去年，新華社的一篇內部報告《我國農村土地制度創新專題調研報告》在高層流傳。這篇報告集中反映了學界對當前對土地問題的主流思考。其內容看似只針對農村，但其本質卻是對國家土地制度反思。本文目的，是針對其中第二部分“改革宅基地制度盤活巨量農房資產撬動內需”，提出的對應的平衡觀點。供有關部門政策研究時參考。
一、區位決定了“農村住宅問題”的不同
分析農地問題，必須結合區位來思考。農村住宅問題應該分為城市近郊和遠郊兩個部分。這兩部分農村住宅出現的問題和導致的原因完全不同。
表面上看，兩者都存在占用耕地問題，但前者不存在“大量農房閑置和土地浪費”，農民也不存在“進城打工—回家建房—農村房屋空置—進城無錢買房”（P20）的職住錯配問題，而是大規模的違章建房（小產權），與城市政府爭奪地租。
后者則不存在“難以評估、無法辦理抵押登記和難以處置，不能像城市居民那樣作為抵押物獲得銀行貸款”（p24）的問題。因為對于遠郊農地，除了少數風景區、礦區外，基本沒有需求，即使允許抵押，也值不了多少錢。
一項物業，其資產價值源于可帶來持續收益的多少。土地價值也是如此，其市場價格的本質，就是其未來收益的貼現。遠郊的土地，未來收益基于收入不穩定的農產品，在低農產品價格，高運輸成本的市場條件下，其貼現后價值極低，基本談不上是有價值的資產。更不能用于為“建房、購置家電、教育和醫療”（P24）這類消費融資。
報告提出“賦予農地完整的地權，開啟沉寂的經濟發動機”（P26）主要的受益者，乃是近郊的農民。因為近郊農地有巨大的需求，收益遠大于農耕。如果能夠通過抵押、出讓、出租等途徑，自由進入土地市場，將會帶來巨大的利益。一旦政策放開，近郊農民一夜致富，其致富效果類似于當初的煤礦私有化。
二、農宅作為資本的價值來源
我們的問題時，將這部分財產界定給農民（準確地講，應該是地主）是否符合社會正義？是否有利于經濟發展？要回答這個問題，我們就必須搞清楚何以近郊的農地和住宅有如此巨大的市場價值。
任何不動產都可以分為建筑和土地兩部分。建筑部分一經建成，就開始折舊，其價值非但不會上升，反而會隨著時間不斷被侵蝕。因此，不動產升值主要來自于土地。
而土地的價值，則源自于所處區位被覆蓋的公共服務——道路、管線、學校、醫院……。這些服務水平越高，價格越低，轉移到土地上的價值就會越高。這就是近郊土地何以具有巨大價值且不斷升值的秘密——任何公共服務的改善（機場、港口、治安、法律等）都會帶來未來預期收益的增加。
緊接著的問題就是，這些公共服務的成本是由誰支付的呢？顯然不是近郊農民。而是政府。政府代表的全體居民的利益（包括遠郊農民），如果允許近郊土地入市，就等于將一部分全民所有的財富轉移給了近郊的農民。顯然，這不是正義公平的做法。
那么為什么別的國家不限制農村土地的流轉？這是因為中國城市化采用了一種獨特的原始資本積累模式——土地財政。按照這種模式，政府通過壟斷土地一級市場，將外溢到近郊農地上的價值剝離出來，通過給原始土地改造為附著公共服務（如，“七通一平”）的熟地，再在二級市場上出售的方式，獲得公共服務所需的資本。
在這種體制下，“如果允許宅基地流轉，通過農村房屋租賃、轉讓、抵押所獲得租金、轉讓收益、周轉資金”（P27）的途徑進入市場，就意味著必須放棄通過土地財政的公共產品的提供模式。但即使是改變土地財政，也不意味著宅基地可以“無償”流轉。
天下沒有免費的午餐。在非土地財政的經濟里，農地轉用一樣要被限制，被允許轉用的農地，要通過稅收（財產稅、交易稅）的方式，支付使用公共服務的成本。換句話說，在土地財政模式下，公共服務是通過高地價形式支付的。而在稅收財政模式下，公共服務是通過交易稅和持有稅（如，財產稅）的形式支付的。兩者的差別是先支付還是后支付的問題。
一旦稅收加在土地上，土地的價值就隨之降低——稅收越高，地價就越低。這也意味著宅基地作為抵押品價值的降低。
三、“大量農房閑置、土地浪費驚人”的原因
“農房閑置、土地浪費”，主要發生在遠離城市的地區。之所以造成浪費和閑置，不是（或者說主要不是）由于農民無法處置資產并帶其進城，而是因為“集體所有制”導致的“公地悲劇”。
傳統的中國農村，很少有耕地浪費，乃是因為沒有“集體用地”之類的“公地”。由于農村土地產權不穩定，土地，特別是宅基地，可以無償（或以極低的成本）獲得，使得耕地成為大家競相獲取的資產。因此，減少浪費和閑置的唯一途徑，就是重新界定“公地”，使其獲得、轉讓和擁有是有成本的。
例如，可以將“集體”界定在“自然村”，并以股份化的形式為全體居民所有。宅基地按照面積大小，向村集體繳納一定費用，作為集體提供公共服務的“物業費”。也可以仿效韓國、臺灣，通過“土改”將土地私有化，同時，限制非農用途的比例。超出部分，則課以重稅，用于支付政府提供相關公共服務的成本。
靠把“農村房屋及宅基地的使用權和處置權逐步賦予農民，最終實現買賣、抵押、交換、置換、贈與、放棄的自由”（P20）來解決農房閑置和土地浪費乃是南轅北轍。如果沒有配套制度，這一做法只能加劇土地的更大浪費。
如果簡單地“賦予住房財產權”，“實現城鄉平等交易”，開發商可以就繞過政府，直接從農民獲得土地，近郊農民的地價勢必會進一步上升。由于開發商沒有支付地價，農民沒有支付稅收，政府公共服務帶來的好處等于直接轉移給了地主。其結果必將是現有耕地的更快流失，郊區地主不公平地暴富。
表面看，近郊農民資產暴增沒什么不好，但其長遠結果是政府失去了從土地獲得提供公共服務成本的資金來源。如果要提供基本水平的公共服務，勢必加大對全體居民（包括遠郊沒有享受到公共服務的居民）的稅收。顯然，這是更加不公平的做法——全民的財富通過土地轉移給近郊少數地主。
對于遠較農民，其土地原來就沒有市場需求。“賦予其財產權”“實現城鄉同權”后，他們的土地也依然進入不了市場。政府不想征的地，開發商也不會要。而只要宅基地是無償供給的“公地”，農民突破政策獲得宅基地，就依然會“大量農房閑置，土地浪費驚人”（P20）。
因此，該報告建議的“頂層設計”——突破《擔保法》34條，賦予農宅抵押權，城鄉土地“同地同權”，與預期達成的目標——節約農業耕地、激活農民消費，盤活農村資本，基本上是南轅北轍。
四、征地拆遷的本質
城市與農村的本質差別，就是有沒有、有多少公共服務。公共服務越多，水平越高，城市化水平就越高。城市化問題說到底，就是公共服務如何提供的問題。
農村向城市轉變，最大的門檻就是如何克服公共服務提供所需的基礎設施（道路、橋梁、給誰排水、教育、醫療、機場、港口等，廣義的基礎設施還包括法律、治安、消防、社會制度等）的巨大門檻。
提供公共服務，土地用途的轉變是繞不過去的坎。轉變過程中涉及到的產權轉移與重組，是城市化過程中最大的交易成本。土地產權交易成本的高低和難易，決定了城市化進程的快慢和水平的高低。過高的土地成本，甚至可以徹底阻止城市化的啟動。
在中國目前階段，征地拆遷中主要涉及三個角色：農民、政府、開發商。農民提供原始土地，政府提供公共服務，開發商將公共服務從政府處“批發”過來，再“零售”給進入城市的居民。征地拆遷過程，事實上是附加公共服務升值后的土地利益在三者間分配比例問題。
顯然，政府是公共服務的主要提供者，其獲得的土地利益份額越大，提供的公共服務越廣泛、速度越快。農民、開發商都是食利者，侵蝕的土地利益越多，用于公共基礎設施的份額就越少，城市化的速度、質量就越低。
現在，大家都以為農民補償過低，建議增加其份額。這樣固然可以降低拆遷阻力。但如果其份額過高，勢必減少用于公共服務設施的份額，城市化的動力就會被耗散。
縱觀世界各國城市化，無不是以壓低農地獲得成本，來維持城市化的動力（北美不用說了，幾乎完全沒有補償獲得了大片土地。即使老大陸也多是通過殖民地的土地利益，來支付本國農地獲得的高成本）。高土地農轉用成本的國家，無一能夠跨越城市化門檻。
這篇報告之所以會提出這樣的制度設計，根本原因還在于作者對城市拆遷本質缺少正確的理解。例如，該報告認為政府“拿走‘大蛋糕’補償小芝麻”。報告舉例說，湖南征地補償47萬，政府賣給開發商620萬，開發商推向市場獲利850萬（P36）。青島征地4萬-5萬元一畝，招拍掛后可以達到1000萬元一畝。進而認為這是通過“市場形成的巨額土地剪刀差”剝奪難民利益（P36）。
現實情況很可能是，如果農民之間自己轉讓，可能47萬都沒有。為什么政府出讓的地和農民出讓的地價不同？其關鍵差異是，前者包含了公共服務，后者則純粹是農地收益——政府和農民賣的根本就是兩種不同的東西。
政府拿到地以后，不能直接出讓，而必須配套基礎設施，如“七通一平”。這些都需要占用大量土地。根據城市規劃，至少要30%以上。而且配套的越多、水平越高，占用的土地就越多。一般大城市加上機場、港口、水廠、電廠等基礎設施后，剩下不到50%。如果再出去文化、產業、管理、教育醫院等無法帶來土地收益的項目，真正能賣給開發商的土地已經很少。在廈門，這一比例大約為22%。由于沒有財產稅等持有成本，這就意味著今后政府公共服務的任何改善，投資者都可以通過不動產升值“分紅”。
拿配套好的成熟土地，去同沒有任何加工的生地比較地價，如同用餐館的豬肉價格和豬圈里的豬肉價格相比一樣，顯然沒有任何意義。更何況政府還要出土地收益中，拿錢來補貼產業，解決就業和未來稅收的問題。
這個例子，突出反映出報告對拆遷本質的缺乏深刻的理解。土地之所以能成為資本，能帶來持續收益，乃是因為其附著的公共服務。如果直接賣地就能夠致富，我們就根本不用啟動城市化了。
農民希望在升值的利益中獲得較大的份額，是其經濟本能，古今中外，皆是如此。但我們一定要明白其背后付出的代價。這個代價，就是用于公共服務投入的減少，是包括沒有機會通過征地致富的農民在內全體居民長遠利益的損失。
農民并非反對征地，他們反對的是補償過低。這兩者一定要分開。廈門有的項目征地拆遷阻力很大，但到后來政府決定不上馬后，很多農民反過來要求政府拆遷。
事實上，近郊農民因為拆遷致富的比比皆是。遠郊沒有被拆遷的農民，反而長期貧困。對這一點，農民都是心知肚明。那些真正因征地致貧的，多是遠郊線性工程、水庫移民的農民。他們同近郊要求更高分成比例的農民完全不同。如果說提高征地標準，首先也應當是遠郊被征土地。
如果按照該報告提出的建議，允許以出讓、租賃和抵押等方式“自由流轉”，對于遠郊的農地，只要“公地”問題不解決，一戶多宅的問題導致資產閑置，依然得不到解決。土地和宅基地資本化不僅不會帶來太多的價值，反而帶來潛在的債務風險；對于近郊的農地，暴漲的地價反而會誘發更多的耕地被卷入開發。同時，征地成本會更加困難，基礎設施建設的資金和土地，都會迅速枯竭。城市化質量和速度將會急劇下降。
五、農村宅地問題的破解
目的不同，政策也不同。
對于遠郊農村。首先要解決的問題就是如何集體公地明晰化。只要集體宅基地是無償（哪怕是低成本）獲得，耕地的流失就不會停止。
首先，集體的范圍應當明晰。一般而言，越小的社會單位界定“集體”的成本就越低。家庭的產權邊界最清晰。“行政村”的“集體”則要比“自然村”模糊得多。尊重傳統的集體邊界，而不是人為行政邊界，是界定“公地”范圍的前提。
其次，宅基地必有償獲得。獲得宅基地的成本越高，耕地保護的效果就越明顯。一戶多宅的現象就越少。宅基的持有也應當是有償的。維護村集體基本服務的費用，應當以不動產的多寡為基準攤交。宅基地獲得和持有成本，由全體村民決定。收入由村集體用于村莊的公共服務。
第三，作為“公地”的耕地，轉為其他用途時應由全體（至少是多數）村民同意。村集體如同一個小區，公地相當于小區公攤，其轉讓或改變用途，應通過集體決策程序決定。
第四，村集體的退出機制。由于宅基地和土地的獲得和使用是有償的，這就為村民退出集體機制提供了可能。隨著村民減少，宅基地需求下降，村民也可以將宅基地復墾，通過換取耕地指標的辦法，退出集體土地。循此途徑，村民可以將其資產貨幣化，獲以耕地換社保等方式，將其資產帶入城市。
鑒于遠郊不動產價值很低，因此，有必要將已經退出集體耕地的移民納入城市住房保障體制，確保其在城市可以立足并享受相應的公共服務。提供保障房的城市，應獲得相應的補助。
對于近郊農地和住宅，要繼續嚴格限制其直接進入一級市場。世界上所有成功完成城市化的國家，無一不是建立在低價獲得土地基礎上。目的一是要為基礎設施建設融資，二是減少公共服務效益漏失。
首先，政府統一征用，配套后，再在市場上出售，仍然應當是這一階段城市擴張的主流模式。要防止征地拆遷標準的過快提高，前提就是限制集體產權土地通過抵押、出租、小產權等途徑。
對于自行轉變為城市用途的物業，要通過加稅，將漏失的公共服務收回來。對于加稅的物業，可允許其抵押、出讓、出租，但土地的持有和盈利，都應追繳額外稅費（如，交易稅、物業稅）。
失地農民要獲得一次性賠償，但更重要的是使其獲得長遠的穩定收益。給農民買社保、養老固然重要，但在高速城市化階段，貨幣為基準的補償往往跟不上生活成本的上漲速度。不動產是少數能夠保持與生活水平同步的補償方式。
六、城市化的途徑
對于近郊農民而言，現有的補償標準，足以完成其進入城市所需的原始資本積累。真正需要解決的是遠郊農民的城市化。讓土地自由進入市場，可以使近郊農民更富，但卻不會給遠郊農民帶來更大幫助。政府收益減少，對企業補貼能力下降，本地就業減少，反而會損害遠郊農民的城市化的機會。
人的城市化，關鍵在于進城農民原始資本的積累。大量的遠郊農民，也就是所謂的農民工，才是城市化的關鍵所在。農地入市、戶籍改革這些顯而易見的“捷徑”，皆非城市化的正途。
人力資本，也就是教育，乃是城鄉勞動力資本差異的根本原因。當下最重要的不是惦記著將農民那點兒土地資本化——沒有勞動的資本化，單純的土地資本化只會加大農民城市化過程中的風險。城市化首要的工作就是不能讓毫無訓練的農民赤手空拳地進入城市。
大規模培訓農民是先進國家（比如日本）最重要的經驗。大家現在都把土地財政、高房價、高居住成本視作農民城市化的最大障礙。殊不知中國過去這些年城市化最大的失誤，乃是教育的失誤。我們投入太多的資源進入高等教育。職業教育卻沒有成為教育的重點，更遑論國家戰略。這一趨勢必須扭轉。
職業教育應當成為城市化階段全部教育的核心。只有職業教育，才能向進城農民大規模灌注資本。進入城市的農民工就不再會是赤手空拳。現有的，以高等教育為核心的教育體系只會在市場上導致供需的錯位。近年緊張的就業形勢顯示，這些年高等教育大躍進造成的“過剩”，一點不比生產領域的過度投資少。2012年，高職院校就業率僅次于985高校，而排在211大學、獨立學院、科研院所和地方普通高校之前，就是市場對教育投資錯位的突出反映。
但僅僅教育，還不足以幫助第一代農民工完成原始資本積累。勞動力會折舊。如果勞動力不能以某種形式凝固并貯存，失去勞動能力的農民工，就依然會再次返回農村。而將勞動力資本化的主要方式，就是不動產。這也是城市化的第二個戰略，“先租后售”保障房模式。
每一個在城市出賣勞動力的農民工，無可回避的成本就是住房。如果把這個成本轉化為積累，用來購買住房，就可以把勞動力資本化。這就需要有目的的制度設計。
假設包含土地成本在內的所有住房建設成本是每平方米5000元。50平方米住房成本就是25萬元。假如每對夫妻租房支出是每個月2000元，十年下來就是22萬元，只要補交3萬元（利息和物業費分別由企業和政府從公積金等渠道支付），就可以獲得完整產權的住房。屆時，房改后住房的市場價可能超過50萬元。這就相當于以期權的方式，向每個農民工家庭注資。
由于這部分資產可以隨土地升值而升值，這就意味著每個家庭不僅不會因為地價上漲而生活水平下降，反而可以參與城市的持續“分紅”。住房可以作為社保、醫保的補充以及城市化風險的抵押物。勞動力資本轉化為可以保值增值的房地產，農民工就會轉變為擁有資本的永久市民。
正確的教育和住房政策對于城市化而言，遠比該報告關注的農地流動和征收等所謂的“頂層設計”更重要。
七、對報告中涉及案例的評價
河南舞鋼模式：賦予農房抵押權。第一是農家樂等休閑農業的經營不能失敗，否則，沒有非農技能的農民一旦失去抵押物，將意味著傾家蕩產。第二，旅游區內農家樂，往往是以破壞旅游資源為代價實現其價值的。一旦通過融資獲得資金，其對自然資源的破壞力度可能成倍加大。更多的融資，可能意味著旅游資源更快地衰竭。
嘉興農民住房城鄉置換：宅基地換現房；耕地換社保。這個“生活資料置換生活資料，生產資料換生產資料”的模式很好，但前提恰恰是近郊農地不能自由入市。因為近郊農地已經附著公共服務。只要能夠以抵押、出讓等方式資本化，政府就不可能以成本價征收。如果市場價征收，就不能“以宅基地換現房”——政府不征地哪里來的“現房”？同樣，社保也將是無源之水。
重慶宅基地有償推出的所謂“地票制度”和成都的類似實踐也是如此。所謂地票，就是利用城鄉土地價值的差額，以面積換價值，差額越大，地票的價值就越高。但其前提，也必須是農地不能入市——惟如此，“用地指標”才具有市場價值。試想，如果開發商可以直接從近郊農民手中直接獲得土地，為什么他還要購買“地票”？
八、結論
正確分析問題是正確解決問題的前提。
將農村分解為面臨城市化的近郊地區和遠離城市化的遠郊地區，問題和目標立刻就會清晰起來：對于遠郊而言，主要的問題是如何破解“公地”帶來的耕地流失和資產閑置；對近郊而言，主要問題是如何以最低的成本，完成土地征用，而不造成大的社會動蕩。同時解決一次性補償和長遠收益的矛盾。
新華社報告問題在于，它雖然描述了農村宅地存在問題，但對導致這些問題原因沒有合理地區分。保護耕地和盤活農房資產是兩個不同的政策目標（在有的情況下，甚至是相反的政策目標）；遠郊農地和近郊農地是兩種不同性質的農地。按照該報告提出所謂“頂層設計”進行操作，極有可能與其最初的目標（保護耕地、盤活資產）背道而馳。
結論是，該報告提出的分析和建議可以用于研究討論，但付諸實踐時要極為慎重。一旦草率推出，其后果將遠大于以前出臺的一系列毫無效果的房地產政策。
作者系廈門規劃局局長
中國鄉村發現網轉自：鄉愁經濟 微信公眾號
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