為解決全國農民私有住房登記發證率低、農房法律地位不明確的問題，2014年8月，由國土資源部等部門聯合下發《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，要求“將農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證的工作范圍，實現統一調查、統一確權登記、統一發證”。隨后，國務院頒布實施《不動產登記暫行條例》也明確規定將房屋等建筑物、構筑物所有權以及宅基地使用權等不動產權納入登記。這兩條政令的出臺，是對黨的十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》提出實現“農民住房財產權”措施的細化和落實。然而，農民住房財產權的確認(以下簡稱“農房確權”)也面臨棘手的現實操作問題，亟需完善相關制度設計和推進后續改革措施。
作為國際慣例，對不動產進行統一登記是土地管理的一項基礎性工作。但長期以來，我國城市居民的私有住房由國家頒發房產證，而對農民的私有住房則從未頒發過房產證。沒有房產證，就意味著農房的法律地位沒有確立，因此農民的房產權，本質是財產權，就不能通過正當的市場交易進行買賣、處置或變現。盡管2008年頒行的《物權法》已賦予農房法律地位，受到該法保護。但由于沒有房產證，農房的法律地位是“籠統”和“總體”的。
此次農房確權將農房和宅基地、集體建設用地使用權一道納入不動產登記范圍，就是要完善產權制度，明確農房權屬，頒發房產證書。這既有利于清晰界定農民的財產權利，維護農民合法權益，也為下一步農村制度改革的深化，如推進農村集體土地征收制度改革、試點農民住房財產權抵押、擔保和轉讓，保障農房財產權益等創造前置條件和法律依據。
一、農房確權面臨的難題
盡管農房確權意義重大，但因長期以來農房產權制度建立與管理的缺失，因此首次農房確權就必須擔負起短期內解決全國兩億農戶所擁有的各類住房的調查處置登記頒證工作的重任。統計顯示，截至2014年7月份，全國宅基地使用權發證率達到了80%[1]，但農房登記發證率較低，農村房屋普遍“有房無證”。以浙江某地級市S市為例，該市自2014年6月份出臺《關于加快推進集體土地范圍內房屋登記發證工作的指導意見》，在全市范圍內全面啟動農房確權登記發證工作，計劃在2015年9月30日前基本完成61.45萬戶農房確權登記發證工作任務。然而，截至2015年4月25日，全市測繪完成率80.8%、發證率僅19.88%，即12.21萬戶，遠低于預期進度。究其原因，從地方政府部門角度，因對判定既有房屋是否符合確權要求，以及如何處置違規建設房屋上缺乏明確的政策依據和符合農村實際的操作手段，故而工作進展緩慢；從農戶角度，則存在對確權政策公開透明度的顧慮和自身利益受損的擔心，有觀望等待情緒，配合度不高的心理。
(一)甄別難：如何判定各類房屋的合法合理性？
農房確權明確要求只針對合法的、不存在權屬糾紛的宅基地，而違法違規用地形成的宅基地未經處理之前不能登記發證，即不能為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。而不少地方由于農房權源資料不全、權屬爭議復雜，合法建筑與違法建筑(以下簡稱“違建”)很難區分，所以確權面臨各類復雜的房屋現狀，亟需分類處置。
調查發現，很多村民不是一戶擁有多套房屋，就是房屋占地面積超限，有的超過了規劃紅線。個中原因復雜，一是隨著經濟社會的發展，農村戶籍人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經多年未分配過宅基地“一戶一宅”的承諾難以兌現。基于居住需求，村民未獲宅基地批準而自行先建住房現象屢有發生。二是由于宅基地無償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章超建住房等情況，包括一戶多宅，或是少批多占多建等[2]。三是政府管理不到位。尤其對農民建房現場監管、實時跟蹤、責任追究等的缺位、錯位，造成面積超標等違建現象屢禁不止。
據S市對農村違建情況的調查統計，在時間上，既有1999年新《土地管理法》修訂實施前形成的，也有1999年之后形成的，分別占46.2%、53.8%；在土地性質上，既有占用耕地的，也有占用建設用地、其他用地的，分別占10.1%和47.3%、42.6%；在用途上，既有住宅和生活附屬用房，也有生產經營性用房、集體公益性用房；在建筑形態上，既有單獨建筑，也有在合法建筑旁拼建或超層建造的，給處置帶來很大的困難。
因此，排除法律嚴禁納入確權頒證的小產權房，此次農房“按戶確權”，需要甄別大量的違法用地和違章建筑，與合法的農房進行分類區分。只有通過大量的人力物力和調查取證，且根據不同情況有針對性地出臺專門政策慢慢消化，才能進入確權登記發證階段。
(二)處置難：如何規范確權程序和處置違建？
與城市住房“房地合一”的財產權不同，根據我國現有土地管理制度，農房屬于私人財產，宅基地歸集體所有，宅基地不包含在農民住房財產權內，即“房權”和“地權”是分開的。農村房屋和宅基地所有權割裂的現狀在某種程度上加大了農房確權登記的難度。眾所周知，房屋真正有價值的部分不是磚頭瓦片、鋼筋水泥，而是其所占的土地。因此，農房確權不止是表面的“確房”，背后還隱藏著“確地”前提。事實上，只有村民得到“兩證”，即宅基地使用權證和農村房屋所有權證，才真正表明農房確權完成。
所以此次農房確權要求“將農房和宅基地統一調查、統一確權登記、統一發證”，但具體到操作層面“統一”的含義意味著首先判定宅基地是否合法，進而判定房屋面積是否合法的行政程序。在確權過程中，對那些因主客觀原因造成的違章占地和建筑，如果認定其不合法，該如何處置？如果通通采取“一刀切”做法，不予登記，則極有可能加劇農村住房矛盾，使問題激化。不少基層干部反映，由于缺乏一個符合農村實際、可操作的處置標準和手段，在農村拆違中，存在不少選擇性執法、隨意性執法現象，如有舉報拆沒舉報不拆、路邊拆村中不拆、關系不好拆關系好不拆，極大損害了社會公平正義。
從政策層面看，1999年修訂實施的國土法對集體土地上農民違建行為只做出了“拆除”的唯一規定，即使超建一個平方，依照法律也得拆除。但在農村，這一“一刀切”的規定，實際根本無法做到，法律執行無力。盡管2010年國土資源部出臺的28號文件明確對農村違法建筑少批多建部分，可以以村集體名義征收宅基地有償使用費，但各地也多執行不力。同時，按照各地現行的農房登記政策，除部分超層情況允許陰影標注外，對建房土地面積大于批準用地的一律不予登記，導致大量農房產權也難以正常登記。
(三)配合難：如何打消農民的顧慮心理？
由于長期處于無證狀態，一方面，農村百姓對農房確權登記發證翹首以待，希望通過確權登記，使自己的住房真正實現價值體現。但另一方面，也存在一些擔心顧慮，主要是害怕政策執行不透明、不公開；城鎮周邊有違法建筑的農民則擔心確權登記后會對拆遷賠償帶來不利影響；加上農房確權登記辦證手續資料較為繁雜、需要支付一定規費、農房登記后將會在購置商品房銀行按揭貸款時作首套房計入等原因，因此，有一大部分農民對農房確權登記處于觀望之中，積極性和主動性不高。
(四)實施難：如何形成強有力的推動力？
盡管建設部門是農村房屋產權登記發證工作的主要職能部門，但具體工作涉及國土、規劃、公安、財政、司法、民政等多個部門，并要依靠鄉鎮(街道)具體實施，是一項涉及多部門密切配合、通力合作的系統工程。從S市的情況看，盡管前幾年一直在推進農房確權登記工作，也取得了一定的階段性成效，但由于在政策、組織領導層面沒有形成更為強有力的支撐和推動力，使得工作進展比較滯后。并且作為農房確權登記發證工作實際開展的主要力量，鄉鎮黨委政府的工作千頭萬緒，人財物資源配置緊張，也在一定程度上影響了農房確權工作的精力投入。
因此，農房確權需要建立一種符合農村實際、可操作的制度設計，將房、地確權結合起來，將政府依法處理、基層組織自治、農民群眾參與三股力量凝聚起來，最大可能妥善處理歷史遺留問題，解決好當前各種矛盾，避免今后出現新的問題。
二、農房確權的制度設計
依靠可信可行的政策工具，破解農房確權甄別成本高和處理難度大的現實難題，更好發揮基層組織的作用和調動農民的積極性，使利益相關方充分參與確權過程，是確權全流程制度設計的應有之義。
(一)梳理有關政策，判斷農房合法合理性
由于在不同的歷史時期，國家和各省關于農村建房用地有不同的政策，因此需要梳理出中央和地方(主要是省級層面)的各項具體政策法規。
以浙江省為例，關于農村建房依據的政策主要為：(1)1982年2月13日-1986年6月25日期間生效的《村鎮建房用地管理條例》。(2)1987年1月1日起生效的《中華人民共和國土地管理法》。其間，1988年12月29日，第一次修正后實施；1999年1月1日，第二次全面修訂后實施；2004年8月28日，第二次修正后實施。(3)2013年1月1日浙江全省開展的“三改一拆”行動。“三改一拆”是指浙江省政府決定，自2013年至2015年在全省深入開展舊住宅區、舊廠區、城中村改造和拆除違法建筑(簡稱“三改一拆”)三年行動。通過三年努力，舊住宅區、舊廠區和城中村改造全面推進，違法建筑拆除大見成效，違法建筑行為得到全面遏制。(4)2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》(浙政辦發(2014)46號)。根據這些政策法規出臺實施的時間節點，為判定地方各個歷史時期建設的農房是否合法合規建立標尺。
(二)調查農房現狀，掌握房屋總體信息
過去我國農村住房一直存在突出的人地矛盾，表現在農民建房需求大，但建房用地指標少；農房(宅基地)未批先建、(宅基地)少批多建等現象突出。
調查表明各地農房總體可以分為四大類。一是可直接申請確權登記的，這其中大部分情況為以往政策未明確或暫不允許確權登記的；二是眾多住房困難戶、無房戶，由于建房占地指標一時難以解決，出現少批多建、未批先建行為的；三是輕微違建的，如批準面積與其人口戶型相吻合的情況下仍有超建行為，但超建面積不大的；四是農房占地面積超標特別嚴重和住房面積超標特別嚴重的，不符合“一戶一宅”條件未批先建的，以及“建新未拆舊”的等。
雖然房屋所有權和宅基地所有權在產權體系中分屬農戶和集體，但基于物權體系中“地隨房走，房隨地走”的“房地合一”基本原則，因此農房確權的關鍵環節是將確房和確地(宅基地)結合，“房地一體”統一調查，掌握完整信息。
(三)結合農村實際，建立確權指導原則
“房地合一”的實際運行規則決定了農房確權實質是先確地，后確房。只有滿足一戶一宅、符合規劃、村民自用的條件[3]，才能納入農房確權范圍。
在確立農房確權指導原則時，針對上述存在問題，立足于系統化、整體性思維的角度，首先需要考慮把“地”與“房”有機結合起來，即按照“房地一體、先地后房”的原則，同步推進農村宅基地和房屋的確權登記發證；二是把集體土地上的農民住宅、生產經營性用房和集體公益性用房三大類農房全部結合起來，做到統籌兼顧；三是把農房確權登記發證、解決農房歷史遺留問題和農村拆除違法建筑標準確立這三個緊密關聯的問題充分結合起來，力求協同推進。
(四)把握底線尺度，出臺分類處理辦法
農房確權既要考慮到維護農民合法權益，也要適度甄別處理輕度違法，使大多數房屋能夠納入確權登記發證過程中。
在綜合考慮整體合法性、面上平衡性和政策連貫性的基礎上，按照“先地后房”的處理辦法，農民所建房屋，如占地合法、面積合標，即可申請按合法批準面積登記房屋所有權。如占地超標或超層建設，則根據具體情況，建議運用階梯式收取宅基地有償使用費這一“經濟杠桿”和“堅決拆除”這一手段對各種有違建行為的農房區別對待。對農房違建不同時間、性質、面積、地段以及當地農民收入情況，制定由輕及重、差異化的宅基地有償使用費收取標準，超層違法建筑部分不予登記。其中對超建面積比較大的，堅決予以拆除。總體說來，違建時間由遠及近，處理政策從寬變緊。此外，違建面積的大小是否在合理戶型范圍內，也是進行違建分類的要素。
(五)堅持公開透明，規范確權操作規程
農房關系到廣大農民的切身利益，在確權登記發證操作的全程中，只有堅持公開透明、公正嚴明，才能打消農民各種疑慮，最大限度取得農村百姓對農房確權工作的支持。一是明確政策。對農房歷史遺留問題分類處理的標準進行詳細規定，不模棱兩可、不含糊其辭，嚴格依法依規確權。二是規范登記。嚴格按照“先地后房”“房地一致”的原則處理，并對申請、調查、受理、聯審、處理、確認、公告等環節的責任主體、操作規程等做出細化規定。三是高效發證。按照便民、利民的要求，制定簡化辦事程序、免除辦證費用、減輕農民負擔等一系列舉措。四是處罰公開。對違法建筑的處罰，除了明確必須予以拆除的幾種情形外，對于超建面積相對較小的，根據不同的違建時間、情形及當地農民收入情況等制定嚴格的標準，采用由集體經濟組織向違法建筑責任主體收取宅基地有償使用費并簽訂協議的方式。這一做法符合國土資源部2010年28號文件精神，政策依據充分，也完全符合村民自治精神；同時，這部分費用并不上繳政府財政，而是全額留存村集體，除適當允許支付農房登記測繪費用外，其款項在公開、監督的條件下重點用于新農村建設(包括向農戶購買閑置合法建筑或支付建筑物殘值補償用于開展空心村改造)、村公益事業發展等，充分調動基層自治組織的積極性。
總之，農房確權的制度設計，需要解決確權工作中面對復雜房產現狀因缺乏政策工具而往往采取“一刀切”式的簡單工作做法，通過“房地一體、先地后房”的確權原則劃定底線，通過完善宅基地使用手續和收取宅基地有償使用費等辦法，鼓勵村民自治組織和村民代表參與確權全過程，盡可能將多數農房納入此次確權登記中，讓大多數農村百姓獲益。
三、完善農房確權的政策建議
促進農房確權工作順利開展，既要求地方政府尊重歷史和客觀事實，保障農民合法財產權，做好存量農房確權工作，又要從源頭防止新的違法用地和違法建筑產生，使新建農房符合確權要求。另外，從中央政府層面推進改革，逐步完善農房與宅基地割裂的產權現狀，為土地資源轉變為土地資產，并可通過抵押流轉實現農民財產權利清除市場化障礙，實現農房確權的真正價值和意義。
(一)借助農房確權鼓勵農村節約集約用地
隨著城鎮化發展，人口流動，全國不少地方出現了空心村和房屋閑置現象。農房確權，為農村整合優化土地資源配置提供了契機。可鼓勵已分戶直系親屬(包括本村農民)之間，拆除符合復耕條件的合法建筑，等面積異地與新房聯建并置換其中超面積部分，超面積部分經抵扣后不再進行處罰，并以合法面積予以登記；鼓勵合法擁有兩處建筑的農民，拆除符合復耕條件的一處，等面積置換合建等[4]。鼓勵各地加大空心村改造力度，充分利用原有宅基地、村內空閑地和低丘緩坡地[5]，通過盤活存量解決無房戶、危房戶、住房困難戶建房問題。
(二)通過指導和監管確保新建農房達到確權要求
防止新的違法用地和違法建筑產生，建立更為順應群眾訴求，實事求是解決農民建房難的體制和機制，才能使新建農房從開始就符合確權要求。首先，加快規劃編制，合理確定農村居民點用地范圍和布局。對城鎮規劃區內的農民建房，納入城市建設，實施城市社區化改造；城鎮規劃區之外的農民建房，納入新農村建設，引導向中心鎮、中心村集聚。其次，進一步規范宅基地審批程序，下移宅基地管理重心，推動宅基地審批扁平化、屬地化管理。按照“農戶申請、村級審查、鄉鎮審批、縣市備案”的模式，完善農民建房審批制度。再次，切實加強農民建房監管。建立鎮村共同責任機制，嚴格落實“四到場”制度，即建筑放樣到場、基槽驗線到場、施工過程到場、竣工驗收到場。同時，積極發揮農民自治作用，將“合法建設”納入村規民約，加強從源頭約束違法建設行為。
(三)推進宅基地流轉和農房財產權抵押擔保制度改革，使農房確權具有實質經濟價值
應當認識到農房確權只是土地管理的一項基礎性工作，只有在市場中實現房、地的流轉和抵押，農房確權才具有實際的經濟意義。一是探索進城落戶農民自愿有償轉讓農房的同時，實現有償退出或轉讓宅基地，并擴大流轉范圍。“房、地一體”的物理現實客觀上要求在住房轉讓的同時，宅基地也同時實現流轉。目前法律規定農民對宅基地只享有占有和使用權，沒有收益權[6]。但如果無償退出或轉讓宅基地，勢必造成進城農民寧可對宅基地及農房粗放閑置，也不流轉[7]。因此建議農村宅基地用益物權的賦權延伸到包括收益權和處分權。此外，目前政策規定宅基地是在本集體經濟組織內部成員間流轉，建議適當擴大到鄉鎮乃至縣級轄區內的符合宅基地使用權取得條件的農業戶口人員。住房轉讓時，如買房人是本集體經濟組織成員，由村民自行協商價格，宅基地使用權一并轉讓；如買房人是非本集體經濟組織成員，由村民自行協商房屋價格，集體土地所有人對其收取宅基地有償使用費或宅基地使用租金，并與轉讓農戶之間達成收益分配機制。二是改革完善農房財產權抵押擔保制度。與宅基地流轉類似，目前政策規定農房抵押受讓方必須符合兩個條件，一是受讓方必須是同一集體經濟組織成員，二是受讓方必須是無房、無宅基地的農戶。對于銀行而言極易出現貸款還不上要拍賣農房都很難找到符合條件的買家的狀況，所以出于壞賬考慮對農房抵押極少問津[8]。建議適當擴大抵押農房的受讓人范圍，將試點鄉鎮乃至縣級轄區內的農業戶口人員都納入其中。同時參照宅基地流轉改革建議，大膽探索“宅基地租賃權”制度，即一旦農房要實現抵押權，農房的受讓方可以“買房租地”，對農房可以取得所有權，而對農房所占有的宅基地則可以取得“宅基地租賃權”，這樣一來，農房買受人既可以占有使用該宅基地，集體土地所有人也能收取相應的宅基地租金，用于保障農民的利益、
當然，上述突破現行法律的改革要得到法律授權，先立法后改革，確保房、地制度改革納入法治化軌道。
中國鄉村發現網轉自：《中國農業大學學報》2015年第10期
(掃一掃，更多精彩內容！)
