——基于四東縣休禁牧案例的分析
【摘要】討價還價是中國上下級政府互動關系中很重要的一種形式。本文詳細記述了四東縣草原休禁牧政策實施過程中上下級政府的多輪討價還價，縣政府制定政策，政策嚴格落實導致政府與民眾的沖突頻發，鄉鎮政府以沖突為策略與縣政府討價還價，最終獲得了相對寬松的執行空間。本文使用實施成本分析框架解釋了討價還價行為的發生機制，執行過程成本、上級施加成本、民眾施加成本高昂，致使鄉鎮政府只能選擇與上級討價還價。隨著社會沖突的加劇，鄉鎮政府的討價還價能力相對提高，使得雙方的協議點從嚴格執行端向寬松執行端移動。執行無僵局、協議點左右擺動、短期均衡與討價還價的交替發生是政策執行中上下級政府討價還價的基本特征。
【關鍵詞:】基層政府; 政策執行; 討價還價; 實施成本; 協議點
有關政策執行的研究已形成以下共識：政策執行與政策制定并非直線關系，不存在與政策設定完全一致的“完美”執行。在集權特征明顯的多層級政府體系中，由于政策制定權向上集中，政策制定者與政策執行者之間的政策過程被拉長，地方政府普遍存在執行偏差行為，這類行為被概括為“變通”“選擇性執行”“策略主義”等，且受到很多關注(王漢生等，1997；O’Brien and Li, 1999；歐陽靜，2011；葉敏，2015；陶郁等，2016)。在政府層級體系中，執行變通可以看作下級政府對上級政府“不適當”政策規定的一種回應，這種回應不是忠誠或服從，而是改變甚至違背制度初衷，使政策適于執行。在這種回應機制中，政策制定與政策執行分離，上級政府負責設定制度內容，下級政府負責執行(周黎安，2014；周雪光、練宏，2012)。與之并行不悖的是，基層政府也普遍通過“討價還價”表達對“不適當”政策設定的質疑或不滿，從而將政策執行中的“不適”提前反饋給上級政府，并在執行過程中對政策進行再修訂甚至變更。與服從、變通等單方實施行為相比，討價還價格局只有經過上級政府與下級政府雙方的“出價”與“還價”才能形成，由此政策制定與政策執行呈現為交織而非分離的狀態。直觀來看，下級政府試圖通過討價還價公開表達利益，帶有對上級公然冒犯的意味，可能會給下級政府帶來不利后果，因此下級政府會努力避開討價還價的回應方式(王漢生等，1997；倪星、謝水明，2016)。但是，政策執行過程中普遍存在的情況是，上下級政府擁有共同利益并尋求合作，同時對于如何合作又有分歧，這恰恰是討價還價產生的境況。因此，從類型學意義上看，討價還價機制可作為理解層級政府體系中地方政府行為的代表性運作機制。
一、問題與相關研究
(一) 討價還價的宏觀認知：政府結構與制度環境
討價還價是中國上下級政府互動關系中很重要的一種形式，中央政府與地方政府在談判中會采用多種手段協商解決沖突，中央與地方政府的關系本質上是一個多階段的討價還價過程(Lampton，1992；Shirk，1993；鄭永年，2013)。在政府博弈最為典型的財政領域，無論是財政包干制還是分稅制，中央政府與地方政府圍繞財政分成始終處于討價還價之中，分稅制使財政分權轉向財政集權，地方政府的對抗行為也逐漸增多(張閆龍，2006；渠敬東等，2009)。在農村稅費改革前后中央政府與地方政府互動關系的研究中，研究者(李芝蘭、吳理財，2005)發現中央政府試圖通過一系列改革措施“倒逼”基層政府改革，但基層政府通過變通執行、訴苦、消極執行等策略，以新造成的農村負擔為由對中央政府進行“反倒逼”，迫使中央政府對原政策進行修改。在以項目制為核心的國家治理體制中，國家部門“發包”、地方政府“打包”、基層部門“抓包”，項目發包部門設立競爭性標的，地方政府利用地方治理經驗加入各自的意圖和利益，出現了“項目包裝”“項目配套”“項目反控”等上下級政府間討價還價的新形式(馮猛，2009；折曉葉、陳嬰嬰，2011；狄金華，2015；陳家建等，2015)。
通過以上研究可以得到幾點啟示：第一，討價還價的策略是多種多樣的，在統一的政策下不同政府部門可能采取不同的討價還價策略，在政策實施的不同階段，討價還價的策略也可能有所不同。第二，制度實施的環境差異或變化可能導致討價還價策略的變化，政府部門在選擇討價還價策略時會同時考慮自身利益與對方利益。第三，討價還價多發生在政策實施過程中，通過討價還價可以改變政策的原初設定，在其他條件不變的情況下，討價還價策略的選擇將影響政策可以在多大程度上得到調整。上述研究多是通過“集權與分權”等體制性因素對討價還價做出解釋，對討價還價的內部運作機制少有涉及，受研究方法所限，缺乏對討價還價過程的近距離觀察。本文嘗試使用實地觀察案例，對某一特定政策實施過程中的討價還價進行微觀分析，描述我國東北某農牧縣休禁牧政策實施過程中鄉鎮政府與縣政府之間的討價還價，詳細呈現討價還價的發生過程、基層政府的討價還價策略及其產生的效果。
(二) 討價還價的微觀研究：發生、策略與有效性
在討價還價的微觀機制這一理論生長點上，近些年也涌現了若干具有代表性的實證研究。李懷(2010)對“城中村改造事件”中地方政府行為的民族志研究發現，面對上級政府就城中村改造的體制內組織化動員，街道政府往往把困難說“大”，讓上級政府充分了解改造的難度，使上級政府不輕易做出“改造”的決策。周雪光、練宏(2011)以某地省市環保部門之間的政策實施談判為例，借助博弈論分析視角，建立了上級政府(如省環保廳)和下級政府(如市環保局)之間的序貫博弈模型。上級政府在政策實施上擁有“常規模式”與“動員模式”兩種策略，而下級政府會在執行過程中選擇“正式談判”“非正式談判”或“準退出”等應對方式，如果上級政府采取動員模式，“準退出”是下級政府的最佳應對策略。何艷玲和汪廣龍(2012)以出租車行業管制為例，進一步討論了政府間正式談判與非正式談判的復雜關系。該研究發現，在以穩定作為共同目標的政府體制中，上下級政府更傾向于采用正式談判或多輪談判化解問題，下級部門不能拒絕自上而下的命令，也無法自行選擇退出博弈。張踐祚等學者(2016)利用某鎮行政區劃調整中上下級政府的互動案例，構建了具有協商博弈特點的討價還價模型，上級政府知道其自身在信息和認知能力方面的有限性，因而在提出包含其凈收益的方案后，允許下級提出另外的協商方案，但是協商方案不能使上級在原方案中獲得的凈收益減少。在以上研究中，我們看到討價還價行為在政策實施中的運作過程及不同的運作機制，地方政府在政策實施過程中不可能完全退出，但在某些實施細則上又與上級政府存在沖突。以博弈論視角界定，縣鄉政府間的討價還價是為了共同存在而又相沖突的利益所進行的博弈。
(三) 研究問題：政策執行中的討價還價
針對上下級政府討價還價(談判博弈)的方式、策略和過程，既有文獻已經進行了詳細的分解和研究(周雪光，練宏，2011；劉世定，2016)。對這部分內容本文不再更多展開，而是針對現有研究還沒有回答清楚的有關討價還價運作機制的困惑乃至一些基本問題繼續追問。首要的問題是，在成本高昂的情況下，基層政府為什么會發起討價還價？已有研究提到的上級政府的政策實施偏好、上下級政府任務目標的一致性程度、各方的力量比較與談判地位等因素固然會影響地方政府討價還價行為的發生，但尚未形成具有嚴密邏輯的機制分析。本文嘗試利用實施成本的分析框架，討論在政策實施過程中執行過程成本、上級施加成本、民眾施加成本的不同組合及其變化導致的地方政府行為轉向，進而分析討價還價的發生機制。
另一個需要追問的問題是，導致上下級政府討價還價協議點變動和均衡的因素是什么？已有研究談到了政府討價還價的策略，如正式談判、非正式談判、準退出、多輪談判、平衡共贏等，這些策略關系到雙方的議價成本，影響博弈格局。本文將從政策執行過程的約束變化入手，觀察在政府層級體系下雙方討價還價能力的相對變動，指出執行無僵局、短期均衡與討價還價交替、協議點左右擺動是政策執行中上下級政府間討價還價的典型特征。
二、 案例概況1：四東縣的休禁牧政策
四東縣位于黑龍江省西南部，是一個以畜牧業為主、農業為輔的大縣，全縣下轄11個鄉鎮、12個農林牧漁場、79個行政村，面積6 176平方公里。筆者于2006年進入四東縣調查，當時全縣總人口25.05萬人，其中農村總人口17.18萬人。轄區內有草原469萬畝，占總面積的50.7%。奶牛存欄12.1萬頭，肉羊飼養量26.2萬只，萬頭奶牛鄉鎮已達4個，千頭奶牛村34個，高標準奶牛專業養殖小區27個，10頭以上奶牛養殖戶985戶。筆者2006年以掛職鍛煉的身份進入四東縣的特拉河鎮工作并展開社會調研，2007年回到四東縣并在縣級層面和更廣的鄉鎮層面開展調研，2009年再次回到四東縣對調查資料進行補充。
休牧是指在劃定的草原范圍內某個時段不得放牧，禁牧是全年內不準放牧。四東縣自2001年開始提出草原休牧管理，2004年全縣全部草原都實行了休禁牧管理，其中禁牧面積達181萬畝；2005年至今，全縣364萬畝草原全部實行禁牧管理。2在休禁牧政策實施的最初幾年，縣鄉政府在休禁牧工作上投入的精力巨大，特別是畜牧重點鄉鎮任務更加艱巨。鄉鎮政府對休禁牧亦多有“怨言”，政府執法干部在查牧過程中與放牧農民屢有沖突，卻難以找到有效的調和辦法。針對上述現象筆者進行了實地調查，訪談對象包括縣委縣政府主要領導、主管領導，畜牧局領導及工作人員、鄉鎮領導、鄉鎮政府普通干部、村干部、養殖奶牛與未養殖奶牛的農民。搜集到的二手資料包括省、市、縣各級的關于休禁牧和草原管理的政策文件、匯報提綱、情況說明，以沃林鄉、特拉河鎮為主的多個鄉鎮的關于休禁牧工作的政府文件、情況匯報、條例文本等。這些資料涵蓋四東縣休禁牧政策頒布、政策落地、政策執行、政策后果、政策反饋、政策調整等多個階段，時間跨度為2001年至2010年。
自2001年始，全縣對休禁牧工作十分重視，每年的政府工作報告都會提及。在休禁牧政策實施的前幾年，每年的目標任務和達成任務都在增加。2004年，全市休禁牧工作現場會在四東縣舉行，“為表示對全市休禁牧工作的支持，縣里狠狠心下了指標，實現全縣休禁牧”4，設定全年休禁牧目標為160萬畝，年終時卻實現了全縣所有草原休禁牧。2005年，全縣實行全面禁牧，直觀的說法是“草原上不能看到任何一頭牛，一只羊，不能看到一只大牲畜”。由于休禁牧實行屬地化管理，鄉鎮政府是直接負責的單位，進入禁牧階段，留給基層“作弊”的空間越來越小，各鄉鎮的禁牧工作陡然緊張起來。對農牧戶而言，休禁牧工作采取的是自上而下的推行方式，他們得到的只是一紙禁令，除了接受宣傳教育外并無協商過程，甚至缺少細致的政策解讀，這為政府與農戶間的沖突埋下了伏筆。
三、縣鄉政府間的多輪討價還價
(一) 政府間討價還價：概念及內涵
討價還價是這樣一種境況：兩個參與人(組織)之間有共同的利益需要合作，但在合作的同時又存在著利益沖突。在他們真正合作(以及獲得合作成果)之前，參與人需要就如何合作達成協議，一方面每一個參與人都希望達成協議而不是相反，但另一方面，每一個參與人都希望盡可能達成對自己有利的協議，因此，參與人只有在付出了昂貴的延遲成本后才能達成協議(Rubinstein，1982；穆素，[1999]2005)。在休禁牧案例中，縣政府與鄉鎮政府有著共同的利益，即執行休禁牧政策，但在如何執行——嚴格執行還是寬松執行——上存在沖突，雙方為達成對自己有利的協議出價、還價、議價，是典型的討價還價行動。與經典的討價還價模型相比，上下級政府間的討價還價具有多重內涵。
1. 討價還價的雙方是縣政府與鄉鎮政府。依據周雪光、練宏(2012)的控制權模型，省政府、縣政府與鄉鎮政府可以視作“委托方—管理方—代理方”。本文案例中的休禁牧政策是由省政府統一做出規定，縣政府在此基礎上進行“加碼”，頒布限于本縣內執行的休禁牧政策，因此也可以將縣政府視為具體政策的設定者。在休禁牧案例中，參與討價還價的雙方主要是縣政府與鄉鎮政府，從委托代理的角度來看，本文采用的是簡化的“委托人—代理人”模型：縣政府掌握著部分目標的設定權以及充分的激勵分配權和檢查驗收權，是政策委托方；鄉鎮政府負責具體執行，是政策代理人。
2. 縣鄉政府的共同利益與分歧?？h鄉政府的共同目標是執行休禁牧政策，在執行過程中產生了后續的兼及目標——減少政府與民眾的沖突，維持社會穩定。二者有分歧的地方在于采用何種程度的執行方式，如果將休禁牧政策的執行分為完全執行與完全不執行兩端，二者之間的分歧可能存在于從完全執行到完全不執行的任一協議點上，其中，偏向完全執行端的行動可視為嚴格執行，偏向不完全執行端的行動可視為寬松執行。由于縣鄉政府的共同利益從單目標向多目標轉變，雙方在休禁牧政策執行的嚴格程度上可能產生分歧，討價還價格局也隨之變化。
3. 政策執行中的出價與還價。經典的魯賓斯坦模型(Rubinstein，1991)認為，討價還價過程并非無摩擦的，參與人需要耗費時間，而且時間對于參與人來說是有價值的，當時間對于至少一方來說是珍貴的時候，參與人就傾向于達成協議，現實中更復雜的討價還價成本還包含其他的擴展因素。在休禁牧政策實施案例中，由于是自上而下推行的強制性政策，在政策出臺前鄉鎮政府并沒有討價還價的余地；在政策實施后縣鄉政府圍繞如何執行展開討價還價，把討價還價從政策制定環節挪至政策執行環節。在討價還價過程中，雙方的出價形式主要表現為具體可見的行動，特別是鄉鎮政府作為具體的執行者，會對是否禁牧、是否嚴格禁牧進行“喊價”，縣政府以是否做出獎懲、做出何種獎懲進行“還價”。此外，文書、會議等正式形式以及非正式會商也是雙方討價還價的方式。
4. 多輪討價還價?？h鄉政府在政策執行過程中的討價還價并非一次性完成，需要經過多輪協商，特別是每次討價還價之后形成的執行格局會導致雙方的博弈力量對比發生變化，可能導致新一輪的討價還價行動再次發生。在休禁牧案例中，由嚴格執行禁牧政策引發的政府與民眾的沖突改變了縣鄉政府的討價還價能力，成為引發新一輪討價還價的內生變量。因此，縣鄉政府討價還價的每一個節點都成為新的起點，過程生產結果，結果也在生產過程，由此雙方的協議點處在經常性的調整之中。
5. 政策執行的不可退出。與經典的討價還價模型相比，只要縣與鄉鎮的建制仍存在，縣鄉政府的討價還價就是不可退出的。加之執行過程中存在的摩擦，政策執行不可能出現完全執行和完全不執行兩種極端情況(討價還價中的僵局點)，政策一旦頒布實施，執行就不能中止。需要注意的是，縣鄉兩級政府在很多政策的執行上都會出現討價還價，休禁牧政策只是其中的一項，由于嵌入在經常性的博弈結構中，一方在休禁牧過程中出現的損失可能在其他討價還價中得到補償。為使討論簡潔，本文僅選取休禁牧政策執行中的討價還價作為案例，但會適當兼顧與之密切關聯的政策博弈的影響，如全縣的畜牧發展戰略。
(二) 出價—應價：休牧階段的縣鄉政府“喊價”
如上文所述，上下級政府之間的討價還價是持續的、多輪的出價與還價的過程。本文將結合休禁牧案例，按照政策執行過程中縣鄉政府討價還價的走向，以典型事件作為節點，區分雙方討價還價行動的若干階段以及在此過程中的政策執行情況。
第一階段的討價還價集中在休牧時期，以2001年四東縣首次提出休牧為起點，2004年6月全市草原禁牧暨牛羊舍飼現場會在四東縣召開為節點。這一階段的主要任務是全縣明確休禁牧要求，適應從放牧向舍飼的轉變，縣政府與鄉鎮政府針對休牧要求進行“喊價”，但尚未形成實質的討價還價，即二者并未就協議點進行協商談判，而是各自出價。在休牧前期，縣政府的出價要求是在全縣實施休牧，即特定時段、特定地點不準放牧，由于在非禁牧的時間和區域仍可以放牧，休牧并未引起全縣的“緊張”。到休牧后期，由于休牧面積逐漸擴大，且2005年馬上進入全面禁牧階段，縣政府要求全縣解決草原禁牧后群眾的養殖技術和養殖手段問題，為全面禁牧做足準備。
為實現休牧以及轉變生產方式的目標，縣政府進行了廣泛的動員宣傳，縣委書記在多個重要場合強調，“沒水、沒草帶來的生態災害不僅僅是四東縣的，更是直接威脅到周邊乃至全省環境的重大問題。市里每年都投入大量資金支持我們搞生態建設，如果我們自身再不珍惜，將來旅游業、畜牧業等各方面發展都會受到制約”5。分管畜牧工作的副縣長也多次表示，“休禁牧工作不是一禁了之，管住了牲畜不到草原上來，那它吃什么，就要解決飼料問題，還要解決飼養場所問題，這樣理解休禁牧工作的意義，要把它當作促進和帶動全縣畜牧生產規范化和科學化轉變的突破口”6。在具體行動上，四東縣成立了縣委書記、縣長任組長，縣委、縣政府主管領導為副組長，相關職能部門“一把手”為成員的全縣禁牧工作領導小組。要求各鄉鎮成立“一把手”負責的禁牧執法領導小組，并且成立由縣紀檢監察部門牽頭，縣委組織部、環保、獸醫、公安、廣電聯合組成的草原禁牧督查小組，定期對全縣的禁牧工作進行檢查督導。綜合運用發放宣傳單、舉辦培訓班、深入農戶“算經濟賬”、典型帶動等形式，在全縣上下營造出全面實施草原休禁牧的輿論氛圍。將草原管理情況作為指標納入到對鄉鎮的年終考核中，由縣人大牽頭開展生態審計工作，對各鄉鎮草原管理工作的開展情況進行生態評定，對草原管理保護工作不力、生態審計不合格的單位和領導實行一票否決。
四東縣各鄉鎮特別是有休牧任務的鄉鎮響應縣政府的出價要求，采取了相應措施，包括成立以黨委書記和鄉鎮長為組長的禁牧工作領導小組，在鄉鎮進行動員宣傳，下發宣傳單到牧戶手中，實施草原改革使放牧場承包到戶，對休牧區塊實行掛牌保護、圍欄封育、人工養護，“責成畜牧、生態等中心組成聯合督查組，不定期深入各村屯休禁牧地塊進行檢查執法”7。2004年6月，全市休禁牧工作現場會在四東縣舉行，沃林鄉作為畜牧大鄉成為參觀現場并向與會人員介紹了休禁牧工作經驗。這次現場會也成為休牧階段鄉鎮政府響應縣政府出價要求的最高表現。上述活動表明鄉鎮的確是在積極回應縣政府的出價要求，但就休牧工作的另一面——查處違規放牧而言，鄉鎮并沒有實現縣政府的“喊價”要求，農戶在休禁牧地塊上的放牧行為仍然存在。正如一位農戶回憶，“剛開始休禁牧那會兒，收到過通知單，也開過會，但牛該放還是放，政府來查的時候不多，就是查到，也頂多是說兩句，咱把牛趕下來就是，也有人不理它，也沒有什么(懲罰)”8。事實上，由于工作量大，執行難度高，各鄉鎮的休禁牧監管隊伍并沒有開展常規查牧行動，難以杜絕放牧，休禁牧“有名無實”。鄉鎮主要通過不斷督促村屯實施休牧，但收效甚微，在沃林鄉2003年農村重點工作考核評估中，全鄉9個村中的8個村在休禁牧工作指標上被扣分，從側面說明休牧政策在鄉鎮的執行不力。
休牧階段的縣鄉政府“喊價”并不是嚴格意義上的討價還價行為，因為只有一方出價，另一方并未針對其出價進行還價?？h政府提出休牧決定及相應要求，鄉鎮政府未公開反對縣政府的休禁牧要求，而是選擇性執行，那些容易執行的工作要求服從上級指令予以執行，而執行難度較大、容易引發政府與農民矛盾的“查牧罰牧”等要求則未付諸行動或者變通執行。與其說這是鄉鎮政府做出的還價，不如說是其在具體可見的行動上進行了“喊價”，即沒有完全執行縣政府的要求，相當于一次出價行為，隨后縣政府也沒有更多回應，而是默認了鄉鎮政府的態度與執行力度。
(三) 出價—還價—定價：協議點趨向嚴格執行端
這一階段的討價還價主要發生在全面禁牧以后的動員時期，以縣內全面禁牧為起點，以2005年9月他拉哈鎮禁牧現場辦公會為節點。縣政府要求各鄉鎮全面實施禁牧，配之以嚴格的監督檢查驗收。全面禁牧之后，草場上是否有放牧行為一目了然，因此縣級層面的檢查驗收更便于執行，“對草原違法行為發現一起，公告一起，嚴處一起”。全面禁牧開啟的當口，讓鄉鎮政府直接面對的遠不是生產方式轉變的“治本”難題，而是如何實現縣政府定下的直接目標——全面禁牧，“使草原上見不到一頭牲畜”。督促鄉鎮“嚴查嚴管”不失為實現目標的絕佳手段，在動員時期采用嚴格執行的方式是政府慣用的手段，盡管從休牧到全面禁牧鄉鎮政府很不適應，但也非常清楚縣政府的動員要求，因此盡力按照縣政府的要求嚴格執行禁牧政策，回應上級“喊價”。2005年，沃林鄉成立草原禁牧管護大隊，并配備兩臺專車對全鄉所有草原進行巡回檢查，對私自違規放牧進行清理整頓，在5個月時間里，管護大隊處理草原違規放牧事件60余起。
即使出臺了嚴格的看護規定，并建立了鄉村兩級的看護人員體系，但草原看護仍然是讓基層政府的干部頭疼的事情，“農戶經常跟咱們捉迷藏，咱們一走，他就趕上來，就進到草原放牧，或者白天放牧晚上休息”9?！霸鄄菰娣e大，騎摩托下去，靠近公路的還能看到，這會看不到說不定躲在哪里正在吃著呢，有時候有群眾報案，等咱們到現場的時候人畜都沒蹤影了。”10草原休禁牧查處過程中面臨調查、取證、處理、執行上的困難，且由于交通不便、草原地形等客觀原因使執行難度加大。由于休禁牧工作推進迅速，農戶不適應且根本沒有做好休禁牧準備，多數農戶存在僥幸心理，認為休禁牧只是做做樣子，“一陣風就過去”，違規放牧仍普遍存在，僅僅有草原看護人并不能解決違規放牧問題。另外，由于休禁牧任務繁重，看護人的工資都不夠抵被罰的款，很多草原看護人辭職，這也給鄉鎮政府帶來頗大壓力。
在此背景下，鄉鎮政府開始密集地向縣政府“還價”，雖然沒有明確提出放松禁牧的要求，但希望縣政府考慮禁牧執行的實際困難。實際上在休禁牧的初期，鄉鎮政府已經意識到開展該工作的難度并適時向縣政府表達了看法，但由于縣政府對一些違規行為未做實質懲罰，這些討價還價沒有產生實質意義。進入全面禁牧的動員階段后，縣政府“動真格”了，鄉鎮政府的“還價”行為也變得積極活躍起來。在年中各鄉鎮向縣政府上交的工作匯報中，多處出現“因為群眾對禁牧工作認識不到位，工作開展執行難度較大，懇請縣政府予以綜合考慮”11等字句。一些鄉鎮書記、鄉鎮長在經濟會議、畜牧工作會議等各種正式場合向縣領導“訴苦”的情形也逐漸增多，以至于分管畜牧工作的副縣長每次下鄉，主要內容就是聽基層“講困難”，不僅要安排生產工作，更要做基層的思想政治工作。筆者在訪談某鄉黨委書記時，他說：“(休禁牧的事情)你不要問我了，要問就去問Z縣長，他站的比我高，我把想說的都說給他聽了。”12
鄉鎮政府針對縣政府出價的“還價”行為還體現在執行政策的具體行動上，對違規放牧的查處稍有松懈，一些地塊的放牧行為就會重新出現甚至未曾中斷。2005年9月，特拉河鎮某村屯牧民在草原放牧300只羊，恰好被下鄉檢查的縣委書記“抓個正著”，當天即在他拉哈鎮召開禁牧現場會，特拉河鎮的違規放牧情況亦通過《全縣草原禁牧工作情況通報》在全縣公告。據參加這次會議的特拉河鎮分管畜牧的副鎮長回憶，“會議開始的時候，各鄉鎮書記、鄉鎮長紛紛表達開展禁牧工作的難處，但縣委X書記態度很堅決，明確定調全面禁牧是政治任務，沒有商量的余地。同時提出了三點意見，對違規放牧行為依規依法處罰，查找原因，拿出整改意見并立即執行”13?？h委書記的表態為這一輪縣鄉政府的討價還價進行了“定價”，即要求鄉鎮政府必須按照縣級的“出價”予以“支付”，嚴格執行政策規定而非放松要求。為此，特拉河鎮向縣委表態：“一是對該區域的管理人員進行嚴肅處理，開除出看護隊伍，永不錄用；二是進一步加大工作力度，對全鎮的禁牧工作進行清查，發現私自放牧和偷偷放牧的進行嚴肅處理；三是明確責任機制，對所轄村屯的草原管理，進一步明確村干部考核一票否決制度?！?4其他鄉鎮也各自按照縣政府要求查擺整改問題，并由鄉領導簽字向縣畜牧領導小組提交“草原禁牧情況說明”。自此，全面禁牧動員階段的討價還價告一段落，鄉鎮政府在政策執行中選擇嚴格查處，全縣禁牧工作偏向“嚴格執行”一端。
(四) 出價—還價—再議價：協議點向寬松執行端移動
縣鄉政府間的討價還價并沒有隨著縣政府的高調“定價”而結束，隨著禁牧造成的影響向民眾蔓延，雙方的討價還價能力正在發生變化，新的討價還價格局逐漸形成。這一輪討價還價以縣政府籌備并出臺《四東縣草原管理條例》為起點，以2013年全縣禁牧工作緊急會議為節點，歷時較長，出價、還價、議價交替發生，推動禁牧進入常規執行階段。2006年5月，《四東縣草原管理條例》(以下簡稱《條例》)頒布并實施，被認為“是草原資源統一規劃、保護、建設和管理方面的法律規范，具有很強的針對性和可操作性。該《條例》加大了對違法行為的處罰力度，這為加強草原資源行政監督管理提供了更加有利的法治保障”15。經過4年的休牧過渡期以及1年的禁牧動員期，四東縣的全面禁牧政策在政府層面即將進入常規工作期，《條例》的出臺以及對違規放牧行為的嚴格處罰規定可以看作縣政府的“正式出價”，使縣政府的要求更具合法性。
與此相呼應，為保證執法過程的合法性，各鄉鎮相繼出臺或簽發各種文件，為鄉鎮政府的嚴格執法保駕護航。在《沃林鄉2005年草原禁牧及圍欄管護承包管理辦法》中，規定“禁牧人員在工作期間，發現農戶放牧、牲畜進地進草原等行為，應及時制止并予以處罰，所有罰款均歸禁牧員本人所有”。在2006年的《特拉河鎮禁牧管理辦法》中，規定“對于違反規定私自放牧的，禁牧管理人員有權進行處罰，罰款額度在不超過法規規定的前提下，由村民代表按村規民約的要求討論決定。對于違反規定私自放牧的，屢教不改、不配合工作的移交司法機關處理”。上述規定旨在為全鄉鎮的休禁牧工作提供合法性支持，連村規民約都把“全面禁牧、保護草原”放在第一條，規定“畜禽養殖戶必須舍飼圈養，不準放出自家院門，牛、馬、驢、羊進入草原必須嚴格處罰，豬進地，打死勿論”16。動員農民保護草原，“任何村民都有保護本村及其他村屯草原的權利和義務，都有權利對本村及其他村屯的草原實施禁牧管護，全鄉各村任何村民都可以自發組織由個人或多人組成的草原看護隊伍，對違規放牧都可以進行處罰”17。僅看這一規定就可以發現休禁牧工作“全民皆兵”的跡象。借助各種處罰措施，配合密集的鄉村兩級督查組的監管督查，“堵住漏洞，嚴防死守牲畜進草原”，把違規放牧的人和牲畜趕出草原，正在接近“草原上不見牲畜”的目標。
鄉鎮政府偏向嚴格執行端的“嚴查嚴管”直接導致基層政府與農民的沖突頻發。在沃林鄉2006年3月通報的12起違規放牧中，每一起都伴隨著或大或小的沖突。按照看護員的說法，凡是被縣鄉政府檢查發現的放牧，一定是要處罰的，否則“鄉里罰自己的款也沒地方出”。那些由自己發現沒被上級發現的，第一次通常是說服教育，“連哄帶嚇”，如果發現再犯，就不會再客氣，罰款是必要的，而且是嚴格按照上級的規定罰沒相應的金額，“在這個過程中要錄好像，留下證據，以免這些放牧的(農戶)不認賬”18。在整個執法過程中，牧戶一般是拒絕繳納罰款的，甚至拒絕將羊群趕離草原，雙方矛盾一觸即發。由于查處休禁牧的現場證據非常重要，政府執法干部通常是在“人畜并獲”的情況下才會開出罰單，但是由于農民認為休禁牧政策存在諸多“不合理之處”，特別是查牧現場瞬間形成的面對面的“利益爭奪”場景，發生沖突在所難免，從輕微的抱怨、憤怒的謾罵到緊張的對峙甚至大打出手都時有發生。由此，鄉鎮政府在處理放牧行為的過程中更加“激進”，政府干部與農民之間的沖突一再升級。
一方面是來自上級政府的任務，要求必須達到全面禁牧的目標；另一方面是來自地方民眾的社會壓力，“動不動就引發沖突”給地方治理帶來困擾，這讓鄉鎮政府在執行休禁牧政策的過程中左右為難，而且越往后越覺得“頭疼”，怎么能夠做好工作同時滿足兩方面的要求，讓鄉鎮領導“想辦法想的頭皮發麻”19。鄉鎮政府開始嘗試利用政府與民眾的沖突發起新一輪的討價還價。沖突意味著社會不穩定，維護治下社會穩定是地方政府的重要職責，甚至具有一票否決的意義。在禁牧政策實施不會導致社會不穩定的前提下，上級政府會要求基層政府嚴格執行禁牧政策；但是當禁牧政策導致社會不穩定且社會不穩定程度超出上級政府可承受的范圍時，上級政府對基層政府的要求便會有所緩和，以回到可承受的社會穩定水平。鄉鎮政府認識到這一點之后，基層干部與農民之間的沖突恰好可以成為鄉鎮政府與縣政府討價還價的有效工具。
討價還價的渠道包括正式渠道與非正式渠道，在上下級政府干部見面的公共場合或私人場合，鄉鎮政府領導經常向上級政府說明目前休禁牧政策的執行情況，特別強調由此引發的各種查處和沖突事件。在2006年、2007年調研期間，在多個筆者參與的有政府領導出席的聚會場合，鄉鎮政府領導屢屢提到本鄉鎮的休禁牧查違規情況，有時多個鄉鎮的領導還會就這一問題形成共識，一致向縣領導表達執行的難度及面臨的嚴峻形勢，政策的嚴格執行使農民對鄉鎮政府的社會治理形成強力沖擊。鄉鎮政府也會通過其他途徑向上級政府表達同樣的想法，例如通過縣政府下派的駐鄉干部向上反映問題。在2006年，一位調研員到沃林鄉駐地調研，針對該鄉休禁牧工作提出，“對個別農民妨礙正常工作不采取法治手段治理不行，但強力執行已經給基層造成巨大沖擊”。有趣的是，各鄉鎮在上交給縣政府的材料中詳細記敘了政府與農民沖突的細節，20這些看上去略顯“夸張”的材料除了陳明事實，鄉鎮政府想對縣政府表達的無非是“如果再不采取有效方式，不進行政策調整，很可能造成更大范圍甚至不可控制的社會沖突”21。在查牧行動中，由于被查處的對象通常為單獨牧羊或放牧奶牛的牧民，過于激烈的沖突并不多，但偶爾也會造成較嚴重的后果?？伺_鄉司法所所長帶領禁牧大隊成員制止個別村民放牧，在推搡中其右眼被村民一拳打傷，造成右眼失明致殘，22這些糾紛與沖突都成為鄉鎮政府與縣政府討價還價的“籌碼”。鄉鎮政府通過各種渠道的表達都不同程度地突出政策執行所引發的沖突的嚴峻性，希望上級政府能夠適當調整政策要求，將推往嚴格要求、嚴格執行一端的政策導向向寬松要求、寬松執行一端“偏移”一下。
如果說在禁牧動員階段鄉鎮政府以工作難度大與縣政府討價還價并未改變縣政府的定價，此次鄉鎮政府以社會沖突為由向縣政府喊出的還價不得不引起縣政府的重視。“可以說縣里有任何政策下去，還需要鄉鎮基層配合，所以也要考慮基層執行的難處。拿休禁牧政策來說，開始推的時候確實有難度，一方面是既要發展畜牧業，還要求禁牧，鄉鎮想不開，另一方面群眾想不通，從老祖宗就是放牧，現在實行禁牧后不適應，違規放牧在很長時間內都存在……縣里也要體會基層的難處，特別是一些執法人員與群眾的沖突，既要堅持大方向不能變，也要注意調整工作的方式方法?！?3縣領導的話透露出縣政府考慮就禁牧再次議價，從單一的嚴格執法、查處違法行為轉向強調多元措施推進草原禁牧工作，如舍飼推廣、飼草儲備等。自2006年以來，縣政府出臺優惠措施扶持飼草飼料生產，投入到青貯玉米、種子補貼、青貯窖建設、青貯機械購置等方面的補貼資金近3 000萬元。同時縣政府根據各鄉鎮在休禁牧工作中的具體表現給予一定的項目支持，配備項目資金。2007年以后，鄉鎮以畜牧業發展為由的資金申請迅速增多，盡管申請的資金不一定會批準，但“報多了總會批一些，多報多批。休禁牧確實有困難，上面也會體諒，批的可能性就更大一些”24。
在這輪討價還價中，縣政府做出的最大讓步是監督檢查頻率的大幅下降。2009年筆者第三次進入四東縣時，禁牧工作進入常規執行期，全縣將違規放牧的監管任務完全交給了鄉鎮，有了自主權的鄉鎮在查牧禁牧行動上也有所放松，一些鄉鎮甚至出現了對違規放牧“睜一只眼、閉一只眼”的現象。在逐漸放松的禁牧管制下，2013年夏，日益增多的違規放牧再次引起縣政府的高度重視，隨后召開全縣草原禁牧工作緊急會議，要求“通過停站、停奶、取消草原獎補或停發補貼資金等措施，堅決打擊各種偷牧行為”25，縣政府與鄉鎮政府之間圍繞禁牧政策的執行又將開啟新一輪的討價還價。
(五) 服從執行、變通與討價還價
休禁牧政策的制定與頒布是一項具有強制性的制度變遷，縣政府握有目標設定權，規定全面禁牧的任務，這一目標極為清晰，即在草原上任何時間都不能出現放牧行為。休禁牧政策實施之初便實行屬地化管理原則，要求各鄉鎮成立由“一把手”負責的禁牧工作小組，統一對本轄區的禁牧工作進行管理，實行責任領導追究制，基層政府承擔了一線的休禁牧任務?？v觀四東縣休禁牧政策的執行過程，鄉鎮政府在與縣政府的博弈中采取了服從、變通、討價還價三種不同的執行方式。在休牧階段，縣政府雖然有要求，但鄉鎮政府基本上是根據自身的情況選擇性執行，雙方均有出價但未對對方的出價進行正面回應，全縣的草原保護情況與休牧之前沒有明顯變化。進入禁牧動員階段，縣政府要求嚴格執行全面禁牧，鄉鎮政府以工作難度大、難適應為理由與之討價還價，但縣政府責令鄉鎮政府繼續嚴格執行并以政治任務為由進行定價，全縣進入高度嚴格的禁牧時期。隨著禁牧工作進入常規階段，縣政府繼續要求鄉鎮嚴格執行，但鄉鎮政府以民眾抵制、政府與民眾沖突為據還價，縣政府經過權衡后再次出價默許鄉鎮政府可寬松執行，禁牧力度趨于寬松，上下級政府亦達成了雙方都可以接受的政策執行“默契”。
四、 討價還價行為的發生機制
政策執行中的討價還價行為實質上是下級政府向上級政府公開表達自己的利益要求，以質疑甚至抵制的態度要求上級政府修改政策或者接受由鄉鎮政府提出的政策方案。與嚴格執行政策相比，討價還價可能給鄉鎮政府帶來更多的不利后果，需要鄉鎮政府承擔更高的行動成本。縣級政府作為鄉鎮政府的委托人和管理者，對鄉鎮政府的政績表現具有評定權，即使討價還價成功，也會影響鄉鎮政府在縣政府心目中的位置排名。在任務逐級分解落實的行政體制內，上級政府期待下級政府能夠做到“令行禁止”，盡量減少下級的變通執行行為，杜絕下級政府的討價還價(艾云，2011)。在四東縣休禁牧政策實施的過程中，鄉鎮政府卻對縣政府的指令出價進行了多次討價還價。本文嘗試從實施成本角度對基層政府的討價還價行為予以解釋，把政策實施特征和結果視為各種實施成本以及參與者應對這些成本的策略的產物，從而將各類結構要素與行為后果相互聯系起來(Dixit，1996)。
(一) 一個分析框架：政策實施成本的組合及其變化
假定鄉鎮政府是一個理性行動者且有多種執行方式可以選擇，在不同的執行方式中它會選擇成本更低的，當某種執行方式成本高昂，它會轉向其他執行方式或想辦法降低該執行方式的實施成本。在執行上級政策時，鄉鎮政府要消耗一定的資源，這類消耗可稱之為執行過程成本；同時因執行政策產生外部性，即受政策執行影響的行動者施加于鄉鎮的影響可稱之為外部成本。鄉鎮政府執行政策的行動具有兩個面向(歐陽靜，2009)，其一是上級政府，其二是社會民眾，因此外部成本包括上級施加成本與民眾施加成本。前者是指由于政策執行沒有達到上級政府要求而受到的懲罰，后者指由于在執行過程中與民眾意愿不一致受到的抵制等。在政策執行過程中存在執行過程成本、上級施加成本和民眾施加成本，但是由于執行情境不同，三者的大小以及三者的組合比重也會有不同，鄉鎮政府亦會根據成本及成本組合差異選擇不同的執行方式。
在執行過程成本較低的情況下，基層政府在政策執行與不執行之間會傾向于選擇執行，進而根據外部成本差異，可以分為以下幾種執行方式：第Ⅰ種類型，上級施加成本低，民眾施加成本也低，基層政府有較大的執行意愿和執行空間，傾向于選擇創新執行(劉玉照、田青，2009)；第Ⅱ種類型，上級施加成本低，但民眾施加成本高，因為受上級政府懲罰的可能性較低，其主要壓力來自社會民眾，基層政府傾向于變通執行以適應實際的執行環境，避免與民眾發生爭執和沖突；第Ⅲ種類型，上級施加成本高，但民眾施加成本低，基層政府為避免上級政府懲罰，會服從上級指令，即便如此也不會受到民眾太多的抵制；第Ⅳ種類型，上級施加成本高，同時民眾施加成本高，基層政府如果選擇執行，會同時受到上級懲罰與民眾抵制，因此只能繼續挖掘執行資源，強制推行政策。
在執行過程成本較高的情況下，基層政府在政策執行與不執行之間會傾向于避開執行甚至不執行，繼而因外部成本差異，可以劃分為以下幾種執行方式：第Ⅴ種類型，上級施加成本低，同時民眾施加成本低，基層政府即使不執行也不會受到上級政府與民眾的負面評價，因此會選擇保持現狀；第Ⅵ種類型，上級施加成本低，但民眾施加成本高，這種情況下基層政府可以較少考慮上級政府是否認可，而是更多地考慮民眾的態度，為了避免與民眾發生沖突，基層政府會選擇放任，即由民眾自行判斷和決斷；第Ⅶ種類型，上級施加成本高，民眾施加成本低，基層政府會更多地考慮上級政府的評定，但由于執行成本較高，它會傾向于在執行呈現上“做包裝”(馮猛，2009)，虛報執行效果；第Ⅷ種類型，上級施加成本高，同時民眾施加成本高，基層政府面臨進退兩難的境地，特別是在執行成本和民眾施加成本成為常量或不斷增加的情況下，基層政府會轉而尋找高昂成本的“源頭施加者”——上級政府，以獲取執行空間。
影響實施成本的結構要素包括上下級政府的權力配置、社會環境的復雜性、政策的明確程度、執行過程的靈活性等(Cai，2008；周雪光，2008；賀東航、孔繁斌，2011；Matland，1995)。實施成本可看作結構要素與執行行為的中間機制，結構要素發揮作用需經過基層政府基于成本的權衡。同時需要指出的是，實施成本的高低，不同成本組合比重的差異是由鄉鎮政府感知到的，鄉鎮政府會根據自身對實施成本的權衡和判斷做出行為選擇。這一觀點可以解釋在與上級政府的討價還價中不同鄉鎮投入程度的差異，那些受禁牧政策影響較大的畜牧大鄉總是沖在最前面，因為它們對實施成本的感受最為深刻。另外要說明的一點是，執行過程成本、上級施加成本與民眾施加成本之間的高低是相對的，且隨著執行過程不斷發生變化。在長時段的執行過程中觀察基層政府的行為，可以發現它的執行方式是動態調整的，當它發現成本更低、更有價值的執行方式時，會及時做出改變。從效用最大化角度來看，基層政府如果能夠找到將上級政府、本級政府、地方民眾三者利益統一起來的執行方案，那么基層政府會選擇此方案；當三者產生的成本居高不下時，基層政府會選擇相對容易突破的一方爭取執行空間(Shleifer and Vishny, 1998；楊善華、蘇紅，2002)，這是基層政府之所以會發起討價還價行為的前提假定。
(二) 對休禁牧執行中討價還價行為的解釋
在休牧階段，縣政府提出了休牧要求，但并沒有跟進密集的監督檢查，鄉鎮政府此時如果嚴格執行上級規定對境內草原實施嚴格查禁，一方面要投入較多的人力物力，另一方面肯定會受到放牧農戶的抵制。即使嚴格執行也不會得到上級政府的認可與肯定，且此時鄉鎮政府面臨的民眾施加成本很高，因此，基層政府可以利用政策空檔，對違規放牧行為“睜一只眼、閉一只眼”，也不會受到上級政府過多的懲罰。此時鄉鎮政府多選擇變通執行，即根據實際情況和鄉鎮政府自身偏好執行休牧政策，而不是嚴格遵循上級政府的政策設定。
在全面禁牧階段，縣政府不僅提出了更為嚴格的禁牧規定，而且對禁牧措施進行了詳細分解，并要求鄉鎮政府在全年全境內嚴格執行，跟進密集的巡視檢查，一旦發現違規放牧行為即對鄉鎮政府做出處罰。這使得鄉鎮政府服從上級政策的成本降低，而違背或不執行上級政策的成本急劇增加。同時，在查處違規放牧時，鄉鎮政府會遭到放牧農戶的抵制，特別是大規模罰沒措施代替說服教育、驅趕等方式之后，鄉鎮政府與牧戶之間的沖突開始增多，政策規定的完全禁牧與農牧戶的放牧訴求無法兩全。鄉鎮政府的兩項外部成本——上級施加成本與民眾施加成本都在增加，執行受阻。在全面禁牧政策實施的前期，鄉鎮政府嘗試與縣政府討價還價，但被縣政府以政治任務為由擋回。相比于外部成本，鄉鎮政府尚可以投入更多執行資源，執行成本相對較低，因此鄉鎮政府選擇強制執行，但同時幾乎所有的鄉鎮都是“硬著頭皮”在執行禁牧政策。
隨著禁牧政策的進一步實施，縣政府并未減輕對鄉鎮政府的檢查和處罰力度，而牧戶的抵制不僅沒有減少且沖突的規模和強度都在增加。此時鄉鎮政府如果繼續執行嚴格的禁牧政策，社會沖突會持續加劇，若不執行禁牧政策或者變通執行，上級政府又不認可，各種處罰也讓鄉鎮政府難以應對。鄉鎮政府意識到在自身的權限和資源能力范圍內，已經無法平衡執行與協調之間的矛盾，難以承受來自上級政府與基層民眾的雙重壓力。通過自身力量已經無法解決上述難題，只能將難題從自身轉移到外部，試圖利用擴展手段從政策源頭處尋找解決辦法，由此引發了鄉鎮政府的討價還價行動。從鄉鎮政府的選擇變化來看，討價還價是其迫不得已的“剩余選項”，但從效果來看，鄉鎮政府通過把縣政府引入到政策執行過程中，讓縣政府因地方沖突調整決策，從而使自身從兩難困境中暫時擺脫出來。
在結構層面，制度變革和政策執行模式會影響實施成本。制度變革涉及利益調整，具有引發社會沖突的潛在威脅，利益調整引發社會摩擦，且摩擦系數越大，制度變革的過程越艱澀，引發沖突的可能性越大(Knight，1992；楊貴鳳，2005)。在休禁牧政策頒布和實施之前，與此利益攸關的放牧農戶并未參與政策制定，政策制定階段的協商過程挪后至執行環節，這無疑增加了基層政府政策執行過程中的民眾施加成本。由于時間緊任務重，在短暫的休牧期過渡之后，四東縣進入全面禁牧階段，上級政府以及隨后跟進的各級政府將此政策作為重點任務，賦予很高的權重或者關注度，且采取動員模式推進政策實施(荀麗麗、包智明，2007)。在動員模式下，各級政府都會將注意力聚焦在新政策的實施上，縣級政府不僅嚴格規定而且進行了詳細的任務分解，并配合密集的檢查驗收形成對基層政府的高壓。但是，政策執行的效果并非由基層政府單方決定，還需要農戶的配合，后者并沒有在政策規定的范圍內予以配合。在選擇按照上級政府規定嚴格執行懲罰性措施的時候，鄉鎮政府遭到大規模密集的抵制，社會沖突一觸即發，實施成本迅速超出了鄉鎮政府能夠承受的范圍。可見，強制性的制度變遷、動員型的執行模式以及政策執行后果的不可承受，使得基層政府執行政策的過程成本與外部成本同時增加，只能采用討價還價的方式尋找替代性或修正性方案。
(三) 討價還價協議點的變動與均衡
討價還價的各要素包括可能性協議的集合、無協議結果以及參與人的效用函數。就政策執行中的討價還價而言，完全執行和完全不執行都是無協議結果，即不會出現完全執行和完全不執行，二者之間的區域才是可能的協議集合及所得效用。在上級政府制定政策、下級政府執行政策的縣鄉兩級“委托人—代理人”關系中，如果縣政府博弈力量強，則協議點偏向完全執行端；如果鄉鎮政府博弈力量強，則偏向寬松執行端。通常在政策動員階段，縣政府要求(近乎)完全執行，而且配之以高昂的懲罰成本，因此協議點靠近完全執行端，但是隨著執行環境的變化和雙方的討價還價，鄉鎮政府的博弈力量上升，在信息、承諾、社會風險可承受度等方面更占優勢，雙方協議點向寬松執行端移動。
討價還價是有成本的，對成本的可承受程度決定了雙方的討價還價能力。參與者的討價還價能力隨著自身議價成本的上升而減弱，隨著對手議價成本的上升而增強，成本變化或者說討價還價能力的變化導致討價還價格局的變化。由于博弈格局由雙方共同塑造，因此討價還價協議點的均衡更多地取決于參與人相對的討價還價力——由參與人議價成本的相對大小來刻畫——而不是過多地取決于議價成本的絕對大小(Muthoo，1993；穆素，[1999]2005)。討價還價的相對能力是一個重要概念，在縣鄉政府的博弈中，縣政府的絕對議價能力遠高于鄉鎮政府，從絕對值看，鄉鎮政府毫無討價還價的能力(劉世定，2016)，但鄉鎮政府之所以能夠撬動縣政府的出價，其原因在于二者議價成本的相對值發生了變化。
鄉鎮政府討價還價的能力本來是很弱的，因為它基本上沒有約束縣政府的手段，即使發起討價還價，它所承受的議價成本也相當高昂，但隨著社會沖突發生的風險不斷增加，縣政府承受的議價成本——責成鄉鎮政府繼續嚴格履行禁牧任務產生的民眾抵制——增加，鄉鎮政府的討價還價能力反倒增加了。需要指出的是，鄉鎮政府也面臨著社會沖突增多可能產生的社會風險，因此，它也會想辦法盡量減少社會沖突的發生。但從討價還價的角度看，由于鄉鎮政府同時承擔執行成本、上級施加成本及民眾施加成本，而縣政府此前并沒有此類成本，民眾施加成本的提高給鄉鎮政府帶來的壓力要明顯小于新增民眾成本給縣政府帶來的壓力，相對值變化導致討價還價格局的調整。
在討價還價中，弱勢常?？梢允菑妱莸膩碓?Schelling，1980)。在發起討價還價前，參與人通過不完全承諾來表明它的立場，而取消這些不完全承諾可能要付出成本。例如縣政府指出“如果不嚴格執行休禁牧政策，將視完不成政治任務而定”，這是縣政府對鄉鎮政府的不完全承諾；鄉鎮政府提出“如果禁牧政策不做適當調整，引發的社會沖突可能變得不可收拾”，這是鄉鎮政府對縣政府的不完全承諾。隨著參與人取消不完全承諾的邊際成本的增加，其討價還價能力也隨之增加。休禁牧政策執行中縣政府有承諾，鄉鎮政府也有承諾，但鄉鎮取消其承諾的邊際成本相對來說高于縣政府。在執行成本高昂的情況下，鄉鎮政府無路可退，盡管縣政府取消承諾的成本也很高，但相對鄉鎮政府而言仍較低，這是縣政府做出讓步的原因?？h鄉政府間的討價還價發生在政策執行過程中，因此其討價還價能力會隨著約束因素的變化而變化，特別是在被上級政府回絕以后，鄉鎮政府強力推行禁牧政策導致更多基層政府干部與農民發生沖突，這種“燒錢”行動給縣政府施加了非常大的成本壓力，從而提高了鄉鎮政府討價還價的能力。
縣鄉政府面臨多重討價還價的境況，體制的不可退出性決定了它們會在每一次討價還價境況中達成協議，且協議點不會固定在一個位置，亦非只朝一端移動，而是到達一個邊界點后折返向另一端移動。如此反復，這便是長期博弈關系中的擺動均衡(李璐，2005)。由此可知，縣鄉政府在政策執行中不會出現僵局，協議點會不斷變動，短期均衡與討價還價交替發生。
結論與討論
討價還價是我國政府政策實施過程中普遍存在的現象。本文從經驗與理論兩個層面提出問題，為什么基層政府會與上級政府討價還價？促使雙方討價還價協議點發生變動和達致均衡的因素是什么？基層政府在執行上級政策時需要承擔執行過程成本、上級施加成本和民眾施加成本，當三項成本都居高不下時，基層政府會選擇與上級討價還價，以求上級政府釋放執行空間。雙方在政策執行過程中進行討價還價時，其面臨的成本是變動不居的，當基層政府承受的議價成本相對值小于上級政府時，鄉鎮政府的討價還價能力相對提高，促使雙方的協議點從嚴格執行端向寬松執行端移動。執行無僵局、協議點經常性調整、短期均衡與討價還價的交替出現是政策執行中縣鄉政府討價還價的典型特征。在本文的分析框架中，政策實施成本可以解釋討價還價的發生，但不能解釋討價還價的方向，即為什么是上下級政府之間討價還價，而不是基層政府與民眾討價還價，引入經驗案例能夠解釋討價還價的方向，但限定條件的增加會使模型的簡潔性受到削弱。在經驗分析上，本文將鄉鎮政府假定為統一的討價還價參與主體，而事實上各鄉鎮政府不僅存在差異，彼此之間還存在競爭關系，這一因素必然影響討價還價的發生機制，為了討論的方便，本文未充分展開。
討論討價還價的發生機制繞不開上級政府設定的制度空間，處于高位的上級政府如果完全不留出空間，下級政府根本無法發起討價還價，只能選擇嚴格執行政策。由此可推知，隨著權力向上集中，政府施加給民眾的壓力會加劇。反之，當上級政府留出足夠多的空間，下級政府完全可以采用其他替代手段執行政策，不會選擇討價還價這一成本高昂的方式，即在分權條件下，下級政府將更多地采取變通執行的方式。但也要看到，下級政府在政策執行中并非完全被動，上級政府在行政配合、地方資源等方面對下級具有反向依賴性，這種依賴關系成為下級政府向上級“要價”的資本(張靜，2014)。討價還價的發生需要制度空間，新政策實施恰恰為這種空間的出現創造了機會，一方面，上級政府要維護自上而下的權威，給下級政府安排工作任務；另一方面，上級政府并不完全清楚新政策與實施環境的適應程度，因此會給下級政府留出執行的彈性空間。當下級政府遭受上級政府與執行環境的雙重夾擊且無法通過深度執行達到任務目標時，重新議價是一種合理選擇。在新政策實施前期討價還價多發，這一點是與經驗事實相吻合的。
從宏觀角度展望我國上下級政府間的政策執行，由于強制性制度變遷的政策推進模式、民眾權利意識的覺醒、技術治理與地方協調之間的張力等因素的共同作用，討價還價的重要性日益凸顯?？陀^來看，上下級政府的討價還價能夠在制度制定者與受眾之間形成緩沖，降低政策實施的外部成本；但頻繁的討價還價容易導致行政資源的濫用，降低執行效率，同時損害政府政策的權威性和嚴肅性。在現實意義上，討價還價邏輯的要旨仍然是尋找政策制定與政策執行的均衡，這不僅僅是政策實施過程中的問題，還需要行政體制來回應。
作者單位：上海師范大學社會學系
中國鄉村發現網轉自:《社會》2017年第3期
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