原題：中國農民“帶地入城”的理論思考和實踐調查
摘要：農村集體土地所有權及其附屬使用權，是我國農民的重要財產。在我國農村人口城鎮化的今天，如何處理好“進城農民”的“地權”問題，具有重大現實意義。傳統的由國家征收農民土地，同時轉換農民身份為城市人身份，并給予城市社會保障的“三費一補”做法如今已經難以為繼。
當前，上海、北京等地農村實行新型的農民“帶地入城”政策：在堅持農村集體經濟組織土地所有權的前提下，成立集體資產（土地）股份合作組織從事投資經營，而同時將集體資產（土地）折股量化給農民個人，使農民變成股民，按份享受集體資產（土地）的收益、分配。這種保留農民地權的同時實現農民城鎮化的做法，值得贊同，是符合社會主義理想，又符合中國國情的良好經驗。
一、問題的提出
中國新一屆政府提出，必須大力推動中國城鎮化建設。而城鎮化推進的難點，是農民進城過程中的地權問題。中國現行立法規定，農民進入城市，必須失去其原來在農村的土地權利。過去農村人口進入城市的方式主要是招工、招干、進城上學等，他們進入城市工作和生活時也就是他們取得城市戶口時，即失去他們在農村的地權。
立法的這些規則至今沒有改變。新中國成立到建立市場經濟體制之前，因為農村生活相對貧困，農民非常高興進城工作或者生活，失去地權并不可惜；同時，因為過去能夠進入城市的農民總是少數，這些進城的人失去地權，對農民整體影響也不大。但是現在情況不一樣了。
首先，現在的城鎮化，更多的是農民“就地城鎮化”和“整體城鎮化”，這就是說，農民進入城鎮的措施，只是改變其戶口成為城市居民；他們的居住地甚至都不改變；而且，多數情況下他們要整體入市，一個個自然村的農村居民轉變成為城市居民。在這種情況下，如果讓農民喪失其地權而取得城市戶口，農民卻絕不愿意。
地方政府如果強行改變農民戶口而取得其地權時，農民會千方百計予以對抗，使得政府的努力不能成功。中國近幾年出現的幾個地方政府要求農民放棄地權而進入城市的案例，不論政治效果還是經濟效果都是不成功的。另外，中國物權法規定的一些農民地權是他們終身的也是可以繼承的權利，這些權利很難簡單地讓農民交出來。
我們認為，中國政府積極推進城鎮化建設，就必須要直面和解決“帶地入城”這個問題。首先，對于改革開放以來已經帶地入城的農民和他們的地權，在法律上應該予以直面對待，必須建立法律制度對這個難題予以積極的解讀。其次，考慮到現在的城鎮化，基本上的做法是“就地入市”，也就是“農民”在原住地獲得城市戶口的城鎮化，這些農民的地權的法律處置，更應該認識到問題的復雜性，而不應該簡單地將農民的土地納入國有。
中國建立農村城鎮化政策，目的在于鼓勵農民進入當地中小城市工作和生活，從生產方式的角度改變城鄉二元化結構。現在確實有很多農民已經這樣做了，而且還會有更多的農民要這樣做。但是農民不愿意失去地權而進入城市，甚至還有一些進入城市多年的人，破天荒地提出了重返農村取得農村戶口的情形。顯然，這些人只是要取得其原來在農村的地權，即使取得農村戶口，他們的生活方式也不是現行法律政策定義的“農民”，和那些已經“帶地入城”的農民一樣。
所以，“帶地入城”已經成為法律上的問題，中國城鎮化立法和政策對這種現象到底應該承認還是否定？這個問題必須從立法的角度盡早處理。顯然，地權問題不解決，城鎮化政策將無法推行。
二、中國現行立法中的農民“城鎮化”
（一）農民個人的地權
如上所述，農民城鎮化必須解決農民地權問題。所以，在處理城鎮化和農民地權問題時，我們應該首先搞清楚農民到底有什么樣的地權。中國憲法規定，中國土地實行公有制，其中城市土地歸“全民所有”，農村土地歸農民集體所有。而城市土地的全民所有，按照中國物權法的規定，也就是歸以中央政府為代表的國家所有（中國《物權法》第45條）。
在這種土地所有權體制下，中國的城市居民就無法享有城市土地的所有權，甚至無法作為所有權人的一份子來參與土地所有權的各項事務。
但是，農村居民卻可以作為農民集體的一份子，或者說作為集體的成員來參與農村的土地所有權的事務（中國《物權法》第58條）。根據這一規定，單一的農民個人或者家庭首先都是普遍享有農村土地權利的主體。此外，他們還享有其他的土地權利。
具體地說，依據中國《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律，中國農民個人或者家庭可以享有的地權實際上包括如下權利類型：
（1）單一的農民個人作為“農民集體”的成員，對于農村土地所有權，享有所有權人主體的“成員權”。
（2）農民家庭或者個人對于本集體的耕地享有承包經營權。這種權利來源于20世紀80年代開始實行的土地承包責任制，在立法所依賴的傳統民法學上，這種權利被定義為一種派生于農民集體土地所有權的用益物權。
但是，這種學術上的觀點和立法政策的觀點有內在的矛盾。因為，中國實行改革開放政策以來，立法的基本趨勢是不斷強化這種權利，農民承包的法定期限不斷延長，甚至2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，農民享有的承包經營權“長久不變”。在“長久不變”政策背景下，農民個人享有的這種地權還能被定義為一種用益物權嗎？這就成了很大的疑問。
顯然，這種權利對于當前的農民城鎮化具有巨大的影響。在此之前，2003年的《農業土地承包法》、2007年的《物權法》都已經把這種權利規定為中國農村農民的基本權利。如果農民個人或者家庭享有的承包經營權長久不變，單一的農民家庭或者個人對于土地的支配性質的權利事實上是朝著所有權的方向發展。那么，農民城鎮化時，必須注意到這種地權的特點，尤其是要注意到這種地權體現的政策利益問題。
（3）宅基地使用權。這一權利指的是農民個人或者家庭對于自己住房所占有的土地所享有的使用權。如上所述，土地的所有權屬于集體；但是農民的住房屬于自己，住房占有的土地就是宅基地使用權。這種權利被立法定義為是一種用益物權。因為住房的所有權是永久的，住房占用的宅基地使用權事實上也罷法理上也罷，同樣具有永久的性質。
因為中國農村土地權利制度獨特的歷史發展原因，農民的宅基地使用權所指向的土地，來源比較復雜。當前我國農民享有的宅基地，一部分來源于祖業，一部分來源于集體土地的劃撥。因此，我們不能簡單地把這種權利理解為派生于集體土地所有權、并應該絕對服從集體土地所有權的權利。而且這種權利還承擔著保障農民居住的社會作用，這一功能在農民城鎮化后可能被城市社會保障體制替代。
由于這些原因，即使按照以前的法律和政策，農民成為城市居民時，其宅基地使用權都予以保留了。在當前的農村城鎮化過程中，這一權利仍然將長久地得以保留。
（4）鄉鎮建設用地使用權。指的是屬于農民的企業、學校、養老院等占用的農村土地。土地所有權屬于集體，這些企業事業單位享有建設用地使用權。如果一個農民或者農民家庭在鄉鎮企業中擁有股份，那么他事實上也就會享有地權。
（5）地役權等權利。這種權利不是獨立地權，其意義在城鎮化運作中可以忽略不計。
在分析和思考上述各種農民家庭或者個人的地權時，必須注意的是這些權利的“流通能力”問題，也就是這些權利進入市場機制的資質和限制。因為中國獨特的“城鄉二元化”分立機制，城市和農村的兩種不同的土地權利制度，也是依據城鄉二元制的政治目標建立起來的，農村居民和城市居民不僅僅擁有不同的就業方式，而且擁有不同的社會保障系統。所以“農民”并不是一個簡單的行業從業者的稱謂，而是一種獨特的社會角色的政治定義和法律定義。在這種不同的就業和社會保障系統之中，農民的土地發揮著決定作用。
簡言之，依據中國立法者所認識到的，或者說所確立的指導思想，農民社會保障的主要措施就是他們從事的農業和土地。
但是，依據農業和土地來為農民建立生產方式和社會保障的這樣一種指導思想的確立，過去從來沒有人認真研究過，這對于農民的生存和發展是不是足夠、是不是充分有效？實際上不論是過去還是現在，農業以及土地給農民提供的社會保障都是非常不足的；如果農民的發展依賴于此，那更是難上加難。
所以如上所述，對于農民而言，城市社會則意味著生存和發展的現代化，因此改革開放之前農民即使失去地權，也十分愿意來到城市。道理很簡單，在當時的體制下，能夠進入城市生活工作的農民的機會還是珍稀的，所以喪失地權并不是什么重大損失，而是一種更加有效的利益取得。這種情況，我們可以簡單地歸納為“以土地換保障”的法律措施。這種措施，在改革開放之前以至改革開放初期還是很有效的。
（二）建設用地的城市化
在分析中國農民城鎮化時，我們還必須厘清的另一個法律問題，就是中國已經發生的城市擴張涉及的農村地權問題，也就是城市擴張造成的農村土地征收的問題。
目前，中國工業化城市化進展迅速，可是原來的城市土地資源有限，這就產生了一種強大的取得農民土地的需要。但是，直接在農民的土地上進行城市建設，卻不為中國法律所許可。中國土地基本法《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這就意味著，在這些土地上從事城市建設的時候必須首先辦理農民土地的征收手續，將這些農民土地的所有權依據行政權力強制性地變為“國家所有”（其實是地方政府所有）。而在土地上進行建設的企業等用地人，需要和地方政府訂立“建設用地使用權出讓合同”，辦理土地出讓手續，從政府手中取得土地使用權。
這種從政府手中取得的權利被中國現行法律定義為“國有土地建設用地使用權”（中國《物權法》第135條等）。在這一過程中失去土地的農民，可以從政府手中或者建設單位手中獲得“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，還有最重要的是獲得城市中的安置補償（《土地管理法》第47條），也就是獲得城市戶口、在城市中就業的補償（這就是征地手續中常說的“三費一補”）。
“三費一補”的做法，其實就是我們在上面所提到的“以土地換保障”這種法律措施的體現。
但是，現在這種政策制定的現實背景已經完全變了。
過去農民進入城市的機會是由政府控制的，而現在這個機會基本上是自由的。過去，農民進城就可以獲得一個工作崗位，這意味著他的終身生活都有保障，而現在這種終身保障已經徹底不存在了（即使是城市居民也不再有這樣的保障了）。而且，最為重要的是，過去對于農民而言，并不能夠體現財產價值的土地，現在卻成了最具價值的資產。近年來，隨著城鄉社會保障一體化的推行，土地為農民建立社會保障的職能已經基本喪失。在這種情況下，我們不得不反思一下我國的農地征收制度。
中國的農村土地征收制度，是世界上其他國家都不存在的制度。一般的市場經濟體制國家并不熟悉這一制度的全部內涵，甚至無法了解其核心的環節。但是這一制度在中國十分重要。地方政府取得農民的土地，然后將其出讓給房地產開發商或者其他的企業事業單位，這是中國土地法律制度的基本特色。過去，建立農地征收制度的合理性，就是“土地換保障”，而現在這種合理性已經不存在了。
近年來，中國的房地產市場曾非常繁榮，能夠獲得地權并開發房地產，成為很多商人迅速發財的捷徑。因為從事房地產開發而成為巨富者，在中國燦若繁星。而開發商如何獲得土地，成為社會關注甚至批評的焦點。大量的媒體報道的事實證明，開發商取得建設用地使用權的過程，確實留下了太多的值得討論甚至是批評的制度建設問題。
但是，很多人在關注房地產開發商的為富不仁時，卻忘記了中國的各種不動產建設，都由行使國家土地所有權的地方政府來主導運行這個特色。房地產開發的第一次市場化，即土地的第一級市場實際上是由地方政府壟斷進行的，中國法律將此規定為“土地一級市場的國家壟斷”制度。開發哪片土地、如何開發土地，都由地方政府享有絕對的決定權。許多官員將這種行為稱為“經營城市”和“經營土地”。
之所以要建立這樣的制度，原因雖然很多，但是其中一個最為顯著的原因是，政府以此法律獲得了農村土地從耕作地變化為商品土地的巨大價值增值，這就是中國法律中特有的土地出讓金。通過壟斷這個一級市場，政府就可以壟斷性地獲得土地出讓金。而土地出讓金收入對于地方政府意義重大，各地地方政府因此而獲得的“第二財政”的收入，在很長的時間里都達到了地方政府收入的一半。在北京、上海、廣州和深圳這些城市，第二財政一度超過了這些地方政府取得的以稅收為代表的第一財政的收入。
在這種情況下，中國立法為了糧食安全，規定了嚴格的“耕地紅線”制度，但是近年來，各地地方政府為了擴大地方財政，都在不斷地想辦法突破這一紅線，因此造成的違法犯罪現象日益增多，耕地的保護總是面臨威脅。
征地過程中農民地權問題也是社會熱點問題。依據現有的征地法律法規，作為地權擁有者的農民，對于他們的土地以什么理由被征收、何時被征收，基本上沒有參與的權利，甚至沒有知情的權利，更沒有決定的權利。
顯然，以前承擔著“土地換保障”這樣重大政策背景的農地征收，現在已經演化成為純粹的農民土地上的利益分配問題。
中國現行立法之所以不許可農民“帶地入城”，最初的指導思想，是要給農民建立一種適合中國國情的生存和發展的社會保障。可是，如上所述，建立這一指導思想的人們，從來都沒有思考，這樣的保障對于農民的生存和發展是否足夠的問題。但是這樣的指導思想，可以說在遠離城市的地區、在經濟還不太發展的地區似乎還在發揮著作用。即便如此，在今天的社會生活中，在這種指導思想指引下建立的法律制度，在某些城市需要擴展利用農民土地的地區，卻演化成了地方政府與農民之間的利益爭奪的一種手段，演化成了地方政府確保土地增值也就是“土地出讓金”能夠保留在自己手中的手段。這種情形，實在違背了最初的立法本意。
三、爭議以及解決方案的設想
（一）爭議
中國現行土地制度中的兩種所有權制度的建立，是社會主義的法思想促成的。社會主義的法思想認為，土地是天然的資源，并非人的勞動造物，因為土地的價值增值，應該歸屬于社會，最后為民眾所共享。這種法思想毋庸置疑具有進步意義。
但是，這樣一種法思想在中國建立市場經濟體制之后卻遇到了極大的問題，那就是農民能不能從土地的價值增值中獲得利益共享的問題。從目前的立法看，似乎只有“全民”這種經濟成分才能夠享有土地增值的利益，而這種“全民”的主體身份，已經被立法固定為政府尤其是地方政府，一般的民眾尤其是農民似乎無法從中獲得土地所有權的物質利益。顯然，農民作為地權主體其損失是相當大的。
而從近年來的發展現狀看，民眾如何從土地增值中獲得共享的利益，已經成為嚴重的疑問。這種體制的建立，和原來支持這種制度的社會主義的法思想并不完全符合。
有學者認為，農地問題的關鍵是農地非農化之復雜的政策法律問題。其中兩個基本內容始終沒有改變，一是農地非農化主體不是土地所有權主體而是各級政府，其決策和操作都掌握在政府手里；二是農地非農化須通過的程序須由政府來批準，農地所有權主體不能自己作主。農地非農化完全是在加強政府對土地的壟斷和土地的管制，是在為政府征地提供依據，政府征地以后成為完全“地主”，政府壟斷了一級市場，將農民土地財產權從農地主體方面完全排除在決策之外，而且完全排除于土地增值收益之外，這正是今天中國地政問題的癥結所在。
在這一體制下，特別是農民的地權利益問題，尤其值得我們研究。農民本來是土地的所有權人，但是他們并不能完全行使其所有權。現實的情況是，由于政策設計不當，中國農村出現了嚴重的“三農問題”，至今情況并無顯著的好轉。農民無論是在新民主主義革命時期還是在社會主義改造社會主義建設時期都做出了很大貢獻，然而他們卻因為政策和立法的設計，至今不能共享現代化的好處。
城鄉差別近年來事實上越來越大，城鄉二元化體制已經完全失去了社會進步的價值。這些問題中的核心，無疑是地權問題。我們必須從社會主義最初的設想，從現代化體系下的農業、農村和農民的角度，來重新思考和設計農民的地權和他們的城鎮化問題。
當前中國推行的城鎮化，跟以前的農民進城工作或者就業有著顯著的不同。過去農民進城就業或者工作，只是一小部分農民比較單一地改變身份，取得城鎮居民身份，比如考上大學、被城市企業招工、參軍提干轉業進入城市等。這些人總是為數較少。
但是，當前的城鎮化，卻是大面積的農民改變其身份，所涉及的人數比過去多得多。過去農民進城工作或者就業，意味著他們的政治身份和經濟條件的顯著改善；而這一次的城鎮化，政府卻不能給農民做出任何政治條件或者經濟條件的承諾。如果讓他們失去土地，他們未來的境況將會怎樣？
（二）改革實踐中的經驗
實際上，在法律實踐中，中國執政黨和一些政府都已經認識到了現行立法以及相關政策的不合理因素，因此開展了改革農民城鎮化涉及地權的實驗。近兩年來，我們對這些實驗地區進行了調查研究，發現了很多既符合社會主義理想又符合中國國情的良好經驗。這一方面的試驗區比較多，我們擇其一二略作介紹。
首先我們要介紹的是上海市改革實驗。2012年３月，上海市委、市政府出臺《關于本市進一步加強鄉鎮集體資產監督管理的意見》（市政府辦公廳2012年63號文件），積極部署開展推進上海市農村產權制度改革工作。至2012年底，上海市郊區農村累計已有7個區30多個鎮（含街道、工業區）的130個村集體經濟組織，在保留農村集體土地所有權的基礎上，建立了126個公司、社區股份合作社和經濟合作社，已改制的新型集體經濟組織2011年分紅3.3億元，人均分紅4240元，比上年4084元增長3.8％。閔行區改制后的30個村3萬多農民人均持股3.2萬元，人均分紅6000元。上海農村集體經濟資產總量較大。2011年底，上海郊區9個區縣、5個中心城區，共有126個鄉鎮集體經濟組織（包括相關涉農街道和園區），全市農村集體總資產3230.60億元，凈資產972.20億元。
上海的這種經驗，其實質就是建立農民“就地入市”或者“就地城鎮化”，而且農民“帶地入城”。該地區作為經濟發達地區，其基本的改革實驗是：首先確定農村集體經濟組織的土地所有權；然后在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到農民個人，使農民變成股民，按份享受集體資產收益的分配制度。這樣，農村集體進入城市時，這些農民的股權不變，他們帶著自己的地權進入城市。該地區已經實現了城鎮化，農民從政府統籌的城市工商業獲得社會保障，農業演化成為一種產業，而不再承擔社會保障的功能；在此情況下，土地僅僅只具有財產的性能，政府也不再與民爭利，不再從土地獲得更多的土地財政。這種措施，尤其在上海市松江區貫徹得最為徹底。因為上海農村集體資產主要以鎮級為主，而其資產主要是企業，土地權利只是其資產一部分。這種情況下，農民保留了地權，也因為地權從而獲得了他們的社會保障。社會主義的理想在這一地區比較順利地得到了實現。
在上海原來的農村地區，村級集體經濟股份合作制改革，將集體資產以股權形式量化到人，并按股進行收益分配。上海市主要通過《上海市撤制村、隊集體資產處置暫行辦法》及《關于本市實施農村集體征地留用地制度的暫行意見》等地方規章，來建立和規范農民城鎮化的改革。經過這樣的改革，農民在保留其地權的基礎上取得和城市居民一樣的社會身份。
這樣的改革，在北京市郊區農村也有進行。以北京市朝陽區崔各莊為例，該鄉實行鄉級統籌、取消集體股直接量化為個人股，以提高農民個體受益效率。具體做法為：2009年12月，朝陽區崔各莊成立資源資產股份合作聯社，委托專業公司開展土地一級開發、房地產開發、不動產租賃、建筑施工、物業管理、綠化、保潔等經營項目，達到維護和發展各村集體經濟組織及其成員長遠利益和相對平衡各村利益關系的政策目標。各村集體土地所有權保持不變。針對擬開發地塊，聯社與該地塊所在村集體經濟組織簽訂土地承包合同，取得該地塊使用權，并按不低于該地塊原租金標準和遞增幅度向該村集體經濟組織支付租金。對于聯社暫時沒有使用的各村土地，仍由各村負責經營管理。
另外，崔各莊鄉下轄15個行政村以集體土地使用權入股，按照各村土地面積占鄉土地面積份額確定持股比例，根據持股比例分別確定各村出資額，各村經濟合作社依據所持有的股份獲得分紅和各種形式的利益分配，各村經濟合作社再按照成員持股比例最終分配給成員。原來由集體股解決的問題，交由政府、社區物業解決。對于個人股的設置，主要是根據勞動貢獻、戶籍確定農民變股東的資格，也是對城市化背景下發生分化的農民進行的一次利益補償過程，從生存保障和未來發展兩方面采取措施，這與之前單純依靠“瓦片經濟”之下的生活相比，這種改革與嘗試使農民有相對穩定的收入預期，具有經濟上的正當性。
（三）改革實驗中的“帶地入城”
從一些實驗地區的經驗看，大規模的農民、農村的城鎮化，采取許可農民“帶地入城”的政策，實際上可以獲得政治效益和經濟效益的雙贏。從政治上看，這種做法符合建立地權制度的社會主義理想，使得農民的土地權益落實了。從經濟效益上看，這些地區的“三農問題”都很好地解決了。
從法律上看，“帶地入城”的做法和《物權法》的思想精神是一致的。該法第五章關于農民集體所有權的規定，重點在于強調農民的成員權。而農民的土地承包經營權，在2008年之后也將“長久不變”，宅基地使用權等權利，也要被充分固化。這些事實上就是在強調農民個人或者家庭權利的一種發展趨勢，那就是：農民對于其土地的權利將成為一種類似所有權權利。
從我們現實調查的情況看，農民對于保留自己的地權，而同時取得城鎮化身份的做法是深表贊同的。我們認為，任何一種法律制度的建立，都應該符合民心，這一種社會主義的法思想應該予以肯定。
四、結語
目前在中國，農民城鎮化事實上還有另一種實驗，那就是土地徹底國有化、農民隨之變成城市居民的做法。這種做法就是深圳市2004年的做法。但是這種做法基本上沒有成功。而成功的實驗，都是許可農民“帶地入城”。因此我們認為，當前推行實現農村城鎮化，最好的做法是首先固化農民在“農民集體”中的財產權利份額，然后在集體土地股份制基礎上，許可農民集體帶地入城。他們的土地可以交給別人去經營，但是他們可以從土地的股權獲得社會保障。事實上，實驗地區都是這樣做的。
這種做法在現行立法上的障礙，首先是立法上的“農民集體”和土地股份制不一致。但是據我們調查，當前，我國法律中規定的那種成員不固定的“農民集體”已經不存在了。不論是經濟發達地區還是不太發達的地區，農民對于土地都已經實行了“增人不增地、減人不減地”的措施，土地已經具體地落實到了農民家庭或者個人身上。這種情況下的“農民集體”都已經演化成為具體農民具有份額的集體。這種情況在法律上其實是一種進步。
有學者認為，共產黨從土地革命時期的綱領到取得政權以后的早期立法，原本就承認農民的土地私有權，以后發展方向是應該回歸到某種形態的以農民或農戶為主體的土地財產所有。目前這種產權主體模糊的集體所有權，容易造就土地家長制，危害了農民群體利益，阻礙了生產力發展，也不利于社會和諧穩定。
土地股份制可能是繼土地聯產承包制后又一場農村土地革命，其目標就是要使全體農民成為名副其實的土地主人。在具體的農民享有具體的地權的時候，“帶地入城”就成為城鎮化的一種必然的選擇。
另一個農民“帶地入城”的法律障礙，就是上文介紹到的地方政府的土地財政的壓力。現在大家都越來越能夠認識到，土地財政確實弊大于利。面對土地財政造成的強制拆遷、強制征地等現象，已經因此而產生的越來越高的“地王”和高價樓市，我們認為，我國政府應該有勇氣盡快消除土地財政現象，把農村土地的增值利益返還給它的主人——農民。
（作者系中國社會科學院法學研究所研究員教授、博導）
中國鄉村發現網轉自：《新華文摘》2014年第19期
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