2011年以來，包括糧食在內的國際農產品價格大幅下跌，而中國的糧食最低收購價和臨時收儲價卻逐年提高，國內市場不斷被擠占，庫存創歷史新高，產量、進口量、庫存量“三量齊增”問題日益突出。隨著財政收入增幅趨緩，農業補貼日益逼近我國加入世界貿易組織承諾的“黃箱”補貼上限，農業支持保護政策也需要調整和完善。2014年我國政府率先對東北和內蒙古大豆、新疆棉花開展目標價格補貼試點，被認為是完善農產品價格形成機制的首次探索。玉米作為我國第一大糧食作物，2016年臨時收儲政策改革備受關注，被解讀為中國農業供給側改革的突破口，下一個改革的品種很可能就是稻谷、小麥。
從改革具備的條件來看。一是國內糧食生產“十二連增”，全球糧食供求關系相對寬松；二是“藏糧于地、藏糧于技”戰略的實施，進一步鞏固和提高了糧食產能；三是2015年玉米臨時收儲價首次調低，各類市場主體已對改革形成預期；四是大豆、棉花目標價格補貼試點積累了寶貴的操作經驗。
從改革的總體原則來看。一是堅持市場化改革的方向。通過建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在糧食資源配置中起決定性作用。調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍；二是堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的底線。通過技術進步和政策支持，保持糧食綜合生產能力持續穩定。補貼資金向新型農業經營主體傾斜，不讓主產區種糧農民吃虧；三是按照分品種施策、漸進式推進原則。依據各類主要農產品在國計民生中的重要程度，逐步改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。
從改革的思路來看。需要深入研究和推進頂層設計，不能僅限于采取解決單一糧食品種目前高庫存的專項措施，而要從根本上消除糧食價格支持政策對市場的扭曲影響?？傮w思路為：首先將糧食價格補貼的目標定位于“解決農民賣糧難”，然后在總結大豆、玉米市場化改革經驗的基礎上完善稻谷、小麥最低收購價政策，同步分品種、分地域對種糧農民實施直接補貼和盡快研究制定相關的配套措施。
一是明確糧食價格補貼目標。調整長期以來對糧食價格補貼保供給和促增收政策目標兼而有之、同等重要的做法，確定政策目標的優先序，集中力量解決突出問題，最大限度地發揮糧食價格補貼效果。當前，糧食價格補貼不應再承擔保收益功能，應將其定位為“解決農民賣糧難”，這樣通過逐步消除對市場的干預和扭曲，最終建立糧食價格由市場供求形成的機制。
二是盡快改革完善最低收購價政策。在全球范圍內減少直至取消市場價格支持政策，推行市場化改革是農業支持政策發展的方向。我國大豆和玉米分別于2014年和2016年退出臨時收儲政策，稻谷、小麥最低收購價政策也應盡快完善。
三是對種糧農民進行直接補貼。我國現階段尚不具備全面大規模補貼糧食的能力，從國際經驗看，也沒有哪個發達國家能夠完全承擔巨額糧食補貼資金需求。因此對種糧農民直接補貼的原則是：一是補貼重點是口糧；二是補貼必須有明確的地域指向，即條件好、生產規模大、比較優勢明顯的主產區；三是補貼對象是實際種植者，通過補貼保障農民的種糧收益；四是補貼有利于提高單產和品質的環節，提高補貼精準性、指向性。
四是研究制定相關配套措施。進一步改革完善糧食最低收購價和臨時收儲政策，實行市場化收購，短期內必然使農民的種糧收益減少，因此需要配套實施既不扭曲市場又能從長期看有利于保證農民種糧收益的措施。包括：提高糧食綜合生產能力的措施，如高標準農田建設，東北黑土地保護等；加強糧食市場風險管理的措施，如適合新型農業經營主體的期貨、保險等產品；建立主要糧食品種托底收購制度；有效控制進口和嚴厲打擊走私措施，如貿易救濟、反傾銷、邊境管控等。
作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所
中國鄉村發現網轉自：中國農業新聞網
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