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唐麗霞:精準扶貧第三方評估要規避四大誤區

[ 作者:唐麗霞  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2018-05-30 錄入:吳玲香 ]

我國歷來重視扶貧評估工作。2005年, 《中國農村扶貧開發綱要 (2001~2010年) 》 (以下簡稱《綱要》) 實施進入中期階段。為了更好地評估當時扶貧工作效果以及確保五年內完成扶貧任務, 實現既定的扶貧目標, 國務院扶貧辦組織了大規模的扶貧中期評估, 評估工作由中國農業大學、中國人民大學、北京師范大學、中國社會科學院等研究機構的扶貧研究專家團隊進行, 評估側重于減貧進展以及各項政策的減貧效果。2010年, 國務院扶貧辦又組織了對《綱要》的終期評估, 邀請北京師范大學等高校和研究機構的扶貧研究專家對《綱要》的完成情況進行了又一輪的評估。從這兩次評估來看, 均是邀請第三方機構來對扶貧政策的效應進行系統評估, 這算是扶貧體系內比較早的兩次大規模的第三方評估。

在開展對扶貧政策效應實施第三方評估的同時, 2006年, 國務院扶貧辦開始探索扶貧績效考評方法, 最終形成了扶貧績效考評辦法, 并由其下屬機構對各省級扶貧工作績效進行考評, 而各省市也紛紛效仿國務院扶貧辦的績效考評辦法體系, 對管轄范圍內扶貧系統的工作績效進行考評, 構成了自上而下、一脈相承的扶貧工作的考評體系。此外, 還有一些對特定扶貧項目的臨時性和分散性的影響和效果的評估, 如對中央彩票公益金的扶貧項目與績效和影響評估等。這些不同形式的評估工作構成了我國扶貧監測評估體系, 為監測扶貧政策實施進展、扶貧政策實施效果以及存在的主要問題等提供了最直接的事實依據, 從而為完善扶貧政策和項目設計、提高扶貧效果作出了貢獻。

2014年, 中央提出要在重要的政策和項目實施、管理中引入第三方評估機制, 從而促進項目管理和政策執行管理方式的創新, 提高項目和政策執行效果。2015年, 中央扶貧工作會議明確提出要健全精準扶貧工作機制, 精準扶貧成為我國扶貧工作的主要方式。與以往的扶貧戰略相比, 精準扶貧戰略對扶貧工作的各個環節都提出了精準的要求, 要求做到“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”, 建檔立卡、扶貧第一書記以及扶貧退出考核等成為精準扶貧戰略實施的新手段。為確保各個環節精準目標的實現, 中央決定將第三方評估機制運用到精準扶貧工作中, 委托中國科學院來牽頭對精準扶貧成效進行第三方評估, 每年進行一次。目前有20多所高校和科研機構參與到此項工作中, 2016年形成了第三方評估報告。除中國科學院地理科學與資源研究所牽頭的全國范圍內系統性和整體性的第三方評估外, 一些扶貧專項行動和一些省份也在組織專項的和區域性的扶貧績效第三方評估, 一些高校也專門成立了反貧困研究中心或者類似機構, 承擔各種類型的扶貧評估工作, 在扶貧評估中發揮了重要作用。目前, 扶貧第三方評估工作方興未艾, 為扶貧相關部門執行和調整有關扶貧政策和項目提供了重要的參考依據。與此同時, 在精準扶貧第三方評估中, 也出現了一些不容忽視的問題, 這些問題的存在, 阻礙了精準扶貧工作的有效開展, 應當引起各界高度重視。

一、精準扶貧第三方評估目的要規避問責導向

評估是指對正在進行或者已經完成的項目從設計、實施、結果以及影響等環節的相關信息進行收集整理和分析的系統性過程, 評估的目標是為了評判行動、項目和政策的實踐意義和作用, 也就是提供可信和可用的信息反饋到決策的過程。過去, 評估工作主要目標是為了“問責”, 是為了發現各種政策和項目實施出現的問題, 其目標是為了糾偏。然而, 隨著審計工作和項目監督管理工作以及財務管理工作的不斷發展與完善, 國際社會對評估工作的定位也開始發生變化, 更傾向于將評估看成一個“學習”的過程和“知識創造的過程”, 而逐漸弱化評估的“問責”功能, 這有助于減少被評估機構對評估的抵觸情緒, 從而確保評估工作的順利進行。

目前, 我國的扶貧監管措施是十分嚴格的, 扶貧資金實行了嚴格的專項資金管理以及審計制度, 扶貧部門各種抽檢、督查以及匯報工作等也保證了扶貧項目的順利實施, 設定脫貧目標完成期限的做法和扶貧績效考評與地方政府官員考核相結合等制度以及各種扶貧項目公開和熱線投訴等機制, 使得各級扶貧部門的問責問題已經得到較好的解決。在此背景下, 如果在扶貧的第三方評估中仍然過于強調扶貧問責, 一方面會造成各種扶貧評估工作的重復, 從而導致資源的浪費, 也給迎接評估的基層扶貧機構帶來較重的負擔;另一方面, 目前扶貧的第三方評估多為高校和科研機構, 對扶貧政策的執行過程以及各地出現的問題的把握程度有限, 如果堅持以問責為導向的扶貧評估, 就容易出現不客觀的判斷, 也容易造成評估主體和被評估對象之間的緊張對立, 引致基層扶貧機構的抵觸。

與以問責為導向的評估相比, 以學習和知識生產為導向的評估更加注重扶貧政策本身的完善和發展, 強調的是評估主體和基層扶貧部門之間的充分互動和交流, 共同發現當前扶貧工作中可能存在的不足, 共同尋找解決問題的辦法。評估專家和基層扶貧部門之間建立的是相互學習的關系, 二者之間的關系更加平等, 這樣也就更容易獲得扶貧執行機構的支持和配合, 評估更容易獲得真實的資料。扶貧評估本身就是一個評估機構和扶貧基層機構相互學習、交流和合作的過程。一些扶貧評估執行機構還要刻意讓扶貧基層機構回避, 以保證獲得信息的準確性, 這是問責性評估所造成的一個后果。

二、精準扶貧第三方評估機構要避免過于學術型和研究型

國際上, 尤其是西方發達國家在重要政策和項目中往往會開展各種類型的評估。評估已經發展成為專業化和職業化的評估產業, 評估工作由專門的評估機構, 尤其是各種咨詢公司承擔, 而一些機構本身也會設立專門的評估部門, 對本機構的各項工作進行系統性和連續性的評估, 這些專門性的評估機構有時也會邀請高校和科研機構的專家參與, 但評估工作承擔的主體是職業化的評估專家。

在政策或項目評估領域, 我國早期的評估經歷更多是20世紀80年代以來的國際援華項目, 國際援華項目按照西方國家項目周期來進行實施, 通常都要經歷需求評估、社會經濟環境影響評估等。此外, 一些國際機構對我國實施的一些大型項目比較感興趣, 也會組織一些評估活動, 如退耕還林工程評估、西氣東輸工程的社會影響評估、醫療衛生體制改革評估等, 都是一些國際機構主導的。

我國本土的一些專家也會參與到這些評估中去, 但參與多以個人行為為主, 具有非制度性、非連續性的特征, 并沒有發育出完整的評估產業體系, 大部分評估專家仍然以高校和科研機構工作人員為主, 評估并非主業, 而只是副業。由于沒有完整的評估產業體系, 也沒有專門的職業性的評估機構, 當前扶貧的第三方評估仍然是以高校和科研機構為主, 評估隊伍主體是高校教師、博士研究生、碩士研究生, 甚至是本科生, 在評估隊伍構成上以研究型專家為主, 而受過職業性、專業性項目和政策評估訓練的評估專家則相對較少。以研究型專家為主的隊伍能夠在評估方案、評估信息資料搜集以及評估過程的控制上更加嚴謹和科學, 更加突出評估結果的學術性和科學性, 尤其是強調評估結果具有代表性, 但有時良好的學術思維定式和研究習慣反而會成為開展政策評估的束縛。學術研究更傾向于回答“是什么”和“為什么”的問題, 尤其強調數據資料的客觀性、準確性和代表性, 因此在收集數據的過程中會更突出抽樣的科學性和規范性;但政策評估更多應該回答“怎么辦”, 在收集數據的過程中更強調發現問題和解決問題的辦法, 不需要過于強調收集工具的科學性。

從目前看到的各個機構所作的第三方評估的方案和評估過程的一些報告和結果, 可以看到雖然都是對扶貧成效進行第三方評估, 但各個機構的評估框架、評估指標、指標定義等千差萬別, 評估過程中更著重資料收集的無干預性, 并且尤其側重于定量數據的獲取, 這些實際上都是學術研究的基本要求。過于學術化的評估報告對于扶貧政策實踐部門的政策實踐工作的指導價值會有所削弱。

隨著扶貧開發的不斷深入, 這種完全依托高校和科研機構的評估體系是不能適應當前扶貧評估工作需要的。為此, 應逐步建立起具備專業評估能力以及對扶貧項目管理熟悉和了解等綜合素質的專業性扶貧評估隊伍和機構。

三、精準扶貧第三方評估要避免過于重視扶貧工作直接產出

按照國家的要求, 目前扶貧第三方評估基本是年年在進行, 與精準扶貧工作保持同步, 通常來說, 這屬于過程評估和扶貧監測的范疇。從可以查閱到的各地扶貧第三方評估方案來看, 也能看到目前的評估非常重視扶貧工作的行動和直接產出, 尤其關注的是貧困人口是否能夠獲得扶貧資源扶持以及地方扶貧政策實施和各項配套措施的到位情況。由于當前扶貧措施都是在執行過程中, 一些扶貧行動的影響還難以在此階段顯現, 因而扶貧評估只能以投入和直接產出為重點內容, 但是這些內容的評估較大程度上在扶貧系統的日常檢查、核查, 尤其是目前各地進行的貧困退出評估中已得到解決。

扶貧第三方評估應該更多考慮當前內部監測和評估難以解決的問題, 更多關注扶貧行動產生的影響, 尤其是扶貧效果的長期可持性影響方面, 將影響評估作為評估的重點, 從而為扶貧工作政策的調整和未來走向提供決策參考。

扶貧第三方評估應該發揮研究專家的特長, 將第三方評估聚焦在扶貧戰略性需求評估層面。尤其是在當前階段, 精準扶貧中哪些做法在2020年完成脫貧攻堅任務后還可以繼續采納, 哪些貧困人口還沒有被當前的扶貧政策所覆蓋, 哪些貧困問題還沒有有效的應對措施, 這樣才能使扶貧第三方評估不只著眼于當前的扶貧工作, 還考慮2020年以后的扶貧問題, 將第三方評估的結果和研究報告作為國家制定2020年以后新的扶貧戰略的參考依據, 這一點非常重要。雖然目前也有一些研究開始關注這個問題, 但無論是從研究覆蓋的范圍、投入的人力、搜集信息的廣度來看, 都無法和扶貧第三方評估相比, 因此扶貧第三方評估中應更多強調這方面的內容, 這將更具實踐和政策價值。

四、精準扶貧第三方評估要規避評估方案的普適性

當前系統性的第三方評估多是以區域為單位的, 是整體性的評估, 評估方案基本上是統一的, 這容易導致忽視不同區域之間的差異性, 從而使得同一個指標反映出來的不同結果歸因上容易忽視區域性差異的作用。另外, 我國的扶貧政策體系本身是非常復雜的, 扶貧手段和機制上也是千差萬別的, 既有直接的現金轉移支付, 也有產業發展支持, 還有基礎設施建設和公共服務改善;有針對貧困農戶個人的, 也有針對貧困村或者更大貧困區域發展的;有當時立馬就能產生效果的, 也有需要時間來檢驗的。這些扶貧復雜的扶貧政策放到一個統一的評估框架中進行評估, 有時難以得到準確的、可信的扶貧效果。因此, 在當前整體性的第三方評估的基礎上, 增加對不同類型扶貧政策實施的系統性的、全面的第三方評估是非常必要的。

第三方評估是政府績效管理的重要方式, 是一種有效的外部監督和制衡機制, 有助于改變以往扶貧部門既是運動員又是裁判員的狀況, 能夠客觀地評價各級政府和職能部門精準扶貧工作的績效, 從而促進其轉變扶貧工作方式和扶貧措施, 消除貧困地區的體制機制障礙, 增強貧困地區內生發展動力與發展活力。此外, 第三方評估能夠讓高校和科研機構, 尤其是廣大青年學生參加到精準扶貧行動的大戰略中, 拋開這些評估主體自身所具備的獨立性和專業性的優勢, 也創造了一種社會參與扶貧的機制, 讓更多人了解扶貧工作、關心扶貧工作, 為扶貧工作的推進創造了良好的社會環境。但是, 在推進扶貧第三方評估過程中, 應將以問責為導向的扶貧向以相互學習和創造知識為導向的評估轉變, 逐漸打造一支有評估專業知識的專業性、職業性的評估隊伍, 并且將更具有戰略意義的需求評估和長期影響評估納入到扶貧第三方評估體系中。

(作者單位:中國農業大學人文與發展學院)


中國鄉村發現網轉自:改革 2018年01期


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