——廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的一個理論解釋
摘要：當(dāng)前學(xué)術(shù)界有關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)的國家建構(gòu)論、社會推進(jìn)論和要素配置市場論三種主要觀點，難以在整體上解釋近些年來的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，而“產(chǎn)權(quán)改革的治理創(chuàng)新論”，可以從產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系入手，使闡釋更趨合理。廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革通過“界定資格”“對接市場”和“優(yōu)化監(jiān)管”，在集體經(jīng)濟組織改革、土地產(chǎn)權(quán)改革以及集體資產(chǎn)監(jiān)管改革三方面推動建立社會性與市場化平衡的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從結(jié)構(gòu)、能力和監(jiān)督三個層面為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)創(chuàng)造了條件。
關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)改革；經(jīng)濟基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村治理；廣東農(nóng)村；治理創(chuàng)新
隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的顯著加快，農(nóng)村的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，由此，發(fā)達(dá)地區(qū)眾多村莊的經(jīng)濟、社會與地理邊界被打破，面臨著流動性的巨大挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，驅(qū)動著地方政府的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新進(jìn)程。然而，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新需要一系列的基本條件，如明晰的產(chǎn)權(quán)、科學(xué)的體制、靈活的機制以及有序的參與等等。其中，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度作為協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會各主體權(quán)益關(guān)系的制度安排，決定著多元治理主體的行動空間和行動策略，是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)。馬克思就曾指出：“人們在自己生活的社會生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關(guān)系。這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應(yīng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)”。因而，只有高度重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的保障功能，積極探索集體所有制經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新才能順利突圍。在此背景下，2016年中央出臺了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確要求“逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益”，為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)提供了操作性指南。
從實踐層面來看，近年來廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗值得從理論上給予總結(jié)。廣東農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展迅猛、規(guī)模龐大，各地方政府非常注重因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以有效驅(qū)動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，為探索產(chǎn)權(quán)與治理關(guān)系及其實現(xiàn)機制提供了經(jīng)驗借鑒。事實上，早在1990年代，在農(nóng)村集體所有制制度框架下，廣東部分地方政府便開始著手探索集體所有制經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式。進(jìn)入新世紀(jì)以來，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的歷史進(jìn)程中，集體所有制經(jīng)濟的組織和經(jīng)營更成為農(nóng)村眾多矛盾的焦點，廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革明顯加速，試圖通過重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。基于此，本文將嘗試揭示廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的新圖景，剖析廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)部機制，并從地方治理創(chuàng)新視角解釋農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的運行邏輯。
一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革：文獻(xiàn)綜述和分析框架
產(chǎn)權(quán)是一個跨學(xué)科的重要概念，表示“一組權(quán)利”的集合，用以呈現(xiàn)權(quán)利制度體系以及由此調(diào)整權(quán)利主體與他人間的法律和經(jīng)濟關(guān)系。產(chǎn)權(quán)制度涉及到資源配置效率、交易費用和激勵機制等議題，對經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序至關(guān)重要。因此，產(chǎn)權(quán)制度的研究在學(xué)術(shù)界受到廣泛關(guān)注。聚焦到中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度研究領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界集中考察了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的歷史演化、鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)實踐與困境、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等議題。其中針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的實踐，目前主要有三種觀點。
一是鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)的國家建構(gòu)論。此類觀點著重考察國家權(quán)力、正式制度與政府政策對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定的影響。如王金紅認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是一個同時包含“國家－集體”和“集體－農(nóng)民”關(guān)系的二元主體結(jié)構(gòu)，其由國家權(quán)力的嵌入邏輯與法律體系的固化邏輯決定，具有特定的政治法律特征；①許章潤認(rèn)為國家制度是影響地權(quán)的法權(quán)安排的重要因素；程宇則基于南縣農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革觀察，提出了“嵌入性政治下的地權(quán)建構(gòu)邏輯”，倡導(dǎo)從產(chǎn)權(quán)的“社會建構(gòu)”到“行政建構(gòu)”的研究范式轉(zhuǎn)換。
二是鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)的社會推進(jìn)論。這類觀點力圖從社會建構(gòu)角度闡釋農(nóng)村產(chǎn)權(quán)形成和改革的實踐邏輯。如周雪光提出的“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”概念，展現(xiàn)產(chǎn)權(quán)是一個組織與其組織、制度環(huán)境以及組織內(nèi)部不同群體之間穩(wěn)定的社會關(guān)聯(lián)。申靜、王漢生研究了集體產(chǎn)權(quán)在中國鄉(xiāng)村生活中的實踐邏輯，認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)是個體行為者與其所處的社會環(huán)境不斷互動的過程；柏蘭芝從珠江三角洲農(nóng)村集體股份制改造引起的外嫁女爭議出發(fā)，檢討了功能取向的制度研究，認(rèn)為婦女作為行動主體通過抗?fàn)幉粩嗤苿又r(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變。⑥張靜則認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬富有很大的彈性，其界定不是建立在穩(wěn)定的法律制度之上，而是由產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體根據(jù)自身的參與和影響而確定。
三是鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)的要素配置市場論。此類觀點注重強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的方向是培育要素市場，通過科學(xué)配置資源推動集體所有制發(fā)展，主張建立農(nóng)村土地市場、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場等政策平臺，讓市場在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中發(fā)揮決定性作用。依據(jù)是，明晰的產(chǎn)權(quán)可以有效降低組織間的交易成本，抑制組織內(nèi)部的投機行為，將負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)在化，為個體或組織的經(jīng)濟行為選擇提供激勵機制。如徐勇和沈乾飛認(rèn)為集體經(jīng)濟對接市場經(jīng)濟將是未來集體經(jīng)濟完成自我轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新實現(xiàn)形式的主體方向。
綜合來看，上述三種觀點在一定程度上解釋了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的實踐過程和改革困境，為進(jìn)一步的追蹤討論奠定了基礎(chǔ)，但尚有盲點或不足：有的理論主要聚焦于某個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素，對整體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革缺乏解釋穿透力；有的理論著重強調(diào)國家、社會或市場某方面的主體力量，對于三方力量的互動及其具體的互動模式著墨較少，進(jìn)而難以有效解釋近年來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的整體演進(jìn)邏輯；有的理論部分道出了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的方向，但對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革背后的深層邏輯挖掘不足，容易帶來政策的誤解。
因此，站在重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)的高度，有必要進(jìn)一步完善上述觀點，使其對于新近農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的整體圖景具有更強的解釋力。事實上，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革本身就蘊涵著鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的契機，在理論上，“產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系是一個吸引人的大命題”，二者存在很強的關(guān)聯(lián)性。魏特夫在研究東方專制主義起源時就重點闡述了所有制復(fù)雜類型和治水強度之間的相互關(guān)系。鄧大才研究發(fā)現(xiàn)，“村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由產(chǎn)權(quán)的集中性、穩(wěn)定性決定的”，“產(chǎn)權(quán)的效率與治理的效率不僅取決于產(chǎn)權(quán)治理、治理制度本身的安排，還取決于產(chǎn)權(quán)與治理的契合性，更取決于產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的對稱性”。袁方成的研究則表明，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的總體發(fā)展趨向是鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系從模糊走向清晰，從封閉走向開放，這將從根本上改變社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，重塑農(nóng)民與政府之間的權(quán)利關(guān)系”。基于此，本文選取近年來廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革為樣本，試圖提出“產(chǎn)權(quán)改革的治理創(chuàng)新”理論模式來解釋農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)部機制與運行邏輯。
為整體重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，探索集體所有制經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，化解新形勢下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度運行面臨的多重壓力、難題與風(fēng)險，新世紀(jì)以來廣東著力從集體經(jīng)濟組織改革、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革三方面推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。在此基礎(chǔ)上，廣東重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)路徑(圖1)便逐步清晰地呈現(xiàn)出來，即通過集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革，有效界分了治理主體與受益主體，從結(jié)構(gòu)層面為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供了契機；經(jīng)由農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，極大地發(fā)揮了市場在資源配置中的決定作用，在能力層面為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供了著力點；借助集體資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)改革，有效建立了兼具防控和預(yù)警功能的廉政機制，從監(jiān)督層面為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供了指引。
二、廣東路徑：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的治理創(chuàng)新
(一)“界定資格”：明晰集體資產(chǎn)權(quán)屬和經(jīng)濟組織成員資格
珠三角是中國改革創(chuàng)新的前沿陣地，其農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化和市場化程度較高，集體經(jīng)濟發(fā)展勢頭也比較迅猛，然而在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級浪潮面前，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟仍面臨著保值增值與管好用活的雙重壓力。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰嚴(yán)重阻礙其對接市場和實現(xiàn)保值增值；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行管理難以適應(yīng)專業(yè)化、流動性的要求，管不好、用不活嚴(yán)重威脅著基層社會的和諧穩(wěn)定。就專業(yè)化而言，政經(jīng)合一的體制結(jié)構(gòu)難以實現(xiàn)村居的良性治理，難以引入經(jīng)濟專業(yè)人士的加盟，難以實現(xiàn)集體經(jīng)濟的多元化發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，而且容易滋生內(nèi)部腐敗；在流動性方面，城市化帶來大量的流動性管理問題：在同一村居場域中，數(shù)量龐大的非戶籍人口、戶籍人口以及“外嫁女”等都向集體經(jīng)濟組織提出利益訴求，集體經(jīng)濟組織必須給予回應(yīng)，處理好社區(qū)成員分化后的利益沖突，才能讓潛在矛盾得到有效控制。為此，如何處理集體資產(chǎn)權(quán)屬和集體經(jīng)濟組織成員資格問題便擺在了基層治理創(chuàng)新推動者的面前。
從治理創(chuàng)新視角來看，“界定資格”有效契合了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的治理結(jié)構(gòu)改善需求，能夠解決“誰來治理”和“誰受益”問題。通過明晰集體資產(chǎn)權(quán)屬和集體經(jīng)濟組織成員資格，一方面，能夠為集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟組織建立完整的產(chǎn)權(quán)邊界，“產(chǎn)權(quán)邊界完整表明產(chǎn)權(quán)單位內(nèi)外的權(quán)利清晰、利益統(tǒng)一，易于治理，否則將會出現(xiàn)治理困境”；另一方面，能夠推動鄉(xiāng)村治理各主體的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，并據(jù)此建立新的治權(quán)結(jié)構(gòu)，妥善處理不同治理主體間的利益博弈。廣東特別是珠三角各地對“誰有資格”的問題進(jìn)行了深入探索。廣州、佛山、東莞、中山等地在新世紀(jì)初就基本完成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作制改革，目前正在進(jìn)一步深化。比如，東莞早在2004年就出臺了《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制改革的意見》，規(guī)定“凡具有經(jīng)營性凈資產(chǎn)、集體收入能維持社區(qū)行政管理費用和公益性開支、集體收入有一定盈余的村組，要實行資產(chǎn)固化量化，將集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)按一定比例劃分為集體股和個人股，并將個人股部分折股量化固定到人；目前無經(jīng)營性凈資產(chǎn)或集體收入不能維持社區(qū)行政管理費用和公益性開支的村組，則實行先固化但暫不量化，先進(jìn)行股東資格界定，只設(shè)置集體股，待集體經(jīng)濟狀況改善后再劃分個人股并明確股值”。2015年東莞又出臺了《進(jìn)一步完善農(nóng)村(社區(qū))集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理的指導(dǎo)意見》，在堅持股權(quán)固化基礎(chǔ)上，規(guī)范和明確了股權(quán)繼承、內(nèi)部流轉(zhuǎn)和贈與方式與程序，并探索了取消集體股、允許有償購股、項目入股等改革措施。基于珠三角各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革經(jīng)驗，圍繞著“誰有資格”問題，2016年廣東省基本完成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合同清理工作，并在粵東西北地區(qū)全面啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作制改革。④回顧廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的歷程，南海是珠三角較早進(jìn)行改革創(chuàng)新的地區(qū)，其創(chuàng)造的“政經(jīng)分離”經(jīng)驗聞名全國。由此，本文將以南海“政經(jīng)改革”為例闡述廣東集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革的實踐過程。
1．建立權(quán)責(zé)清晰的治權(quán)資格
為了理順農(nóng)村黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織三位一體、政經(jīng)合一的基層管理體制，明確農(nóng)村基層多元治理主體的權(quán)利邊界，為解決多元主體的治權(quán)資格創(chuàng)造條件，基于權(quán)力歸位原則建立權(quán)責(zé)清晰的治理結(jié)構(gòu)，南海出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》等8個配套文件，深入推進(jìn)以“五分離”⑤為特征的“政經(jīng)分離”改革。
一是選民資格分離。由全體黨員選舉產(chǎn)生黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員，具有選民資格的村(居)民選舉產(chǎn)生村(居)委會領(lǐng)導(dǎo)成員，具有選舉資格的社員股民選舉產(chǎn)生集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)成員，從而重新定位三大治理主體的權(quán)力來源。
二是組織功能分離。分離后的黨組織的職責(zé)范圍包括黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督；村(居)委會的職責(zé)是落實村民自治權(quán)，回歸社會事務(wù)管理；集體經(jīng)濟組織的職責(zé)則是在黨組織監(jiān)督下，獨立有效地開展經(jīng)營管理活動，實現(xiàn)集體經(jīng)濟的保值增值。
三是干部管理分離。通過對三大治理主體的干部從選任、撤免、任期、職責(zé)、考評等各方面進(jìn)行分離管理，村(居)黨支部書記不能兼任集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)成員，村(居)委會領(lǐng)導(dǎo)成員不得與集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，從而打破“幾塊牌子，一套人馬”的干部捆綁機制。
四是賬目資產(chǎn)分離。開展集體資產(chǎn)確權(quán)登記，將非經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)確權(quán)登記在村(居)委會名下，集體土地的所有權(quán)登記在集體經(jīng)濟組織名下，同時開設(shè)財政撥款專戶、自治組織行政專戶、集體經(jīng)濟組織專戶，實行資產(chǎn)、賬目與核算分離。
五是議事決策分離。按照黨組織、村(居)委會、集體經(jīng)濟組織等不同治理主體的職責(zé)和任務(wù)，分別制定議事決策規(guī)則，并按照規(guī)定的范圍、權(quán)限和流程進(jìn)行獨立的議事決策。
通過“五分離”改革，南海搭建了農(nóng)村基層新的組織管理系統(tǒng)，由此重構(gòu)了農(nóng)村基層新的治理結(jié)構(gòu)，“形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、群團(tuán)組織為輔助、社會組織為補充的共建共享的現(xiàn)代基層治理新格局，推動村居基層社區(qū)逐步建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。
2．“兩確權(quán)”權(quán)屬確認(rèn)與股權(quán)資格固化
明晰的集體資產(chǎn)所有權(quán)和集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，能為進(jìn)一步放開、搞活經(jīng)營權(quán)，充實分配權(quán)創(chuàng)造條件。因而，2006年南海開始試點“兩確權(quán)”工作。
一是依法界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。在鄉(xiāng)村快速城市化的過程中，南海等地的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)變動較為頻密，產(chǎn)權(quán)不明確和因多樣化產(chǎn)權(quán)派生的矛盾及爭議也比較嚴(yán)重。為此，南海明確提出按照《廣東農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》及相關(guān)文件規(guī)定，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，依法界定資產(chǎn)權(quán)屬，理順農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，積極做好農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記和確權(quán)工作，將農(nóng)村集體全部經(jīng)營性資產(chǎn)登記在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；非經(jīng)營性資產(chǎn)由村民(代表)大會討論決定是登記在自治組織還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，抑或部分登記在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，部分登記在自治組織。
二是依法界定集體經(jīng)濟組織成員資格與推進(jìn)股權(quán)資格固化。南海在依法落實農(nóng)村“外嫁女”及其子女合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，按照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》以及《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的界定辦法》，全面清查核實人口，依法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員證，并由各村造冊登記實行動態(tài)管理，妥善解決其他特殊群體的利益爭議，讓符合成員資格的農(nóng)民共享農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成果。
在成員資格確認(rèn)的基礎(chǔ)上，南海還針對未來人口增減可能引發(fā)的股權(quán)問題推進(jìn)股權(quán)資格固化工作，將股權(quán)固化到戶或人。2015年，南海按照“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的原則完成了股權(quán)資格確權(quán)與固化工作，發(fā)放了《佛山市南海區(qū)集體經(jīng)濟組織戶內(nèi)股權(quán)及成員證》。其中，“確權(quán)到戶”要求股份合作經(jīng)濟組織選定確權(quán)時點，通過民主程序依法修改好組織章程，并按照新章程的規(guī)定對該時點在冊的股份合作經(jīng)濟組織成員中原有股東的股權(quán)進(jìn)行認(rèn)真核實，對未配股的集體經(jīng)濟組織成員進(jìn)行無償配股或購股，對原來不享有股份而在該時點確認(rèn)為股份合作經(jīng)濟組織成員的人員進(jìn)行無償配股或購股，使之成為新的股東。“戶內(nèi)共享”即股權(quán)確權(quán)到戶后，股權(quán)就成為了家庭的共有財產(chǎn)，戶內(nèi)所有的股東人人有份，共同享有對該戶的股權(quán)；至于戶內(nèi)誰有多少股權(quán)則由戶內(nèi)自己決定。“社內(nèi)流轉(zhuǎn)”即股權(quán)流轉(zhuǎn)只能在股份合作組織內(nèi)部進(jìn)行；在同一個股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部，允許股份合作經(jīng)濟組織以戶為單位，按照本股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部規(guī)定將股權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)或不流轉(zhuǎn)。“長久不變”則要求本經(jīng)濟合作社內(nèi)部各戶內(nèi)股權(quán)一經(jīng)確定，不管今后戶內(nèi)人口是增加還是減少，該戶內(nèi)股權(quán)保持長久不變。
總的來看，通過建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和集體經(jīng)濟組織成員資格界定制度，落實確權(quán)到戶的股權(quán)固化和管理制度，不僅明晰了集體資產(chǎn)所有權(quán)和集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，而且為減少、化解農(nóng)村基層的矛盾和糾紛、推動農(nóng)村基層治理創(chuàng)新以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的長治久安奠定了重要基礎(chǔ)。
(二)“對接市場”：穩(wěn)定承包權(quán)與放活經(jīng)營權(quán)
面對市場經(jīng)濟大潮對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的沖擊，在眾多農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)有統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制未能充分發(fā)揮其靈活性特點而有效對接市場，反而在市場化進(jìn)程中因為權(quán)利關(guān)系混亂衍生出諸多問題，其中尤為突出的是農(nóng)村土地面臨著“誰來種地”和“地怎么種好”的雙重難題。一方面，分散經(jīng)營效益低下，出現(xiàn)土地撂荒與非農(nóng)建設(shè)現(xiàn)象，“誰來種地”問題突出。在那些務(wù)工機會較多、專業(yè)化趨勢明顯、農(nóng)民市民化水平較高的發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿比較強烈，需要有專業(yè)化的新型經(jīng)營主體來承接土地耕種；另一方面，各種條件限制使得農(nóng)村土地難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)經(jīng)營，“地如何種好”問題突出。一是土地細(xì)碎化、小農(nóng)分散經(jīng)營制約了土地集中規(guī)模經(jīng)營。二是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體發(fā)展較為緩慢制約著集中規(guī)模經(jīng)營。三是土地融資功能不足制約著土地適度規(guī)模經(jīng)營。為此，如何推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，既穩(wěn)定承包權(quán)又能放活經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而解決好“對接市場”的能力提升問題，便是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的又一重大使命。
提高農(nóng)民應(yīng)對市場的能力對于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新具有巨大的推動作用。施堅雅曾指出，基層市場是決定農(nóng)民實際社會活動邊界的重要社會結(jié)構(gòu)。于建嶸認(rèn)為，“新時期中國鄉(xiāng)政村治體制是國家在市場經(jīng)濟背景下對農(nóng)民個人權(quán)利承認(rèn)和保護(hù)的制度性承諾，是一種基于市場、民主和法制理念的新的行政管理結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理方式”。“對接市場”是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本前提和內(nèi)在要求，有利于提升治理主體的資源獲取能力，降低鄉(xiāng)村治理成本，提高治理績效。在此背景下，2014年中央一號文件為農(nóng)村奠定了土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的“三權(quán)分置”土地制度改革創(chuàng)新框架，為解決農(nóng)村土地的“對接市場”問題做好了頂層設(shè)計。按照中央的改革精神，廣東發(fā)布了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見》，在全省推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，強化農(nóng)民的土地物權(quán)保護(hù)，為土地流轉(zhuǎn)放活經(jīng)營權(quán)奠定了堅實基礎(chǔ)。此外，廣東還在河源源城、云浮云安、梅州蕉嶺、清遠(yuǎn)陽山、肇慶高要等地15個村，開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，為土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)改革探路。
1．土地確權(quán)穩(wěn)定承包權(quán)
根據(jù)《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實施方案》，該項工作的目標(biāo)和任務(wù)在于“解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，實現(xiàn)承包地面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書‘四相符’，承包地地塊、四至邊界、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書‘四到戶’”。為此，從廣東省總體要求出發(fā)，各地市在土地確權(quán)具體方法上進(jìn)行了卓有成效的探索。比如，廉江市采取分類推進(jìn)的土地確權(quán)辦法，根據(jù)承包地的類型和村情民意，分別選擇了代表城郊型、平原型和山區(qū)型的3個村委會進(jìn)行土地確權(quán)試點；新會區(qū)則創(chuàng)新了“兩田制”確權(quán)方式，即“對農(nóng)戶家庭承包的‘口糧田’實行人地對接，采用確地確權(quán)到戶的方式；對一直由集體統(tǒng)一發(fā)包的‘經(jīng)濟田’，采用確權(quán)確地(份額)到戶，并完善委托手續(xù)，繼續(xù)由集體統(tǒng)籌經(jīng)營，農(nóng)民按份額獲取相應(yīng)的土地收益的方式”。目前，廣東的土地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成。從試點成效來看，土地確權(quán)受到農(nóng)民的大力擁護(hù)，不僅大幅提升了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收入，而且為土地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押品登記范圍創(chuàng)造了條件。
2．土地流轉(zhuǎn)放活經(jīng)營權(quán)
確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)才是目的。“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”。⑤截至2007年12月底，廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)422萬畝，占農(nóng)村家庭承包面積的14.4%，土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶202萬戶，占家庭承包戶的18.2%。⑥然而，這些土地流轉(zhuǎn)大部分發(fā)生在發(fā)達(dá)的珠三角農(nóng)村，廣東全省范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)工作則遲滯至2014年才大規(guī)模起步。從改革實踐來看，在農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)之外，廣東農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有兩類典型經(jīng)驗對于放活土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮了巨大作用，推動著土地經(jīng)營權(quán)向更有效率和風(fēng)險承受能力的家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等經(jīng)營主體集中，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。
一是珠三角地區(qū)的土地股份合作制，如中山、東莞、佛山、深圳等地的土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了農(nóng)戶土地聯(lián)合的統(tǒng)一交易，降低了企業(yè)進(jìn)駐的交易費用，極大地催生了珠三角民營經(jīng)濟發(fā)展，形成了龐大的物業(yè)經(jīng)濟，推動著集體經(jīng)濟組織及成員的收入增長。
二是2014年廣東在試點基礎(chǔ)上提出的產(chǎn)權(quán)交易中心規(guī)范流轉(zhuǎn)形式，以蕉嶺經(jīng)驗最為典型。蕉嶺是一個欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)縣，面臨著大部分農(nóng)業(yè)縣市亟待解決的共同難題，即日益嚴(yán)重的人口外流和土地拋荒問題，因而，蕉嶺農(nóng)村綜合改革特別是土地產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗受到廣泛重視。蕉嶺土地產(chǎn)權(quán)改革的第一步就是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。蕉嶺先后出臺了《全國農(nóng)村綜合改革示范試點工作實施方案》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，并成立了村級理事會疏通民意，通過調(diào)查、登記、公示、確認(rèn)、發(fā)證、歸檔等程序，到2014年基本完成了農(nóng)村土地確權(quán)工作。以此為基礎(chǔ)，蕉嶺又出臺了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》(試行)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)細(xì)則》等文件，成立了廣東省首家縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，并著力打造農(nóng)村產(chǎn)權(quán)三級服務(wù)體系，組建鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在行政村設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易代辦員，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范運行提供了制度保障。
(三)“優(yōu)化監(jiān)管”：強化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)
廣東農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展迅猛、規(guī)模龐大。“據(jù)統(tǒng)計，到2013年底，全省農(nóng)村集體資產(chǎn)總量達(dá)3954億元，占全國16.5%，居第一位，約相當(dāng)于省屬企業(yè)資產(chǎn)總額8059億元的一半。而如果加上全省3933萬畝耕地、15082萬畝林地、2539萬畝農(nóng)村集體建設(shè)用地等資源性資產(chǎn)，廣東省農(nóng)村集體‘三資’的市場價值將遠(yuǎn)超國有資產(chǎn)總量”。如此龐大的集體資產(chǎn)如果不能進(jìn)行規(guī)范、透明的管理，就有可能成為農(nóng)村腐敗的源頭，損害村民的切身利益。因而，優(yōu)化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管便在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程中快速進(jìn)入了政府政策議程。
就鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新而言，強化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，能夠為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)建一套穩(wěn)固而有效的監(jiān)督機制，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)在運營、交易等過程中被瓜分侵占。在此背景下，廣東省利用現(xiàn)代信息技術(shù)，在對集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺建設(shè)，借此優(yōu)化集體資產(chǎn)監(jiān)管，創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機制，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展。
1．開展清產(chǎn)核資
廣東省在2012年至2013年間開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，全面清產(chǎn)登記、公示確認(rèn)、建立臺賬，并實行動態(tài)管理，初步摸清了農(nóng)村集體“三資”底數(shù)。2015年又制定《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)清理核實工作方案》，決定以2012—2013年全省農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資結(jié)果為基礎(chǔ)，再用半年時間對全省農(nóng)村集體資產(chǎn)，通過“自查核實、張榜公示、補充完善、審核確認(rèn)、建立臺賬”五個環(huán)節(jié)進(jìn)行“清理核實”后錄入平臺系統(tǒng)。但是，對于2012年至2013年沒有進(jìn)行“清產(chǎn)核資”的地方或“清產(chǎn)核資”不徹底的，則需要在“清理核實”工作中一并部署完成。
2．建設(shè)農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)平臺
在所有試點單位中，南海曾作為全國唯一區(qū)級單位在2012年全國農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作經(jīng)驗交流會上發(fā)言，其經(jīng)驗對廣東省后來的縣鎮(zhèn)村三級農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)平臺建設(shè)具有很大的借鑒作用。
首先，建章立制、明晰規(guī)則。南海出臺了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺建設(shè)試點工作方案》《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺建設(shè)工作的意見》《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易流程》以及《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易辦法》(試行)等系列文件，明晰了集體資產(chǎn)交易監(jiān)管范圍、組織、程序與紀(jì)律，力圖做到交易前、交易中及交易后的全流程、精細(xì)化管理。
其次，搭建分級管理交易平臺。依據(jù)不同的面積和標(biāo)的額，南海建立了鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺，創(chuàng)建了資產(chǎn)管理、資產(chǎn)交易與合同管理三個臺賬，建有資產(chǎn)管理和資產(chǎn)交易兩大模塊，并且區(qū)、鎮(zhèn)、村的相關(guān)數(shù)據(jù)能夠互聯(lián)互通，對每宗資產(chǎn)交易能夠進(jìn)行實時動態(tài)查詢和監(jiān)管，做到網(wǎng)上信息公開、網(wǎng)上電子審批、網(wǎng)上實時監(jiān)管，將交易放在陽光下進(jìn)行。
最后，強化民主監(jiān)督。交易前，通過村組公布欄、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介刊登或播放資產(chǎn)交易信息，最大限度地保障居民的知情權(quán)。“交易時，必須由村民代表和理財組成員到場見證監(jiān)督，交易每一個環(huán)節(jié)的每一個細(xì)節(jié)全過程都進(jìn)行視頻監(jiān)控，做到交易既嚴(yán)肅嚴(yán)密又公開透明”，使得整個集體資產(chǎn)的交易活動始終在村民的關(guān)注、參與和監(jiān)督下進(jìn)行，以防控潛在的廉政風(fēng)險。
借鑒南海經(jīng)驗，2014年廣東提出要在2015年底全面建成縣、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)平臺并實現(xiàn)互聯(lián)互通，到2016年底力爭建成全省統(tǒng)一的農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)平臺體系。
3．探索“互聯(lián)網(wǎng) 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理”
東莞作為創(chuàng)建全國農(nóng)村綜合改革示范試點市，2015年在全省率先探索“互聯(lián)網(wǎng) 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理”，開創(chuàng)了集體資產(chǎn)網(wǎng)上交易新模式。借助網(wǎng)上交易平臺，所有集體資產(chǎn)交易項目均面向全社會開放，通過網(wǎng)絡(luò)報名申請、網(wǎng)上繳納保證金、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上拍賣等流程，能夠有效擴展交易的時空邊界。集體資產(chǎn)網(wǎng)上交易平臺除了交易功能之外，還具備全覆蓋、全天候的監(jiān)控功能。此外，針對集體資產(chǎn)網(wǎng)上交易平臺受眾面廣、社會影響力大的特點，東莞還籌劃建立集體資產(chǎn)網(wǎng)上交易平臺應(yīng)急機制，以應(yīng)對突發(fā)情況，確保集體資產(chǎn)網(wǎng)上交易平臺順利運行。
三、結(jié)論與討論：重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)
基于新世紀(jì)以來廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革樣本，本文提出“產(chǎn)權(quán)改革的治理創(chuàng)新”理論模式，力圖從整體上闡釋農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的運行邏輯。其核心要義在于，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革將從整體上重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
其一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革通過“界定資格”解決了“誰來治理”和“誰受益”的問題，有助于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。“界定資格”是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的關(guān)鍵舉措。其中，劃分清晰的治權(quán)資格和集體資產(chǎn)權(quán)屬資格為集體經(jīng)濟組織的專業(yè)化和規(guī)范化管理創(chuàng)造了條件，有利于其向現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營治理結(jié)構(gòu)邁進(jìn)，更好地與市場接軌；界定明確的集體經(jīng)濟組織成員資格及股權(quán)資格，有利于理順集體經(jīng)濟收益的分配關(guān)系，在減少農(nóng)村基層矛盾和糾紛的同時，更有效地確認(rèn)和實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益。更重要的是，合理地界定和配置不同治理者和受益者的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，將集體經(jīng)濟及集體經(jīng)濟組織的完整產(chǎn)權(quán)邊界凸顯出來，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會多元治理主體的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，為地方治理創(chuàng)新者推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和探索科學(xué)合理的治理體系提供了重要指引。
其二，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革通過“對接市場”回應(yīng)了“資源配置”與“資源獲取”的問題，有利于鄉(xiāng)村治理能力的提升。“對接市場”是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的核心機制。其中土地確權(quán)穩(wěn)定承包權(quán)，能夠延續(xù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度優(yōu)勢，進(jìn)一步把農(nóng)民的土地權(quán)利固化到農(nóng)戶，不因改革而削弱；而土地流轉(zhuǎn)放活經(jīng)營權(quán)，通過土地股份合作制或產(chǎn)權(quán)交易平臺推動土地流轉(zhuǎn)，不僅有效降低了交易成本，而且提升了土地在資源配置中的市場價值，進(jìn)而讓土地與市場的對接、農(nóng)民與市場的聯(lián)系更加緊密，讓農(nóng)民和農(nóng)村擁有更大的資源獲取能力。尤其不可忽視的是，在穩(wěn)定承包權(quán)基礎(chǔ)上放活經(jīng)營權(quán)，培育出了新型經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體等新的農(nóng)村治理主體，在活化農(nóng)村市場的同時進(jìn)一步增強了農(nóng)民的市場應(yīng)對能力，從而在治理能力層面為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新開辟了新途徑。
其三，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革通過“優(yōu)化監(jiān)管”處理了“風(fēng)險防控”和“實時預(yù)警”的問題，有益于為創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理提供廉政環(huán)境。“優(yōu)化監(jiān)管”是農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管改革的重要環(huán)節(jié)。其中，開展清產(chǎn)核資和建設(shè)“三資”管理服務(wù)平臺，推動著集體資產(chǎn)管理的規(guī)范化、科學(xué)化和透明化，有利于集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大；而探索“互聯(lián)網(wǎng) 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理”不僅使農(nóng)村集體資產(chǎn)能夠更快速、便捷地對接市場，變“有界”交易為“無界”交易，在更大時空范圍內(nèi)合理配置資源，提升其市場價值，而且有助于實時預(yù)警產(chǎn)權(quán)交易中的廉政風(fēng)險。尤其需要強調(diào)的是，建立一套具有信息化特色的集體資產(chǎn)監(jiān)管體系，在優(yōu)化監(jiān)管的同時推動形成了不敢腐、不能腐、不想腐的鄉(xiāng)村廉潔長效機制，為創(chuàng)新地方治理的監(jiān)督保障機制提供了方向。
總之，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要從結(jié)構(gòu)、能力和監(jiān)督三個方面為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新創(chuàng)造了新的有利條件，重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)。這一理論解釋不僅對鄉(xiāng)村治理而且對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革具有重要的指導(dǎo)意義。一方面，產(chǎn)權(quán)與治理密不可分，在中國基層農(nóng)村這一特定場域中，以產(chǎn)權(quán)為中心的經(jīng)濟權(quán)改革是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要保障。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革要正確處理國家、社會與市場三者的互動關(guān)系。國家是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革最為關(guān)鍵的推動力，在國家的大力推動下，基層農(nóng)村內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)改革需要平衡好社會與市場的二維關(guān)系，改革切勿唯市場化，更不能因強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的社會性而遲滯改革。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》
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