東亞特殊的人地結構、后發地位與趕超戰略使東亞模式地區農業發展目標之間存在著嚴重的內在沖突，直接影響到這些國家和地區的現代化大局。但該地區根據時勢變遷靈活地調整了農業發展政策，有效化解了農業發展目標之間的沖突，順利實現了經濟趕超目標。中國大陸與東亞模式地區農情相似，應認真借鑒他們的農業現代化經驗，與時俱進地調整僵化的糧食安全觀，改革保守的農地制度，加強農業基礎設施和農村社會組織建設，加大農業支持力度并創新農業補貼政策，積極培育新型農業經營主體，只有這樣才能有效化解當前的老人農業危機，加快農業的現代東亞特殊的人地結構、后發地位與趕超戰略使東亞模式地區農業發展目標之間存在著嚴重的內在沖突，直接影響到這些國家和地區的現代化大局。但該地區根據時勢變遷靈活地調整了農業發展政策，有效化解了農業發展目標之間的沖突，順利實現了經濟趕超目標。中國大陸與東亞模式地區農情相似，應認真借鑒他們的農業現代化經驗，與時俱進地調整僵化的糧食安全觀，改革保守的農地制度，加強農業基礎設施和農村社會組織建設，加大農業支持力度并創新農業補貼政策，積極培育新型農業經營主體，只有這樣才能有效化解當前的老人農業危機，加快農業的現代化轉型，為經濟趕超戰略的實現創造良好條件。
關鍵詞：農業現代化；東亞模式；內在沖突；與時俱進；政策調整
特殊的人地結構與保守的農地制度、不合理的城鄉二元體制使中國農業現代化轉型困難重重，劉易斯拐點的到來，人口轉型的提前出現則從根本上動搖了中國傳統勞動密集型農業的基礎，導致城鄉差距持續擴大，農村人口過度流失，老人農業蔓延，偽城市化人口急劇膨脹，嚴重威脅國家糧食安全和社會穩定。正是在這種背景下，中國政府投入了大量人力、物力進行了新農村建設和美麗鄉村建設，希望以此改善農村生產、生活條件，扭轉城鄉差距的繼續擴大，但由于相關制度改革的滯后使中國農業現代化遭遇轉型瓶頸，導致新農村建設效果遞減，老人農業繼續惡化，嚴重威脅中國的現代化大業。然而，老人農業并非中國所獨有，它是東亞地區農業現代化過程中的普遍現象，但經過長期努力，東亞模式地區已有效緩解了老人農業危機，縮小了城鄉收入差距，順利實現了現代化的趕超。作為與他們農情相似的近鄰，中國應認真借鑒他們的成功經驗，以早日化解老人農業危機，順利實現城鄉一體化的和諧發展。
一、東亞模式地區農業的特殊性與發展目標沖突
本文所說的東亞模式地區特指日本、韓國、中國臺灣這三個順利實現現代化趕超的東亞經濟體，他們都屬于儒家文化圈，農業現代化的初始情況與中國大陸基本相似，因此農業現代化面臨的主要問題也與大陸基本相同。東亞模式地區由于其特殊的人地結構、人口密度與規模、后發趕超特點，使其土地制度與農業發展目標與先發國家有很大差別，導致其農業現代化面臨著與先發國家不同的問題，無法采用先發國家的農業現代化經驗，只能探索自己的農業現代化道路。因此，東亞農業現代化模式深深植根于東亞特殊的區情。
（一）東亞農業發展面臨特殊的人地結構由于封建時代發達的農耕經濟，長期的文明歷史，東亞地區人口密度普遍比較高，屬于世界上人口密度最大的地區之一，其中中國臺灣地區人口密度為每平方公里643人，韓國為495人，日本為335人，相比較而言，美國人口密度為每平方公里33人，法國為119人，東亞地區人口密度明顯過高。而以丘陵、山地為主的地形，進一步降低了東亞地區人均耕地面積，按照聯合國統計，世界人均耕地面積為0.26公頃，韓國、日本、中國臺灣地區基本均為0.03公頃，相對應德國為0.15公頃，法國為0.28公頃，美國為0.53公頃，東亞地區人均耕地面積明顯偏小。由于東亞地區人口密度過大，人均耕地過少，丘陵、山地比例過高，導致土地細碎分割，規模化經營難度較大，小農經濟根深蒂固。
（二）東亞現代化特殊的后發趕超戰略與先發的歐美國家可以通過殖民掠奪、不等價國際交換積累工業化資本不同，后發的東亞只能主要通過內部的工農業剪刀差進行原始資本積累，無論是明治維新時期的日本，還是二戰后的韓國、中國臺灣地區都是如此，導致城鄉差距擴大。在經濟趕超過程中，不同部門生產率進步速度差異很大，農業部門技術進步速度、生產率提高水平遠低于工業部門，使農業部門收入增長緩慢，進一步擴大城鄉收入差距。東亞人口過密也使農業部門人口過剩問題長期存在，既阻礙了東亞耕地的規模化經營，也抑制了農民工工資的增長，使城鄉差距更大。
（三）東亞模式地區特殊的土地政策由于土地過度兼并導致大量流民的出現是傳統東亞社會動亂之源，因此，二戰后日本、韓國和中國臺灣都實行了比較徹底的土地制度改革，通過和平方式實現了耕者有其田目標，扶植大批自耕農緩和了社會矛盾。為防止土地兼并，東亞模式地區實行了嚴格的耕地最高面積限制和轉讓限制，嚴格限制耕地的非農化利用，也限制企業法人到農村承包土地。應該說，東亞各國和地區的土地政策是對東亞近代社會革命的反映，在人口嚴重過剩，社會保障嚴重匱乏，城市化水平很低（即使最發達的日本，1945年的城市化率也僅僅為27.8%）的背景下，平均地權、嚴格限制耕地流轉為農民生存提供了最基本的保障，免除了加于農民身上沉重的地租負擔，維護了社會穩定。大量自耕農的形成也激發了農民生產積極性，使糧食產量大幅增長，既保障了糧食供應安全也為工業化積累了資本。但嚴格的耕地保護與流轉限制也阻礙了農業規模化經營，延緩了農業現代化進程。
（四）東亞模式地區特殊的農業發展目標與歐美發達國家農業發展以增加農民收入、保護生態等有限目標不同，東亞特殊的人地結構、較高的人口密度、特殊的趕超戰略與土地制度使東亞農業發展目標多重。東亞農業的首要發展目標是保障糧食供應安全，由于東亞人口過密，人均耕地少，小農經濟生產效率低，導致本地區糧食供應長期緊張，隨著二戰后東亞地區人口的高速增長，經濟發展與人均消費水平的提高，糧食安全問題日益凸顯，冷戰背景進一步突出了糧食安全的重要性。為保障糧食安全，東亞各國和地區政府制定了嚴格的耕地保護制度，嚴格限制耕地的非農利用。東亞農業的第二個發展目標是為農民提供就業機會和基本生活保障，戰后東亞農村勞動力嚴重過剩，但由于經濟落后，政府無力承擔農民的社會保障，加上戰后初期城市化水平、工業化水平比較低，無法為農村剩余勞動力提供充足的就業機會，因此政府制定了比較僵化的土地政策，以防止大量失地農民的出現影響社會穩定。東亞農業的第三個發展目標是提高農民收入，這在經濟起飛后才重點考慮，通過擴大農場規模，提高糧食價格，增加農業補貼，完善農村社會保障實現。
（五）東亞模式地區農業發展目標存在內在沖突東亞模式地區特殊的區情與趕超戰略決定了他們農業發展目標的多重性，但在這些多重目標之間卻存在著內在沖突。首先，為農村過剩人口提供就業機會和社會保障與提高農民收入之間存在沖突，要實現前一個目標，政府就必須堅持小農經濟，嚴格限制土地流轉與兼并，要實現后一個目標，政府就應該鼓勵土地流轉，擴大農場面積，實現規模化經營。其次，為農村過剩人口提供就業保障與國家糧食安全之間存在沖突，在劉易斯拐點到來之前，傳統勞動密集型農業兼顧了農民就業與糧食安全，但在劉易斯拐點到來之后，還頑固地堅持保守的土地政策只能延緩農業現代化轉型，導致城鄉差距急劇擴大，農村人口過度流失，傳統農業衰落、耕地被大量拋荒、棄耕，必然影響糧食安全。再次，提高農民收入與保障糧食安全之間存在著沖突。要保障糧食安全，就必須嚴禁耕地的非農利用，鼓勵主糧種植，但東亞農場規模過小，主糧種植缺乏比較優勢，導致農民收入增長緩慢。要提高農民收入，就必須充分發揮比較優勢，縮小主糧種植面積，允許部分農地的非農、非糧利用，這必然降低糧食自給率。東亞模式地區特殊的區情與后發趕超戰略使他們普遍制定了特殊的土地政策，也使他們的農業發展兼顧著多重目標，但由于各目標之間存在著嚴重的內在沖突，直接影響到他們經濟趕超戰略的實現。
二、東亞模式地區化解農業發展目標沖突的主要對策
為化解農業現代化目標沖突對經濟發展的不利影響，東亞模式地區順應時勢適時地進行了制度創新，不斷調整農業發展政策，這些政策主要包括：
（一）加強農村基礎設施建設無論是在農業恢復階段還是在以農促工、以工補農階段，基礎設施建設都是增加農業產出、提高農業生產效率的基本措施。農業基礎設施建設主要包括農田水利、道路、電力設施建設，土地平整，新品種開發，農業機械的推廣等。在二戰后農業恢復、以農促工階段，盡管東亞模式地區為提高農業產量，保障糧食供應安全和工業化的原料供應，增加外匯收入，很重視農業基礎設施建設，但由于資源有限，農村資源的凈流出，這一階段的農業基礎設施建設力度有限。隨著東亞模式地區經濟的起飛，工業化、城市化水平的提高，劉易斯拐點的到來，城鄉差距不斷擴大導致農村勞動力過度流失，小農經濟衰落，嚴重威脅到這些地區的糧食安全。為縮小城鄉收入差距，保障糧食供應安全，東亞模式地區先后進行了鄉村建設運動。日本工業化最早，鄉村建設運動開展也最早，1955年就提出了“新農村建設構想”，開始了戰后首次“新農村建設”。1967年，日本政府制定了“經濟社會發展計劃”，開始了第二次“新農村建設”，使日本在上世紀70年代初就基本實現了農業機械化、化肥化、水利化和良種化。從1956年開始中國臺灣地區就進行了農地重劃活動，通過對國土的整治，基礎設施的完善，提高了農地生產能力。1991年，中國臺灣農政當局出臺了《農業綜合調整方案》，推動了以“發展農業、照顧農民、建設農村”為宗旨的富麗農村建設運動，進一步完善了農村基礎設施，改善了農民生活。韓國在上世紀70年代初開始，通過新村運動完善了農村基礎設施，改善了農村生活條件，縮小了城鄉收入差距，激發了農民務農的積極性，扭轉了鄉村的衰敗。
（二）積極的農業支持政策農業是弱勢產業，東亞地區的小農經濟更加弱勢，僅僅依靠自身力量難以扭轉衰落命運，必須依靠政府的政策支持。為縮小城鄉收入差距，避免農村過度衰敗，東亞模式地區實施了積極的農業支持政策，除先后減免農業稅外，還采取了一些共同的支農政策：（1）提供價格補貼。包括農產品價格補貼，最低保護價，目標價格補貼，直接補貼等，通過價格補貼，東亞模式地區有效地提高了農民收入，縮小了城鄉收入差距，激發了農民務農積極性。（2）提供農機購置、基礎設施建設補貼。為減輕農民負擔，鼓勵農業的機械化和現代化，政府對農民購買農業機械，修建農產品加工、儲藏設施提供補貼。（3）提供金融支持。農民平均貸款額度小，貸款風險大，普通商業銀行不愿意提供貸款，為保證農業發展的融資需求，東亞模式地區政府先后成立了各種政策性金融機構，或與商業銀行、農會合作提供政府貼息貸款，既解決了農民貸款難問題也減輕了農民負擔，促進了農村發展。（4）對耕地流轉、農業產業結構調整、新農人進行補貼。為促進耕地流轉，政府對買賣耕地、簽訂長期租售協議的雙方進行補貼，耕地流轉面積越大，補貼越多。為促進產業結構調整，政府也通過補貼變化進行調節。為緩解老人農業危機，吸引年輕人務農，政府對初次務農的新農人提供一定額度的創業補貼和生活補貼。（5）完善農民社會保障。為解除農民土地流轉的后顧之憂，實現社會公正，日本于1961年、韓國和中國臺灣于1995年分別將農民納入國民年金制度，設立老人農業福利年金。
（三）適時的農地制度改革隨著東亞模式地區工業化的起飛，城市化、工業化水平的提高，劉易斯拐點的到來，二戰初制定的農地制度已經落伍，成為農業現代化的桎梏，導致城鄉差距不斷擴大，農村人口過度流失，農業增長停滯，僅僅依靠外部輸血式的農業補貼顯然不夠，必須通過農地制度改革釋放土地潛能來提高農村內源性發展能力。但考慮到東亞特殊的人地結構，農地制度改革是漸進的，第一步是在堅持農地農用前提下，逐步取消對家庭農場耕地面積的最高限額，鼓勵耕地的適度流轉，擴大農場規模。日本工業化最早，劉易斯拐點也來得最早，因此土地制度改革也最早，1970年日本修改《農地法》，廢除舊法中對擁有土地最高額的限制，鼓勵農戶擴大經營規模。[1]隨后，中國臺灣地區于20世紀80年代，韓國于20世紀90年代也紛紛進行了類似的土地制度改革。第二步是允許工商資本法人購買農地進行農業生產。隨著農村人口持續流出，東亞老人農業蔓延，越來越多的土地被拋荒、棄耕，急需新的農業經營主體補充。資本法人由于資本、技術、可持續發展優勢，逐步成為東亞重要的農業經營主體。日本在上世紀90年代，中國臺灣、韓國稍晚也積極鼓勵農業法人經營主體的發展。第三步是逐步放松嚴格的耕地非糧、非農利用限制，在確保主糧供應安全基礎上，允許更多耕地轉變為非糧、非農用地，以提高土地資源配置效率。[2]從總體上看，東亞農地制度改革的方向是逐步市場化、自由化。
（四）農村社會組織的完善原子化的小農很難與市場抗衡，也無法爭取自己的權益，因此組織農民對于維護農民利益，加速農業現代化非常重要。在東亞模式地區，農協是最重要的農村社會組織，隨著威權體制的終結，農協的獨立性與作用越來越大，他不僅組織農民爭取政治、經濟利益，也積極參與農村建設，發揮多方面的服務功能。如日本農協為農民會員采購生產與生活資料，提供金融、育種、育苗、加工、儲藏、農機具維修以及醫療保健、房地產信貸、郵政、農民婚喪、銷售農產品等服務、進行生產技術和發展計劃指導，有效解決了單個農戶所解決不了或解決不好的生產與生活問題，在分散的小農戶與大市場之間建立了密切聯系,克服了小規模家庭經營的局限性,提高了農業經營效率。[3]專業性的農民合作社也是重要的農村社會組織，它通過合作提高農民的市場地位，增加農民在市場交易中的得益，并整合集體資源延長產業鏈，實現規模經濟。土地銀行則是東亞地區的一項制度創新，東亞土地分割細碎，產權分散導致反公地悲劇，土地銀行能夠有效地降低交易成本，通過耕地整理促進規模經營，對加速耕地流轉，減少拋荒、棄耕，維護糧食安全具有重要意義。
（五）與時俱進地調整農業發展目標二戰后，東亞地區飽受戰爭摧殘，農民流離失所，糧食短缺，處于冷戰前沿，因此這一階段農業發展的主要目標是確保糧食供應自足，為農民提供就業機會。隨著東亞經濟的起飛，日本、中國臺灣、韓國劉易斯拐點先后到來，城鄉收入差距擴大，農村勞動力不足，在這一階段，農民就業問題已經解決，但冷戰還沒有結束，加上東亞長期的糧食安全恐懼癥，使這一階段的主要農業發展目標轉變為提高農民收入和確保糧食供應安全。隨著冷戰結束，老人農業的蔓延，繼續堅持糧食自足已不可能，代價也太大，并嚴重影響農民收入提高，在這種背景下，東亞模式地區紛紛轉變糧食安全觀，在確保主糧供應安全基礎上積極鼓勵農業產業結構調整，因此這一階段農業發展的主要目標是確保主糧安全和提高農民收入。隨著全球化推進與生態文明理念深入人心，貿易自由化已成世界潮流，東亞模式地區糧食安全觀繼續轉變，紛紛降低糧食自給率，鼓勵按照比較優勢調整產業結構，提高農產品質量，倡導綠色農業，使農業發展目標逐步與世界接軌，進一步綜合化。（六）積極培育新型農業經營主體隨著老人農業在東亞的蔓延，舊農業經營主體逐漸衰落，必須培育新的農業經營主體代替。東亞模式地區審時度勢，陸續修改農業政策，允許法人團體參與農業經營，扶植各種農業專業合作社，積極鼓勵、資助新農人加入農業生產。[4]新農業經營主體的培育有效補充了農業發展的人力資本，避免了農業的進一步衰退，加速了東亞模式地區農業的現代化轉型。
三、對東亞模式地區農業現代化政策效果的評價
在經過60多年的農業現代化實踐后，我們基本可以對東亞模式地區的農業現代化政策作出客觀評價，從總體上看，東亞模式地區的農業現代化政策比較成功，它主要體現在以下兩個方面。
（一）東亞模式地區農業現代化政策為本地區順利實現現代化的超趕創造了條件在東亞模式地區，由于二戰后比較徹底的土地制度改革，使耕者有其田，大大激發了農民的勞動積極性，提高了農業生產率和農民收入，保證了工業化啟動階段糧食供應的自足，維持了工業化的低成本，有利于工業化的資本積累。嚴格的土地流轉和土地擁有量限制使小農經濟長期穩定，避免了土地過度兼并形成大量流民，既保障了農民就業也維護了社會穩定。因此，東亞模式地區二戰后制定的土地制度雖然保守但符合區情，既提高了農民收入、保障了糧食供應安全也解決了農村過剩人口的就業問題，實現了多贏目標，為工業化起飛創造了條件。東亞模式的農地制度改革使本地區避免了非洲式的長期糧食短缺，陷入低水平均衡陷阱；也避免了拉美式的城市貧民窟惡性膨脹，陷入中等收入陷阱。隨著工業化、城市化的發展，劉易斯拐點的到來，東亞模式地區過剩農民的就業問題解決，但農民增收和糧食安全問題隨之凸顯。東亞模式地區政府審時度勢，改變以前的以農促工戰略，積極地推進以工補農戰略，通過大量農業補貼和農業支持政策提高了農民收入，通過把農民納入國民年金解除了農民后顧之憂，通過耕地重劃和放松耕地限制鼓勵耕地流轉，鼓勵企業到鄉鎮投資增加農民兼業機會，并通過新村運動，富美鄉村建設全面改造了農村。這些戰略有效提高了農民收入，增強了糧食生產能力，全面縮小了城鄉差距，避免了東南亞各國那樣過大的城鄉差距和社會沖突，實現了均衡發展。由于東亞模式地區農業內源性發展動力不足，隨著工業化的繼續推進，老人農業惡化，城鄉差距重新擴大。為應對農業危機，東亞模式地區進一步調整農業政策，轉變糧食安全觀念，合理降低糧食自給率標準，放松農地的非農、非糧利用限制，注意比較優勢的發揮，通過土地流轉補貼、土地銀行等方式鼓勵耕地流轉，積極鼓勵企業法人、新農人加入農業經營。從效果看，糧食安全包袱最輕的中國臺灣老人農業解決最好，糧食安全包袱重的日本、韓國還需繼續努力。[5]
（二）東亞模式地區農業現代化政策使本地區走出了一條與西方不同的農業發展道路東亞模式地區農業現代化政策使本地區在極端不利的人地條件下確保了現代化過程中糧食供應的安全，實現了城鄉和諧發展，形成了農業現代化的東亞模式，這種模式包括：（1）徹底的農地制度改革。二戰后東亞地區比較徹底的農地制度改革為工業化創造了比較穩定的社會環境，保障了東亞工業化的糧食供應，積累了資本，促進了農業生產的發展。[6]（2）政府對農業發展的極度重視。與發展中國家普遍重工輕農不同，東亞地區一直非常重視農業的發展，把糧食安全放在重要地位，為保障糧食安全，提高農民收入不惜投入巨額財政資金支持（日本2000年農業產值占GDP的1.1%，但政府的農業補貼支出占到GDP的1.4%），并先后掀起一波波的鄉村建設運動。（3）以工業化、城市化帶動農業現代化。與西方的漸進現代化以農業現代化為先導不同，東亞模式基本遵循二元結構理論，以工業化、城市化為動力，以劉易斯拐點為契機，逐步實現農業的現代化。（4）正確處理政府與市場的關系。東亞經濟發展初期更強調政府的調節作用，在低效的農業領域更是如此，二戰后徹底的農地制度改革，嚴格的耕地保護制度，高額的農業補貼，耕地重劃與新村運動都體現了東亞政府對農業的積極干預。但隨著市場經濟的發展，糧食安全觀念的轉變，政府對市場的作用日益重視，逐步放松對土地利用、農業準入的限制，注重比較優勢的發揮，鼓勵按市場需求調整農業產業結構。（5）與時俱進地調整農業發展目標。東亞模式地區農業現代化的相對成功關鍵在于其靈活性，能夠根據時勢的變遷不斷調整農業發展目標，并根據發展目標不斷調整農業支持政策，有效緩解了農業現代化過程中出現的各種問題，實現了城鄉和諧發展。
當然，由于東亞特殊的人地關系，人口密度與規模，加上制度的路徑依賴，東亞模式地區的農業現代化水平還有待提高，特別是人口規模超過5000萬的韓國和日本，由于糧食安全的約束，“三農問題”依然嚴峻。（1）由于地價上漲過快，農民的戀土情節，以及政府的高農業補貼使兼業農民比例高，導致土地流轉緩慢，農場規模小，缺乏競爭力，也影響到農業產業結構的調整。（2）農場規模小使農民收入低，只能依靠政府的價格保護和農業補貼增加收入，導致大量年輕人逃離農村，老人農業蔓延，農村發展后繼乏人。（3）韓國、日本山地廣布，產權分散，導致土地流轉交易成本過高，機械化推進緩慢，越來越多的耕地被拋荒、棄耕。（4）過高的農業補貼導致政府財政負擔沉重，而超高的糧食價格也降低了居民生活水平。（5）隨著全球化的擴張，東亞模式地區農產品市場的開放度會越來越高，必然會嚴重沖擊依賴于高度保護的本地農業。
四、東亞農業現代化對當前中國農業改革的啟示
由于相似的農情，東亞模式地區農業現代化的許多經驗值得中國借鑒，但中國是大國，國土遼闊，回旋余地大，人口密度每平方公里143人，為東亞模式地區平均值的三分之一，人均耕地數量為0.08公頃，相當于東亞模式地區的三倍，并且平原遼闊，農業發展總體條件比東亞模式地區優越。中國大陸地形多樣，各地人口密度、城市化、工業化水平相差很大，中國人口的超大規模，政治體制、意識形態與西方的較大差異也使中國糧食安全問題更嚴峻，中國國情與東亞模式地區的較大差異決定了中
國不能完全照搬東亞農業現代化經驗，必須因地制宜地進行制度創新。從中國現代化的程度看，中國工業化已進入中期，劉易斯拐點已出現，城鄉差距很大，老人農業非常普遍，糧食安全與農民增收問題都十分嚴峻，且二者之間存在嚴重沖突，這與東亞模式地區工業化第二階段的情形相似，因此他們的農業現代化經驗對當前中國的農業改革依然具有很大借鑒意義。
（一）應盡快轉變糧食安全觀隨著中國工業化進入中期，城市化水平不斷提高，人均主糧消費呈下降趨勢，計劃生育導致人口轉
型提前到來，也預示著中國人口接近峰值，主糧總需求增長趨緩。當前美國有接近1∕3的耕地因供應過剩而休耕，加拿大、澳大利亞、法國糧食增產潛力也很大，世界糧食問題不是生產問題而是分配問題，中國擁有龐大的外匯儲備完全有能力購買更多糧食。中國糧食儲備比例很高，相當于國民年消費的40%—50%，遠高于聯合國規定的18%。在現代社會，因意識形態沖突而實施糧食禁運造成人道危機基本不被允許，即使像朝鮮這樣的國家，國際社會也積極援助以減輕人道危機。中國人均耕地少，主糧種植總體上缺乏比較優勢，過高的糧食安全要求導致農民收入增長緩慢，大量耕地被拋荒、棄耕，不僅不利于農民增收也不利于糧食安全。因此，中國應學習東亞模式地區及時轉變糧食安全觀，在保證主糧基本自足基礎上進一步降低糧食自給率，以釋放更多農地進行非糧、非農利用，提高耕地總體利用效率和農民收入。
（二）應積極推進農地制度改革糧食安全觀的調整將為中國農地制度改革創造契機，我們應重新審視18億畝耕地紅線和15.6億畝基本農田保護的合理性，縮小耕地保護和基本農田保護面積，進一步將基本農田集中到具有比較優勢的糧食主產區和國家商品糧基地，提高對這些地區的財政轉移支付力度。對于新釋放的耕地，政府應優先滿足城市化、工業化用地，放棄對城市用地的壟斷，在合理規劃基礎上允許農用地以市場化方式非農化，這對于降低工業化成本和房價，促進農民的城市化和耕地流轉，減輕留守問題都具有重要意義。政府也應放松耕地利用限制，除糧食主產區和商品糧基地外，政府應允許其他地區根據市場需求進行種植結構調整。隨著中國城市化水平的提高，劉易斯拐點的提前到來，老人農業的蔓延，農地流轉已具備條件，政府30多年前制定的農地政策已成為土地流轉的桎梏。在農村人口嚴重過剩時代，這種所有制防止了土地過度兼并，維護了社會穩定，但在老人農業時代，這種土地制度已成為耕地流轉的障礙，應盡快調整。考慮到中國農民人口規模依然龐大，我們可以采取折衷方式，選定一些地區做試點，在沿海發達地區、華中耕地拋荒比較嚴重的地區進行農地制度改革試驗，然后根據試驗效果謹慎推廣。只有進一步明晰土地產權，我們才能加速耕地流轉，推進耕地的規模化經營，吸引長期投資,提高農業生產效率。
（三）應進一步加強農業基礎設施建設要推進農業的規模化、產業化經營，僅農地制度改革還不夠，中國廣大的丘陵地區、山區不適合機械化耕作，需要改造，但成本很高，并且中國農地產權過度分散，導致流轉成本過高，產生反公地悲劇，二者都影響農地流轉。雖然新農村建設的推進使農村基礎設施得到一定改善，但在內地很多地區新農村建設往往淪為形象工程，急需的農田水利、電氣、防澇抗旱設施，農業機械輔道建設都很匱乏，嚴重影響農業現代化，導致耕地被大量拋荒、棄耕。這些地區靠自己的力量很難進行耕地整理，人口大量外流也使這些地區缺乏土地整理意愿，必須借助外力。中央政府由于財力有限無法進行大規模的耕地整理，需要引進中國臺灣，日本的土地銀行制度，以土地銀行為平臺，與農民協定土地長期流轉或買斷的價格，然后吸收社會資本投資，進行先期開發，使耕地連成一片，適合機械化、規模化耕作，在出租新整理耕地后土地銀行可以利用租金繼續滾動開發，整理出更多耕地。通過土地銀行，政府有效化解了反公地悲劇，實現了資源整合，滿足了耕地整理龐大的資金需求。
（四）應逐步調整農業補貼政策、提高農民社會保障水平中國已進入以工補農階段，政府對農業的補貼力度已很大，2012年各級政府的農業支出已達到12286.6億元，但無論是占農民收入比還是占GDP比重都與東亞模式地區有很大差距，并且很多農業支出跑冒滴漏嚴重。因此中國應進一步提高農業支出占GDP的比重，并合理調整農業補貼政策，進一步增加耕地整理、農機購買、農業基礎設施建設，農技開發與
推廣、農民教育、現代農業發展補貼，減少對農民的直接補貼，提高對糧食主產區的財政轉移支付，逐步擴大農產品目標價格補貼范圍，提高主糧收購價格，對耕地流轉進行補貼。只有將農業補貼進一步集中到促進農業規模化、現代化、生態化上，我們才能有效增強農業競爭力，確保主糧供應安全和農民增收。此外，中國應提高農民養老金標準，這不僅關涉到社會公平、內需的擴大，也影響到土地流轉，考慮到國家財政負擔能力有限，政府可以先允許農村子女入城老人和無子女老人將宅基地、承包地永久流轉換取養老金。
（五）應大力完善農村社會組織當前中國鄉村衰敗，農業現代化轉型緩慢除城鄉二元體制、農業自身生產率進步慢外，農民組織性差，農村社會化服務體系不完善也是重要原因。在可預見的未來，家庭農場可能依然是中國主要的農業經營主體，只有將分散的家庭農場組織起來農民才能發出自己的聲音，維護自己的權益，也只有組織農民，才能形成規模經濟，完善農村社會化服務體系，改變農民在市場上的弱勢地位。從東亞農業現代化的經驗看，成立區域性、全國性的農民協會對于組織農民，爭取農民的政治、經濟利益非常重要，而專業化的農民合作社則對于農業的現代化、產業化起到推動作用。盡管當前中國農業專業合作社數量很多，但質量堪憂，在小農經濟、兼業農業盛行的情況下，農民之間缺乏內在利益聯系，很多只是簡單的購銷關系，有些甚至連購銷關系都沒有，只是為套取國家政策補貼而成立。因此，盡快建立維護農民利益、加強農民協作的農民協會，培育健康的農民合作社對于中國農業的現代化非常重要。
（六）應積極培育新型農業經營主體農業政策最終必須通過合適的農業經營主體實現，盡管中國農民數量依然龐大，但主要由老農民和傳統農業大戶組成，無法承擔起中國農業現代化的重任，隨著老農民的逐漸離世，傳統農業大戶由于知識結構陳舊無法擴大經營規模、實現農業產業結構的調整，急需新型農民來完成中國農業的現代化轉型。從當前看，要避免日本、韓國式老人農業的惡化，中國必須三管齊下，一是通過建立農民學院對農村專業大戶進行培訓，以更新他們的知識結構，提高他們的經營管理能力，農民學院主要依托地方高校建立，也鼓勵私人投資，政府補貼。二是放寬法人組織涉農限制，鼓勵工商資本、民間資本經營農業，特別是在農產品加工業、鄉村旅游休閑業、現代農業領域，形成示范效應。三是鼓勵大學生加入新農人行列，由于大學生思維活躍，知識面廣，容易接受新知識，合作性強，應該是未來新農民的重要來源，政府可以學習日本、韓國經驗免除涉農專業學生學費，對畢業后愿意務農的大學生進行培訓，順利結業后為他們提供優惠的創業、生活補貼。只有三管齊下，我們才能為中國農業及時補充新鮮血液，化解老人農業危機，加速中國農業的現代化轉型。
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作者：湖州師范學院農村發展研究院
原載于《經濟學家》2015年第9期
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