——基于四東縣休禁牧案例的分析
【摘要】討價(jià)還價(jià)是中國(guó)上下級(jí)政府互動(dòng)關(guān)系中很重要的一種形式。本文詳細(xì)記述了四東縣草原休禁牧政策實(shí)施過程中上下級(jí)政府的多輪討價(jià)還價(jià)，縣政府制定政策，政策嚴(yán)格落實(shí)導(dǎo)致政府與民眾的沖突頻發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以沖突為策略與縣政府討價(jià)還價(jià)，最終獲得了相對(duì)寬松的執(zhí)行空間。本文使用實(shí)施成本分析框架解釋了討價(jià)還價(jià)行為的發(fā)生機(jī)制，執(zhí)行過程成本、上級(jí)施加成本、民眾施加成本高昂，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能選擇與上級(jí)討價(jià)還價(jià)。隨著社會(huì)沖突的加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價(jià)還價(jià)能力相對(duì)提高，使得雙方的協(xié)議點(diǎn)從嚴(yán)格執(zhí)行端向?qū)捤蓤?zhí)行端移動(dòng)。執(zhí)行無僵局、協(xié)議點(diǎn)左右擺動(dòng)、短期均衡與討價(jià)還價(jià)的交替發(fā)生是政策執(zhí)行中上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的基本特征。
【關(guān)鍵詞:】基層政府; 政策執(zhí)行; 討價(jià)還價(jià); 實(shí)施成本; 協(xié)議點(diǎn)
有關(guān)政策執(zhí)行的研究已形成以下共識(shí)：政策執(zhí)行與政策制定并非直線關(guān)系，不存在與政策設(shè)定完全一致的“完美”執(zhí)行。在集權(quán)特征明顯的多層級(jí)政府體系中，由于政策制定權(quán)向上集中，政策制定者與政策執(zhí)行者之間的政策過程被拉長(zhǎng)，地方政府普遍存在執(zhí)行偏差行為，這類行為被概括為“變通”“選擇性執(zhí)行”“策略主義”等，且受到很多關(guān)注(王漢生等，1997；O’Brien and Li, 1999；歐陽(yáng)靜，2011；葉敏，2015；陶郁等，2016)。在政府層級(jí)體系中，執(zhí)行變通可以看作下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府“不適當(dāng)”政策規(guī)定的一種回應(yīng)，這種回應(yīng)不是忠誠(chéng)或服從，而是改變甚至違背制度初衷，使政策適于執(zhí)行。在這種回應(yīng)機(jī)制中，政策制定與政策執(zhí)行分離，上級(jí)政府負(fù)責(zé)設(shè)定制度內(nèi)容，下級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行(周黎安，2014；周雪光、練宏，2012)。與之并行不悖的是，基層政府也普遍通過“討價(jià)還價(jià)”表達(dá)對(duì)“不適當(dāng)”政策設(shè)定的質(zhì)疑或不滿，從而將政策執(zhí)行中的“不適”提前反饋給上級(jí)政府，并在執(zhí)行過程中對(duì)政策進(jìn)行再修訂甚至變更。與服從、變通等單方實(shí)施行為相比，討價(jià)還價(jià)格局只有經(jīng)過上級(jí)政府與下級(jí)政府雙方的“出價(jià)”與“還價(jià)”才能形成，由此政策制定與政策執(zhí)行呈現(xiàn)為交織而非分離的狀態(tài)。直觀來看，下級(jí)政府試圖通過討價(jià)還價(jià)公開表達(dá)利益，帶有對(duì)上級(jí)公然冒犯的意味，可能會(huì)給下級(jí)政府帶來不利后果，因此下級(jí)政府會(huì)努力避開討價(jià)還價(jià)的回應(yīng)方式(王漢生等，1997；倪星、謝水明，2016)。但是，政策執(zhí)行過程中普遍存在的情況是，上下級(jí)政府擁有共同利益并尋求合作，同時(shí)對(duì)于如何合作又有分歧，這恰恰是討價(jià)還價(jià)產(chǎn)生的境況。因此，從類型學(xué)意義上看，討價(jià)還價(jià)機(jī)制可作為理解層級(jí)政府體系中地方政府行為的代表性運(yùn)作機(jī)制。
一、問題與相關(guān)研究
(一) 討價(jià)還價(jià)的宏觀認(rèn)知：政府結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境
討價(jià)還價(jià)是中國(guó)上下級(jí)政府互動(dòng)關(guān)系中很重要的一種形式，中央政府與地方政府在談判中會(huì)采用多種手段協(xié)商解決沖突，中央與地方政府的關(guān)系本質(zhì)上是一個(gè)多階段的討價(jià)還價(jià)過程(Lampton，1992；Shirk，1993；鄭永年，2013)。在政府博弈最為典型的財(cái)政領(lǐng)域，無論是財(cái)政包干制還是分稅制，中央政府與地方政府圍繞財(cái)政分成始終處于討價(jià)還價(jià)之中，分稅制使財(cái)政分權(quán)轉(zhuǎn)向財(cái)政集權(quán)，地方政府的對(duì)抗行為也逐漸增多(張閆龍，2006；渠敬東等，2009)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央政府與地方政府互動(dòng)關(guān)系的研究中，研究者(李芝蘭、吳理財(cái)，2005)發(fā)現(xiàn)中央政府試圖通過一系列改革措施“倒逼”基層政府改革，但基層政府通過變通執(zhí)行、訴苦、消極執(zhí)行等策略，以新造成的農(nóng)村負(fù)擔(dān)為由對(duì)中央政府進(jìn)行“反倒逼”，迫使中央政府對(duì)原政策進(jìn)行修改。在以項(xiàng)目制為核心的國(guó)家治理體制中，國(guó)家部門“發(fā)包”、地方政府“打包”、基層部門“抓包”，項(xiàng)目發(fā)包部門設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)的，地方政府利用地方治理經(jīng)驗(yàn)加入各自的意圖和利益，出現(xiàn)了“項(xiàng)目包裝”“項(xiàng)目配套”“項(xiàng)目反控”等上下級(jí)政府間討價(jià)還價(jià)的新形式(馮猛，2009；折曉葉、陳嬰嬰，2011；狄金華，2015；陳家建等，2015)。
通過以上研究可以得到幾點(diǎn)啟示：第一，討價(jià)還價(jià)的策略是多種多樣的，在統(tǒng)一的政策下不同政府部門可能采取不同的討價(jià)還價(jià)策略，在政策實(shí)施的不同階段，討價(jià)還價(jià)的策略也可能有所不同。第二，制度實(shí)施的環(huán)境差異或變化可能導(dǎo)致討價(jià)還價(jià)策略的變化，政府部門在選擇討價(jià)還價(jià)策略時(shí)會(huì)同時(shí)考慮自身利益與對(duì)方利益。第三，討價(jià)還價(jià)多發(fā)生在政策實(shí)施過程中，通過討價(jià)還價(jià)可以改變政策的原初設(shè)定，在其他條件不變的情況下，討價(jià)還價(jià)策略的選擇將影響政策可以在多大程度上得到調(diào)整。上述研究多是通過“集權(quán)與分權(quán)”等體制性因素對(duì)討價(jià)還價(jià)做出解釋，對(duì)討價(jià)還價(jià)的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制少有涉及，受研究方法所限，缺乏對(duì)討價(jià)還價(jià)過程的近距離觀察。本文嘗試使用實(shí)地觀察案例，對(duì)某一特定政策實(shí)施過程中的討價(jià)還價(jià)進(jìn)行微觀分析，描述我國(guó)東北某農(nóng)牧縣休禁牧政策實(shí)施過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府之間的討價(jià)還價(jià)，詳細(xì)呈現(xiàn)討價(jià)還價(jià)的發(fā)生過程、基層政府的討價(jià)還價(jià)策略及其產(chǎn)生的效果。
(二) 討價(jià)還價(jià)的微觀研究：發(fā)生、策略與有效性
在討價(jià)還價(jià)的微觀機(jī)制這一理論生長(zhǎng)點(diǎn)上，近些年也涌現(xiàn)了若干具有代表性的實(shí)證研究。李懷(2010)對(duì)“城中村改造事件”中地方政府行為的民族志研究發(fā)現(xiàn)，面對(duì)上級(jí)政府就城中村改造的體制內(nèi)組織化動(dòng)員，街道政府往往把困難說“大”，讓上級(jí)政府充分了解改造的難度，使上級(jí)政府不輕易做出“改造”的決策。周雪光、練宏(2011)以某地省市環(huán)保部門之間的政策實(shí)施談判為例，借助博弈論分析視角，建立了上級(jí)政府(如省環(huán)保廳)和下級(jí)政府(如市環(huán)保局)之間的序貫博弈模型。上級(jí)政府在政策實(shí)施上擁有“常規(guī)模式”與“動(dòng)員模式”兩種策略，而下級(jí)政府會(huì)在執(zhí)行過程中選擇“正式談判”“非正式談判”或“準(zhǔn)退出”等應(yīng)對(duì)方式，如果上級(jí)政府采取動(dòng)員模式，“準(zhǔn)退出”是下級(jí)政府的最佳應(yīng)對(duì)策略。何艷玲和汪廣龍(2012)以出租車行業(yè)管制為例，進(jìn)一步討論了政府間正式談判與非正式談判的復(fù)雜關(guān)系。該研究發(fā)現(xiàn)，在以穩(wěn)定作為共同目標(biāo)的政府體制中，上下級(jí)政府更傾向于采用正式談判或多輪談判化解問題，下級(jí)部門不能拒絕自上而下的命令，也無法自行選擇退出博弈。張踐祚等學(xué)者(2016)利用某鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整中上下級(jí)政府的互動(dòng)案例，構(gòu)建了具有協(xié)商博弈特點(diǎn)的討價(jià)還價(jià)模型，上級(jí)政府知道其自身在信息和認(rèn)知能力方面的有限性，因而在提出包含其凈收益的方案后，允許下級(jí)提出另外的協(xié)商方案，但是協(xié)商方案不能使上級(jí)在原方案中獲得的凈收益減少。在以上研究中，我們看到討價(jià)還價(jià)行為在政策實(shí)施中的運(yùn)作過程及不同的運(yùn)作機(jī)制，地方政府在政策實(shí)施過程中不可能完全退出，但在某些實(shí)施細(xì)則上又與上級(jí)政府存在沖突。以博弈論視角界定，縣鄉(xiāng)政府間的討價(jià)還價(jià)是為了共同存在而又相沖突的利益所進(jìn)行的博弈。
(三) 研究問題：政策執(zhí)行中的討價(jià)還價(jià)
針對(duì)上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)(談判博弈)的方式、策略和過程，既有文獻(xiàn)已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)的分解和研究(周雪光，練宏，2011；劉世定，2016)。對(duì)這部分內(nèi)容本文不再更多展開，而是針對(duì)現(xiàn)有研究還沒有回答清楚的有關(guān)討價(jià)還價(jià)運(yùn)作機(jī)制的困惑乃至一些基本問題繼續(xù)追問。首要的問題是，在成本高昂的情況下，基層政府為什么會(huì)發(fā)起討價(jià)還價(jià)？已有研究提到的上級(jí)政府的政策實(shí)施偏好、上下級(jí)政府任務(wù)目標(biāo)的一致性程度、各方的力量比較與談判地位等因素固然會(huì)影響地方政府討價(jià)還價(jià)行為的發(fā)生，但尚未形成具有嚴(yán)密邏輯的機(jī)制分析。本文嘗試?yán)脤?shí)施成本的分析框架，討論在政策實(shí)施過程中執(zhí)行過程成本、上級(jí)施加成本、民眾施加成本的不同組合及其變化導(dǎo)致的地方政府行為轉(zhuǎn)向，進(jìn)而分析討價(jià)還價(jià)的發(fā)生機(jī)制。
另一個(gè)需要追問的問題是，導(dǎo)致上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)協(xié)議點(diǎn)變動(dòng)和均衡的因素是什么？已有研究談到了政府討價(jià)還價(jià)的策略，如正式談判、非正式談判、準(zhǔn)退出、多輪談判、平衡共贏等，這些策略關(guān)系到雙方的議價(jià)成本，影響博弈格局。本文將從政策執(zhí)行過程的約束變化入手，觀察在政府層級(jí)體系下雙方討價(jià)還價(jià)能力的相對(duì)變動(dòng)，指出執(zhí)行無僵局、短期均衡與討價(jià)還價(jià)交替、協(xié)議點(diǎn)左右擺動(dòng)是政策執(zhí)行中上下級(jí)政府間討價(jià)還價(jià)的典型特征。
二、 案例概況1：四東縣的休禁牧政策
四東縣位于黑龍江省西南部，是一個(gè)以畜牧業(yè)為主、農(nóng)業(yè)為輔的大縣，全縣下轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個(gè)農(nóng)林牧漁場(chǎng)、79個(gè)行政村，面積6 176平方公里。筆者于2006年進(jìn)入四東縣調(diào)查，當(dāng)時(shí)全縣總?cè)丝?5.05萬人，其中農(nóng)村總?cè)丝?7.18萬人。轄區(qū)內(nèi)有草原469萬畝，占總面積的50.7%。奶牛存欄12.1萬頭，肉羊飼養(yǎng)量26.2萬只，萬頭奶牛鄉(xiāng)鎮(zhèn)已達(dá)4個(gè)，千頭奶牛村34個(gè)，高標(biāo)準(zhǔn)奶牛專業(yè)養(yǎng)殖小區(qū)27個(gè)，10頭以上奶牛養(yǎng)殖戶985戶。筆者2006年以掛職鍛煉的身份進(jìn)入四東縣的特拉河鎮(zhèn)工作并展開社會(huì)調(diào)研，2007年回到四東縣并在縣級(jí)層面和更廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展調(diào)研，2009年再次回到四東縣對(duì)調(diào)查資料進(jìn)行補(bǔ)充。
休牧是指在劃定的草原范圍內(nèi)某個(gè)時(shí)段不得放牧，禁牧是全年內(nèi)不準(zhǔn)放牧。四東縣自2001年開始提出草原休牧管理，2004年全縣全部草原都實(shí)行了休禁牧管理，其中禁牧面積達(dá)181萬畝；2005年至今，全縣364萬畝草原全部實(shí)行禁牧管理。2在休禁牧政策實(shí)施的最初幾年，縣鄉(xiāng)政府在休禁牧工作上投入的精力巨大，特別是畜牧重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)更加艱巨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)休禁牧亦多有“怨言”，政府執(zhí)法干部在查牧過程中與放牧農(nóng)民屢有沖突，卻難以找到有效的調(diào)和辦法。針對(duì)上述現(xiàn)象筆者進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，訪談對(duì)象包括縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)，畜牧局領(lǐng)導(dǎo)及工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普通干部、村干部、養(yǎng)殖奶牛與未養(yǎng)殖奶牛的農(nóng)民。搜集到的二手資料包括省、市、縣各級(jí)的關(guān)于休禁牧和草原管理的政策文件、匯報(bào)提綱、情況說明，以沃林鄉(xiāng)、特拉河鎮(zhèn)為主的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)于休禁牧工作的政府文件、情況匯報(bào)、條例文本等。這些資料涵蓋四東縣休禁牧政策頒布、政策落地、政策執(zhí)行、政策后果、政策反饋、政策調(diào)整等多個(gè)階段，時(shí)間跨度為2001年至2010年。
自2001年始，全縣對(duì)休禁牧工作十分重視，每年的政府工作報(bào)告都會(huì)提及。在休禁牧政策實(shí)施的前幾年，每年的目標(biāo)任務(wù)和達(dá)成任務(wù)都在增加。2004年，全市休禁牧工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在四東縣舉行，“為表示對(duì)全市休禁牧工作的支持，縣里狠狠心下了指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全縣休禁牧”4，設(shè)定全年休禁牧目標(biāo)為160萬畝，年終時(shí)卻實(shí)現(xiàn)了全縣所有草原休禁牧。2005年，全縣實(shí)行全面禁牧，直觀的說法是“草原上不能看到任何一頭牛，一只羊，不能看到一只大牲畜”。由于休禁牧實(shí)行屬地化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接負(fù)責(zé)的單位，進(jìn)入禁牧階段，留給基層“作弊”的空間越來越小，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的禁牧工作陡然緊張起來。對(duì)農(nóng)牧戶而言，休禁牧工作采取的是自上而下的推行方式，他們得到的只是一紙禁令，除了接受宣傳教育外并無協(xié)商過程，甚至缺少細(xì)致的政策解讀，這為政府與農(nóng)戶間的沖突埋下了伏筆。
三、縣鄉(xiāng)政府間的多輪討價(jià)還價(jià)
(一) 政府間討價(jià)還價(jià)：概念及內(nèi)涵
討價(jià)還價(jià)是這樣一種境況：兩個(gè)參與人(組織)之間有共同的利益需要合作，但在合作的同時(shí)又存在著利益沖突。在他們真正合作(以及獲得合作成果)之前，參與人需要就如何合作達(dá)成協(xié)議，一方面每一個(gè)參與人都希望達(dá)成協(xié)議而不是相反，但另一方面，每一個(gè)參與人都希望盡可能達(dá)成對(duì)自己有利的協(xié)議，因此，參與人只有在付出了昂貴的延遲成本后才能達(dá)成協(xié)議(Rubinstein，1982；穆素，[1999]2005)。在休禁牧案例中，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著共同的利益，即執(zhí)行休禁牧政策，但在如何執(zhí)行——嚴(yán)格執(zhí)行還是寬松執(zhí)行——上存在沖突，雙方為達(dá)成對(duì)自己有利的協(xié)議出價(jià)、還價(jià)、議價(jià)，是典型的討價(jià)還價(jià)行動(dòng)。與經(jīng)典的討價(jià)還價(jià)模型相比，上下級(jí)政府間的討價(jià)還價(jià)具有多重內(nèi)涵。
1. 討價(jià)還價(jià)的雙方是縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。依據(jù)周雪光、練宏(2012)的控制權(quán)模型，省政府、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以視作“委托方—管理方—代理方”。本文案例中的休禁牧政策是由省政府統(tǒng)一做出規(guī)定，縣政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行“加碼”，頒布限于本縣內(nèi)執(zhí)行的休禁牧政策，因此也可以將縣政府視為具體政策的設(shè)定者。在休禁牧案例中，參與討價(jià)還價(jià)的雙方主要是縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從委托代理的角度來看，本文采用的是簡(jiǎn)化的“委托人—代理人”模型：縣政府掌握著部分目標(biāo)的設(shè)定權(quán)以及充分的激勵(lì)分配權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，是政策委托方；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，是政策代理人。
2. 縣鄉(xiāng)政府的共同利益與分歧?？h鄉(xiāng)政府的共同目標(biāo)是執(zhí)行休禁牧政策，在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了后續(xù)的兼及目標(biāo)——減少政府與民眾的沖突，維持社會(huì)穩(wěn)定。二者有分歧的地方在于采用何種程度的執(zhí)行方式，如果將休禁牧政策的執(zhí)行分為完全執(zhí)行與完全不執(zhí)行兩端，二者之間的分歧可能存在于從完全執(zhí)行到完全不執(zhí)行的任一協(xié)議點(diǎn)上，其中，偏向完全執(zhí)行端的行動(dòng)可視為嚴(yán)格執(zhí)行，偏向不完全執(zhí)行端的行動(dòng)可視為寬松執(zhí)行。由于縣鄉(xiāng)政府的共同利益從單目標(biāo)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，雙方在休禁牧政策執(zhí)行的嚴(yán)格程度上可能產(chǎn)生分歧，討價(jià)還價(jià)格局也隨之變化。
3. 政策執(zhí)行中的出價(jià)與還價(jià)。經(jīng)典的魯賓斯坦模型(Rubinstein，1991)認(rèn)為，討價(jià)還價(jià)過程并非無摩擦的，參與人需要耗費(fèi)時(shí)間，而且時(shí)間對(duì)于參與人來說是有價(jià)值的，當(dāng)時(shí)間對(duì)于至少一方來說是珍貴的時(shí)候，參與人就傾向于達(dá)成協(xié)議，現(xiàn)實(shí)中更復(fù)雜的討價(jià)還價(jià)成本還包含其他的擴(kuò)展因素。在休禁牧政策實(shí)施案例中，由于是自上而下推行的強(qiáng)制性政策，在政策出臺(tái)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有討價(jià)還價(jià)的余地；在政策實(shí)施后縣鄉(xiāng)政府圍繞如何執(zhí)行展開討價(jià)還價(jià)，把討價(jià)還價(jià)從政策制定環(huán)節(jié)挪至政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。在討價(jià)還價(jià)過程中，雙方的出價(jià)形式主要表現(xiàn)為具體可見的行動(dòng)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為具體的執(zhí)行者，會(huì)對(duì)是否禁牧、是否嚴(yán)格禁牧進(jìn)行“喊價(jià)”，縣政府以是否做出獎(jiǎng)懲、做出何種獎(jiǎng)懲進(jìn)行“還價(jià)”。此外，文書、會(huì)議等正式形式以及非正式會(huì)商也是雙方討價(jià)還價(jià)的方式。
4. 多輪討價(jià)還價(jià)?？h鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行過程中的討價(jià)還價(jià)并非一次性完成，需要經(jīng)過多輪協(xié)商，特別是每次討價(jià)還價(jià)之后形成的執(zhí)行格局會(huì)導(dǎo)致雙方的博弈力量對(duì)比發(fā)生變化，可能導(dǎo)致新一輪的討價(jià)還價(jià)行動(dòng)再次發(fā)生。在休禁牧案例中，由嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策引發(fā)的政府與民眾的沖突改變了縣鄉(xiāng)政府的討價(jià)還價(jià)能力，成為引發(fā)新一輪討價(jià)還價(jià)的內(nèi)生變量。因此，縣鄉(xiāng)政府討價(jià)還價(jià)的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都成為新的起點(diǎn)，過程生產(chǎn)結(jié)果，結(jié)果也在生產(chǎn)過程，由此雙方的協(xié)議點(diǎn)處在經(jīng)常性的調(diào)整之中。
5. 政策執(zhí)行的不可退出。與經(jīng)典的討價(jià)還價(jià)模型相比，只要縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制仍存在，縣鄉(xiāng)政府的討價(jià)還價(jià)就是不可退出的。加之執(zhí)行過程中存在的摩擦，政策執(zhí)行不可能出現(xiàn)完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行兩種極端情況(討價(jià)還價(jià)中的僵局點(diǎn))，政策一旦頒布實(shí)施，執(zhí)行就不能中止。需要注意的是，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在很多政策的執(zhí)行上都會(huì)出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)，休禁牧政策只是其中的一項(xiàng)，由于嵌入在經(jīng)常性的博弈結(jié)構(gòu)中，一方在休禁牧過程中出現(xiàn)的損失可能在其他討價(jià)還價(jià)中得到補(bǔ)償。為使討論簡(jiǎn)潔，本文僅選取休禁牧政策執(zhí)行中的討價(jià)還價(jià)作為案例，但會(huì)適當(dāng)兼顧與之密切關(guān)聯(lián)的政策博弈的影響，如全縣的畜牧發(fā)展戰(zhàn)略。
(二) 出價(jià)—應(yīng)價(jià)：休牧階段的縣鄉(xiāng)政府“喊價(jià)”
如上文所述，上下級(jí)政府之間的討價(jià)還價(jià)是持續(xù)的、多輪的出價(jià)與還價(jià)的過程。本文將結(jié)合休禁牧案例，按照政策執(zhí)行過程中縣鄉(xiāng)政府討價(jià)還價(jià)的走向，以典型事件作為節(jié)點(diǎn)，區(qū)分雙方討價(jià)還價(jià)行動(dòng)的若干階段以及在此過程中的政策執(zhí)行情況。
第一階段的討價(jià)還價(jià)集中在休牧?xí)r期，以2001年四東縣首次提出休牧為起點(diǎn)，2004年6月全市草原禁牧暨牛羊舍飼現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在四東縣召開為節(jié)點(diǎn)。這一階段的主要任務(wù)是全縣明確休禁牧要求，適應(yīng)從放牧向舍飼的轉(zhuǎn)變，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)休牧要求進(jìn)行“喊價(jià)”，但尚未形成實(shí)質(zhì)的討價(jià)還價(jià)，即二者并未就協(xié)議點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商談判，而是各自出價(jià)。在休牧前期，縣政府的出價(jià)要求是在全縣實(shí)施休牧，即特定時(shí)段、特定地點(diǎn)不準(zhǔn)放牧，由于在非禁牧的時(shí)間和區(qū)域仍可以放牧，休牧并未引起全縣的“緊張”。到休牧后期，由于休牧面積逐漸擴(kuò)大，且2005年馬上進(jìn)入全面禁牧階段，縣政府要求全縣解決草原禁牧后群眾的養(yǎng)殖技術(shù)和養(yǎng)殖手段問題，為全面禁牧做足準(zhǔn)備。
為實(shí)現(xiàn)休牧以及轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的目標(biāo)，縣政府進(jìn)行了廣泛的動(dòng)員宣傳，縣委書記在多個(gè)重要場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，“沒水、沒草帶來的生態(tài)災(zāi)害不僅僅是四東縣的，更是直接威脅到周邊乃至全省環(huán)境的重大問題。市里每年都投入大量資金支持我們搞生態(tài)建設(shè)，如果我們自身再不珍惜，將來旅游業(yè)、畜牧業(yè)等各方面發(fā)展都會(huì)受到制約”5。分管畜牧工作的副縣長(zhǎng)也多次表示，“休禁牧工作不是一禁了之，管住了牲畜不到草原上來，那它吃什么，就要解決飼料問題，還要解決飼養(yǎng)場(chǎng)所問題，這樣理解休禁牧工作的意義，要把它當(dāng)作促進(jìn)和帶動(dòng)全縣畜牧生產(chǎn)規(guī)范化和科學(xué)化轉(zhuǎn)變的突破口”6。在具體行動(dòng)上，四東縣成立了縣委書記、縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣委、縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門“一把手”為成員的全縣禁牧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“一把手”負(fù)責(zé)的禁牧執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，并且成立由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，縣委組織部、環(huán)保、獸醫(yī)、公安、廣電聯(lián)合組成的草原禁牧督查小組，定期對(duì)全縣的禁牧工作進(jìn)行檢查督導(dǎo)。綜合運(yùn)用發(fā)放宣傳單、舉辦培訓(xùn)班、深入農(nóng)戶“算經(jīng)濟(jì)賬”、典型帶動(dòng)等形式，在全縣上下營(yíng)造出全面實(shí)施草原休禁牧的輿論氛圍。將草原管理情況作為指標(biāo)納入到對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終考核中，由縣人大牽頭開展生態(tài)審計(jì)工作，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原管理工作的開展情況進(jìn)行生態(tài)評(píng)定，對(duì)草原管理保護(hù)工作不力、生態(tài)審計(jì)不合格的單位和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行一票否決。
四東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是有休牧任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)響應(yīng)縣政府的出價(jià)要求，采取了相應(yīng)措施，包括成立以黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的禁牧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行動(dòng)員宣傳，下發(fā)宣傳單到牧戶手中，實(shí)施草原改革使放牧場(chǎng)承包到戶，對(duì)休牧區(qū)塊實(shí)行掛牌保護(hù)、圍欄封育、人工養(yǎng)護(hù)，“責(zé)成畜牧、生態(tài)等中心組成聯(lián)合督查組，不定期深入各村屯休禁牧地塊進(jìn)行檢查執(zhí)法”7。2004年6月，全市休禁牧工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在四東縣舉行，沃林鄉(xiāng)作為畜牧大鄉(xiāng)成為參觀現(xiàn)場(chǎng)并向與會(huì)人員介紹了休禁牧工作經(jīng)驗(yàn)。這次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)也成為休牧階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府響應(yīng)縣政府出價(jià)要求的最高表現(xiàn)。上述活動(dòng)表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確是在積極回應(yīng)縣政府的出價(jià)要求，但就休牧工作的另一面——查處違規(guī)放牧而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有實(shí)現(xiàn)縣政府的“喊價(jià)”要求，農(nóng)戶在休禁牧地塊上的放牧行為仍然存在。正如一位農(nóng)戶回憶，“剛開始休禁牧那會(huì)兒，收到過通知單，也開過會(huì)，但牛該放還是放，政府來查的時(shí)候不多，就是查到，也頂多是說兩句，咱把牛趕下來就是，也有人不理它，也沒有什么(懲罰)”8。事實(shí)上，由于工作量大，執(zhí)行難度高，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的休禁牧監(jiān)管隊(duì)伍并沒有開展常規(guī)查牧行動(dòng)，難以杜絕放牧，休禁牧“有名無實(shí)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過不斷督促村屯實(shí)施休牧，但收效甚微，在沃林鄉(xiāng)2003年農(nóng)村重點(diǎn)工作考核評(píng)估中，全鄉(xiāng)9個(gè)村中的8個(gè)村在休禁牧工作指標(biāo)上被扣分，從側(cè)面說明休牧政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行不力。
休牧階段的縣鄉(xiāng)政府“喊價(jià)”并不是嚴(yán)格意義上的討價(jià)還價(jià)行為，因?yàn)橹挥幸环匠鰞r(jià)，另一方并未針對(duì)其出價(jià)進(jìn)行還價(jià)?？h政府提出休牧決定及相應(yīng)要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未公開反對(duì)縣政府的休禁牧要求，而是選擇性執(zhí)行，那些容易執(zhí)行的工作要求服從上級(jí)指令予以執(zhí)行，而執(zhí)行難度較大、容易引發(fā)政府與農(nóng)民矛盾的“查牧罰牧”等要求則未付諸行動(dòng)或者變通執(zhí)行。與其說這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出的還價(jià)，不如說是其在具體可見的行動(dòng)上進(jìn)行了“喊價(jià)”，即沒有完全執(zhí)行縣政府的要求，相當(dāng)于一次出價(jià)行為，隨后縣政府也沒有更多回應(yīng)，而是默認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度與執(zhí)行力度。
(三) 出價(jià)—還價(jià)—定價(jià)：協(xié)議點(diǎn)趨向嚴(yán)格執(zhí)行端
這一階段的討價(jià)還價(jià)主要發(fā)生在全面禁牧以后的動(dòng)員時(shí)期，以縣內(nèi)全面禁牧為起點(diǎn)，以2005年9月他拉哈鎮(zhèn)禁牧現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)為節(jié)點(diǎn)?？h政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)施禁牧，配之以嚴(yán)格的監(jiān)督檢查驗(yàn)收。全面禁牧之后，草場(chǎng)上是否有放牧行為一目了然，因此縣級(jí)層面的檢查驗(yàn)收更便于執(zhí)行，“對(duì)草原違法行為發(fā)現(xiàn)一起，公告一起，嚴(yán)處一起”。全面禁牧開啟的當(dāng)口，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)的遠(yuǎn)不是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的“治本”難題，而是如何實(shí)現(xiàn)縣政府定下的直接目標(biāo)——全面禁牧，“使草原上見不到一頭牲畜”。督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)“嚴(yán)查嚴(yán)管”不失為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的絕佳手段，在動(dòng)員時(shí)期采用嚴(yán)格執(zhí)行的方式是政府慣用的手段，盡管從休牧到全面禁牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很不適應(yīng)，但也非常清楚縣政府的動(dòng)員要求，因此盡力按照縣政府的要求嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策，回應(yīng)上級(jí)“喊價(jià)”。2005年，沃林鄉(xiāng)成立草原禁牧管護(hù)大隊(duì)，并配備兩臺(tái)專車對(duì)全鄉(xiāng)所有草原進(jìn)行巡回檢查，對(duì)私自違規(guī)放牧進(jìn)行清理整頓，在5個(gè)月時(shí)間里，管護(hù)大隊(duì)處理草原違規(guī)放牧事件60余起。
即使出臺(tái)了嚴(yán)格的看護(hù)規(guī)定，并建立了鄉(xiāng)村兩級(jí)的看護(hù)人員體系，但草原看護(hù)仍然是讓基層政府的干部頭疼的事情，“農(nóng)戶經(jīng)常跟咱們捉迷藏，咱們一走，他就趕上來，就進(jìn)到草原放牧，或者白天放牧晚上休息”9?！霸鄄菰娣e大，騎摩托下去，靠近公路的還能看到，這會(huì)看不到說不定躲在哪里正在吃著呢，有時(shí)候有群眾報(bào)案，等咱們到現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)候人畜都沒蹤影了?！?0草原休禁牧查處過程中面臨調(diào)查、取證、處理、執(zhí)行上的困難，且由于交通不便、草原地形等客觀原因使執(zhí)行難度加大。由于休禁牧工作推進(jìn)迅速，農(nóng)戶不適應(yīng)且根本沒有做好休禁牧準(zhǔn)備，多數(shù)農(nóng)戶存在僥幸心理，認(rèn)為休禁牧只是做做樣子，“一陣風(fēng)就過去”，違規(guī)放牧仍普遍存在，僅僅有草原看護(hù)人并不能解決違規(guī)放牧問題。另外，由于休禁牧任務(wù)繁重，看護(hù)人的工資都不夠抵被罰的款，很多草原看護(hù)人辭職，這也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來頗大壓力。
在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始密集地向縣政府“還價(jià)”，雖然沒有明確提出放松禁牧的要求，但希望縣政府考慮禁牧執(zhí)行的實(shí)際困難。實(shí)際上在休禁牧的初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)意識(shí)到開展該工作的難度并適時(shí)向縣政府表達(dá)了看法，但由于縣政府對(duì)一些違規(guī)行為未做實(shí)質(zhì)懲罰，這些討價(jià)還價(jià)沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義。進(jìn)入全面禁牧的動(dòng)員階段后，縣政府“動(dòng)真格”了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“還價(jià)”行為也變得積極活躍起來。在年中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣政府上交的工作匯報(bào)中，多處出現(xiàn)“因?yàn)槿罕妼?duì)禁牧工作認(rèn)識(shí)不到位，工作開展執(zhí)行難度較大，懇請(qǐng)縣政府予以綜合考慮”11等字句。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)會(huì)議、畜牧工作會(huì)議等各種正式場(chǎng)合向縣領(lǐng)導(dǎo)“訴苦”的情形也逐漸增多，以至于分管畜牧工作的副縣長(zhǎng)每次下鄉(xiāng)，主要內(nèi)容就是聽基層“講困難”，不僅要安排生產(chǎn)工作，更要做基層的思想政治工作。筆者在訪談某鄉(xiāng)黨委書記時(shí)，他說：“(休禁牧的事情)你不要問我了，要問就去問Z縣長(zhǎng)，他站的比我高，我把想說的都說給他聽了?！?2
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)縣政府出價(jià)的“還價(jià)”行為還體現(xiàn)在執(zhí)行政策的具體行動(dòng)上，對(duì)違規(guī)放牧的查處稍有松懈，一些地塊的放牧行為就會(huì)重新出現(xiàn)甚至未曾中斷。2005年9月，特拉河鎮(zhèn)某村屯牧民在草原放牧300只羊，恰好被下鄉(xiāng)檢查的縣委書記“抓個(gè)正著”，當(dāng)天即在他拉哈鎮(zhèn)召開禁牧現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，特拉河鎮(zhèn)的違規(guī)放牧情況亦通過《全縣草原禁牧工作情況通報(bào)》在全縣公告。據(jù)參加這次會(huì)議的特拉河鎮(zhèn)分管畜牧的副鎮(zhèn)長(zhǎng)回憶，“會(huì)議開始的時(shí)候，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)紛紛表達(dá)開展禁牧工作的難處，但縣委X書記態(tài)度很堅(jiān)決，明確定調(diào)全面禁牧是政治任務(wù)，沒有商量的余地。同時(shí)提出了三點(diǎn)意見，對(duì)違規(guī)放牧行為依規(guī)依法處罰，查找原因，拿出整改意見并立即執(zhí)行”13。縣委書記的表態(tài)為這一輪縣鄉(xiāng)政府的討價(jià)還價(jià)進(jìn)行了“定價(jià)”，即要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須按照縣級(jí)的“出價(jià)”予以“支付”，嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定而非放松要求。為此，特拉河鎮(zhèn)向縣委表態(tài)：“一是對(duì)該區(qū)域的管理人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，開除出看護(hù)隊(duì)伍，永不錄用；二是進(jìn)一步加大工作力度，對(duì)全鎮(zhèn)的禁牧工作進(jìn)行清查，發(fā)現(xiàn)私自放牧和偷偷放牧的進(jìn)行嚴(yán)肅處理；三是明確責(zé)任機(jī)制，對(duì)所轄村屯的草原管理，進(jìn)一步明確村干部考核一票否決制度。”14其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也各自按照縣政府要求查擺整改問題，并由鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)簽字向縣畜牧領(lǐng)導(dǎo)小組提交“草原禁牧情況說明”。自此，全面禁牧動(dòng)員階段的討價(jià)還價(jià)告一段落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中選擇嚴(yán)格查處，全縣禁牧工作偏向“嚴(yán)格執(zhí)行”一端。
(四) 出價(jià)—還價(jià)—再議價(jià)：協(xié)議點(diǎn)向?qū)捤蓤?zhí)行端移動(dòng)
縣鄉(xiāng)政府間的討價(jià)還價(jià)并沒有隨著縣政府的高調(diào)“定價(jià)”而結(jié)束，隨著禁牧造成的影響向民眾蔓延，雙方的討價(jià)還價(jià)能力正在發(fā)生變化，新的討價(jià)還價(jià)格局逐漸形成。這一輪討價(jià)還價(jià)以縣政府籌備并出臺(tái)《四東縣草原管理?xiàng)l例》為起點(diǎn)，以2013年全縣禁牧工作緊急會(huì)議為節(jié)點(diǎn)，歷時(shí)較長(zhǎng)，出價(jià)、還價(jià)、議價(jià)交替發(fā)生，推動(dòng)禁牧進(jìn)入常規(guī)執(zhí)行階段。2006年5月，《四東縣草原管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)頒布并實(shí)施，被認(rèn)為“是草原資源統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)和管理方面的法律規(guī)范，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。該《條例》加大了對(duì)違法行為的處罰力度，這為加強(qiáng)草原資源行政監(jiān)督管理提供了更加有利的法治保障”15。經(jīng)過4年的休牧過渡期以及1年的禁牧動(dòng)員期，四東縣的全面禁牧政策在政府層面即將進(jìn)入常規(guī)工作期，《條例》的出臺(tái)以及對(duì)違規(guī)放牧行為的嚴(yán)格處罰規(guī)定可以看作縣政府的“正式出價(jià)”，使縣政府的要求更具合法性。
與此相呼應(yīng)，為保證執(zhí)法過程的合法性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼出臺(tái)或簽發(fā)各種文件，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)格執(zhí)法保駕護(hù)航。在《沃林鄉(xiāng)2005年草原禁牧及圍欄管護(hù)承包管理辦法》中，規(guī)定“禁牧人員在工作期間，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶放牧、牲畜進(jìn)地進(jìn)草原等行為，應(yīng)及時(shí)制止并予以處罰，所有罰款均歸禁牧員本人所有”。在2006年的《特拉河鎮(zhèn)禁牧管理辦法》中，規(guī)定“對(duì)于違反規(guī)定私自放牧的，禁牧管理人員有權(quán)進(jìn)行處罰，罰款額度在不超過法規(guī)規(guī)定的前提下，由村民代表按村規(guī)民約的要求討論決定。對(duì)于違反規(guī)定私自放牧的，屢教不改、不配合工作的移交司法機(jī)關(guān)處理”。上述規(guī)定旨在為全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的休禁牧工作提供合法性支持，連村規(guī)民約都把“全面禁牧、保護(hù)草原”放在第一條，規(guī)定“畜禽養(yǎng)殖戶必須舍飼圈養(yǎng)，不準(zhǔn)放出自家院門，牛、馬、驢、羊進(jìn)入草原必須嚴(yán)格處罰，豬進(jìn)地，打死勿論”16。動(dòng)員農(nóng)民保護(hù)草原，“任何村民都有保護(hù)本村及其他村屯草原的權(quán)利和義務(wù)，都有權(quán)利對(duì)本村及其他村屯的草原實(shí)施禁牧管護(hù)，全鄉(xiāng)各村任何村民都可以自發(fā)組織由個(gè)人或多人組成的草原看護(hù)隊(duì)伍，對(duì)違規(guī)放牧都可以進(jìn)行處罰”17。僅看這一規(guī)定就可以發(fā)現(xiàn)休禁牧工作“全民皆兵”的跡象。借助各種處罰措施，配合密集的鄉(xiāng)村兩級(jí)督查組的監(jiān)管督查，“堵住漏洞，嚴(yán)防死守牲畜進(jìn)草原”，把違規(guī)放牧的人和牲畜趕出草原，正在接近“草原上不見牲畜”的目標(biāo)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏向嚴(yán)格執(zhí)行端的“嚴(yán)查嚴(yán)管”直接導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民的沖突頻發(fā)。在沃林鄉(xiāng)2006年3月通報(bào)的12起違規(guī)放牧中，每一起都伴隨著或大或小的沖突。按照看護(hù)員的說法，凡是被縣鄉(xiāng)政府檢查發(fā)現(xiàn)的放牧，一定是要處罰的，否則“鄉(xiāng)里罰自己的款也沒地方出”。那些由自己發(fā)現(xiàn)沒被上級(jí)發(fā)現(xiàn)的，第一次通常是說服教育，“連哄帶嚇”，如果發(fā)現(xiàn)再犯，就不會(huì)再客氣，罰款是必要的，而且是嚴(yán)格按照上級(jí)的規(guī)定罰沒相應(yīng)的金額，“在這個(gè)過程中要錄好像，留下證據(jù)，以免這些放牧的(農(nóng)戶)不認(rèn)賬”18。在整個(gè)執(zhí)法過程中，牧戶一般是拒絕繳納罰款的，甚至拒絕將羊群趕離草原，雙方矛盾一觸即發(fā)。由于查處休禁牧的現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)非常重要，政府執(zhí)法干部通常是在“人畜并獲”的情況下才會(huì)開出罰單，但是由于農(nóng)民認(rèn)為休禁牧政策存在諸多“不合理之處”，特別是查牧現(xiàn)場(chǎng)瞬間形成的面對(duì)面的“利益爭(zhēng)奪”場(chǎng)景，發(fā)生沖突在所難免，從輕微的抱怨、憤怒的謾罵到緊張的對(duì)峙甚至大打出手都時(shí)有發(fā)生。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理放牧行為的過程中更加“激進(jìn)”，政府干部與農(nóng)民之間的沖突一再升級(jí)。
一方面是來自上級(jí)政府的任務(wù)，要求必須達(dá)到全面禁牧的目標(biāo)；另一方面是來自地方民眾的社會(huì)壓力，“動(dòng)不動(dòng)就引發(fā)沖突”給地方治理帶來困擾，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行休禁牧政策的過程中左右為難，而且越往后越覺得“頭疼”，怎么能夠做好工作同時(shí)滿足兩方面的要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“想辦法想的頭皮發(fā)麻”19。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始嘗試?yán)谜c民眾的沖突發(fā)起新一輪的討價(jià)還價(jià)。沖突意味著社會(huì)不穩(wěn)定，維護(hù)治下社會(huì)穩(wěn)定是地方政府的重要職責(zé)，甚至具有一票否決的意義。在禁牧政策實(shí)施不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的前提下，上級(jí)政府會(huì)要求基層政府嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策；但是當(dāng)禁牧政策導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定且社會(huì)不穩(wěn)定程度超出上級(jí)政府可承受的范圍時(shí)，上級(jí)政府對(duì)基層政府的要求便會(huì)有所緩和，以回到可承受的社會(huì)穩(wěn)定水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)之后，基層干部與農(nóng)民之間的沖突恰好可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府討價(jià)還價(jià)的有效工具。
討價(jià)還價(jià)的渠道包括正式渠道與非正式渠道，在上下級(jí)政府干部見面的公共場(chǎng)合或私人場(chǎng)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常向上級(jí)政府說明目前休禁牧政策的執(zhí)行情況，特別強(qiáng)調(diào)由此引發(fā)的各種查處和沖突事件。在2006年、2007年調(diào)研期間，在多個(gè)筆者參與的有政府領(lǐng)導(dǎo)出席的聚會(huì)場(chǎng)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)屢屢提到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的休禁牧查違規(guī)情況，有時(shí)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)就這一問題形成共識(shí)，一致向縣領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)執(zhí)行的難度及面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，政策的嚴(yán)格執(zhí)行使農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理形成強(qiáng)力沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)通過其他途徑向上級(jí)政府表達(dá)同樣的想法，例如通過縣政府下派的駐鄉(xiāng)干部向上反映問題。在2006年，一位調(diào)研員到沃林鄉(xiāng)駐地調(diào)研，針對(duì)該鄉(xiāng)休禁牧工作提出，“對(duì)個(gè)別農(nóng)民妨礙正常工作不采取法治手段治理不行，但強(qiáng)力執(zhí)行已經(jīng)給基層造成巨大沖擊”。有趣的是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上交給縣政府的材料中詳細(xì)記敘了政府與農(nóng)民沖突的細(xì)節(jié)，20這些看上去略顯“夸張”的材料除了陳明事實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想對(duì)縣政府表達(dá)的無非是“如果再不采取有效方式，不進(jìn)行政策調(diào)整，很可能造成更大范圍甚至不可控制的社會(huì)沖突”21。在查牧行動(dòng)中，由于被查處的對(duì)象通常為單獨(dú)牧羊或放牧奶牛的牧民，過于激烈的沖突并不多，但偶爾也會(huì)造成較嚴(yán)重的后果?？伺_(tái)鄉(xiāng)司法所所長(zhǎng)帶領(lǐng)禁牧大隊(duì)成員制止個(gè)別村民放牧，在推搡中其右眼被村民一拳打傷，造成右眼失明致殘，22這些糾紛與沖突都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府討價(jià)還價(jià)的“籌碼”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種渠道的表達(dá)都不同程度地突出政策執(zhí)行所引發(fā)的沖突的嚴(yán)峻性，希望上級(jí)政府能夠適當(dāng)調(diào)整政策要求，將推往嚴(yán)格要求、嚴(yán)格執(zhí)行一端的政策導(dǎo)向向?qū)捤梢?、寬松?zhí)行一端“偏移”一下。
如果說在禁牧動(dòng)員階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以工作難度大與縣政府討價(jià)還價(jià)并未改變縣政府的定價(jià)，此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以社會(huì)沖突為由向縣政府喊出的還價(jià)不得不引起縣政府的重視?！翱梢哉f縣里有任何政策下去，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層配合，所以也要考慮基層執(zhí)行的難處。拿休禁牧政策來說，開始推的時(shí)候確實(shí)有難度，一方面是既要發(fā)展畜牧業(yè)，還要求禁牧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想不開，另一方面群眾想不通，從老祖宗就是放牧，現(xiàn)在實(shí)行禁牧后不適應(yīng)，違規(guī)放牧在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都存在……縣里也要體會(huì)基層的難處，特別是一些執(zhí)法人員與群眾的沖突，既要堅(jiān)持大方向不能變，也要注意調(diào)整工作的方式方法?！?3縣領(lǐng)導(dǎo)的話透露出縣政府考慮就禁牧再次議價(jià)，從單一的嚴(yán)格執(zhí)法、查處違法行為轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多元措施推進(jìn)草原禁牧工作，如舍飼推廣、飼草儲(chǔ)備等。自2006年以來，縣政府出臺(tái)優(yōu)惠措施扶持飼草飼料生產(chǎn)，投入到青貯玉米、種子補(bǔ)貼、青貯窖建設(shè)、青貯機(jī)械購(gòu)置等方面的補(bǔ)貼資金近3 000萬元。同時(shí)縣政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在休禁牧工作中的具體表現(xiàn)給予一定的項(xiàng)目支持，配備項(xiàng)目資金。2007年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以畜牧業(yè)發(fā)展為由的資金申請(qǐng)迅速增多，盡管申請(qǐng)的資金不一定會(huì)批準(zhǔn)，但“報(bào)多了總會(huì)批一些，多報(bào)多批。休禁牧確實(shí)有困難，上面也會(huì)體諒，批的可能性就更大一些”24。
在這輪討價(jià)還價(jià)中，縣政府做出的最大讓步是監(jiān)督檢查頻率的大幅下降。2009年筆者第三次進(jìn)入四東縣時(shí)，禁牧工作進(jìn)入常規(guī)執(zhí)行期，全縣將違規(guī)放牧的監(jiān)管任務(wù)完全交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有了自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在查牧禁牧行動(dòng)上也有所放松，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了對(duì)違規(guī)放牧“睜一只眼、閉一只眼”的現(xiàn)象。在逐漸放松的禁牧管制下，2013年夏，日益增多的違規(guī)放牧再次引起縣政府的高度重視，隨后召開全縣草原禁牧工作緊急會(huì)議，要求“通過停站、停奶、取消草原獎(jiǎng)補(bǔ)或停發(fā)補(bǔ)貼資金等措施，堅(jiān)決打擊各種偷牧行為”25，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間圍繞禁牧政策的執(zhí)行又將開啟新一輪的討價(jià)還價(jià)。
(五) 服從執(zhí)行、變通與討價(jià)還價(jià)
休禁牧政策的制定與頒布是一項(xiàng)具有強(qiáng)制性的制度變遷，縣政府握有目標(biāo)設(shè)定權(quán)，規(guī)定全面禁牧的任務(wù)，這一目標(biāo)極為清晰，即在草原上任何時(shí)間都不能出現(xiàn)放牧行為。休禁牧政策實(shí)施之初便實(shí)行屬地化管理原則，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由“一把手”負(fù)責(zé)的禁牧工作小組，統(tǒng)一對(duì)本轄區(qū)的禁牧工作進(jìn)行管理，實(shí)行責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)追究制，基層政府承擔(dān)了一線的休禁牧任務(wù)?？v觀四東縣休禁牧政策的執(zhí)行過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與縣政府的博弈中采取了服從、變通、討價(jià)還價(jià)三種不同的執(zhí)行方式。在休牧階段，縣政府雖然有要求，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是根據(jù)自身的情況選擇性執(zhí)行，雙方均有出價(jià)但未對(duì)對(duì)方的出價(jià)進(jìn)行正面回應(yīng)，全縣的草原保護(hù)情況與休牧之前沒有明顯變化。進(jìn)入禁牧動(dòng)員階段，縣政府要求嚴(yán)格執(zhí)行全面禁牧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以工作難度大、難適應(yīng)為理由與之討價(jià)還價(jià)，但縣政府責(zé)令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行并以政治任務(wù)為由進(jìn)行定價(jià)，全縣進(jìn)入高度嚴(yán)格的禁牧?xí)r期。隨著禁牧工作進(jìn)入常規(guī)階段，縣政府繼續(xù)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以民眾抵制、政府與民眾沖突為據(jù)還價(jià)，縣政府經(jīng)過權(quán)衡后再次出價(jià)默許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可寬松執(zhí)行，禁牧力度趨于寬松，上下級(jí)政府亦達(dá)成了雙方都可以接受的政策執(zhí)行“默契”。
四、 討價(jià)還價(jià)行為的發(fā)生機(jī)制
政策執(zhí)行中的討價(jià)還價(jià)行為實(shí)質(zhì)上是下級(jí)政府向上級(jí)政府公開表達(dá)自己的利益要求，以質(zhì)疑甚至抵制的態(tài)度要求上級(jí)政府修改政策或者接受由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的政策方案。與嚴(yán)格執(zhí)行政策相比，討價(jià)還價(jià)可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來更多的不利后果，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)更高的行動(dòng)成本?？h級(jí)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托人和管理者，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)表現(xiàn)具有評(píng)定權(quán)，即使討價(jià)還價(jià)成功，也會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣政府心目中的位置排名。在任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)的行政體制內(nèi)，上級(jí)政府期待下級(jí)政府能夠做到“令行禁止”，盡量減少下級(jí)的變通執(zhí)行行為，杜絕下級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)(艾云，2011)。在四東縣休禁牧政策實(shí)施的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻對(duì)縣政府的指令出價(jià)進(jìn)行了多次討價(jià)還價(jià)。本文嘗試從實(shí)施成本角度對(duì)基層政府的討價(jià)還價(jià)行為予以解釋，把政策實(shí)施特征和結(jié)果視為各種實(shí)施成本以及參與者應(yīng)對(duì)這些成本的策略的產(chǎn)物，從而將各類結(jié)構(gòu)要素與行為后果相互聯(lián)系起來(Dixit，1996)。
(一) 一個(gè)分析框架：政策實(shí)施成本的組合及其變化
假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)理性行動(dòng)者且有多種執(zhí)行方式可以選擇，在不同的執(zhí)行方式中它會(huì)選擇成本更低的，當(dāng)某種執(zhí)行方式成本高昂，它會(huì)轉(zhuǎn)向其他執(zhí)行方式或想辦法降低該執(zhí)行方式的實(shí)施成本。在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要消耗一定的資源，這類消耗可稱之為執(zhí)行過程成本；同時(shí)因執(zhí)行政策產(chǎn)生外部性，即受政策執(zhí)行影響的行動(dòng)者施加于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響可稱之為外部成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策的行動(dòng)具有兩個(gè)面向(歐陽(yáng)靜，2009)，其一是上級(jí)政府，其二是社會(huì)民眾，因此外部成本包括上級(jí)施加成本與民眾施加成本。前者是指由于政策執(zhí)行沒有達(dá)到上級(jí)政府要求而受到的懲罰，后者指由于在執(zhí)行過程中與民眾意愿不一致受到的抵制等。在政策執(zhí)行過程中存在執(zhí)行過程成本、上級(jí)施加成本和民眾施加成本，但是由于執(zhí)行情境不同，三者的大小以及三者的組合比重也會(huì)有不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦會(huì)根據(jù)成本及成本組合差異選擇不同的執(zhí)行方式。
在執(zhí)行過程成本較低的情況下，基層政府在政策執(zhí)行與不執(zhí)行之間會(huì)傾向于選擇執(zhí)行，進(jìn)而根據(jù)外部成本差異，可以分為以下幾種執(zhí)行方式：第Ⅰ種類型，上級(jí)施加成本低，民眾施加成本也低，基層政府有較大的執(zhí)行意愿和執(zhí)行空間，傾向于選擇創(chuàng)新執(zhí)行(劉玉照、田青，2009)；第Ⅱ種類型，上級(jí)施加成本低，但民眾施加成本高，因?yàn)槭苌霞?jí)政府懲罰的可能性較低，其主要壓力來自社會(huì)民眾，基層政府傾向于變通執(zhí)行以適應(yīng)實(shí)際的執(zhí)行環(huán)境，避免與民眾發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)和沖突；第Ⅲ種類型，上級(jí)施加成本高，但民眾施加成本低，基層政府為避免上級(jí)政府懲罰，會(huì)服從上級(jí)指令，即便如此也不會(huì)受到民眾太多的抵制；第Ⅳ種類型，上級(jí)施加成本高，同時(shí)民眾施加成本高，基層政府如果選擇執(zhí)行，會(huì)同時(shí)受到上級(jí)懲罰與民眾抵制，因此只能繼續(xù)挖掘執(zhí)行資源，強(qiáng)制推行政策。
在執(zhí)行過程成本較高的情況下，基層政府在政策執(zhí)行與不執(zhí)行之間會(huì)傾向于避開執(zhí)行甚至不執(zhí)行，繼而因外部成本差異，可以劃分為以下幾種執(zhí)行方式：第Ⅴ種類型，上級(jí)施加成本低，同時(shí)民眾施加成本低，基層政府即使不執(zhí)行也不會(huì)受到上級(jí)政府與民眾的負(fù)面評(píng)價(jià)，因此會(huì)選擇保持現(xiàn)狀；第Ⅵ種類型，上級(jí)施加成本低，但民眾施加成本高，這種情況下基層政府可以較少考慮上級(jí)政府是否認(rèn)可，而是更多地考慮民眾的態(tài)度，為了避免與民眾發(fā)生沖突，基層政府會(huì)選擇放任，即由民眾自行判斷和決斷；第Ⅶ種類型，上級(jí)施加成本高，民眾施加成本低，基層政府會(huì)更多地考慮上級(jí)政府的評(píng)定，但由于執(zhí)行成本較高，它會(huì)傾向于在執(zhí)行呈現(xiàn)上“做包裝”(馮猛，2009)，虛報(bào)執(zhí)行效果；第Ⅷ種類型，上級(jí)施加成本高，同時(shí)民眾施加成本高，基層政府面臨進(jìn)退兩難的境地，特別是在執(zhí)行成本和民眾施加成本成為常量或不斷增加的情況下，基層政府會(huì)轉(zhuǎn)而尋找高昂成本的“源頭施加者”——上級(jí)政府，以獲取執(zhí)行空間。
影響實(shí)施成本的結(jié)構(gòu)要素包括上下級(jí)政府的權(quán)力配置、社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性、政策的明確程度、執(zhí)行過程的靈活性等(Cai，2008；周雪光，2008；賀東航、孔繁斌，2011；Matland，1995)。實(shí)施成本可看作結(jié)構(gòu)要素與執(zhí)行行為的中間機(jī)制，結(jié)構(gòu)要素發(fā)揮作用需經(jīng)過基層政府基于成本的權(quán)衡。同時(shí)需要指出的是，實(shí)施成本的高低，不同成本組合比重的差異是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府感知到的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)根據(jù)自身對(duì)實(shí)施成本的權(quán)衡和判斷做出行為選擇。這一觀點(diǎn)可以解釋在與上級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)中不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入程度的差異，那些受禁牧政策影響較大的畜牧大鄉(xiāng)總是沖在最前面，因?yàn)樗鼈儗?duì)實(shí)施成本的感受最為深刻。另外要說明的一點(diǎn)是，執(zhí)行過程成本、上級(jí)施加成本與民眾施加成本之間的高低是相對(duì)的，且隨著執(zhí)行過程不斷發(fā)生變化。在長(zhǎng)時(shí)段的執(zhí)行過程中觀察基層政府的行為，可以發(fā)現(xiàn)它的執(zhí)行方式是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，當(dāng)它發(fā)現(xiàn)成本更低、更有價(jià)值的執(zhí)行方式時(shí)，會(huì)及時(shí)做出改變。從效用最大化角度來看，基層政府如果能夠找到將上級(jí)政府、本級(jí)政府、地方民眾三者利益統(tǒng)一起來的執(zhí)行方案，那么基層政府會(huì)選擇此方案；當(dāng)三者產(chǎn)生的成本居高不下時(shí)，基層政府會(huì)選擇相對(duì)容易突破的一方爭(zhēng)取執(zhí)行空間(Shleifer and Vishny, 1998；楊善華、蘇紅，2002)，這是基層政府之所以會(huì)發(fā)起討價(jià)還價(jià)行為的前提假定。
(二) 對(duì)休禁牧執(zhí)行中討價(jià)還價(jià)行為的解釋
在休牧階段，縣政府提出了休牧要求，但并沒有跟進(jìn)密集的監(jiān)督檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府此時(shí)如果嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)規(guī)定對(duì)境內(nèi)草原實(shí)施嚴(yán)格查禁，一方面要投入較多的人力物力，另一方面肯定會(huì)受到放牧農(nóng)戶的抵制。即使嚴(yán)格執(zhí)行也不會(huì)得到上級(jí)政府的認(rèn)可與肯定，且此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的民眾施加成本很高，因此，基層政府可以利用政策空檔，對(duì)違規(guī)放牧行為“睜一只眼、閉一只眼”，也不會(huì)受到上級(jí)政府過多的懲罰。此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多選擇變通執(zhí)行，即根據(jù)實(shí)際情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身偏好執(zhí)行休牧政策，而不是嚴(yán)格遵循上級(jí)政府的政策設(shè)定。
在全面禁牧階段，縣政府不僅提出了更為嚴(yán)格的禁牧規(guī)定，而且對(duì)禁牧措施進(jìn)行了詳細(xì)分解，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全年全境內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行，跟進(jìn)密集的巡視檢查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)放牧行為即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出處罰。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服從上級(jí)政策的成本降低，而違背或不執(zhí)行上級(jí)政策的成本急劇增加。同時(shí)，在查處違規(guī)放牧?xí)r，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)遭到放牧農(nóng)戶的抵制，特別是大規(guī)模罰沒措施代替說服教育、驅(qū)趕等方式之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與牧戶之間的沖突開始增多，政策規(guī)定的完全禁牧與農(nóng)牧戶的放牧訴求無法兩全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的兩項(xiàng)外部成本——上級(jí)施加成本與民眾施加成本都在增加，執(zhí)行受阻。在全面禁牧政策實(shí)施的前期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嘗試與縣政府討價(jià)還價(jià)，但被縣政府以政治任務(wù)為由擋回。相比于外部成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚可以投入更多執(zhí)行資源，執(zhí)行成本相對(duì)較低，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇強(qiáng)制執(zhí)行，但同時(shí)幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是“硬著頭皮”在執(zhí)行禁牧政策。
隨著禁牧政策的進(jìn)一步實(shí)施，縣政府并未減輕對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢查和處罰力度，而牧戶的抵制不僅沒有減少且沖突的規(guī)模和強(qiáng)度都在增加。此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果繼續(xù)執(zhí)行嚴(yán)格的禁牧政策，社會(huì)沖突會(huì)持續(xù)加劇，若不執(zhí)行禁牧政策或者變通執(zhí)行，上級(jí)政府又不認(rèn)可，各種處罰也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以應(yīng)對(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意識(shí)到在自身的權(quán)限和資源能力范圍內(nèi)，已經(jīng)無法平衡執(zhí)行與協(xié)調(diào)之間的矛盾，難以承受來自上級(jí)政府與基層民眾的雙重壓力。通過自身力量已經(jīng)無法解決上述難題，只能將難題從自身轉(zhuǎn)移到外部，試圖利用擴(kuò)展手段從政策源頭處尋找解決辦法，由此引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價(jià)還價(jià)行動(dòng)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇變化來看，討價(jià)還價(jià)是其迫不得已的“剩余選項(xiàng)”，但從效果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過把縣政府引入到政策執(zhí)行過程中，讓縣政府因地方?jīng)_突調(diào)整決策，從而使自身從兩難困境中暫時(shí)擺脫出來。
在結(jié)構(gòu)層面，制度變革和政策執(zhí)行模式會(huì)影響實(shí)施成本。制度變革涉及利益調(diào)整，具有引發(fā)社會(huì)沖突的潛在威脅，利益調(diào)整引發(fā)社會(huì)摩擦，且摩擦系數(shù)越大，制度變革的過程越艱澀，引發(fā)沖突的可能性越大(Knight，1992；楊貴鳳，2005)。在休禁牧政策頒布和實(shí)施之前，與此利益攸關(guān)的放牧農(nóng)戶并未參與政策制定，政策制定階段的協(xié)商過程挪后至執(zhí)行環(huán)節(jié)，這無疑增加了基層政府政策執(zhí)行過程中的民眾施加成本。由于時(shí)間緊任務(wù)重，在短暫的休牧期過渡之后，四東縣進(jìn)入全面禁牧階段，上級(jí)政府以及隨后跟進(jìn)的各級(jí)政府將此政策作為重點(diǎn)任務(wù)，賦予很高的權(quán)重或者關(guān)注度，且采取動(dòng)員模式推進(jìn)政策實(shí)施(荀麗麗、包智明，2007)。在動(dòng)員模式下，各級(jí)政府都會(huì)將注意力聚焦在新政策的實(shí)施上，縣級(jí)政府不僅嚴(yán)格規(guī)定而且進(jìn)行了詳細(xì)的任務(wù)分解，并配合密集的檢查驗(yàn)收形成對(duì)基層政府的高壓。但是，政策執(zhí)行的效果并非由基層政府單方?jīng)Q定，還需要農(nóng)戶的配合，后者并沒有在政策規(guī)定的范圍內(nèi)予以配合。在選擇按照上級(jí)政府規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行懲罰性措施的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遭到大規(guī)模密集的抵制，社會(huì)沖突一觸即發(fā)，實(shí)施成本迅速超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠承受的范圍。可見，強(qiáng)制性的制度變遷、動(dòng)員型的執(zhí)行模式以及政策執(zhí)行后果的不可承受，使得基層政府執(zhí)行政策的過程成本與外部成本同時(shí)增加，只能采用討價(jià)還價(jià)的方式尋找替代性或修正性方案。
(三) 討價(jià)還價(jià)協(xié)議點(diǎn)的變動(dòng)與均衡
討價(jià)還價(jià)的各要素包括可能性協(xié)議的集合、無協(xié)議結(jié)果以及參與人的效用函數(shù)。就政策執(zhí)行中的討價(jià)還價(jià)而言，完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行都是無協(xié)議結(jié)果，即不會(huì)出現(xiàn)完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行，二者之間的區(qū)域才是可能的協(xié)議集合及所得效用。在上級(jí)政府制定政策、下級(jí)政府執(zhí)行政策的縣鄉(xiāng)兩級(jí)“委托人—代理人”關(guān)系中，如果縣政府博弈力量強(qiáng)，則協(xié)議點(diǎn)偏向完全執(zhí)行端；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博弈力量強(qiáng)，則偏向?qū)捤蓤?zhí)行端。通常在政策動(dòng)員階段，縣政府要求(近乎)完全執(zhí)行，而且配之以高昂的懲罰成本，因此協(xié)議點(diǎn)靠近完全執(zhí)行端，但是隨著執(zhí)行環(huán)境的變化和雙方的討價(jià)還價(jià)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈力量上升，在信息、承諾、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可承受度等方面更占優(yōu)勢(shì)，雙方協(xié)議點(diǎn)向?qū)捤蓤?zhí)行端移動(dòng)。
討價(jià)還價(jià)是有成本的，對(duì)成本的可承受程度決定了雙方的討價(jià)還價(jià)能力。參與者的討價(jià)還價(jià)能力隨著自身議價(jià)成本的上升而減弱，隨著對(duì)手議價(jià)成本的上升而增強(qiáng)，成本變化或者說討價(jià)還價(jià)能力的變化導(dǎo)致討價(jià)還價(jià)格局的變化。由于博弈格局由雙方共同塑造，因此討價(jià)還價(jià)協(xié)議點(diǎn)的均衡更多地取決于參與人相對(duì)的討價(jià)還價(jià)力——由參與人議價(jià)成本的相對(duì)大小來刻畫——而不是過多地取決于議價(jià)成本的絕對(duì)大小(Muthoo，1993；穆素，[1999]2005)。討價(jià)還價(jià)的相對(duì)能力是一個(gè)重要概念，在縣鄉(xiāng)政府的博弈中，縣政府的絕對(duì)議價(jià)能力遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從絕對(duì)值看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府毫無討價(jià)還價(jià)的能力(劉世定，2016)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以能夠撬動(dòng)縣政府的出價(jià)，其原因在于二者議價(jià)成本的相對(duì)值發(fā)生了變化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價(jià)還價(jià)的能力本來是很弱的，因?yàn)樗旧蠜]有約束縣政府的手段，即使發(fā)起討價(jià)還價(jià)，它所承受的議價(jià)成本也相當(dāng)高昂，但隨著社會(huì)沖突發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，縣政府承受的議價(jià)成本——責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)嚴(yán)格履行禁牧任務(wù)產(chǎn)生的民眾抵制——增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價(jià)還價(jià)能力反倒增加了。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也面臨著社會(huì)沖突增多可能產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，它也會(huì)想辦法盡量減少社會(huì)沖突的發(fā)生。但從討價(jià)還價(jià)的角度看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)承擔(dān)執(zhí)行成本、上級(jí)施加成本及民眾施加成本，而縣政府此前并沒有此類成本，民眾施加成本的提高給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的壓力要明顯小于新增民眾成本給縣政府帶來的壓力，相對(duì)值變化導(dǎo)致討價(jià)還價(jià)格局的調(diào)整。
在討價(jià)還價(jià)中，弱勢(shì)常常可以是強(qiáng)勢(shì)的來源(Schelling，1980)。在發(fā)起討價(jià)還價(jià)前，參與人通過不完全承諾來表明它的立場(chǎng)，而取消這些不完全承諾可能要付出成本。例如縣政府指出“如果不嚴(yán)格執(zhí)行休禁牧政策，將視完不成政治任務(wù)而定”，這是縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不完全承諾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出“如果禁牧政策不做適當(dāng)調(diào)整，引發(fā)的社會(huì)沖突可能變得不可收拾”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣政府的不完全承諾。隨著參與人取消不完全承諾的邊際成本的增加，其討價(jià)還價(jià)能力也隨之增加。休禁牧政策執(zhí)行中縣政府有承諾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有承諾，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消其承諾的邊際成本相對(duì)來說高于縣政府。在執(zhí)行成本高昂的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無路可退，盡管縣政府取消承諾的成本也很高，但相對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言仍較低，這是縣政府做出讓步的原因?？h鄉(xiāng)政府間的討價(jià)還價(jià)發(fā)生在政策執(zhí)行過程中，因此其討價(jià)還價(jià)能力會(huì)隨著約束因素的變化而變化，特別是在被上級(jí)政府回絕以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)力推行禁牧政策導(dǎo)致更多基層政府干部與農(nóng)民發(fā)生沖突，這種“燒錢”行動(dòng)給縣政府施加了非常大的成本壓力，從而提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價(jià)還價(jià)的能力。
縣鄉(xiāng)政府面臨多重討價(jià)還價(jià)的境況，體制的不可退出性決定了它們會(huì)在每一次討價(jià)還價(jià)境況中達(dá)成協(xié)議，且協(xié)議點(diǎn)不會(huì)固定在一個(gè)位置，亦非只朝一端移動(dòng)，而是到達(dá)一個(gè)邊界點(diǎn)后折返向另一端移動(dòng)。如此反復(fù)，這便是長(zhǎng)期博弈關(guān)系中的擺動(dòng)均衡(李璐，2005)。由此可知，縣鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行中不會(huì)出現(xiàn)僵局，協(xié)議點(diǎn)會(huì)不斷變動(dòng)，短期均衡與討價(jià)還價(jià)交替發(fā)生。
結(jié)論與討論
討價(jià)還價(jià)是我國(guó)政府政策實(shí)施過程中普遍存在的現(xiàn)象。本文從經(jīng)驗(yàn)與理論兩個(gè)層面提出問題，為什么基層政府會(huì)與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)？促使雙方討價(jià)還價(jià)協(xié)議點(diǎn)發(fā)生變動(dòng)和達(dá)致均衡的因素是什么？基層政府在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)需要承擔(dān)執(zhí)行過程成本、上級(jí)施加成本和民眾施加成本，當(dāng)三項(xiàng)成本都居高不下時(shí)，基層政府會(huì)選擇與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，以求上級(jí)政府釋放執(zhí)行空間。雙方在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行討價(jià)還價(jià)時(shí)，其面臨的成本是變動(dòng)不居的，當(dāng)基層政府承受的議價(jià)成本相對(duì)值小于上級(jí)政府時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價(jià)還價(jià)能力相對(duì)提高，促使雙方的協(xié)議點(diǎn)從嚴(yán)格執(zhí)行端向?qū)捤蓤?zhí)行端移動(dòng)。執(zhí)行無僵局、協(xié)議點(diǎn)經(jīng)常性調(diào)整、短期均衡與討價(jià)還價(jià)的交替出現(xiàn)是政策執(zhí)行中縣鄉(xiāng)政府討價(jià)還價(jià)的典型特征。在本文的分析框架中，政策實(shí)施成本可以解釋討價(jià)還價(jià)的發(fā)生，但不能解釋討價(jià)還價(jià)的方向，即為什么是上下級(jí)政府之間討價(jià)還價(jià)，而不是基層政府與民眾討價(jià)還價(jià)，引入經(jīng)驗(yàn)案例能夠解釋討價(jià)還價(jià)的方向，但限定條件的增加會(huì)使模型的簡(jiǎn)潔性受到削弱。在經(jīng)驗(yàn)分析上，本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府假定為統(tǒng)一的討價(jià)還價(jià)參與主體，而事實(shí)上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅存在差異，彼此之間還存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這一因素必然影響討價(jià)還價(jià)的發(fā)生機(jī)制，為了討論的方便，本文未充分展開。
討論討價(jià)還價(jià)的發(fā)生機(jī)制繞不開上級(jí)政府設(shè)定的制度空間，處于高位的上級(jí)政府如果完全不留出空間，下級(jí)政府根本無法發(fā)起討價(jià)還價(jià)，只能選擇嚴(yán)格執(zhí)行政策。由此可推知，隨著權(quán)力向上集中，政府施加給民眾的壓力會(huì)加劇。反之，當(dāng)上級(jí)政府留出足夠多的空間，下級(jí)政府完全可以采用其他替代手段執(zhí)行政策，不會(huì)選擇討價(jià)還價(jià)這一成本高昂的方式，即在分權(quán)條件下，下級(jí)政府將更多地采取變通執(zhí)行的方式。但也要看到，下級(jí)政府在政策執(zhí)行中并非完全被動(dòng)，上級(jí)政府在行政配合、地方資源等方面對(duì)下級(jí)具有反向依賴性，這種依賴關(guān)系成為下級(jí)政府向上級(jí)“要價(jià)”的資本(張靜，2014)。討價(jià)還價(jià)的發(fā)生需要制度空間，新政策實(shí)施恰恰為這種空間的出現(xiàn)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，一方面，上級(jí)政府要維護(hù)自上而下的權(quán)威，給下級(jí)政府安排工作任務(wù)；另一方面，上級(jí)政府并不完全清楚新政策與實(shí)施環(huán)境的適應(yīng)程度，因此會(huì)給下級(jí)政府留出執(zhí)行的彈性空間。當(dāng)下級(jí)政府遭受上級(jí)政府與執(zhí)行環(huán)境的雙重夾擊且無法通過深度執(zhí)行達(dá)到任務(wù)目標(biāo)時(shí)，重新議價(jià)是一種合理選擇。在新政策實(shí)施前期討價(jià)還價(jià)多發(fā)，這一點(diǎn)是與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)相吻合的。
從宏觀角度展望我國(guó)上下級(jí)政府間的政策執(zhí)行，由于強(qiáng)制性制度變遷的政策推進(jìn)模式、民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒、技術(shù)治理與地方協(xié)調(diào)之間的張力等因素的共同作用，討價(jià)還價(jià)的重要性日益凸顯?？陀^來看，上下級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)能夠在制度制定者與受眾之間形成緩沖，降低政策實(shí)施的外部成本；但頻繁的討價(jià)還價(jià)容易導(dǎo)致行政資源的濫用，降低執(zhí)行效率，同時(shí)損害政府政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在現(xiàn)實(shí)意義上，討價(jià)還價(jià)邏輯的要旨仍然是尋找政策制定與政策執(zhí)行的均衡，這不僅僅是政策實(shí)施過程中的問題，還需要行政體制來回應(yīng)。
作者單位：上海師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會(huì)》2017年第3期
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