——從保障農民生活到保護農民權益
摘要：以“保障被征地農民現有生活水平”為政策基調的“保障式”土地征收模式，在快速推進中國城鎮化發展取得顯著成效的同時，也由于利益分配矛盾凸顯而帶來相應的社會風險和社會矛盾，進而引發了一些群體性沖突。“保障式”土地征收模式，在制度設計上存在《土地管理法》與《憲法》及《物權法》之間的銜接矛盾以及土地征收政策效果與城鎮化目標之間的政策悖論，在運行機制上則體現為政府（開發商）與農民之間只有“自上而下”的單向對話機制以及對土地征收“行政強制”的約束和監管不足。隨著新型城鎮化的推進和生產力水平的提高，國家有經濟能力對土地征收實施更高水平的社會賠償，土地征收模式應在馬克思主義社會公正理論指導下向以“保護被征地農民長遠發展權益”為目標的“保護式”土地征收模式轉型升級。“保護式”土地征收模式的建構，關鍵在于利益分配的公正和對話機制的公平，需要修訂征地補償政策，構建多元化的土地征收社會賠償政策體系，并建立和完善“公示―反饋―公告”的民主決策機制以及“農民―政府―開發商”合作的平等協商機制。
關鍵詞：土地征收；新型城鎮化；社會公正；土地征收補償；共享發展；土地權益；社會賠償；民主決策機制；平等協商機制
一、引言
美國政治學家塞繆爾?亨廷頓（Samuel P. Huntington）認為，“現代化是近代以來世界歷史發展的潮流和趨勢，是一個世界性的歷史進程”，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”（亨廷頓，2008）“亨廷頓悖論”也適用于“城鎮化”和“城鎮性”之間的關系，“城鎮性”是一種城市建設所要達到的理性狀態，具有較強的社會穩定性和現代性；而“城鎮化”過程中則可能因為不合理的征地拆遷引發群體性事件等社會沖突行為，具有社會不穩定性和現代化特性。中國的城鎮化過程，主要有城市擴展、建立開發區、舊城改造、村莊產業化、建設新區和新城、鄉鎮產業化、建設中央商務區等七種推進方式（李強等，2012），不論是哪一種方式推進城鎮化，均會涉及土地征收問題。政府在城市建設中不可避免地需要征收土地，而在征收土地前、中、后所引發的一系列問題，都是土地征收問題（潘嘉瑋，2009；劉云生，2010；王坤，2010；張廣輝等，2016）；當土地征收中出現利益分配不公正時，則會引發群體沖突。因此，深入研究土地征收中利益沖突產生的原因以及土地征收制度和實踐中存在的問題，進而改進和完善土地征收政策和機制，對于更好地維護社會穩定和推進新型城鎮化發展具有重大理論價值和現實意義。
我國現行土地征收模式的成型，始于1987年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），該法經過三次修訂完善，分別是1988年修訂、1998年修訂和2004年修訂，其中，2004年的修訂突出表現在“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”等相關規定上，為加快城鎮化建設增強了土地征收的合法性（汪振江，2008；張千帆等，2012；劉婧娟，2013）。筆者認為，從被征地主體――農民角度看，我國現行土地征收政策的基調為“保障被征地農民維持現有的生活水平”，以補償款為主，輔之以就業安置、社會保障、公共服務等內容，尚不能完全滿足被征地農民的利益訴求；同時，一些地方政府由于利益驅使在實際操作中實施的地方“版本”或地方“特色”不完全符合規范，導致被征地農民失地后生活水平相對降低或生活預期不確定性增強。所以，隨著城鎮化步伐的加快，越來越多的農民在征地中愈加重視初次補償利益分配問題，一旦認為在土地征收過程中利益受損，便會采取群體性行動以尋求補償利益分配問題的解決。根據國土資源部統計，每年因城鎮建設或區域規劃調整涉及的征地將近20萬公頃土地；因征地利益訴求得不到合理解決而引發的群體性上訪事件占農村群體性上訪事件的65%以上，已成為影響我國社會穩定的一個重要因素（唐慶鵬等，2016；肖唐鏢等，2016）。
當前，我國學術界關于土地征收問題的研究主要集中在以下幾方面：一是對發達國家和地區的經驗借鑒（王慧博，2009；徐勇，2013；沈飛等，2015；衡愛民，2015；黃宇驍，2015；李海霞，2016；黃冠豪等，2016）。美國、英國、日本等發達國家和地區的征地制度有一個共同點，就是保護處于弱勢地位的農民的權益，不經過正當的合法程序，不能非法侵犯公民個人的土地、房屋等財產；而中國的土地征收實踐在這一方面不夠重視。二是土地征收中的“公共利益”研究（劉運宏，2007；徐勇等，2011；華生，2013；周聯合，2016）。土地征收過程中的“公共利益”不是簡單的“全民利益”；事實上，除了大型鐵路等國家工程外，大部分市政工程的征地只是造福于一個城市的“市民利益”，土地征收不能借“公共利益”之名而行“私有利益”之實。三是土地征收制度與程序研究（王玉波，2013；潘嘉瑋，2009；汪玉凱，2013）。我國目前土地征收制度的制定和變遷以政府主導的強制性變遷為主、自下而上的誘致性變遷為輔，隨著經濟發展轉型和改革深化，土地征收制度也面臨著大調整和大改革。四是土地征收補償研究（鄔躍，2013；王紅建，2013；彭小霞，2013；葉必豐，2014；陳曉芳，2013；許可，2013；高志宏，2014；李增剛，2015；孔祥智等，2016）。在城鎮化過程中，土地征收已成為不可避免的一個社會問題，問題不在于是否征收土地，而在于征收多少、補償多少。關于城鎮化中土地增值利益的分配問題，學界有諸多觀點，但應關注和保護農民合法權益已是不爭的共識。五是土地征收后失地農民就業研究（王華華等，2012；徐勇，2013；楊慶峰，2016）。目前，相關研究主要集中在要不要讓農民繼續從事農業生產，是讓農民參加職業培訓轉化為職工、還是讓農民成為依靠土地享受土地開發增值收益的有產者等方面。
客觀而言，我國學術界對于城鎮化土地征收問題的研究已經相當全面，產生了不少理論成果，也在實踐中取得了一定成效，突出表現在土地征收補償數額的增長和補償安置方式的多樣化等方面（王紅建，2013；楊建順，2013；孔祥智等，2016）。然而，在如何改進土地征收政策方面，現有研究基本沒有突破我國《土地管理法》所設定的土地征收補償政策基調，所提政策建議多為“完善土地征收補償發放機制”“促進農民市民化身份轉型”“完善對失地農民的就業培訓機制”等，并未涉及土地征收補償政策的根本。
本文將我國現行的土地征收模式稱為“保障式”土地征收模式，其特點是：政策上只給予被征地農民保障其現有生活水平的補償，實際操作中往往以低于市場價值的“價格”購買土地，甚至不考慮被征土農民的真實意愿強制實施土地征收（姜曉萍等，2011；王華華等，2012；溫鐵軍，2013）。這種初級版的“保障式”土地征收模式，一方面，為我國快速城鎮化降低了顯性成本，取得了“高樓大廈”的城鎮建設績效；另一方面，也提高了城鎮化可持續發展的隱性成本，激化了社會矛盾（張海波等，2006；童星等，2006；王華華等，2012；吳春梅等，2014；肖唐鏢等，2016）。城鎮化土地征收政策的出發點是“維護農民利益”，但是，各個地方版的土地征收政策在執行中的表現卻良莠不齊，甚至在部分土地征收強制實施中引發了群體性事件。究其原因，不排除部分農民的“漫天要價”以及個別官員的腐敗行為，但也應當看到“保障式”土地征收模式在制度設計和運行機制上存在的問題。當前我國城鎮化土地征收中之所以“抗征收”“防拆遷”“老不信”等問題頻出，歸根結底在于利益分配還存在不符合社會公正的地方，如果不突破《土地管理法》所設定的土地征收補償政策基調，僅限于對現有政策的“修修補補”，將不能解決根本問題（柴濤修等，2008；李富田，2009）。隨著經濟發展方式的轉型和新型城鎮化的推進，土地征收模式也亟待轉型升級，那么，轉型的方向和路徑在哪里？本文在探究初級版“保障式”土地征收模式（保障被征地農民現有生活水平）存在的問題基礎上，運用馬克思主義“社會公正”理論探討土地征收模式轉型的價值取向，進而提出應向升級版“保護式”土地征收模式（保護被征地農民長遠發展權益）轉型升級，并主要從制度創新和機制完善兩個方面進行了模式構建。
二、初級版“保障式”土地征收模式存在的問題
1.“保障式”土地征收模式的制度設計缺陷
從學理角度來看，“保障式”土地征收模式的制度設計存在一定缺陷，主要表現在：
（1）《土地管理法》與《憲法》及《物權法》之間存在銜接矛盾
當前，在土地征收中的權益分配與保護方面，相關法律規定之間還存在著一些碎片化現象，即法規之間缺乏有效的整合，主要在于《土地管理法》與《憲法》及《物權法》等之間存在銜接矛盾。《中華人民共和國憲法》（2004年修正）第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《憲法》強調土地必須得到合理利用和開發，并不得以“公共利益”之名剝奪或削弱被征地人民群眾的合法權益，其依據是《憲法》第十三條規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”。《中華人民共和國物權法》第四十二條規定“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。
雖然《憲法》和《物權法》規定要保障被征地群眾享有的土地用益物權，但是實際的土地征收卻是以《土地管理法》為標桿的。《土地管理法》第十四條和《中華人民共和國農村土地承包法》第二十條都規定“土地承包經營期限為三十年”，即實際征地補償也以土地年產值的最高三十倍進行賠付，這與《憲法》和《物權法》規定的“長期保持土地使用權穩定”實際上是矛盾的。因為如果不被征地，被征地農民在三十年耕地承包期結束后，仍然對原有的承包地享有“自然續約”承包權，并繼續獲取相應收益。因此，《土地管理法》規定征地補償以土地年產值的最高三十倍進行賠付，與《憲法》和《物權法》規定的保持農民土地用益物權長期穩定相矛盾，也就是說相關規定存在著銜接矛盾。
（2）土地征收政策效果與城鎮化目標之間存在政策悖論
公共政策一般由政策目標、政策內容、政策方式構成，只有政策實施內容、方式與政策目標的方向一致，才能保證政策內容的執行達到預期政策目標，否則不僅浪費政策資源，而且還會“南轅北轍”，達不到政策目標（邵彥敏等，2015）。當前，我國城鎮化建設中就存在土地征收政策實施效果與城鎮化建設目標不一致的政策悖論。“提高失地農民生活水平”是城鎮化的主要目標之一，而依據是《土地管理法》第四十七條的規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”，并且規定“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。土地征收補償的計算是以過去三年平均產值為標準，是按農民過去的收入水平進行補償的。這種“保障式”的土地征收補償方式，是難以提高農民在失去土地后的生活水平的，如果考慮CPI上漲的影響，其生活水平甚至可能下降。所以，土地征收政策實施效果與城鎮化目標存在脫節，導致土地征收政策在執行中阻力較大。
2.“保障式”土地征收模式的運行機制缺陷
（1）對土地征收“行政強制”的約束和監管不足
在“保障式”土地征收模式中，遇到被征地群眾的反對或抗爭時，很多地方政府或開發商與村委會都采取了強硬的強制征地拆遷，引發了不少社會沖突。事實上，2004年我國《憲法》修訂后，將“保護公民合法私有財產”入憲，并于2007年頒行《物權法》進一步保護公民的土地用益物權；在2011年實施的《中華人民共和國行政強制法》中也限制了政府對公民采取斷水、斷電、斷氣等行政強制實施的條件，進一步約束了“行政強制”權，以保護公民合法私有財產權不受非法侵害。國家對土地實施“用途管制”政策，依據《土地管理法》第二條規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，即必須是因“公共利益”征收土地才能按照《行政強制法》實施行政強制措施。而現實中的土地征收行政強制行為，并不都是以“公益型土地征收”為標尺，以謀取開發商利益而動用行政強制行為在土地征收中時有發生。這種因私人利益或商業利益而實施的強制征地行為，實際上也違反了《行政強制法》第七條“行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益”的相關規定。那么，在土地征收過程中，不規范的“行政強制”行為何以頻發？其原因不僅在于對“公共利益”界定的模糊，更在于沒有形成有效的約束監管機制。
(2)政府（開發商）與農民“自上而下”的單向對話機制
新型城鎮化是以“人為中心”的城鎮化，不能只“化”農民的土地，讓農民失去尊嚴。“保障式”土地征收模式下，很多地方都存在一個共性的程序性問題，即民主集中制被拆解了應用，對農民的土地征收行為只有“自上而下”集中指導下的民主，直接告知農民“你的土地將被征收，土地征收補償方案是這樣的：……”；一旦農民不愿意被征收，并拋出自己的利益訴求抗爭后，也是采取“自上而下”事后回應民意的方式來解決（王華華等，2012;王紅建，2013;孔祥智等，2016)。土地征收事前沒有“自下而上”地了解民情，決策中“尊重民意”未能得到體現，執行中也缺乏解決矛盾的雙向對話機制，導致矛盾激化，容易引發群體性事件。
總之，我國城鎮化過程中的初級版“保障式”土地征收模式，以低于土地市場價值的價格來購買被征地農民的土地，往往會引起被征地農民的不滿；由于缺乏平等的對話機制，為了抵觸過低的土地補償，被征地農民群體便會以各種和平的或非和平的方式來解決利益訴求問題;此時，若政府通過“行政強制”強行征收土地，則被征地農民極易以群體性事件等“鬧事”方式引起社會轟動，加上互聯網的傳播擴散，直到引起上級政府重視，以期實現自身的利益訴求（童星等，2006;王華華等，2012;馬鐵成，2016)。
三、土地征收模式轉型的價值取向：保護農民權益
我國初級版“保障式”土地征收模式，最大的困境在于制度設定上的“耕地征收賠償，以過去三年平均產值為基數，補償款最高為年產值的三十倍”，這一計算方式所得出的補償數額，并不能滿足被征地農民的補償心理預期。說到底，就是土地開發的利益分配問題。“保障式”土地征收模式引發的社會沖突，原因固然是多樣化的，有來自政府、開發商、村委會、農民多方的利益博弈，而追根溯源還是在于其制度設計存在著不符合社會公正的地方。因此，要實現土地征收模式的成功轉型升級，必須要處理好利益分配問題。
如何分配利益？應基于馬克思主義社會公正理論確定土地征收模式轉型的價值取向。社會公正，是指社會運行所希望達到的公正性辦事規則或公正性的社會狀態，它可以是一種政治理念，也可以是一種辦事規則。社會公正，不僅是人們追求的價值觀念，更應是社會、政治、法律、經濟運行的制度規范。馬克思主義體系下的社會公正理論，不是經驗和教條，不論是羅爾斯在《正義論》中提出的社會資源“分配的公正性”，還是諾齊克在《無政府、國家和烏托邦》中提出的社會資源“持有的公正性”，只要有助于實現1848年《共產黨宣言》中所提出的“人自由而全面的發展”的社會目標，都可以作為工具理性，吸收并整合成馬克思主義體系下的社會公正理論。也只有這樣的社會公正理論，才有助于指導一個地區、一個社會、一個國家社會公正的真正實現（葛長龍，2008)。
羅爾斯的《正義論》從“最少受惠者”的地位來看待和衡量社會的不公平，其正義理論反映了對社會“最少受惠者”的偏愛，試圖通過某種有差別的社會補償或社會資源的再分配使所有成員都處于平等的地位，即實現社會資源“分配的正義”或“分配的公平”（羅爾斯，2009)。諾齊克的《無政府、國家和烏托邦》則強調“持有的正義”，即“權利是神圣不可侵犯的”，社會只有合理保護了“個人”，使得每個人的權利基于道德或法律而不被侵犯，才能實現整個社會的和諧（諾齊克，2008)。從羅爾斯的“分配的正義”觀來看，“保障式”土地征收模式恰恰忽視了對弱勢群體—被征地農民權益的保護，農民處在信息和政策的“無知之幕”下，社會資源不能實現“分配的正義”，形成不了“農民一村集體一地方政府一開發商”之間的“重疊共識”，以致強制征地拆遷的社會沖突不斷上演。從諾齊克的“持有的正義”理論來看，“保障式”土地征收模式一定程侵害或剝奪了被征地農民的土地增值收益，使得開發商等既得利益群體不正當地持有更多的社會資源，不利于社會公平和社會穩定。
馬克思主義認為，作為社會主義國家，在社會全體人民占有生產資料的條件下，社會“通過有計劃地利用和進一步發展一切社會成員的現有的巨大生產力，在人人都必須勞動的條件下，人人也都將同等地、愈益豐富地得到生活資料、享受資料、發展和表現一切體力和智力所需的資料”，即“消除了勞動的異化，人的異化才會被消滅，才有可能實現人自由而全面的發展”（馬克思等，2009)。而且，馬克思有一個很重要的政治經濟學觀點，就是“經濟基礎決定上層建筑，生產資料所有制決定勞動產品的分配方式”（馬克思等，1995)，“分配”的問題大得很，弄不好會出“大問題”，會影響到社會政治穩定，這一點被中外歷史實踐反復地證明。馬克思主義的社會公正，并不是掛在嘴上簡單地說“公道”，而是一種實踐的正義。從馬克思主義社會公正理論來看，“保障式”土地征收模式由于沒有較好地保護農民的合法權益，才導致土地征收中社會沖突事件頻發。所以，應該基于馬克思主義社會公正理論，在城鎮化土地征收過程中保護好農民的合法權益，以減少和消除土地征收引發的社會沖突。
中國城鎮化過程中存在的一個客觀現實是“土地的城鎮化”快過了“人的城鎮化”，現在需要反思城鎮化究竟是為了什么？借用民間一個不太學術但又客觀存在問題一一“我們的社會，應該惦記（關心)農民的生存與發展，還是惦記（關心）農民僅剩的土地?”（唐慶鵬等，2016)從計劃經濟體制下城鄉差異化發展、農村哺育城市的“政策找農民要糧”，到城鄉二元結構形成后農村繼續支持城市的“政策找農民要錢”，到取消農業稅并給種糧農民補貼，近年來黨和國家確實在更好地關心農民上做了許多“漂亮的文章”。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革要“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，賦予農民更多財產權利”。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》也指出：應“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，保障被征地農民長遠發展生計”。這些政策和戰略規劃，對農民而言整體上是“惠民”的。但具體到城鎮化土地征收的改革和實踐方面，尚未有“大手筆”。
不可否認，“保障式”土地征收模式的形成與發展，在我國城鎮化進程中發揮了重要作用，但其局限性也不容忽視。隨著新型城鎮化的推進，社會生產力進一步發展，國家有經濟能力對土地征收實施更高水平的社會賠償來更好地保護農民的權益，讓失地農民在后城鎮化中能夠共享城鎮化發展成果，有更可靠的物質保障、有更好的職業轉型機會、有更多的社會獲得感和社會尊重感。因此，土地征收模式的轉型升級必須著眼于保護被征地農民的權益，從保障被征地農民現有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護被征地農民長遠發展權益的“保護式”土地征收模式轉變。
四、升級版“保護式”土地征收模式的建構
從推進城鎮化的路徑來看，不論是“人造式”城鎮化，還是“自生式”城鎮化，抑或是“規劃式”城鎮化，都需要在土地征收中分配好土地增值收益，保護好被征地農民的土地用益物權，盡量減少土地征收引發的社會沖突，通過和諧的方式推進城鎮化建設。面對土地征收引發的社會沖突，許多地方版土地征收政策也在不斷地調整，但其“分給農民利益”的政策調整速度往往快不過社會經濟發展通脹的速度（劉金發等，2013；齊睿等，2015）。于是，“保障式”土地征收模式下總會出現地方版的“怪圈”，即“政策執行―農民抗征―強制征地―沖突升級―媒體關注―政策調整”，一旦調整后的利益分配仍然不能達到農民的心理預期，上述怪圈就會重復發生（王華華等，2012；溫鐵軍，2013；高志宏，2014；孔祥智等，2016）。馬克思主義認為，任何事物都會經歷一個量變引發質變的過程。初級版“保障式”土地征收模式在長期的政策博弈與政策修訂中，也是量變不斷積累的過程，孕育著新的土地征收模式，土地征收模式的轉型升級勢在必行。怎么轉型升級呢？基于馬克思主義社會公正理論，農民在城鎮化中承擔了“發展代價”，也就自然應該享有城鎮化的“發展成果”。抓住土地征收模式轉型的“牛鼻子”――利益的分配或土地價值的分配，也就能大致勾畫出中國城鎮化土地征收模式轉型的圖景（參見表1）。
表1中國城鎮化土地征收模式轉型圖景
注：參考威廉?N?鄧恩的《公共政策分析導論》中的政策建模分析，結合本文實際制作。
周恩來認為，“新中國的政府是人民的政府”，政府及其干部必須像牛一樣“為人民服務”（鄧弋青，2009）。習近平也指出：“人民對美好生活的向往，就是我們黨的奮斗目標”（習近平，2014）。因此，新型城鎮化建設中的土地征收，也必須體現“為人民服務”的價值標準，以社會主義“共享發展”理念為指導，實現由保障被征地農民現有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護被征地農民長遠發展權益的“保護式”土地征收模式轉變，使得被征地農民的合法權益得到保護，不至于因開發商的“地產暴利”和地方政府的“土地財政”而被“合法剝奪”。因此，應在馬克思主義“社會公正”理論指導下，積極建構“保護式”土地征收模式，讓農民共享城鎮化發展紅利。
根據前文分析，建構升級版“保護式”土地征收模式，關鍵在于兩個方面：一是利益分配。在“保障式”土地征收模式下，通常是地方政府、開發商、村委會等占據土地開發增值的“大份”，而農民占“小份”。或許東部沿海城市以及較為發達的城市能夠給被征地農民相對多的“政策利益”，但大部分城市提供給被征地農民的“政策利益”小于“土地價值”，這也是中等及不發達城市土地征收沖突相對多發的關鍵性原因之一。因此，“保護式”土地征收模式分配給農民的“政策利益”應合理地大于“土地價值”。二是對話機制。土地征收模式的轉型升級，必須實現對話機制的“平等化”轉變，即讓被征地農民在土地征收過程中享有平等的對話權利，包括“自下而上”“尊重民意”的民主決策機制、解決征地矛盾的多方平等協商機制以及合法的農民維權路徑等。
1.保護農民權益的土地征收政策創新
土地征收政策，其核心內容在于征地補償或賠償問題，即如何補償或賠償才能讓農民接受征地。事實上，土地征收政策并不僅僅是一項經濟政策，也是一項重要的政治決策，因為解決不好征地矛盾就會影響社會發展的政治穩定。“保障式”土地征收模式在土地征收補償的內容上，包括土地征收補償款、土地附著物補償費、入城戶籍優惠、失地農民就業培訓、失地農民辦理社保、征收宅基地的安置房、拆遷民房補償款、村集體公共建設用地的補償等，其特點在于重視“靜態”的財物補償超過“動態”的權益補償（王華華等，2012；宋仁登，2012；溫鐵軍，2013；齊睿，2015）。“保護式”土地征收模式，在態度上要重視保護弱勢一方（被征地農民）的合法權益，在政策上要著力保護農民的“動態”權益，即讓農民在自主的市場選擇中能夠獲取長遠的收益。
（1）征地補償政策的修訂
一是征地的補償期限應調整為六十年及以上土地征收政策對于土地本身的補償或賠償，有兩種做法：一是“形而下”的“器物性”做法，即拿一部分錢直接買斷“土地使用權”；二是“形而上”的“道德性”做法，即分期付款，租用土地使用權，被征收人可以終身享受土地租金，包括其合法繼承人，直至其家庭自然地或意外地消亡，才由政府接管該耕地或宅基地的最終使用權。目前，“保障式”土地征收模式采取的是前者“形而下”的做法，用三十年的土地年產值收益價格買斷村集體土地所有權，轉化為城市國有土地。從長遠來看，“保護式”土地征收模式可嘗試逐步由“形而下”的“器物性”做法轉變為“形而上”的“道德性”做法，即由用六十年的土地年產值收益價格買斷農民的土地使用權逐步轉向讓農民可以憑借土地股權終身受益。。當前，按照《土地管理法》和《土地承包法》的相關規定，實際征地補償以土地年產值的最高三十倍進行賠付，這與《憲法》及《物權法》規定長期保持土地使用權穩定實際上是矛盾的。而且，農民的壽命不止三十年，如果不被征地，當地農民在三十年耕地承包期結束后仍然對原有的承包地享有“免費自然續約”承包權，繼續獲取土地使用過程中產生的收益。1990年實施的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，按照土地用途確定土地使用權出讓的最高年限，其中，居住用地七十年、工業用地五十年、商業旅游娛樂用地四十年、其他或綜合用地五十年。因此，相對于地方政府賣地年限最高七十年而言，征地賠償額度計算年限為三十年太少，不利于被征地農民共享城鎮化發展成果。所以，應將征地賠償期限設定為六十年及以上，且不設上限，以有效保護農民長遠發展權益，并可解決《土地管理法》與《憲法》及《物權法》之間的銜接矛盾。
二是合理提高征地補償計算標準。目前，以“過去三年的平均產值”作為征地補償計算標準，沒有考慮經濟發展、CPI上漲等對農民生活的影響。改革開放以來，我國經濟實現了持續高速增長，進入經濟發展新常態后，經濟增長速度也在7%左右，再加上CPI的影響，將農民的預期收入提高8%～10%是合理的。因此應提高征地補償的計算標準為“近三年平均產值的（1+x%）倍”，可以規定x的測算標準，由地方政府根據實際情況設定。這樣，既可以保護被征地農民生活水平不至于降低，也可以解決城鎮化政策目標“提高失地農民生活水平”與土地征收政策手段“限制農民收入水平為過去的狀態”之間目標與手段脫節的政策悖論。
三是統一“公益性用途”征地與“商業性用途”征地的補償標準。“保障式”土地征收補償政策區分了征地的“公益性用途”與“商業性用途”，使得被征地農民在“公益性用途”征地中獲取的補償通常比在“商業性用途”征地中獲得的補償低很多。從社會公正的角度來看，凡是承擔了城鎮化發展代價，就應該公平地享受城鎮化發展成果和改革紅利，因此，無論是“公益性用途”還是“商業性用途”都應進行同樣的補償，使被征地農民獲得的實際補償不再受土地征收用途的影響。
四是土地附著物作價市場化。從寬泛意義上講，土地上的附著物一般有兩種：一是自然生長物，包括農作物、林作物等；二是人為建設物，包括硬化的曬谷場、房屋等。實際的土地征收中，政府或開發商通常偏好選擇城郊菜園地、耕作地作為征收對象，因為不涉及或少涉及拆遷問題。在土地征收時，如果城郊菜園地、耕作地上只有自然附著物，只需給予被征地人少量的青苗補償費；而如果土地附著有房屋等人為建設物，政府出于保障農民基本生活條件的需要，會給予每人約30平方米左右的還建房或定銷房作為安置補償，并將農村房屋超過人均30平方米之外的面積以壟斷低價購買。“保障式”土地征收模式下，非市場化的不平等交易，損害了被征地農民的宅基地用益物權，是造成征地矛盾的主要導火線之一。“保護”式土地征收模式則應在對土地附著物進行市場化作價的基礎上，采取公平的市場交易方式，讓農民有自主選擇的權利。具體來講，對于城郊菜園地、耕作地的土地征收，可采取“青苗補償+開墾荒地費用”的市場化作價方式，保護被征地農民的合法權益；對于附著有房屋等人為建設物的土地征收，不能盲目地認為政府和開發商建設的高樓大廈就是好房子，就應該有好價錢，置換房和農民的住宅都應按市場價格進行平等的交易，同時還可提供多樣化的安置方式供農民選擇。
（2）構建多元化的土地征收社會賠償政策體系
一是對被征地農民給予“折騰成本”賠償。“保障式”土地征收模式對于因征地行為而發生的拆遷安置，有基本的“搬遷費用”和“還建房未交房前的租房補貼”等方面的補償。“保護式”土地征收模式不僅要考慮“搬遷費用”和“還建房未交房前的租房補貼”，還要考慮對被征地農民因征地拆遷而造成的“折騰成本”進行賠償。本文所講的“折騰成本”賠償，是指因城鎮化征地拆遷引發了被征地農民的非自愿性或非預期性遷移，而導致被征地農民將在較長時間里處于工作和生活“被折騰”狀態，承擔“被折騰”的社會代價，理應獲得相應的賠償。不設立土地征收“折騰成本”賠償，就難以維護被征地拆遷人的合法權益。以2009年湖北省襄陽市某村征地拆遷為例，征地拆遷后對被拆遷人給予每人100元\每月的租房補貼，實際上是不足以達到村民原有的居住水平和條件的；而且截至2016年3月，仍未按期交還建房給被征地拆遷人，導致其實際生活質量下降，“折騰”了被征地拆遷人6年多的正常工作與生活類似于湖北省襄陽市的三線城市以及四線城市，受中國一線、二線城市房價、地價高漲的影響，也掀起了城鎮化征地建設的高潮，但由于后續發展中地產開發商的房子價高賣不出，開發商就拖著被征地農民的還建房，遲遲不肯交房。文中的描述源于筆者實際調研情況。。可見，由于拆遷安置房具有“建房―交房”的時間滯后性和空間差異性，“保護式”土地征收模式需要設置“折騰成本”賠償，才能完善保護農民權益的政策內容。“折騰成本”賠償，包括對因搬遷所發生的家具與裝修方面的損失、因搬遷造成的家庭勞動者誤工費、因租房造成的生活水平和生活質量降低等的賠償。
二是對被征地農民的市民化轉型給予政策和資金支持。農民市民化是一個實現包括生存方式、社會身份、自身素質、職業技能以及意識行為等綜合因素在內的由農民到市民的身份轉型過程。從轉型的動力來看，農民市民化也是城鎮化過程中制度變遷的增值收益表現，主要有兩種類型：一種是誘致型身份轉型，農民被城市生活所吸引或被政府的優惠政策所誘導，主動采取行動去實現市民化身份轉型；另一種是強制型身份轉型，農民被動失去土地后不得不在職業上、生活上進行市民化轉型。對被征地農民而言，城鎮化土地征收導致其身份轉型，是一種典型的強制型身份轉型，由于其自身未做好相應的積累和準備，必然面臨諸多困難，此時就需要政府或開發商給予其必要的幫助和支持。在這種強制型身份轉型中，“保障式”土地征收模式給予的政策支持不夠、資金投入不足，使得許多失地農民陷入一種尷尬的境地：既不是純正意義上的有地耕作的農民，也不是城市所能容納的素質良好的市民，成為“失業、失地”的邊緣化特殊人群。“保護式”土地征收模式在政策設置上，必須重視失地農民的市民化轉型，給予必要的政策支持，并加大相關投入：一是加大對失地農民市民化轉型所需的職業技能和綜合素質的培訓教育投入，幫助其“有技能、能就業”；二是加大對失地農民職業市場信息和職業介紹方面的投入，幫助其“找對口、就好業”。
三是對被征地農民實現基本社會保障全覆蓋。“保護式”土地征收模式，不是要放棄對失地農民的基本社會保障，而是要完善社會保障，消除基本社會保障的城鄉二元結構和不平等，實現基本社會保障與公共服務的均等化，解決失地農民進城的后顧之憂。黨的十八屆三中全會在全面深化改革關于“完善城鎮化健康發展體制機制”的指導意見中指出，“穩步推進城鎮化基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”，實現城鄉居民能夠均等地享有公共服務和社會保障。而在現實中，被征地農民往往由于對相關政策、程序不了解或其他原因，在其市民化轉型期間出現基本社會保障中斷，進而影響其生產生活。因此，“保護式”土地征收模式應更加關注被征地農民的社會保障問題，盡量讓廣大被征地農民了解相關政策，并可通過“一站式”服務等方式為被征地農民辦理相關手續提供便利。
四是對被征地農民給予適當的情感賠償。“保障式”土地征收模式在對農民進行征地補償時，僅考慮了土地和土地附著物的價值，并沒有考慮被征地農民的“情感損害”。以消費者侵權損害為例，消費者不僅有權獲得基本的物質賠償，還應該獲得因侵權而造成精神損害的精神賠償（俗稱“精神損失費”）。土地征收行為的發生，無論是基于國家層面的城市建設，還是基于商業層面的城市開發，并非都是出于被征收人的主觀意愿。而且，正如農村民諺所說“金窩銀窩不如自己狗窩”，被征收人對于原有土地及住宅是有深厚感情的，非大災大難或特殊原因，一般不會主動搬遷或改變原有生活方式。所以，違背被征地農民主觀意愿而發生的土地征收行為，征收者應該為此負責，應對被征地農民在情感方面受到的損害進行適當賠償。因此，“保護式”土地征收模式有必要設置情感賠償政策，可以貨幣作價賠償為主要形式，輔以入城優惠政策，以更好地保護農民權益。
2.保護農民權益的土地征收機制創新
新型城鎮化中，要防止地方政府“透支性”征地、利益集團大肆圈地和鄉村干部“撈利性”賣地，以避免農民的土地承包權益和經營權益得不到有效保護。“保障式”土地征收模式缺乏有效的保護被征地農民權益的平等協商機制、利益訴求保護機制以及社會監督機制，導致損害農民權益的不規范行為頻發，容易引發社會沖突。“保護式”土地征收模式必須從程序設計上保護農民在市場交易環境下的身份平等性，使農民能以平等、自愿的原則進行土地自由流轉并獲取合法土地權益，使得“行政強制”公權力不再被地方政府和開發商以“公共利益”之名濫用，進而減少城鎮化土地征收的社會沖突。保護被征地農民權益，需要建立和完善相應的土地征收機制，主要在于民主決策機制和平等協商機制。
（1）建立和完善土地征收“公示―反饋―公告”的民主決策機制
公共政策制定的一般路徑分為“自上而下”精英制定決策和“自下而上”民眾參與決策兩種。現代民主政治越來越強調“精英民主”不能代替“人民民主”，應建立“自下而上”的民意“反饋―回應”機制。一般而言，城鎮化建設與土地征收問題并非“公共危機”決策，多走一些民主程序，與民眾更多的社會溝通、增進互信將有助于減少政策執行阻力。雖然《土地管理法》第四十八條規定“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”，但現實中，地方政府常常對涉征地塊城市發展規劃方案保密而忽視被征地農民的“知情權”，或選擇“遮遮掩掩”的方式發布土地征收拆遷方面的公告，使得農民獲取的相關信息不對稱、不及時、不確定。同時，更為關鍵的是，在征地補償安置方案的確定過程中缺乏廣大被征地農民的參與。
“保護式”土地征收模式需要建立民主決策機制和程序，首先應對征地補償安置初步方案進行公示，并使被征地農民能夠通過暢通的渠道向政府反映其意見和建議；而政府則應重視農民的意見，及時整合、研究被征地農民的反饋信息，特別是關于賠償措施、公共服務、就業轉型幫扶、安置遷移、土地用益物權分配等各種民生事項的建議，在此基礎上對初步方案進行修訂，體現民意共識，最后形成正式方案，并進行公告。同時，還應優化征地補償安置方案的公示和公告方式。征地補償安置方案的公告，是被征地農民了解城鎮規劃和發展的重要路徑之一，地方政府應該樹立“公開為常態，不公開為例外”的理念，將征地拆遷的主體、范圍、賠償標準、優先賠償原則、農民市民化轉型政策、被征地塊建設用途等實質性內容，利用電子政務、微信平臺、政務APP、當地電視及廣播、村務社區公示欄、到戶通告等各種有效形式，讓被征地農民及利益相關者及時、充分地獲取相關信息，以便其理性決策。
（2）建立和完善土地征收“農民―政府―開發商”合作的平等協商機制
城鎮化土地征收中引發的社會沖突，其實也是城鎮化發展的一種經濟負外部性或經濟非效率性表現，對城鎮化土地征收沖突的治理，可以借用制度經濟學的“科斯定理”（Coase theorem）來求解，即社會轉型和制度變遷中，“經濟發展的外部性問題，可以通過該問題的利益相關人的平等協商而得到糾正，減少不必要的社會沖突，從而實現社會利益的‘帕累托最優’或利益共享的最大化”（科斯等，2005）。從維護社會弱勢群體的角度，“保護式”土地征收模式需要通過開放、包容、平等、協商的程序設計來完善“農民―政府―開發商”之間的對話機制，減少“信息不對稱”下的“囚徒困境”，增強“信息公開”下的“納什均衡”，達成“利益共享”理念下的合作。
首先，應允許農民代表參與土地征收賠償方案的決策。建立和完善土地征收“農民―政府―開發商”合作的平等協商機制，首要的一條是讓農民代表能夠直接參與到土地征收賠償方案的制定中。參與決策是農民代表可以平等對話政府、開發商的有效程序，并能夠減少信息傳遞的失真、增加征地賠償方案的共識。
其次，應提供和完善農民表達訴求的制度內路徑。制度內的訴求表達路徑與制度外的訴求表達路徑，是判斷是否已引發社會沖突的重要標準。只有土地征收引發了社會沖突，被征地農民才需要依靠制度外路徑表達述求（包括堵路、堵橋等群體性“鬧事”方式），以引起社會關注并激發政府通過“例外原則”迅速提上議事日程，進而化解城鎮化土地征收的利益矛盾和社會沖突。應給予農民制度內的利益訴求表達路徑，包括土地征收前的民意匯總、土地征收中的民主決策、土地征收后的權益保護等各個環節，使農民“有法可依”地找到解決問題的路徑。這些表達路徑，可以通過村民會議、“農民―政府―開發商”征地洽談會、土地征收決策聽證會等多種方式體現。
最后，應提供和保護有效的農民維權路徑。現代社會，由于市場經濟的盲目性、自發性、滯后性特征，決定了市場活動存在著價格欺騙或資本投機的漏洞，而政府的角色則是維護產權平等交易的“守夜人”“裁判員”“服務者”。城鎮化土地征收過程中，也可能存在信息不對稱下欺騙被征地農民的行為，使得被征地農民權益受損，只有設置和保護有效的農民維權路徑，才能讓農民在其合法權益受損后能通過制度內的維權路徑去解決問題，減少和避免社會沖突事件的發生。
五、結語
新型城鎮化是中國改革開放謀求可持續發展的社會經濟領域的重大變遷，既涉及農村和城市資源的再分配，也涉及生產要素的集聚分流和發展方式的轉型升級，不合理、不公正、不科學的土地征收利益分配機制容易引發社會沖突和群體性事件。“自上而下”推行的“保障式”土地征收模式，其利益分配的基調是“保障被征地農民現有生活水平”的社會補償；而“自下而上”民主決策的“保護式”土地征收模式，其利益分配的基調則是“保護被征地農民長遠發展權益”的社會賠償。理論上講，社會補償是一種非平等性、自上而下的行政道德性做法，而社會賠償是一種法治社會追尋的平等性、公正性、協商性的民主做法，可以更好地治理城鎮化土地征收的社會沖突。從實踐上看，推進城鎮化土地征收模式由“保障式”向“保護式”轉型升級，有其生產力發展水平提高的經濟基礎和共享發展成果的政治基礎。中國城鎮化建設走到今天，生產力水平的不斷提升決定了政府提供的征地補償水平和服務水平也應提高，即實現土地征收模式由相對低標準的“保障式”向相對高標準的“保護式”轉型升級，以更好地保護被征地農民的合法權益和長遠發展能力，讓農民共享城鎮化發展成果，也能有效減少和化解城鎮化土地征收引發的社會沖突，更利于樹立黨和政府“為人民服務”的政治形象。或許，升級版的“保護式”土地征收模式也不能“包治百病”地解決城鎮化土地征收中的所有問題，但其在價值立場上更好地保護了相對弱勢的被征地農民群體的權益，在獲取農民的認同和支持下，應該能書寫一幅中國城鎮化土地征收相對和諧的美好圖景。
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致謝：感謝南京大學馬克思主義學院副院長王建華博導的學術思維點撥。
本文發表在核心期刊《西部論壇》2017年第1期，封面標題文章。
作者簡介：王華華（1984―），男，湖北襄陽人；講師，博士研究生，在中共江蘇省無錫市委黨校任教、南京大學政府管理學院學習，主要從事現當代中國政府與政治及城鎮化政策研究。
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