深入推進農產品價格支持政策改革，增強價格支持政策的靈活性和有效性，充分發揮價格信號的作用，對農業發展方式轉變、生產結構優化、資源配置效率提高至關重要。應從國家糧食安全戰略出發確定農產品價格支持政策的扶持重點，從國內外農產品價差走勢出發確定農產品價格支持水平的調整步伐，從“黃箱”補貼空間出發確定農產品價格支持力度。綜合考慮過去10年我國農產品價格支持政策實際效果、先行國家類似發展階段農業支持政策實踐經驗、“十三五”時期我國農業發展基本方向和農業支持政策空間等多種因素，應按“價補統籌、水平適度，一品一策、精準發力，分步實施、央地分擔”的總體思路，重構“十三五”時期農產品價格支持政策框架。
以糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲為主要內容的農產品價格支持政策，是2004年以來農業支持保護政策的重要組成部分。這一政策如何改革，對農業發展方式轉變、生產結構優化、資源配置效率提高至關重要。應從國家戰略、發展階段、資源稟賦、WTO規則等出發，統籌推進“十三五”時期農產品價格支持政策改革。
對近兩年農產品價格支持政策改革的評價
針對農產品價格支持政策帶來的問題，近兩年國家采取了一系列改革舉措。改革食糖臨時收儲辦法，不再實行國家收儲，改由制糖企業自主儲存、自負盈虧，國家僅對企業儲存補貼半年利息。國家不再實行統一的油菜籽臨時收儲政策，改為地方自主決策，中央財政僅給予地方一定補助。這些改革，增強了農產品價格支持政策的彈性，但也降低了約束力和支持水平。
最引人注目的是棉花和大豆目標價格補貼改革試點。2014年中央1號文件提出，“啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點”。2015年中央1號文件進一步強調，“總結新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點經驗，完善補貼方式，降低操作成本”。實行目標價格補貼改革試點的基本背景是，按高于長期市場均衡價的價格水平托市收購容易給農民發出增產信號，造成國家庫存成本居高不下，國家收儲的產品難以順價銷售，既造成庫存增加、潛虧加重，又抬高了下游企業的原料成本，甚至導致低價進口的農產品進入國家庫存。因此，衡量農產品目標價格補貼改革試點成功與否的標準，應是以下三個方面：國內外價格是否并軌、農民是否按市場信號調整生產結構、“黃箱”補貼力度是否在允許的上限之內。從2014年新疆棉花目標價格補貼改革試點情況看，第一個標準得到了實現，國內棉花價格與進口到岸稅后價的價差基本消失；第二個標準未能得到實現，補貼仍與農民種植面積或（和）交售量掛鉤，影響農民按市場價格決定資源配置行為；第三個標準也未能實現，按目標價格與固定外部參考價格的價差、試點地區棉花產量計算的“黃箱”補貼有可能超過8．5％的上限。
農產品目標價格制度，包括目標價格收購、目標價格補貼、目標價格抵押貸款和目標價格保險等多種具體形式。2014年和2015年中央1號文件均提出，鼓勵探索農產品目標價格保險，但國家層面未出臺任何具體政策。近年來這方面的實踐主要由地方政府自行開展。如北京市順義區開展的生豬價格指數保險，上海、浙江、江蘇等地開展的蔬菜價格保險。受地方財力、農民種植面積和市場價格數據采集困難等因素影響，農產品目標價格保險實施范圍和實際發揮的作用有限。
（一）從國家糧食安全戰略出發確定“十三五”時期農產品價格支持政策的扶持重點
實施農產品價格支持政策要以公共資源為支撐，因而要服從和服務于國家公共政策目標，在農業領域就是要服從和服務于國家糧食安全戰略。在2013年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作上，習近平總書記提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰略和“進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全新要求。2014年中央1號文件強調，要更加積極地利用國際農產品市場和農業資源，有效調劑和補充國內糧食供給；抓緊制定重要農產品國際貿易戰略，加強進口農產品規劃指導，優化進口來源地布局，建立穩定可靠的貿易關系。2015年中央1號文件進一步強調，科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業產業發展優先序。這些重要政策表述表明，在需求增長和資源環境約束趨緊的雙重壓力下，我國主要農產品必須有保有放，以更加積極的姿態利用國內外兩個市場、兩種資源。面向未來，我國不能再追求所有品種糧食都自給自足，關起門來解決吃飯問題，而是要“適度進口”；不能再追求所有農產品都靠自己解決，關起門來支撐工業化城鎮化，而是要科學確定各種農產品的自給水平。實際上，各種農產品自給率水平的敏感性、相對重要性有較大差異。“十三五”時期的農產品價格支持政策，要把稻谷和小麥作為扶持重點，集中使用公共資源和“黃箱”政策空間。
（二）從國內外農產品價差走勢出發確定“十三五”時期農產品價格支持水平的調整步伐
過去十多年來，我國之所以能夠通過不斷提高糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲價來促進農業增產農民增收，是因為我國農產品國內價格普遍低于進口到岸稅后價，有提價的空間。但隨著近年來國內外價格的反向變化，主要農產品國內價格逐步超過進口到岸稅后價，頂破了國際價格的“天花板”。我國加入WTO時作出承諾，對大豆、植物油等多數產品只征收單一關稅；同時，也爭取到了對部分農產品實行關稅配額管理的政策，配額內實行低關稅，配額外實行高關稅。因而，根據關稅的不同有兩層國際價格“天花板”。第一層“天花板”是根據配額內低關稅計算的進口到岸稅后價，第二層“天花板”是根據配額外高關稅或單一關稅計算的進口到岸稅后價。從目前已經達到的倒掛程度和“十三五”時期的價差走勢看，可以分為以下三種類型。
一是已經持續性頂破第一層“天花板”、與第二層“天花板”尚有一定距離。主要包括大米和小麥。據農業部市場與經濟信息司監測，大米和小麥分別于2013年7月和6月開始出現持續性價格倒掛，配額內1％關稅到岸稅后價持續高于國內市場價。從未來走勢看，我國大米和小麥單產提高潛力有限，勞動生產率提高緩慢，在人工成本和土地成本的推動下生產成本將長期持續上升，國內價格有長期持續上漲的內在推力；大米和小麥主要進口來源國的價格上漲空間有限。綜合判斷，“十三五”期末，大米和小麥國內價格有可能持續性頂破按配額外65％關稅計算的到岸稅后價，即第二層“天花板”。
二是已經持續性頂破第一層“天花板”，部分時點也已頂破第二層“天花板”。主要是食糖和玉米。食糖于2011年2月開始出現持續性價格倒掛，配額內15％關稅到岸稅后價持續高于國內市場價。玉米于2013年7月開始出現持續性價格倒掛，配額內1％關稅到岸稅后價持續高于國內市場價。值得注意的是，據農業部市場與經濟信息司監測，配額外50％關稅的巴西糖到岸稅后價已于2015年2月以來連續低于國內市場價，且價差從2015年2月的每噸99元擴大到2015年7月的每噸1061元。據農業部農業貿易促進中心監測，玉米已于2014年7月和9月短期出現過配額外65％關稅進口到岸稅后價低于國內市場價的情形，2015年4月15日以來美國2號黃玉米配額外65％關稅進口到岸稅后價再次低于國產玉米價格，且持續兩個多月。從未來走勢看，我國食糖原料生產成本極高，提高甘蔗生產效率、降低成本的潛力不大；巴西貨幣貶值，能源化利用需求疲軟，蔗糖出口潛力和競爭力很高。國內玉米提高單產、擴大經營規模、提高勞動生產率等方面有較大潛力，但人工成本和土地成本仍將繼續上漲；受國際市場石油價格疲軟影響，玉米的能源化利用需求不振，國際海運費難以提高，玉米國際市場價格將長期走低。展望未來，食糖國內價格持續性頂破第二層“天花板”的趨勢已經確立，玉米國內價格頂破第二層“天花板”極有可能在“十三五”期間常態化。
三是已持續性頂破第二層“天花板”。主要包括大豆和棉花。加入WTO以來，由于大豆僅實行3％的單一關稅，國內大豆片面追求含油率、未能發揮蛋白質含量高和非轉基因的差異化競爭優勢，國內價格與進口到岸稅后價幾乎完全重合，國內市場幾乎完全受國際市場左右；但從2012年10月開始，大豆的國內外價格出現持續性倒掛，按3％單一關稅計算的到岸稅后價持續高于國產大豆市場價。棉花于2011年10月開始出現持續性價格倒掛，按滑準稅計算的進口到岸稅后價格持續高于國產棉花市場價，直到2015年1月國內外價格倒掛現象基本消失。如果考慮質量等因素，目前國內外棉花價格已完全并軌。
（三）從“黃箱”補貼空間出發確定“十三五”時期農產品價格支持力度
按WTO規則，我國現行糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲價屬于典型的對生產和貿易有扭曲作用的“黃箱”補貼，各種財政支付性補貼中與當期生產和貿易掛鉤的補貼也是典型的“黃箱”補貼。我國加入WTO時承諾，“黃箱”補貼必須遵從兩個8．5％的上限約束，即特定產品“黃箱”補貼不得超過該產品產值的8．5％，非特定產品“黃箱”補貼不得超過農業總產值的8．5％。
從特定產品“黃箱”補貼來看，多數產品的“黃箱”補貼還有一定空間，但如果支持價格繼續逐年提高并有較大的托市收購量，則很快就會遭遇8．5％上限的實質性約束。2004年以來，國家實行的財政支付性補貼政策呈現出比較規則的變化趨勢，這也是各產品“黃箱”補貼額中比較固定的組成部分。盡管支持價格在逐年提高，但年度間和品種間實際托市收購量差異較大，因而年度間和品種間“黃箱”性質的價格支持水平波動較大。這表明，控制特定產品“黃箱”補貼水平，關鍵在于控制托市收購行為。需要注意的是，部分產品在個別年份的“黃箱”補貼已接近上限約束，如2009年的玉米（5．3％）、2012年的大豆（7．2％）。
從非特定產品“黃箱”補貼來看，我國還有很大空間。最低收購價和臨時收儲價都是針對具體農產品的，因而在非特定產品“黃箱”補貼中不存在價格支持部分。大致而言，目前我國非特定產品“黃箱”補貼力度不大。以2014年為例，全國農業總產值（不含漁業）為91892億元，按8．5％計算的非特定產品“黃箱”補貼上限值為7811億元，而實際的非特定產品“黃箱”補貼僅1300億元左右，僅占農業總產值的1．4％，補貼空間還很大。尤為重要的是，“十三五”時期我國農業總產值還會繼續增長，按8．5％計算的非特定產品“黃箱”補貼上限值也會“水漲船高”。
“十三五”時期農產品價格支持政策改革的思路與建議
綜合考慮過去10年我國農產品價格支持政策實際效果、先行國家類似發展階段農業支持政策實踐經驗、“十三五”時期我國農業發展基本方向和農業支持政策空間等多種因素，重構“十三五”時期農產品價格支持政策體系的總體思路是：“價補統籌、水平適度，一品一策、精準發力，分步實施、央地分擔”。
（一）價補統籌、水平適度
就是要統籌運用價格支持和財政支付性支持，統籌運用“黃箱”補貼和“綠箱”補貼，統籌運用特定產品“黃箱”補貼和非特定產品“黃箱”補貼，使“綠箱”補貼水平符合國家財政承受能力，使“黃箱”補貼水平符合WTO規則要求。
1．調整最低收購價、臨時收儲價、目標價格的定價原則。按現行“成本加合理利潤”和“成本加基本收益”的定價原則制定的托市價、目標價，本質上是一種促進增產增收的價格，也勢必是一種高于市場長期均衡價的價格。國內外的實踐已經充分表明，這么做的結果就是“高產量、高收購、高庫存、高虧損”。我國農產品生產成本已經很高，部分農產品生產成本甚至超過國際市場價格，今后農業生產成本還將繼續抬升，而國際市場價格將長期疲軟。按現行定價原則，不斷抬升的成本“地板”將不斷推高托市價或目標價，國內外農產品價格倒掛現象將越發嚴重。必須盡快調整定價原則，使支持價格低于市場長期均衡價，使政策目標從增產增收轉向止損或保本，使托市收購從幾乎年年都要啟動的“常態化”轉向僅在市場供求關系發生重大變化時才啟動的“非常態化”。
2．打好財政支付性支持和價格支持、“綠箱”和“黃箱”、特定產品“黃箱”和非特定產品“黃箱”組合拳。能用財政支付性支持解決的不用價格支持，能用“綠箱”政策解決的不用“黃箱”政策，能用非特定產品“黃箱”政策解決的不用特定產品“黃箱”政策，把支持空間盡可能留給未來、留給稻谷和小麥。
3．加強部門協調。價格支持政策、財政支付性政策、“綠箱”和“黃箱”政策分別由不同部門負責實施，做好這些政策工具之間的協調，必須做好相關部門之間的溝通協調。
（二）一品一策、精準發力
就是要對目前價格支持政策覆蓋的稻谷、小麥、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等7個重要農產品進行分類，按政治敏感性和自給率要求、未來支持政策空間、價格倒掛程度和走勢等多種因素，確定國家支持保護的政策目標和政策工具組合。
1．稻谷和小麥是最重要的口糧品種，自給率要求高，必須把“保產能”作為政策目標。可長期維持目前已經實行的最低收購價政策工具，但要掌握好最低收購價的調整節奏和幅度，擴大經營規模、降低生產成本，盡可能延緩頂破第二層“天花板”時點的到來。財政支付性補貼要向糧食主產區和糧食適度規模經營者傾斜。
2．玉米是重要的飼料作物，需求增長快，進口壓力大，必須把“增強競爭力”作為政策目標。近期內可繼續實行臨時收儲政策，但要調整操作辦法：調整定價原則，按國內市場價不高于第二層“天花板”的原則倒推主產區臨時收儲價；調整實施區域，將東北地區低積溫帶退出價格支持范圍，促進邊際產能退出；調整實施規模，每年只收購固定數量的臨儲玉米，不再敞開收購，讓農民分擔一定的市場風險。從中長期看，應將玉米“黃箱”支持量中的價格支持部分調劑給財政支付性支持，并按照不超過8．5％上限約束的原則，在種子、機械作業等方面定向加大對玉米生產的財政支付性支持，同時配套實施“綠箱”支持和非特定產品“黃箱”支持，協同解決制約玉米單產提高的瓶頸因素，切實提高我國玉米生產效率和競爭力。
3．棉花、大豆、糖料和油菜籽是重要的區域性作物，對新疆、黑龍江、廣西和長江中游等特定區域的農民生計影響大，但進口依存度已經很高、進口來源穩定可靠，應把“調結構”作為政策目標。現行棉花和大豆目標價格補貼辦法不利于邊際產能退出，可考慮以2014年或2015年差價補貼為基數，在過渡期內一定幾年不變或逐年遞減，過渡期結束后只給予財政支付性支持而不再實行價格支持，理由是：節省操作成本，不必年年核實面積或產量；與當期面積或產量掛鉤屬于“黃箱”，而只與基期掛鉤不屬于“黃箱”，有利于為財政支付性“黃箱”政策騰出空間；有利于促進農民調整種植結構，促進非適宜地區和低效率生產者退出棉花和大豆生產。食糖第二層“天花板”對國內市場價形成壓制，進而對國內甘蔗收購價格形成壓制，甘蔗收購價格下降倒逼甘蔗生產方式轉變和當地種植結構調整，這一方向應該堅持。2015年開始實行的將油菜籽價格支持事權移交地方政府的方向應當繼續堅持，同時應加大對油菜生產機械化的支持力度，降低勞動強度。
（三）分步實施、央地分擔
就是要在整體框架的指導下，根據價格倒掛、庫存積壓等情況，區分輕重緩急，逐步推進改革，并在中央和地方之間合理分配農產品價格支持事權。當務之急是完善棉花和大豆目標價格補貼辦法，慎重穩妥制定玉米臨時收儲新政策，總結推廣農業補貼改革試點經驗。考慮到目前的社會生態、政策執行成本，要妥善應對中央與地方、地方與農戶的利益博弈。在2014年大豆目標價格補貼改革試點中，目標價格的制定、市場價格的采集和大豆產量的統計掌握在中央手中，有利于鎖定中央財政補貼總額；由地方按補貼總額和總種植面積確定單位面積補貼、按農戶種植面積確定每戶所得補貼，操作成本較低。盡管這種做法不利于維護單產水平高的種植地區和種植戶的利益，從而不利于促進單產水平低的地區和農戶退出，但有利于增強中央對地方、地方對農戶在利益博弈中的主導權，值得在棉花目標價格補貼中參考借鑒。對生豬、蔬菜等產品的目標價格保險，宜繼續由地方自主探索。
（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部）
中國鄉村發現網轉自：糧油市場報2016-06-23
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