為解決全國農(nóng)民私有住房登記發(fā)證率低、農(nóng)房法律地位不明確的問題，2014年8月，由國土資源部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求“將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的工作范圍，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證”。隨后，國務(wù)院頒布實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》也明確規(guī)定將房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)以及宅基地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)納入登記。這兩條政令的出臺(tái)，是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問題的決定》提出實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”措施的細(xì)化和落實(shí)。然而，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)(以下簡稱“農(nóng)房確權(quán)”)也面臨棘手的現(xiàn)實(shí)操作問題，亟需完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)后續(xù)改革措施。
作為國際慣例，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。但長期以來，我國城市居民的私有住房由國家頒發(fā)房產(chǎn)證，而對(duì)農(nóng)民的私有住房則從未頒發(fā)過房產(chǎn)證。沒有房產(chǎn)證，就意味著農(nóng)房的法律地位沒有確立，因此農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)，本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，就不能通過正當(dāng)?shù)氖袌鼋灰走M(jìn)行買賣、處置或變現(xiàn)。盡管2008年頒行的《物權(quán)法》已賦予農(nóng)房法律地位，受到該法保護(hù)。但由于沒有房產(chǎn)證，農(nóng)房的法律地位是“籠統(tǒng)”和“總體”的。
此次農(nóng)房確權(quán)將農(nóng)房和宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)一道納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，就是要完善產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)房權(quán)屬，頒發(fā)房產(chǎn)證書。這既有利于清晰界定農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，也為下一步農(nóng)村制度改革的深化，如推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收制度改革、試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)益等創(chuàng)造前置條件和法律依據(jù)。
一、農(nóng)房確權(quán)面臨的難題
盡管農(nóng)房確權(quán)意義重大，但因長期以來農(nóng)房產(chǎn)權(quán)制度建立與管理的缺失，因此首次農(nóng)房確權(quán)就必須擔(dān)負(fù)起短期內(nèi)解決全國兩億農(nóng)戶所擁有的各類住房的調(diào)查處置登記頒證工作的重任。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年7月份，全國宅基地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)到了80%[1]，但農(nóng)房登記發(fā)證率較低，農(nóng)村房屋普遍“有房無證”。以浙江某地級(jí)市S市為例，該市自2014年6月份出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)集體土地范圍內(nèi)房屋登記發(fā)證工作的指導(dǎo)意見》，在全市范圍內(nèi)全面啟動(dòng)農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證工作，計(jì)劃在2015年9月30日前基本完成61.45萬戶農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證工作任務(wù)。然而，截至2015年4月25日，全市測繪完成率80.8%、發(fā)證率僅19.88%，即12.21萬戶，遠(yuǎn)低于預(yù)期進(jìn)度。究其原因，從地方政府部門角度，因?qū)ε卸扔蟹课菔欠穹洗_權(quán)要求，以及如何處置違規(guī)建設(shè)房屋上缺乏明確的政策依據(jù)和符合農(nóng)村實(shí)際的操作手段，故而工作進(jìn)展緩慢；從農(nóng)戶角度，則存在對(duì)確權(quán)政策公開透明度的顧慮和自身利益受損的擔(dān)心，有觀望等待情緒，配合度不高的心理。
(一)甄別難：如何判定各類房屋的合法合理性？
農(nóng)房確權(quán)明確要求只針對(duì)合法的、不存在權(quán)屬糾紛的宅基地，而違法違規(guī)用地形成的宅基地未經(jīng)處理之前不能登記發(fā)證，即不能為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。而不少地方由于農(nóng)房權(quán)源資料不全、權(quán)屬爭議復(fù)雜，合法建筑與違法建筑(以下簡稱“違建”)很難區(qū)分，所以確權(quán)面臨各類復(fù)雜的房屋現(xiàn)狀，亟需分類處置。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村民不是一戶擁有多套房屋，就是房屋占地面積超限，有的超過了規(guī)劃紅線。個(gè)中原因復(fù)雜，一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)多年未分配過宅基地“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。基于居住需求，村民未獲宅基地批準(zhǔn)而自行先建住房現(xiàn)象屢有發(fā)生。二是由于宅基地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章超建住房等情況，包括一戶多宅，或是少批多占多建等[2]。三是政府管理不到位。尤其對(duì)農(nóng)民建房現(xiàn)場監(jiān)管、實(shí)時(shí)跟蹤、責(zé)任追究等的缺位、錯(cuò)位，造成面積超標(biāo)等違建現(xiàn)象屢禁不止。
據(jù)S市對(duì)農(nóng)村違建情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在時(shí)間上，既有1999年新《土地管理法》修訂實(shí)施前形成的，也有1999年之后形成的，分別占46.2%、53.8%；在土地性質(zhì)上，既有占用耕地的，也有占用建設(shè)用地、其他用地的，分別占10.1%和47.3%、42.6%；在用途上，既有住宅和生活附屬用房，也有生產(chǎn)經(jīng)營性用房、集體公益性用房；在建筑形態(tài)上，既有單獨(dú)建筑，也有在合法建筑旁拼建或超層建造的，給處置帶來很大的困難。
因此，排除法律嚴(yán)禁納入確權(quán)頒證的小產(chǎn)權(quán)房，此次農(nóng)房“按戶確權(quán)”，需要甄別大量的違法用地和違章建筑，與合法的農(nóng)房進(jìn)行分類區(qū)分。只有通過大量的人力物力和調(diào)查取證，且根據(jù)不同情況有針對(duì)性地出臺(tái)專門政策慢慢消化，才能進(jìn)入確權(quán)登記發(fā)證階段。
(二)處置難：如何規(guī)范確權(quán)程序和處置違建？
與城市住房“房地合一”的財(cái)產(chǎn)權(quán)不同，根據(jù)我國現(xiàn)有土地管理制度，農(nóng)房屬于私人財(cái)產(chǎn)，宅基地歸集體所有，宅基地不包含在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)，即“房權(quán)”和“地權(quán)”是分開的。農(nóng)村房屋和宅基地所有權(quán)割裂的現(xiàn)狀在某種程度上加大了農(nóng)房確權(quán)登記的難度。眾所周知，房屋真正有價(jià)值的部分不是磚頭瓦片、鋼筋水泥，而是其所占的土地。因此，農(nóng)房確權(quán)不止是表面的“確房”，背后還隱藏著“確地”前提。事實(shí)上，只有村民得到“兩證”，即宅基地使用權(quán)證和農(nóng)村房屋所有權(quán)證，才真正表明農(nóng)房確權(quán)完成。
所以此次農(nóng)房確權(quán)要求“將農(nóng)房和宅基地統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證”，但具體到操作層面“統(tǒng)一”的含義意味著首先判定宅基地是否合法，進(jìn)而判定房屋面積是否合法的行政程序。在確權(quán)過程中，對(duì)那些因主客觀原因造成的違章占地和建筑，如果認(rèn)定其不合法，該如何處置？如果通通采取“一刀切”做法，不予登記，則極有可能加劇農(nóng)村住房矛盾，使問題激化。不少基層干部反映，由于缺乏一個(gè)符合農(nóng)村實(shí)際、可操作的處置標(biāo)準(zhǔn)和手段，在農(nóng)村拆違中，存在不少選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法現(xiàn)象，如有舉報(bào)拆沒舉報(bào)不拆、路邊拆村中不拆、關(guān)系不好拆關(guān)系好不拆，極大損害了社會(huì)公平正義。
從政策層面看，1999年修訂實(shí)施的國土法對(duì)集體土地上農(nóng)民違建行為只做出了“拆除”的唯一規(guī)定，即使超建一個(gè)平方，依照法律也得拆除。但在農(nóng)村，這一“一刀切”的規(guī)定，實(shí)際根本無法做到，法律執(zhí)行無力。盡管2010年國土資源部出臺(tái)的28號(hào)文件明確對(duì)農(nóng)村違法建筑少批多建部分，可以以村集體名義征收宅基地有償使用費(fèi)，但各地也多執(zhí)行不力。同時(shí)，按照各地現(xiàn)行的農(nóng)房登記政策，除部分超層情況允許陰影標(biāo)注外，對(duì)建房土地面積大于批準(zhǔn)用地的一律不予登記，導(dǎo)致大量農(nóng)房產(chǎn)權(quán)也難以正常登記。
(三)配合難：如何打消農(nóng)民的顧慮心理？
由于長期處于無證狀態(tài)，一方面，農(nóng)村百姓對(duì)農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證翹首以待，希望通過確權(quán)登記，使自己的住房真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值體現(xiàn)。但另一方面，也存在一些擔(dān)心顧慮，主要是害怕政策執(zhí)行不透明、不公開；城鎮(zhèn)周邊有違法建筑的農(nóng)民則擔(dān)心確權(quán)登記后會(huì)對(duì)拆遷賠償帶來不利影響；加上農(nóng)房確權(quán)登記辦證手續(xù)資料較為繁雜、需要支付一定規(guī)費(fèi)、農(nóng)房登記后將會(huì)在購置商品房銀行按揭貸款時(shí)作首套房計(jì)入等原因，因此，有一大部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)房確權(quán)登記處于觀望之中，積極性和主動(dòng)性不高。
(四)實(shí)施難：如何形成強(qiáng)有力的推動(dòng)力？
盡管建設(shè)部門是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證工作的主要職能部門，但具體工作涉及國土、規(guī)劃、公安、財(cái)政、司法、民政等多個(gè)部門，并要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)具體實(shí)施，是一項(xiàng)涉及多部門密切配合、通力合作的系統(tǒng)工程。從S市的情況看，盡管前幾年一直在推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)登記工作，也取得了一定的階段性成效，但由于在政策、組織領(lǐng)導(dǎo)層面沒有形成更為強(qiáng)有力的支撐和推動(dòng)力，使得工作進(jìn)展比較滯后。并且作為農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)際開展的主要力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作千頭萬緒，人財(cái)物資源配置緊張，也在一定程度上影響了農(nóng)房確權(quán)工作的精力投入。
因此，農(nóng)房確權(quán)需要建立一種符合農(nóng)村實(shí)際、可操作的制度設(shè)計(jì)，將房、地確權(quán)結(jié)合起來，將政府依法處理、基層組織自治、農(nóng)民群眾參與三股力量凝聚起來，最大可能妥善處理歷史遺留問題，解決好當(dāng)前各種矛盾，避免今后出現(xiàn)新的問題。
二、農(nóng)房確權(quán)的制度設(shè)計(jì)
依靠可信可行的政策工具，破解農(nóng)房確權(quán)甄別成本高和處理難度大的現(xiàn)實(shí)難題，更好發(fā)揮基層組織的作用和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，使利益相關(guān)方充分參與確權(quán)過程，是確權(quán)全流程制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義。
(一)梳理有關(guān)政策，判斷農(nóng)房合法合理性
由于在不同的歷史時(shí)期，國家和各省關(guān)于農(nóng)村建房用地有不同的政策，因此需要梳理出中央和地方(主要是省級(jí)層面)的各項(xiàng)具體政策法規(guī)。
以浙江省為例，關(guān)于農(nóng)村建房依據(jù)的政策主要為：(1)1982年2月13日-1986年6月25日期間生效的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》。(2)1987年1月1日起生效的《中華人民共和國土地管理法》。其間，1988年12月29日，第一次修正后實(shí)施；1999年1月1日，第二次全面修訂后實(shí)施；2004年8月28日，第二次修正后實(shí)施。(3)2013年1月1日浙江全省開展的“三改一拆”行動(dòng)。“三改一拆”是指浙江省政府決定，自2013年至2015年在全省深入開展舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑(簡稱“三改一拆”)三年行動(dòng)。通過三年努力，舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村改造全面推進(jìn)，違法建筑拆除大見成效，違法建筑行為得到全面遏制。(4)2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》(浙政辦發(fā)(2014)46號(hào))。根據(jù)這些政策法規(guī)出臺(tái)實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為判定地方各個(gè)歷史時(shí)期建設(shè)的農(nóng)房是否合法合規(guī)建立標(biāo)尺。
(二)調(diào)查農(nóng)房現(xiàn)狀，掌握房屋總體信息
過去我國農(nóng)村住房一直存在突出的人地矛盾，表現(xiàn)在農(nóng)民建房需求大，但建房用地指標(biāo)少；農(nóng)房(宅基地)未批先建、(宅基地)少批多建等現(xiàn)象突出。
調(diào)查表明各地農(nóng)房總體可以分為四大類。一是可直接申請(qǐng)確權(quán)登記的，這其中大部分情況為以往政策未明確或暫不允許確權(quán)登記的；二是眾多住房困難戶、無房戶，由于建房占地指標(biāo)一時(shí)難以解決，出現(xiàn)少批多建、未批先建行為的；三是輕微違建的，如批準(zhǔn)面積與其人口戶型相吻合的情況下仍有超建行為，但超建面積不大的；四是農(nóng)房占地面積超標(biāo)特別嚴(yán)重和住房面積超標(biāo)特別嚴(yán)重的，不符合“一戶一宅”條件未批先建的，以及“建新未拆舊”的等。
雖然房屋所有權(quán)和宅基地所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)體系中分屬農(nóng)戶和集體，但基于物權(quán)體系中“地隨房走，房隨地走”的“房地合一”基本原則，因此農(nóng)房確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是將確房和確地(宅基地)結(jié)合，“房地一體”統(tǒng)一調(diào)查，掌握完整信息。
(三)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，建立確權(quán)指導(dǎo)原則
“房地合一”的實(shí)際運(yùn)行規(guī)則決定了農(nóng)房確權(quán)實(shí)質(zhì)是先確地，后確房。只有滿足一戶一宅、符合規(guī)劃、村民自用的條件[3]，才能納入農(nóng)房確權(quán)范圍。
在確立農(nóng)房確權(quán)指導(dǎo)原則時(shí)，針對(duì)上述存在問題，立足于系統(tǒng)化、整體性思維的角度，首先需要考慮把“地”與“房”有機(jī)結(jié)合起來，即按照“房地一體、先地后房”的原則，同步推進(jìn)農(nóng)村宅基地和房屋的確權(quán)登記發(fā)證；二是把集體土地上的農(nóng)民住宅、生產(chǎn)經(jīng)營性用房和集體公益性用房三大類農(nóng)房全部結(jié)合起來，做到統(tǒng)籌兼顧；三是把農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證、解決農(nóng)房歷史遺留問題和農(nóng)村拆除違法建筑標(biāo)準(zhǔn)確立這三個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的問題充分結(jié)合起來，力求協(xié)同推進(jìn)。
(四)把握底線尺度，出臺(tái)分類處理辦法
農(nóng)房確權(quán)既要考慮到維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，也要適度甄別處理輕度違法，使大多數(shù)房屋能夠納入確權(quán)登記發(fā)證過程中。
在綜合考慮整體合法性、面上平衡性和政策連貫性的基礎(chǔ)上，按照“先地后房”的處理辦法，農(nóng)民所建房屋，如占地合法、面積合標(biāo)，即可申請(qǐng)按合法批準(zhǔn)面積登記房屋所有權(quán)。如占地超標(biāo)或超層建設(shè)，則根據(jù)具體情況，建議運(yùn)用階梯式收取宅基地有償使用費(fèi)這一“經(jīng)濟(jì)杠桿”和“堅(jiān)決拆除”這一手段對(duì)各種有違建行為的農(nóng)房區(qū)別對(duì)待。對(duì)農(nóng)房違建不同時(shí)間、性質(zhì)、面積、地段以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入情況，制定由輕及重、差異化的宅基地有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，超層違法建筑部分不予登記。其中對(duì)超建面積比較大的，堅(jiān)決予以拆除。總體說來，違建時(shí)間由遠(yuǎn)及近，處理政策從寬變緊。此外，違建面積的大小是否在合理戶型范圍內(nèi)，也是進(jìn)行違建分類的要素。
(五)堅(jiān)持公開透明，規(guī)范確權(quán)操作規(guī)程
農(nóng)房關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，在確權(quán)登記發(fā)證操作的全程中，只有堅(jiān)持公開透明、公正嚴(yán)明，才能打消農(nóng)民各種疑慮，最大限度取得農(nóng)村百姓對(duì)農(nóng)房確權(quán)工作的支持。一是明確政策。對(duì)農(nóng)房歷史遺留問題分類處理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，不模棱兩可、不含糊其辭，嚴(yán)格依法依規(guī)確權(quán)。二是規(guī)范登記。嚴(yán)格按照“先地后房”“房地一致”的原則處理，并對(duì)申請(qǐng)、調(diào)查、受理、聯(lián)審、處理、確認(rèn)、公告等環(huán)節(jié)的責(zé)任主體、操作規(guī)程等做出細(xì)化規(guī)定。三是高效發(fā)證。按照便民、利民的要求，制定簡化辦事程序、免除辦證費(fèi)用、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等一系列舉措。四是處罰公開。對(duì)違法建筑的處罰，除了明確必須予以拆除的幾種情形外，對(duì)于超建面積相對(duì)較小的，根據(jù)不同的違建時(shí)間、情形及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入情況等制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，采用由集體經(jīng)濟(jì)組織向違法建筑責(zé)任主體收取宅基地有償使用費(fèi)并簽訂協(xié)議的方式。這一做法符合國土資源部2010年28號(hào)文件精神，政策依據(jù)充分，也完全符合村民自治精神；同時(shí)，這部分費(fèi)用并不上繳政府財(cái)政，而是全額留存村集體，除適當(dāng)允許支付農(nóng)房登記測繪費(fèi)用外，其款項(xiàng)在公開、監(jiān)督的條件下重點(diǎn)用于新農(nóng)村建設(shè)(包括向農(nóng)戶購買閑置合法建筑或支付建筑物殘值補(bǔ)償用于開展空心村改造)、村公益事業(yè)發(fā)展等，充分調(diào)動(dòng)基層自治組織的積極性。
總之，農(nóng)房確權(quán)的制度設(shè)計(jì)，需要解決確權(quán)工作中面對(duì)復(fù)雜房產(chǎn)現(xiàn)狀因缺乏政策工具而往往采取“一刀切”式的簡單工作做法，通過“房地一體、先地后房”的確權(quán)原則劃定底線，通過完善宅基地使用手續(xù)和收取宅基地有償使用費(fèi)等辦法，鼓勵(lì)村民自治組織和村民代表參與確權(quán)全過程，盡可能將多數(shù)農(nóng)房納入此次確權(quán)登記中，讓大多數(shù)農(nóng)村百姓獲益。
三、完善農(nóng)房確權(quán)的政策建議
促進(jìn)農(nóng)房確權(quán)工作順利開展，既要求地方政府尊重歷史和客觀事實(shí)，保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，做好存量農(nóng)房確權(quán)工作，又要從源頭防止新的違法用地和違法建筑產(chǎn)生，使新建農(nóng)房符合確權(quán)要求。另外，從中央政府層面推進(jìn)改革，逐步完善農(nóng)房與宅基地割裂的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，為土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y產(chǎn)，并可通過抵押流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利清除市場化障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房確權(quán)的真正價(jià)值和意義。
(一)借助農(nóng)房確權(quán)鼓勵(lì)農(nóng)村節(jié)約集約用地
隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口流動(dòng)，全國不少地方出現(xiàn)了空心村和房屋閑置現(xiàn)象。農(nóng)房確權(quán)，為農(nóng)村整合優(yōu)化土地資源配置提供了契機(jī)。可鼓勵(lì)已分戶直系親屬(包括本村農(nóng)民)之間，拆除符合復(fù)耕條件的合法建筑，等面積異地與新房聯(lián)建并置換其中超面積部分，超面積部分經(jīng)抵扣后不再進(jìn)行處罰，并以合法面積予以登記；鼓勵(lì)合法擁有兩處建筑的農(nóng)民，拆除符合復(fù)耕條件的一處，等面積置換合建等[4]。鼓勵(lì)各地加大空心村改造力度，充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和低丘緩坡地[5]，通過盤活存量解決無房戶、危房戶、住房困難戶建房問題。
(二)通過指導(dǎo)和監(jiān)管確保新建農(nóng)房達(dá)到確權(quán)要求
防止新的違法用地和違法建筑產(chǎn)生，建立更為順應(yīng)群眾訴求，實(shí)事求是解決農(nóng)民建房難的體制和機(jī)制，才能使新建農(nóng)房從開始就符合確權(quán)要求。首先，加快規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)用地范圍和布局。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房，納入城市建設(shè)，實(shí)施城市社區(qū)化改造；城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)民建房，納入新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)向中心鎮(zhèn)、中心村集聚。其次，進(jìn)一步規(guī)范宅基地審批程序，下移宅基地管理重心，推動(dòng)宅基地審批扁平化、屬地化管理。按照“農(nóng)戶申請(qǐng)、村級(jí)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣市備案”的模式，完善農(nóng)民建房審批制度。再次，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民建房監(jiān)管。建立鎮(zhèn)村共同責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“四到場”制度，即建筑放樣到場、基槽驗(yàn)線到場、施工過程到場、竣工驗(yàn)收到場。同時(shí)，積極發(fā)揮農(nóng)民自治作用，將“合法建設(shè)”納入村規(guī)民約，加強(qiáng)從源頭約束違法建設(shè)行為。
(三)推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度改革，使農(nóng)房確權(quán)具有實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值
應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)房確權(quán)只是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，只有在市場中實(shí)現(xiàn)房、地的流轉(zhuǎn)和抵押，農(nóng)房確權(quán)才具有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義。一是探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)房的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，并擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。“房、地一體”的物理現(xiàn)實(shí)客觀上要求在住房轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，宅基地也同時(shí)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。目前法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地只享有占有和使用權(quán)，沒有收益權(quán)[6]。但如果無償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，勢必造成進(jìn)城農(nóng)民寧可對(duì)宅基地及農(nóng)房粗放閑置，也不流轉(zhuǎn)[7]。因此建議農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)延伸到包括收益權(quán)和處分權(quán)。此外，目前政策規(guī)定宅基地是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)，建議適當(dāng)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)的符合宅基地使用權(quán)取得條件的農(nóng)業(yè)戶口人員。住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，如買房人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由村民自行協(xié)商價(jià)格，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓；如買房人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由村民自行協(xié)商房屋價(jià)格，集體土地所有人對(duì)其收取宅基地有償使用費(fèi)或宅基地使用租金，并與轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶之間達(dá)成收益分配機(jī)制。二是改革完善農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度。與宅基地流轉(zhuǎn)類似，目前政策規(guī)定農(nóng)房抵押受讓方必須符合兩個(gè)條件，一是受讓方必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，二是受讓方必須是無房、無宅基地的農(nóng)戶。對(duì)于銀行而言極易出現(xiàn)貸款還不上要拍賣農(nóng)房都很難找到符合條件的買家的狀況，所以出于壞賬考慮對(duì)農(nóng)房抵押極少問津[8]。建議適當(dāng)擴(kuò)大抵押農(nóng)房的受讓人范圍，將試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口人員都納入其中。同時(shí)參照宅基地流轉(zhuǎn)改革建議，大膽探索“宅基地租賃權(quán)”制度，即一旦農(nóng)房要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，農(nóng)房的受讓方可以“買房租地”，對(duì)農(nóng)房可以取得所有權(quán)，而對(duì)農(nóng)房所占有的宅基地則可以取得“宅基地租賃權(quán)”，這樣一來，農(nóng)房買受人既可以占有使用該宅基地，集體土地所有人也能收取相應(yīng)的宅基地租金，用于保障農(nóng)民的利益、
當(dāng)然，上述突破現(xiàn)行法律的改革要得到法律授權(quán)，先立法后改革，確保房、地制度改革納入法治化軌道。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第10期
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