距，變相鼓勵了東北部分地區(qū)“旱改水”，導(dǎo)致井灌稻種植面積擴大，對糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了潛在威脅。實際上，無論是目標(biāo)價格補貼，還是生產(chǎn)者補貼，如果不能在政策表述上與播種面積脫鉤，基本上是對“黃箱”補貼的一種“不打自招”，導(dǎo)致WTO框架下我國部分農(nóng)產(chǎn)品黃箱補貼規(guī)模持續(xù)膨脹，甚至有“破箱”風(fēng)險。再如，補貼落實到戶的過程中，細(xì)目比較模糊，農(nóng)戶難以判斷其補貼依據(jù)和來源，即使是新型經(jīng)營主體也對結(jié)算方式一知半解，這就使得補貼的激勵效應(yīng)有所降低。
資料來源：筆者根據(jù)專項統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算。
（五）未能充分順應(yīng)新型經(jīng)營主體快速發(fā)展的形勢。目前，大部分補貼發(fā)放依據(jù)是承包農(nóng)地的面積。在絕大部分農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模較小的情況下，這種公平優(yōu)先的補貼發(fā)放依據(jù)曾經(jīng)適應(yīng)了我國農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的基本國情。然而，近年來，新型經(jīng)營主體快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，土地流轉(zhuǎn)比例迅速提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例從2007年底的5.4%增長到2015年底的33.3%，年均增長3個百分點以上。這種情況下，再強調(diào)補貼均等發(fā)放就難以適應(yīng)新型經(jīng)營主體需求。尤其是，家庭農(nóng)場和合作社等新型經(jīng)營主體對社會化服務(wù)、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)保險、信貸擔(dān)保等產(chǎn)生了多元化多樣化的需求。十八屆三中全會之后，對農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”，這為新增補貼向糧食新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造了制度條件。近期農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟的建立和完善，也為農(nóng)業(yè)補貼向適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜創(chuàng)造了條件。
（六）缺乏對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，吸引資源要素流出農(nóng)業(yè)，也向農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境輸出了一定的污染。環(huán)保部數(shù)據(jù)表明，我國目前有3億畝耕地不同程度地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染，主要來自工礦企業(yè)污染。國家糧食局監(jiān)測報告曾經(jīng)警示，每年因重金屬導(dǎo)致污染的糧食達(dá)1200萬噸，一次估計糧食重金屬超標(biāo)率已經(jīng)超過9.0%。2013年3月，湖南銷往深圳的多批次大米被檢出鎘超標(biāo)，揭開了我國糧食重金屬污染的冰山一角。水資源時空分布不均勻，部分地區(qū)過度開發(fā)，農(nóng)業(yè)用水模式不可持續(xù)。我國水資源時空分布總體顯現(xiàn)春旱夏澇、南多北少的特征。然但是，為滿足工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，缺水的東北、華北地區(qū)承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的很多功能。例如，我國華北地下水超采區(qū)面積達(dá)到20萬平方公里，約占平原區(qū)面積的11%。在水資源緊缺的情況下，全國高效節(jié)水灌溉率不足13%，遠(yuǎn)低于以色列、法國等集約式利用農(nóng)業(yè)資源國家80%-90%的水平，也低于美國等粗放式利用農(nóng)業(yè)資源國家50%的水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的面源污染問題加重，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨不可持續(xù)的臨界點。當(dāng)前，我國主要農(nóng)作物化肥利用率僅為35.2%，農(nóng)藥利用率僅為36.6%左右，仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)作物秸稈露天燃燒，40%的養(yǎng)殖廢棄物未經(jīng)處理而隨意排放，40%的農(nóng)用地膜殘留率在土地當(dāng)中，農(nóng)作物農(nóng)藥殘留超標(biāo)、飼料中化學(xué)物質(zhì)非法添加等局部性品種性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件也時有發(fā)生。
四、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的改革方向
經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，宏觀經(jīng)濟、居民收入、財政收入增速放緩，市場對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全提出了更高的要求，我國農(nóng)業(yè)與國際市場融合程度加深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源環(huán)境矛盾凸顯，迫切需要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換。在這一背景下，2017年一號文件繼續(xù)把“完善農(nóng)業(yè)補貼制度”至于重要地位，要求“進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準(zhǔn)性”。以往的農(nóng)業(yè)補貼政策主要依靠大幅增加財政投入，新舊動能轉(zhuǎn)換中，則需要對財政支農(nóng)資金進(jìn)行整合集約使用；以往的農(nóng)業(yè)補貼政策目標(biāo)主要指向為增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，新舊動能轉(zhuǎn)換中，則需要“保供給”、“提質(zhì)量”、“優(yōu)生態(tài)”協(xié)調(diào)并行；以往的農(nóng)業(yè)補貼政策主要立足國內(nèi)，新舊動能轉(zhuǎn)換中，則需要統(tǒng)籌國內(nèi)資源、市場、制度；以往農(nóng)業(yè)補貼政策主要鼓勵增加資源要素投入，新舊動能轉(zhuǎn)換中，則需要促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相匹配。為此，本文提出以下政策建議。
（一）明確補貼目標(biāo)，探索實施農(nóng)產(chǎn)品收入補貼制度。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建立農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的“安全網(wǎng)”。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)支持保護補貼，明確農(nóng)地農(nóng)用、地力保護、收入支持的目標(biāo)，完善補貼辦法。客觀評估新疆棉花和東北大豆政策目標(biāo)價格補貼的效果，審慎擴大范圍，尤其是充分考慮其對口糧的適用性。結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)建設(shè)，探索實施農(nóng)民和新型經(jīng)營主體目標(biāo)收入補貼政策，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益。近期內(nèi)，以補貼為杠桿，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營主體主動實施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的基礎(chǔ)上，探索建立營銷貸款援助制度，以未來收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押擔(dān)保，為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營性貸款。增強目標(biāo)價格補貼、農(nóng)產(chǎn)品收入補貼和農(nóng)產(chǎn)品收入保險之間的協(xié)調(diào)性，提升農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體支農(nóng)補貼方面選擇的自由度。
（二）轉(zhuǎn)變補貼體制，提高財政支農(nóng)資金使用效率。歸并整合涉農(nóng)資金，集中財力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)建設(shè)與農(nóng)業(yè)補貼政策完善結(jié)合起來，支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園集聚，開展高產(chǎn)示范，帶動技術(shù)、管理經(jīng)驗向小農(nóng)戶推廣。繼續(xù)健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，參考美國等發(fā)達(dá)國家土地開發(fā)權(quán)贖買的經(jīng)驗，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對國家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加產(chǎn)糧（油）大縣獎勵、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵。進(jìn)一步，根據(jù)財政平衡的狀況，建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機制，縮小產(chǎn)糧（油）大縣和生豬（牛羊）調(diào)出大縣與東部沿海縣市財政收入差距。
（三）調(diào)整補貼思路，建立支持“三農(nóng)”長效機制。結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)規(guī)劃，嘗試一次性出臺未來三到五年的指導(dǎo)性最低收購價、目標(biāo)價格和農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)收入，形成農(nóng)業(yè)補貼隨生產(chǎn)成本、市場形勢變化的長效機制，給農(nóng)民和新型經(jīng)營主體穩(wěn)定的預(yù)期。完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加大保險保費補貼提標(biāo)、擴面，根據(jù)縣域范圍內(nèi)的常年作物種植收益、平均畜禽養(yǎng)殖收益等，鼓勵保險公司積極提供不同保障水平的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，按照農(nóng)業(yè)平均收入不同保障水平提供補貼，制定多層次的保費、補貼及賠付標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，供不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自主選擇。加大財政投入力度，推進(jìn)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)補助政策的常態(tài)化，開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治補貼等新補貼補助與科技推廣掛鉤政策試點，以政策的實施和完善為契機，促進(jìn)科研、教育和推廣的結(jié)合。在政策宣傳和國際農(nóng)業(yè)談判的過程中，必須澄清新增補貼并沒有扭曲市場，也沒有向農(nóng)戶提供任何形式的價格支持。
（四）擴大補貼對象，促進(jìn)補貼向新型經(jīng)營主體傾斜。建立健全補貼向適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜的機制，釋放信號，既不鼓勵人為“壘大戶”，也要避免“撒胡椒面”。在有條件的地方探索開展按實際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補貼試點，提高補貼精準(zhǔn)性、指向性。在國家農(nóng)機購置補貼中劃出專門資金，對農(nóng)機大戶和合作社購置無人機、機器人等新型機械設(shè)備機型補貼。采取以獎代補的方式，對部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評價好的農(nóng)機大戶或者合作社，直接獎勵大型農(nóng)機具或重點作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機械。探索建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)金融保險制度，提供多層次的可供市場主體自主選擇的參與式保險、信貸等產(chǎn)品。
（五）拓展補貼門類，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。健全以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的補貼制度體系，重點支持農(nóng)產(chǎn)品提質(zhì)增效、修復(fù)治理農(nóng)業(yè)生態(tài)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等方面。在東北地區(qū)和其他適宜的糧食主產(chǎn)區(qū)，實施輪作休耕補貼，逐步形成“糧豆輪作”、“糧飼輪作”的科學(xué)輪作方式，這一補貼可以在黑龍江墾區(qū)先行試點。近期，為控制東北地區(qū)井灌稻面積，可以嘗試取消井灌稻生產(chǎn)主體的各項補貼、補助和其他資金支持。在華北平原地區(qū)，以雨熱同期的玉米、抗旱省水的雜糧和油葵、冬閑田適宜種植的黑麥草等低耗水作物播種面積為補貼依據(jù)，主動調(diào)優(yōu)調(diào)精耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補貼為引導(dǎo)，擴大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植，在必要地區(qū)試點建立休耕制度。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴(yán)重的地區(qū)，實施休耕補貼和退耕還林計劃，科學(xué)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。加快南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)向玉米主產(chǎn)區(qū)、牧草主產(chǎn)區(qū)和環(huán)境容量大的地區(qū)轉(zhuǎn)移，繼續(xù)推進(jìn)擴大種養(yǎng)結(jié)合整縣推進(jìn)。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測土配方施肥等重點項目，探索農(nóng)家肥施用補貼，促進(jìn)有機肥按土地需求均衡利用。
（六）創(chuàng)新補貼方式，理順政策作用路徑。將糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)與財政部門農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)庫相結(jié)合，在建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息直報平臺的基礎(chǔ)上，摸清傳統(tǒng)農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體每年的補貼收益，為農(nóng)業(yè)補貼政策制定和執(zhí)行提供“大數(shù)據(jù)”決策支持。借鑒美國經(jīng)驗，充分借助我國“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展帶來的機遇，探索支持互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供信貸、信用保障、補貼結(jié)算和農(nóng)業(yè)保險理賠等服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補貼政策依據(jù)、金額清晰化，進(jìn)一步用“互聯(lián)網(wǎng)+”整合購銷、收儲、物流、農(nóng)機等，形成為農(nóng)服務(wù)綜合平臺作用。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論探索》2017年第3期（總第225期）
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