深入推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革，增強(qiáng)價(jià)格支持政策的靈活性和有效性，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的作用，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置效率提高至關(guān)重要。應(yīng)從國家糧食安全戰(zhàn)略出發(fā)確定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的扶持重點(diǎn)，從國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差走勢(shì)出發(fā)確定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持水平的調(diào)整步伐，從“黃箱”補(bǔ)貼空間出發(fā)確定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持力度。綜合考慮過去10年我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策實(shí)際效果、先行國家類似發(fā)展階段農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、“十三五”時(shí)期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展基本方向和農(nóng)業(yè)支持政策空間等多種因素，應(yīng)按“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、水平適度，一品一策、精準(zhǔn)發(fā)力，分步實(shí)施、央地分擔(dān)”的總體思路，重構(gòu)“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策框架。
以糧食最低收購價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，是2004年以來農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重要組成部分。這一政策如何改革，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置效率提高至關(guān)重要。應(yīng)從國家戰(zhàn)略、發(fā)展階段、資源稟賦、WTO規(guī)則等出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革。
對(duì)近兩年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革的評(píng)價(jià)
針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策帶來的問題，近兩年國家采取了一系列改革舉措。改革食糖臨時(shí)收儲(chǔ)辦法，不再實(shí)行國家收儲(chǔ)，改由制糖企業(yè)自主儲(chǔ)存、自負(fù)盈虧，國家僅對(duì)企業(yè)儲(chǔ)存補(bǔ)貼半年利息。國家不再實(shí)行統(tǒng)一的油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為地方自主決策，中央財(cái)政僅給予地方一定補(bǔ)助。這些改革，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的彈性，但也降低了約束力和支持水平。
最引人注目的是棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)。2014年中央1號(hào)文件提出，“啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)”。2015年中央1號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善補(bǔ)貼方式，降低操作成本”。實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)的基本背景是，按高于長期市場(chǎng)均衡價(jià)的價(jià)格水平托市收購容易給農(nóng)民發(fā)出增產(chǎn)信號(hào)，造成國家?guī)齑娉杀揪痈卟幌拢瑖沂諆?chǔ)的產(chǎn)品難以順價(jià)銷售，既造成庫存增加、潛虧加重，又抬高了下游企業(yè)的原料成本，甚至導(dǎo)致低價(jià)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國家?guī)齑妗Ｒ虼耍饬哭r(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是以下三個(gè)方面：國內(nèi)外價(jià)格是否并軌、農(nóng)民是否按市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、“黃箱”補(bǔ)貼力度是否在允許的上限之內(nèi)。從2014年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)情況看，第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)得到了實(shí)現(xiàn)，國內(nèi)棉花價(jià)格與進(jìn)口到岸稅后價(jià)的價(jià)差基本消失；第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)未能得到實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)貼仍與農(nóng)民種植面積或（和）交售量掛鉤，影響農(nóng)民按市場(chǎng)價(jià)格決定資源配置行為；第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也未能實(shí)現(xiàn)，按目標(biāo)價(jià)格與固定外部參考價(jià)格的價(jià)差、試點(diǎn)地區(qū)棉花產(chǎn)量計(jì)算的“黃箱”補(bǔ)貼有可能超過8．5％的上限。
農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，包括目標(biāo)價(jià)格收購、目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、目標(biāo)價(jià)格抵押貸款和目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)等多種具體形式。2014年和2015年中央1號(hào)文件均提出，鼓勵(lì)探索農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，但國家層面未出臺(tái)任何具體政策。近年來這方面的實(shí)踐主要由地方政府自行開展。如北京市順義區(qū)開展的生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，上海、浙江、江蘇等地開展的蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)。受地方財(cái)力、農(nóng)民種植面積和市場(chǎng)價(jià)格數(shù)據(jù)采集困難等因素影響，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)實(shí)施范圍和實(shí)際發(fā)揮的作用有限。
（一）從國家糧食安全戰(zhàn)略出發(fā)確定“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的扶持重點(diǎn)
實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策要以公共資源為支撐，因而要服從和服務(wù)于國家公共政策目標(biāo)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就是要服從和服務(wù)于國家糧食安全戰(zhàn)略。在2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作上，習(xí)近平總書記提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略和“進(jìn)一步明確糧食安全的工作重點(diǎn)，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的國家糧食安全新要求。2014年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要更加積極地利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)資源，有效調(diào)劑和補(bǔ)充國內(nèi)糧食供給；抓緊制定重要農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易戰(zhàn)略，加強(qiáng)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品規(guī)劃指導(dǎo)，優(yōu)化進(jìn)口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的貿(mào)易關(guān)系。2015年中央1號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序。這些重要政策表述表明，在需求增長和資源環(huán)境約束趨緊的雙重壓力下，我國主要農(nóng)產(chǎn)品必須有保有放，以更加積極的姿態(tài)利用國內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。面向未來，我國不能再追求所有品種糧食都自給自足，關(guān)起門來解決吃飯問題，而是要“適度進(jìn)口”；不能再追求所有農(nóng)產(chǎn)品都靠自己解決，關(guān)起門來支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化，而是要科學(xué)確定各種農(nóng)產(chǎn)品的自給水平。實(shí)際上，各種農(nóng)產(chǎn)品自給率水平的敏感性、相對(duì)重要性有較大差異。“十三五”時(shí)期的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，要把稻谷和小麥作為扶持重點(diǎn)，集中使用公共資源和“黃箱”政策空間。
（二）從國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差走勢(shì)出發(fā)確定“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持水平的調(diào)整步伐
過去十多年來，我國之所以能夠通過不斷提高糧食最低收購價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)來促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收，是因?yàn)槲覈r(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價(jià)格普遍低于進(jìn)口到岸稅后價(jià)，有提價(jià)的空間。但隨著近年來國內(nèi)外價(jià)格的反向變化，主要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價(jià)格逐步超過進(jìn)口到岸稅后價(jià)，頂破了國際價(jià)格的“天花板”。我國加入WTO時(shí)作出承諾，對(duì)大豆、植物油等多數(shù)產(chǎn)品只征收單一關(guān)稅；同時(shí)，也爭(zhēng)取到了對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理的政策，配額內(nèi)實(shí)行低關(guān)稅，配額外實(shí)行高關(guān)稅。因而，根據(jù)關(guān)稅的不同有兩層國際價(jià)格“天花板”。第一層“天花板”是根據(jù)配額內(nèi)低關(guān)稅計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)，第二層“天花板”是根據(jù)配額外高關(guān)稅或單一關(guān)稅計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)。從目前已經(jīng)達(dá)到的倒掛程度和“十三五”時(shí)期的價(jià)差走勢(shì)看，可以分為以下三種類型。
一是已經(jīng)持續(xù)性頂破第一層“天花板”、與第二層“天花板”尚有一定距離。主要包括大米和小麥。據(jù)農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息司監(jiān)測(cè)，大米和小麥分別于2013年7月和6月開始出現(xiàn)持續(xù)性價(jià)格倒掛，配額內(nèi)1％關(guān)稅到岸稅后價(jià)持續(xù)高于國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)。從未來走勢(shì)看，我國大米和小麥單產(chǎn)提高潛力有限，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢，在人工成本和土地成本的推動(dòng)下生產(chǎn)成本將長期持續(xù)上升，國內(nèi)價(jià)格有長期持續(xù)上漲的內(nèi)在推力；大米和小麥主要進(jìn)口來源國的價(jià)格上漲空間有限。綜合判斷，“十三五”期末，大米和小麥國內(nèi)價(jià)格有可能持續(xù)性頂破按配額外65％關(guān)稅計(jì)算的到岸稅后價(jià)，即第二層“天花板”。
二是已經(jīng)持續(xù)性頂破第一層“天花板”，部分時(shí)點(diǎn)也已頂破第二層“天花板”。主要是食糖和玉米。食糖于2011年2月開始出現(xiàn)持續(xù)性價(jià)格倒掛，配額內(nèi)15％關(guān)稅到岸稅后價(jià)持續(xù)高于國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)。玉米于2013年7月開始出現(xiàn)持續(xù)性價(jià)格倒掛，配額內(nèi)1％關(guān)稅到岸稅后價(jià)持續(xù)高于國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)。值得注意的是，據(jù)農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息司監(jiān)測(cè)，配額外50％關(guān)稅的巴西糖到岸稅后價(jià)已于2015年2月以來連續(xù)低于國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)，且價(jià)差從2015年2月的每噸99元擴(kuò)大到2015年7月的每噸1061元。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心監(jiān)測(cè)，玉米已于2014年7月和9月短期出現(xiàn)過配額外65％關(guān)稅進(jìn)口到岸稅后價(jià)低于國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)的情形，2015年4月15日以來美國2號(hào)黃玉米配額外65％關(guān)稅進(jìn)口到岸稅后價(jià)再次低于國產(chǎn)玉米價(jià)格，且持續(xù)兩個(gè)多月。從未來走勢(shì)看，我國食糖原料生產(chǎn)成本極高，提高甘蔗生產(chǎn)效率、降低成本的潛力不大；巴西貨幣貶值，能源化利用需求疲軟，蔗糖出口潛力和競(jìng)爭(zhēng)力很高。國內(nèi)玉米提高單產(chǎn)、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率等方面有較大潛力，但人工成本和土地成本仍將繼續(xù)上漲；受國際市場(chǎng)石油價(jià)格疲軟影響，玉米的能源化利用需求不振，國際海運(yùn)費(fèi)難以提高，玉米國際市場(chǎng)價(jià)格將長期走低。展望未來，食糖國內(nèi)價(jià)格持續(xù)性頂破第二層“天花板”的趨勢(shì)已經(jīng)確立，玉米國內(nèi)價(jià)格頂破第二層“天花板”極有可能在“十三五”期間常態(tài)化。
三是已持續(xù)性頂破第二層“天花板”。主要包括大豆和棉花。加入WTO以來，由于大豆僅實(shí)行3％的單一關(guān)稅，國內(nèi)大豆片面追求含油率、未能發(fā)揮蛋白質(zhì)含量高和非轉(zhuǎn)基因的差異化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，國內(nèi)價(jià)格與進(jìn)口到岸稅后價(jià)幾乎完全重合，國內(nèi)市場(chǎng)幾乎完全受國際市場(chǎng)左右；但從2012年10月開始，大豆的國內(nèi)外價(jià)格出現(xiàn)持續(xù)性倒掛，按3％單一關(guān)稅計(jì)算的到岸稅后價(jià)持續(xù)高于國產(chǎn)大豆市場(chǎng)價(jià)。棉花于2011年10月開始出現(xiàn)持續(xù)性價(jià)格倒掛，按滑準(zhǔn)稅計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)格持續(xù)高于國產(chǎn)棉花市場(chǎng)價(jià)，直到2015年1月國內(nèi)外價(jià)格倒掛現(xiàn)象基本消失。如果考慮質(zhì)量等因素，目前國內(nèi)外棉花價(jià)格已完全并軌。
（三）從“黃箱”補(bǔ)貼空間出發(fā)確定“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持力度
按WTO規(guī)則，我國現(xiàn)行糧食最低收購價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)屬于典型的對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易有扭曲作用的“黃箱”補(bǔ)貼，各種財(cái)政支付性補(bǔ)貼中與當(dāng)期生產(chǎn)和貿(mào)易掛鉤的補(bǔ)貼也是典型的“黃箱”補(bǔ)貼。我國加入WTO時(shí)承諾，“黃箱”補(bǔ)貼必須遵從兩個(gè)8．5％的上限約束，即特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼不得超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8．5％，非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼不得超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8．5％。
從特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼來看，多數(shù)產(chǎn)品的“黃箱”補(bǔ)貼還有一定空間，但如果支持價(jià)格繼續(xù)逐年提高并有較大的托市收購量，則很快就會(huì)遭遇8．5％上限的實(shí)質(zhì)性約束。2004年以來，國家實(shí)行的財(cái)政支付性補(bǔ)貼政策呈現(xiàn)出比較規(guī)則的變化趨勢(shì)，這也是各產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼額中比較固定的組成部分。盡管支持價(jià)格在逐年提高，但年度間和品種間實(shí)際托市收購量差異較大，因而年度間和品種間“黃箱”性質(zhì)的價(jià)格支持水平波動(dòng)較大。這表明，控制特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼水平，關(guān)鍵在于控制托市收購行為。需要注意的是，部分產(chǎn)品在個(gè)別年份的“黃箱”補(bǔ)貼已接近上限約束，如2009年的玉米（5．3％）、2012年的大豆（7．2％）。
從非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼來看，我國還有很大空間。最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)都是針對(duì)具體農(nóng)產(chǎn)品的，因而在非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼中不存在價(jià)格支持部分。大致而言，目前我國非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼力度不大。以2014年為例，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（不含漁業(yè)）為91892億元，按8．5％計(jì)算的非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼上限值為7811億元，而實(shí)際的非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼僅1300億元左右，僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1．4％，補(bǔ)貼空間還很大。尤為重要的是，“十三五”時(shí)期我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值還會(huì)繼續(xù)增長，按8．5％計(jì)算的非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼上限值也會(huì)“水漲船高”。
“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革的思路與建議
綜合考慮過去10年我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策實(shí)際效果、先行國家類似發(fā)展階段農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、“十三五”時(shí)期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展基本方向和農(nóng)業(yè)支持政策空間等多種因素，重構(gòu)“十三五”時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策體系的總體思路是：“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、水平適度，一品一策、精準(zhǔn)發(fā)力，分步實(shí)施、央地分擔(dān)”。
（一）價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、水平適度
就是要統(tǒng)籌運(yùn)用價(jià)格支持和財(cái)政支付性支持，統(tǒng)籌運(yùn)用“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼，統(tǒng)籌運(yùn)用特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼和非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼，使“綠箱”補(bǔ)貼水平符合國家財(cái)政承受能力，使“黃箱”補(bǔ)貼水平符合WTO規(guī)則要求。
1．調(diào)整最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)、目標(biāo)價(jià)格的定價(jià)原則。按現(xiàn)行“成本加合理利潤”和“成本加基本收益”的定價(jià)原則制定的托市價(jià)、目標(biāo)價(jià)，本質(zhì)上是一種促進(jìn)增產(chǎn)增收的價(jià)格，也勢(shì)必是一種高于市場(chǎng)長期均衡價(jià)的價(jià)格。國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)充分表明，這么做的結(jié)果就是“高產(chǎn)量、高收購、高庫存、高虧損”。我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本已經(jīng)很高，部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本甚至超過國際市場(chǎng)價(jià)格，今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本還將繼續(xù)抬升，而國際市場(chǎng)價(jià)格將長期疲軟。按現(xiàn)行定價(jià)原則，不斷抬升的成本“地板”將不斷推高托市價(jià)或目標(biāo)價(jià)，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛現(xiàn)象將越發(fā)嚴(yán)重。必須盡快調(diào)整定價(jià)原則，使支持價(jià)格低于市場(chǎng)長期均衡價(jià)，使政策目標(biāo)從增產(chǎn)增收轉(zhuǎn)向止損或保本，使托市收購從幾乎年年都要啟動(dòng)的“常態(tài)化”轉(zhuǎn)向僅在市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化時(shí)才啟動(dòng)的“非常態(tài)化”。
2．打好財(cái)政支付性支持和價(jià)格支持、“綠箱”和“黃箱”、特定產(chǎn)品“黃箱”和非特定產(chǎn)品“黃箱”組合拳。能用財(cái)政支付性支持解決的不用價(jià)格支持，能用“綠箱”政策解決的不用“黃箱”政策，能用非特定產(chǎn)品“黃箱”政策解決的不用特定產(chǎn)品“黃箱”政策，把支持空間盡可能留給未來、留給稻谷和小麥。
3．加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)。價(jià)格支持政策、財(cái)政支付性政策、“綠箱”和“黃箱”政策分別由不同部門負(fù)責(zé)實(shí)施，做好這些政策工具之間的協(xié)調(diào)，必須做好相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)。
（二）一品一策、精準(zhǔn)發(fā)力
就是要對(duì)目前價(jià)格支持政策覆蓋的稻谷、小麥、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等7個(gè)重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行分類，按政治敏感性和自給率要求、未來支持政策空間、價(jià)格倒掛程度和走勢(shì)等多種因素，確定國家支持保護(hù)的政策目標(biāo)和政策工具組合。
1．稻谷和小麥?zhǔn)亲钪匾目诩Z品種，自給率要求高，必須把“保產(chǎn)能”作為政策目標(biāo)。可長期維持目前已經(jīng)實(shí)行的最低收購價(jià)政策工具，但要掌握好最低收購價(jià)的調(diào)整節(jié)奏和幅度，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、降低生產(chǎn)成本，盡可能延緩頂破第二層“天花板”時(shí)點(diǎn)的到來。財(cái)政支付性補(bǔ)貼要向糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營者傾斜。
2．玉米是重要的飼料作物，需求增長快，進(jìn)口壓力大，必須把“增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力”作為政策目標(biāo)。近期內(nèi)可繼續(xù)實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，但要調(diào)整操作辦法：調(diào)整定價(jià)原則，按國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)不高于第二層“天花板”的原則倒推主產(chǎn)區(qū)臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)；調(diào)整實(shí)施區(qū)域，將東北地區(qū)低積溫帶退出價(jià)格支持范圍，促進(jìn)邊際產(chǎn)能退出；調(diào)整實(shí)施規(guī)模，每年只收購固定數(shù)量的臨儲(chǔ)玉米，不再敞開收購，讓農(nóng)民分擔(dān)一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。從中長期看，應(yīng)將玉米“黃箱”支持量中的價(jià)格支持部分調(diào)劑給財(cái)政支付性支持，并按照不超過8．5％上限約束的原則，在種子、機(jī)械作業(yè)等方面定向加大對(duì)玉米生產(chǎn)的財(cái)政支付性支持，同時(shí)配套實(shí)施“綠箱”支持和非特定產(chǎn)品“黃箱”支持，協(xié)同解決制約玉米單產(chǎn)提高的瓶頸因素，切實(shí)提高我國玉米生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。
3．棉花、大豆、糖料和油菜籽是重要的區(qū)域性作物，對(duì)新疆、黑龍江、廣西和長江中游等特定區(qū)域的農(nóng)民生計(jì)影響大，但進(jìn)口依存度已經(jīng)很高、進(jìn)口來源穩(wěn)定可靠，應(yīng)把“調(diào)結(jié)構(gòu)”作為政策目標(biāo)。現(xiàn)行棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼辦法不利于邊際產(chǎn)能退出，可考慮以2014年或2015年差價(jià)補(bǔ)貼為基數(shù)，在過渡期內(nèi)一定幾年不變或逐年遞減，過渡期結(jié)束后只給予財(cái)政支付性支持而不再實(shí)行價(jià)格支持，理由是：節(jié)省操作成本，不必年年核實(shí)面積或產(chǎn)量；與當(dāng)期面積或產(chǎn)量掛鉤屬于“黃箱”，而只與基期掛鉤不屬于“黃箱”，有利于為財(cái)政支付性“黃箱”政策騰出空間；有利于促進(jìn)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)非適宜地區(qū)和低效率生產(chǎn)者退出棉花和大豆生產(chǎn)。食糖第二層“天花板”對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)形成壓制，進(jìn)而對(duì)國內(nèi)甘蔗收購價(jià)格形成壓制，甘蔗收購價(jià)格下降倒逼甘蔗生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和當(dāng)?shù)胤N植結(jié)構(gòu)調(diào)整，這一方向應(yīng)該堅(jiān)持。2015年開始實(shí)行的將油菜籽價(jià)格支持事權(quán)移交地方政府的方向應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，同時(shí)應(yīng)加大對(duì)油菜生產(chǎn)機(jī)械化的支持力度，降低勞動(dòng)強(qiáng)度。
（三）分步實(shí)施、央地分擔(dān)
就是要在整體框架的指導(dǎo)下，根據(jù)價(jià)格倒掛、庫存積壓等情況，區(qū)分輕重緩急，逐步推進(jìn)改革，并在中央和地方之間合理分配農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持事權(quán)。當(dāng)務(wù)之急是完善棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼辦法，慎重穩(wěn)妥制定玉米臨時(shí)收儲(chǔ)新政策，總結(jié)推廣農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。考慮到目前的社會(huì)生態(tài)、政策執(zhí)行成本，要妥善應(yīng)對(duì)中央與地方、地方與農(nóng)戶的利益博弈。在2014年大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)中，目標(biāo)價(jià)格的制定、市場(chǎng)價(jià)格的采集和大豆產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)掌握在中央手中，有利于鎖定中央財(cái)政補(bǔ)貼總額；由地方按補(bǔ)貼總額和總種植面積確定單位面積補(bǔ)貼、按農(nóng)戶種植面積確定每戶所得補(bǔ)貼，操作成本較低。盡管這種做法不利于維護(hù)單產(chǎn)水平高的種植地區(qū)和種植戶的利益，從而不利于促進(jìn)單產(chǎn)水平低的地區(qū)和農(nóng)戶退出，但有利于增強(qiáng)中央對(duì)地方、地方對(duì)農(nóng)戶在利益博弈中的主導(dǎo)權(quán)，值得在棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼中參考借鑒。對(duì)生豬、蔬菜等產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，宜繼續(xù)由地方自主探索。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：糧油市場(chǎng)報(bào)2016-06-23
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