2007年7月1日正式實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》是新中國走上合作化道路以來頒行的第一部有關合作社的法律。這部法律對于“規范農民專業合作社的組織和行為，保護農民專業合作社及其成員的合法權益，促進農業和農村經濟的發展”必將起到巨大的促進作用。這一點是無庸置疑的。
但奇怪的是，這部法律的約定范圍卻非常有限，僅僅是所謂“農民專業合作社”，而這個專業合作社則是以“提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務”為主，屬于購銷合作社之一種。[1]合作社作為一種合作自治性經濟組織，涉及領域廣泛，類型眾多，如按國際合作社聯盟成員組織所屬的行業分，大致分為農業、消費、銀行、信貸、保險、工業、能源、儲運、漁業、住房、旅游等十一種合作社。[2]其中，農業合作社又分為生產合作社和購銷合作社兩種，而消費合作社、住房合作社以及信貸、保險及旅游合作社等又屬于社區合作社。
我國的合作經濟出現和發展已有近百年了，從新中國一成立起我國的合作經濟就有了一個良好的開端和發展。比如，1949年建國前夕的建國大綱《中國人民政治協商會議共同綱領》就約定了要在我國要“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據自愿原則，發展合作事業。在城鎮中和鄉村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產合作社和運輸合作社，在工廠、機關和學校中應盡先組織消費合作社。”[3] 可見，在近七十年前，合作社在我國，無論城鄉，就已經是類型繁多了。
而且，根據1995年國際合作社聯盟成立100周年時通過的《關于合作社特征的宣言》又進一步確定了合作社“關心社區原則”。根據這個原則，宣言認為“合作社是為社員的利益而存在的，由于在一個特定的區域內與社員的這種密切關系，使得合作社與其所在的社區也有著千絲萬縷的聯系。因此，合作社有責任保證促進所在地區經濟的、社會的和文化的發展，有責任保護所在地區的環境。” 然而，到了二十一世紀，我國頒行的中國唯一的一部合作社法卻故意回避了社區合作社，只約定了如此眾多類型的合作社中的一種，即所謂專業合作社，而且還僅僅是農民的。如果說我們提倡經濟全球化，那為何在允許國人興辦合作社的問題上卻如此地加以限制、不合潮流？
這些年來，國內許多學者一再撰文要求盡快擬定和頒行綜合性的《中華人民共和國合作社法》以適應我國合作經濟發展的迫切需要。筆者早在2005年的一篇文章中也一再論述了擬訂農村合作社法應該將鼓勵農民組建社區合作社包括進去的必要性和重要性，并建議該法名稱改為《合作社法》，而不要狹隘地稱作所謂《農民專業合作社法》。[4]但遺憾的是，最后頒行的這部合作社法還是稱作《農民專業合作社法》，絲毫未提及眾多學人多年呼吁的社區合作社問題。
對于這么一個令人匪夷所思的問題，該法起草小組相關負責人當年在回答《瞭望》周刊記者提出的“我們提了20多年的社區合作組織，有沒有進入立法機構的視野”這么一個問題時，竟然說，“關于社區合作組織立法的問題”，該法之所以撇開社區合作社是因為“農村集體經濟組織的改革問題，各地現在正在進行探討，有些地方也搞了這些規定，但是對于全國的立法現在不太成熟。”[5]
他的這番講話發生在2006年，距今已有12年了。可是對于發展農村經濟最為重要的社區型合作社在中國究竟能不能組建迄今還是一筆糊涂賬。這些年里不知道中央已經頒發了多少個農村改革一號文件，而且農村改革到了今天還一點也看不到任何有關社區型合作社的立法跡象。這是不是意味著社區型合作社在中國的條件迄今還沒有成熟呢？說實話，到如今我們仍然僅允許農民組建專業合作社而不允許其組建社區型合作社，就好像在工商業領域只允許人們注冊個體工商戶而不允許注冊有限責任公司一樣奇怪。
誠然，我國的法律雖然沒有約定所謂集體經濟組織的法律概念，但是卻明白無誤地約定了哪些經濟類型屬于“集體所有制經濟”。比如，1999年3月九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將憲法第八條第一款修改為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”[6]
這是憲法最近一次也是最明確地提到集體經濟組織這個名詞。該憲法修正案雖然仍然沒有約定這個集體經濟組織概念的內涵與外延，但卻明明白白指出了“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。（這里，前兩者的生產和供銷屬于專業合作社范疇，而后兩者的信用與消費合作經濟的組織載體則是指社區合作社）
簡言之，憲法修正案認為合作經濟即屬于集體經濟或者就是集體經濟的一種。這就等于是說：如果合作經濟的組織載體是合作社的話，那么集體經濟的組織載體——集體經濟組織也就必然要包括合作社在內了。所以我們要問，憲法既然早已明確了各種信用和消費類的社區型合作社屬于集體經濟組織，那么為何到現在也不允許農民自己組建信用及消費合作社呢？集體經濟組織怎么改革也早已清楚了，那就是遵循《憲法》規定，盡快頒行包括專業合作社和社區合作社在內的統一合作社法，以為合作經濟在我國的大發展提供一個堅實的法律基礎。對此，我們是否可以說，我們遲至今天也不允許人們組建社區型合作社到底是合憲還是違憲呢？
由此可見，僅從立法邏輯上分析，現在也是通過擬訂和頒行社區合作社法以正視聽并在我國原有的法律體系上進行突破和重建的最佳時期。比如，專業合作社屬于憲法修正案提到的生產和供銷合作經濟的組織載體，而社區合作社則可以將該修正案提及的其它所有“信用和消費等各種形式的合作經濟”的組織載體具體化了。
（注意，憲法修正案提及的以及本書這里所說的“供銷”和“信用”合作經濟，與目前的早已改制企業化了的供銷合作社和信用合作社并無關系，而是指按照擬頒行的法律在我國即將大量涌現的全新的農民的專業合作社和社區合作社。在綜合性的合作社法正式頒行之前，我們還應該強制要求現在的那些早已公司化的供銷社全部更改名稱，以將合作社這個令人尊敬的稱呼重新還給真正的合作社法人）
如果我們這樣做，一直困擾我們的集體經濟組織的法定概念的難題也就有一個很好的解決的辦法和余地了。通過擬訂和頒行《中華人民共和國農村合作社法》（即將農民專業合作社與社區型合作社均包括在內，可以暫不包括城市社區合作社，但其實也并非完全不可以），我們就可以從法律上厘清專業合作社和社區合作社都屬于集體經濟組織的一個重要組成部分的法律概念，使得法律概念一直模糊不清的集體經濟組織首次具有了一種法定的組織形式或載體。
另外，我們2007年才付諸實施的《中華人民共和國物權法》一再說要保護各個平等主體，包括集體經濟組織的財產所有權，但也是由于無法界定所謂集體經濟組織的定義，致使集體經濟組織的財產權在該法中仍然無法得到明確的約定。而且，由于我們在《物權法》中沒有把合作社作為一個平等的法律主體列入，致使合作社的財產權即使在《物權法》頒行后也無法得到保障。
大家知道，我們在建設新農村方面遇到的最大挑戰并非僅僅是增加政府財政對農村和農業的投入，也并非僅僅是減免農民負擔，而是要改革我們現有的那些不合理的“三農”制度，也即改革所謂的落后的生產關系問題。這些制度上的問題包括土地制度、農村和城市二元戶籍制度、基層政府的設置和管理體制、村民自治制度以及合作經濟制度等。我國中央政府在過去幾十年中不下五、六次地系統地提出過建設新農村的設想但始終未能成功的實踐告訴我們，以上這些帶根本性的涉農制度如不加以徹底而正確的改革，我國這次的鄉村振興戰略也是不可能成功的。
按照國際通行的合作社原則，所謂農村社區型合作社是指在一定的農村社區范圍內（多為人口集中居住地，或由較大的村莊或若干個較小的村莊組成，或由鄉鎮政府所在地的小市鎮及其周圍組成。在交通日漸便利的情況下，社區的范圍可以更大些），由社區民眾（我國目前就是農村戶籍人口，戶籍制度改革后應指那些生活在那些社區里的居民）按照自愿原則建立起來的具有互助合作性的自主自助的綜合性的經濟組織。社區合作社與所謂生產或營銷性的專業合作社的區別主要在于它更多地具有所從事行業和業務的社會性與公益性。
與企業不同的是，合作社首先不是營利性機構，而是以向社員提供最低成本的優質服務與交易產品為宗旨；其次，合作社并非按照股權比例行使管理決策權，而是在內部實行社員一人一票的平等投票權。所以一般認為，合作社的非營利性質既不符合企業法人，也不符合我國現有的社團法人的特性。換言之，合作社是一種介于企業法人與社會團體法人之間的中間狀態的特有的經濟組織，也叫合作社法人。我國近年頒行的《民法總則》終于約定了合作社為特別法人。這是值得欣慰的。
根據合作社的一般分類原則，社區型合作社包括消費合作社、信貸金融合作社、住房合作社、教育合作社、醫療衛生合作社、養老合作社以及土地利用合作社等等。也就是說，在幾乎所有涉及所在社區的經濟、社會、文化以及環境發展的領域，我們都可以通過組建社區合作社來向社區內居民提供所需要的社會公益服務，以提高社區居民的物質和文化生活的質量。
社區合作社的綜合性的社會服務功能是專業合作社所不能替代的。比如，農村的一些基礎設施和公用設施，如灌溉水渠建造與維護、住房改建和社區內道路修建等，也只有通過社區合作的方式進行效率才高而成本才低。而且一些農業生產共用設施，如大型拖拉機、聯合收割機、農業倉庫和農機具修理廠等通過合作社來加以添置和運作，其使用成本也會更低，而使用價值則會更大。再如，農村教育，特別是對農村居民進行的各種技能培訓和專業教育以及農村醫療衛生，甚至農民養老等社會公益性事業，更是需要以合作社的方式進行才可以取得實實在在的效果。
還有一種社區型合作社叫土地利用或土地發展合作社，即一種專門組建的農業土地合作社。這類土地合作社也是非營利性合作經濟組織。農戶與土地利用合作社按份對合作社共有土地享有按份共有所有權。可將那些為農業服務的農業建設土地和按照規劃擬作為農業建設使用的土地所有權按份確認給土地利用合作社，而將那些早已被農戶承包，即占有、使用和收益的農業土地、養殖水面和山林所有權按份確認給承包它們的農戶。合作社股權分為合作社法人股和合作社成員農戶股。兩者土地確權證書均注明土地產權份額的各項特性，如面積、位置、地形以及土地類型和用途等，產權屬性一欄則注明“按份共有所有權”。
就其性質而言，這類農業土地合作社也叫土地利用合作社，屬于一種公用合作社。這種合作社在世界各國都是普遍存在的，是指那些主要興建和置辦各種與生產有關的水利等農業服務公共設施以及公用設備，如添置大型農業機械和電氣灌溉設備，培養種畜和良種，修建倉庫和必要的農用道路等，以供本合作社社員分別使用的一種公用合作社，其對今后農業的發展和逐步實現農業規模化經營十分重要，所起到的促進現代化農業發展的作用幾乎無可替代。我們利用這次農村集體土地產權制度改革時機，鼓勵和促進組建這類土地利用合作社必將有力促進我國現代化農業的發展。
將農業土地所有權按份確權給農戶的改革，將使得農戶享有了土地利用合作社土地資產中屬于自己份額內那部分土地的全部產權。享有土地所有權的農戶可以比照個體工商戶注冊為個體農戶或家庭農場，我們還可通過頒行相關法規以確定注冊農戶和家庭農場的法律定義、法人地位及其經營范圍，使之合法化。完整的土地產權將使得土地所有權人具體化了，不再與其占有權、使用權、收益權和處置權相分離，也不會再像現在這樣因土地產權不完整不明晰而引發出無數的法律邏輯和市場實踐上的矛盾和沖突了。由此可見，發展社區型合作社還有利于農村土地產權制度的改革。
我們再拿所謂新型合作醫療制度來作為一個例子稍作剖析吧。嚴格地說，我們現在推行的所謂農村新型合作醫療制度其實并不新穎，因為它從頭到尾都是各級政府在操作和管理，并無一個合法的合作組織作為其載體以按照合作經濟組織的原則進行市場化運作。除了有部分資金是農民自己出的之外，這個制度看不出任何農民自主、自助和合作的性質。這種依然由政府主導而非是農民自己做主的合作醫療制度是否也會像上世紀八十年代初第一次農村合作醫療以及九十年代的第二次合作醫療制度那樣，一開始轟轟烈烈，獲得國內外好評，然后卻很快就步入了失敗呢？這是很令人擔心的事情。因為那兩次合作醫療制度的失敗的根本原因都是由于我們的政府在設計這一制度時，采用了政府包辦方式從而背離或違背了合作醫療制度本身所需要的自主、自助和合作的基本原則。這次我們仍然沒有汲取歷史的教訓。所以，人們對此無法不擔心。
有人可能會要問，如果政府不包辦，那該如何實施這個合作醫療制度呢？最好的回答就是：合作社啊！也就是說，我們可以采用興辦和組建社區型的醫療衛生合作社的方式來承辦農村居民的合作醫療問題。國外許多國家都是這么做的。比如，日本就在都道府縣一級（相當于我國以省為單位）組建有專門為農民服務的厚生農協聯合會，由基層的綜合農協以單位農協法人身份加入組成。這些厚生農協的資金來源與我國大致相同，即政府出大部分，農協組合人（合作社社員，并非每個農民）自己出剩余部分。但是這些資金的管理和使用則是由這些厚生農協自己而非政府按照相關合作社法負責管理和運作的。
另據日本厚生連農協聯合會統計，2004年，農協系統在各地擁有醫院122間，病床37727張，診療所59個，農村健康檢查中心23個，健康檢查車202臺。護理老人設施23個，訪問看護設施110個，中級護理師培訓機構16個，高級護理培訓機構14個。固定資產4430億元，流動資產3074億元，當年事業利潤77.2億元。農協的衛生機構主要為農協成員服務。2004年，在農協衛生機構看病的患者達到22，586，647人，入院患者達到11，962，457人。[7]
日本等世界其它國家和地區采用合作社方式解決農民的醫療衛生問題的經驗表明，興辦醫療合作社而不是由政府包辦，這樣做至少有兩個好處：一是鼓勵農民入社；二是不會再發生因包辦合作醫療的政府缺乏合作經濟組織應有的合作自助的精神而導致的管理混亂和資金損失了。這些年來，我們的社會保險資金、住房公積金以及企業年金等社會公有資產因為政府的管理失誤而一再地被挪用而流失了很多。
其實，我國的憲法對此早有規定。如憲法第十九條規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”第二十一條又規定：國家“鼓勵和支持農村集體經濟組織、國家企業事業組織和街道組織舉辦各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康。”[8] 可以說，我們的憲法早已將興辦這類教育和醫療衛生事業的權力和許可交給了屬于集體經濟組織的合作社，特別是社區型合作社了。而我們卻對此視而不見，一而再、再而三地阻止農民組建社區型合作社。真讓人難以置信。
社區合作社還包括養老合作社和金融信貸合作社等。農民興辦合作社，建設新農村，沒有資金支持是根本不可能的。農民資金互助合作社與我國現有的農村商業銀行，包括打著合作社旗號、實為農村商業銀行的農村信用社在內，有著根本的不同，因為它具有資本自聚功能和內生性，又是因農民的生產生活需求而產生的農民資金互助合作金融組織，所以具有強大的生命力。
遺憾的是，我們迄今仍不允許農民興辦和組建各種類型的社區型合作社。這表明，在中國農村組建社區型合作社不成熟的并非是農村社區合作社在我國立法的社會和經濟條件，而是我們的農村改革意識和決策早已落后于時代并束縛了農村市場經濟的發展了。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創）
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