張雪霖:項目進村中釘子戶治理機制的變遷

摘要：項目進村中的“最后一公里”主要是指釘子戶治理困境。綜合全國多地調查經驗，從實踐中提煉出行政治理和社會治理兩種釘子戶治理機制。前者通過行政動員治理釘子戶，形成了一套縣鄉村、包工頭、釘子戶之間的分利秩序，導致鄉村去政治化、農民無參與主體性、基層治理合法性危機的社會后果。而后者則是通過社會動員治理釘子戶，形成了村（組）與村民之間的利益再分配秩序，激活了鄉村政治和農民參與主體性，但在分配型民主邏輯下可能導致多數人暴政。在國家無法與9億小農建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉村社會，成為國家與農民個體之間的利益整合和再分配的中間結構。因此，在由行政治理向社會治理機制轉變的同時，還應當恢復村社集體的土地調整權作為配套制度，以實現基層治理現代化。

關鍵詞：行政治理；社會治理；鄉村政治；釘子戶；分利秩序

一、引言

國家與農民的關系或國家如何與9億農民打交道是國家治理體系和治理能力現代化無法回避的現實問題。在農業稅費時期，國家無力直接面向分散的農民個體收取農業稅，而是通過鄉村社會作為中介組織實現間接治理，鄉村社會內部就具有再分配責任與義務、權利與利益的空間與能力，成為國家與農民個體之間的一種利益整合和再分配的中間結構。[[1]]但是到了稅費后期，隨著釘子戶的增多和釘子戶治理愈發困難，鄉村社會贏利性經紀人崛起，農民負擔不斷加重，干群關系惡化甚至對立，國家對鄉村基層組織嚴重不信任。農業稅費取消后，國家從“汲取型政權”走向“分配型政權”，除了糧食直補外，大量惠農資源主要以項目制的方式進村，國家傾向于繞過鄉村組織與農民建立直控式治理關系。[[2]]

項目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排，是國家治理體制從總體支配走向技術治理的體現。[[3]]項目制與常規行政體制不同，它力圖做到專項目標明確、資金分配平衡、預算結構清晰、過程管理嚴格、程序技術合理、審計監督規范，在實施過程中一統到底。[[4]]既有的項目制研究成果頗豐，可以將國家財政資源的項目化供給模式總結為“以縣為主”或“以部門為主導”的資源分配和技術治理體制。如折曉葉通過考察項目制的分級運作機制發現，獲批的國家項目在省市只須“過手”，經由組織評審、上報、管理的行政過程后，便落至縣主導分配和實施。[[5]]周飛舟認為項目資金的實際效應在于加強了縣級職能部門的力量而弱化了鄉鎮政府的力量。[[6]]李祖佩認為“以部門主導”的項目化供給出現鄉村組織失語和鄉村組織的自利性。[[7]]

我們看到在項目治國體制下，國家由于對鄉村基層組織不信任，在公共品供給中試圖通過縣職能部門“條條”的力量與農民直接對接。不管是項目指標的分配，還是項目工程的規劃、招標以及實施管理，都是以縣其職能部門為主體，鄉村社會在項目實施中沒有話語權。但問題是項目工程的實施，縣職能部門若不借助鄉村基層組織“塊塊”的力量，項目就很難落地，面臨“最后一公里”難題。桂華認為程序化和技術化的項目管理對于縣以上科層官僚體制是有效的，能有效解決資金使用的管理監督問題，但是項目進村不僅僅是簡單的項目工程問題，還是涉及利益調整的“治理問題”。[[8]] 項目進村面臨的“最后一公里”難題，實質上就是項目落地中的釘子戶治理困境。

項目落地的過程中涉及到農民之間利益的調整和再分配，特別是涉及需要占地、毀壞青苗或拆牛欄、廁所、房屋等地上附屬物時，因為項目款中沒有預留征占補償金。雖然所有村民對項目進村都是非常歡迎的，但是因為農戶之間因為公共品供給受益和受損不平衡，總會有少數不合作者反對。無法擺平釘子戶，項目就無法落地。特別是自從上世紀90年代土地二輪延包實行30年不變以及“增人不增地，減人不減地”后，我國土地的集體所有權不斷被虛化，村社集體組織無法再通過土地調整來平衡農戶之間的利益，土地上的附屬利益就愈發剛性化，釘子戶也就愈發堅硬。那么，在沒有合法強制手段的背景下，項目制時代如何擺平釘子戶以保證項目落地，成為基層治理的主要矛盾。

學界對項目制的研究較多地關注宏觀的項目體制和運作機制，而忽視了項目落地中的微觀釘子戶治理機制。筆者綜合近兩三年來在全國11省20村的多點調查經驗，發現全國各地為克服項目落地中的釘子戶難題而采取的治理策略，分別形成了“行政治理”和“社會治理”兩種釘子戶治理機制。前者是通過行政動員治理釘子戶，形成了一套縣鄉村組織、包工頭、釘子戶的分利秩序。而后者則是以村社為主體通過社會動員治理釘子戶，形成了一套村（組）與村民之間的利益再分配秩序。全文的結構如下：第一部分為提出問題及研究視角；第二部分論述以“部門為主導”行政治理的過程、機制及后果；第三部分論述“以村社為主導”社會治理機制的過程、機制及后果；第四部分將對兩種釘子戶治理機制作簡單比較；第五部分為結論和政策建議。

二、行政治理：“以部門為主導”的釘子戶治理

由于項目落地不僅僅是一個工程和技術問題，還是一個涉及利益調整的治理問題，利益相對受損方就可能成為阻攔項目施工的釘子戶?？h級職能部門掌握著項目分配和實施管理的主動權，但是卻無力與眾多分散的農民打交道，更無力治理釘子戶。為了推進項目工程的實施，縣級職能部門依憑項目樹立起來的對鄉村組織的權威，將項目施工中矛盾協調和糾紛化解的治理責任向下轉嫁給鄉村基層組織，并通過行政體制內部動員的方式來激勵鄉村組織治理釘子戶的機制，筆者稱之為“行政治理”。

（一）行政治理的過程與機制

1、部門權威

“大跑大項目大發展，小跑小項目小發展，不跑沒項目沒發展?！痹诤蠖愘M時期，對于中西部農業型地區而言，國家財政轉移支付只能成為“吃飯財政”，地方的發展是以項目為支撐。縣市政府往更高級政府及部門跑項目，鄉村組織則至少往縣級部門以上跑項目，項目指標具有稀缺性和競爭性，項目部門通過掌握稀缺資源的分配權而建立起對下級政府的權威?！安块T政府也往往在項目過程中因為擁有不可替代的資源、信息和權力，而逐步轉變成為專項意義上的獨立王國?！盵[9]] 鄉鎮政府和縣級部門之間本是平級關系，縣政府職能部門正是通過掌握項目指標的分配權力，樹立起對縣鎮政府的權威，轉變成實質上的上下級考核監督關系。

2、鄉村組織有責無權

即使鄉村基層組織跑到項目指標，但是項目工程的規劃、招投標、監理單位聘請和資金的使用管理等都是以縣級職能部門為主導，鄉村基層組織和農民在項目實施管理中沒有話語權，處于“失語”狀態。由于項目工程的施工單位是由縣級職能部門招投標進來的，鄉村基層組織和農民即使想對工程質量監督，但也由于無權而客觀上無法監督，因為施工單位不聽你的。江西修水縣的一個鄉鎮黨委書記說：“村組干部去監督質量，他都不聽你的，更別說普通農民了，有的時候匯報到我這里，我要靠‘耍狠’才能起到效果。”雖然按照項目制度的設置，項目工程要經過鄉村兩級干部簽字，質量合格才能驗收成功，施工單位才能拿到項目資金。實際上，鄉村干部也不愿意去得罪施工方，從而得罪縣級職能門，否則以后就很難獲得項目指標的傾斜，也就沒有發展的希望了。

3、行政動員和制度外利益激勵

項目工程承包方作為施工單位，提供的只是工程和技術，項目進村還面臨著“最后一公里困境”，如農民不讓占地施工以索要高額補償，甚至有混混地痞趁機敲詐收取保護費等，這在全國各地都很普遍，因此筆者將所有阻礙項目施工以獲取利益的行為都統稱為“釘子戶”。鄉村基層組織在沒有項目管理權力的同時，卻還需要承擔項目落地過程中出現的矛盾協調、社會糾紛等有礙施工的釘子戶治理責任。技術化、專項化的項目管理制度雖然有效地解決了對鄉村基層組織代理人的“監督”問題，但卻產生了“激勵不足”難題，即鄉村干部并沒有動力去治理釘子戶。[[10]]

為調動鄉村干部的積極性，縣政府及其職能部門主要采取行政動員和制度外的利益激勵措施。前者主要是針對鄉鎮干部，如縣里的亮點工程以自上而下政治施壓的方式下達，或者通過將項目實施績效納入行政考核的范疇，并與項目指標的分配掛鉤[[11]] 。后者則主要是針對村組干部，因為村組干部并非正式行政人員，單純的行政動員壓力效果不明顯，但是鄉鎮干部對釘子戶的治理又需要借助村組干部的力量。治理釘子戶就是得罪人的苦差，沒有足夠好處村組干部沒有動力，而項目資金都是?？顚Ｓ脤ｍ椈芾?，并沒有預留制度內的激勵資金。縣鄉行政組織往往只有通過制度外的利益或灰色利益來激勵村組干部協助治理釘子戶，如默許村干部承包工程，以順利推進工程的實施。   

4、行政治理：公VS私的釘子戶治理機制

圍繞著項目指標的爭取、分配和實施管理，縣鄉、村、包工頭之間形成了隱形的利益共同體，協助項目落地對于鄉村干部而言就成為不得不執行的行政任務，鄉村干部在農民眼中就是對上負責的，就是“公家的人”，項目工程的推進也就是“公家的事”。雖然項目進村是國家資源向農村提供公共品的方式，但農民只是被動地消費“公家”提供的公共品，從公共品需求的表達到公共品的實施管理，作為受惠方的農民并未被視為參與的主體。因此，在面對項目落地中出現的釘子戶時，大多數農民是抱持著“事不關己，高高掛起”的旁觀者心態，反正這是公家的事，也就是作為行政代理人的鄉村干部去操心的事?？h及其職能部門通過行政動員的方式拔釘子的過程，實質是是一種公VS私的釘子戶治理機制。行政體制通過動員正式和非正式的資源集中治理少數釘子戶，以保證項目工程的順利實施，形成的實質上是少數人決定的治理秩序，大部分農民屬于“沉默的大多數”，只有少數“會哭的孩子有奶吃”。

（二）行政治理的社會后果

1、縣鄉村分利秩序

在公VS私的行政治理機制下，鄉村干部需要通過關系、人情、面子、制度外的利益許諾等方式去做釘子戶的思想工作。而一旦有人從中得了好處，就會誘發更多的人去效仿，“公家的錢不要白不要，能要到的是本事，不要的是傻瓜”。跑項目本身成為后稅費時期村干部的根本動力，而非項目背后隱藏的農民對公共品的真實需求。實踐中很多項目提供的公共品并不是農民需要的，而農民需要的又得不到滿足。但是對于大部分農民而言，反正是白得的，“有總比沒有好”，能跑到項目那也是村干部個人的能力。我們看到圍繞著項目制的運作形成了一套關于縣部門、鄉鎮、村干部、包工頭和釘子戶之間的分利秩序?？h鄉村結成緊密的利益共同體，形成一個既不同于國家目標，也不同于農民需求，具有相對獨立自主利益的謀利性共同體，國家資源的輸入并沒有轉化為基層組織治理能力的增長，導致涉農資金項目制內卷化的結果。[[12]]

2、精英替代與私人治理

在治理釘子戶過程中，鄉村干部通過利益許諾的方式能夠治理部分釘子戶，但問題是當釘子戶嘗到甜頭后，就會誘發更多的人來當釘子戶。當釘子戶是少數時，依靠行政治理的方式可能還是有效的，但當釘子戶出現激勵和擴散效應成為多數時，行政治理體制就會失效。所以既有的縣鄉村利益共同體要想持續，就必須阻止釘子戶的擴散效應，將參與分利的釘子戶數量控制在一定限度內。鄉村干部在沒有合法強制手段的條件下，做工作所能援引的資源主要有情面、關系、講道理、利益許諾和灰色暴力威懾等。動用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關系運作或許可以化解部分“軟釘子”，但是對于“硬釘子”就失效了，在無法擴大使用利益許諾的方式下，最有效的釘子戶治理手段就是暴力威懾。正所謂“政府怕釘子戶、釘子戶怕黑社會、黑社會怕政府”。所以，那些有暴力色彩或黑灰勢力背景的村干部才最能有效治理項目落地中的釘子戶，一般老好人村干部是難以勝任的。在項目制的運作邏輯下，村組干部就會出現精英替代的過程。

案例1：廣西壯族自治區D縣M村為省領導掛點村，在打造脫貧攻堅示范村和項目工程實施時，村莊修路占地、房屋拆舊建新等環節總是有釘子戶不同意。村書記是一個已擔任了20多年書記，且比較有威望和清廉正派的老干部，但是靠情理做不通釘子戶工作。在換屆選舉時，村里一個在縣城黑道上混且住在縣城的精英回村競選擔任村主任，協助村莊項目的實施，村里的釘子戶最終被他一一制服，推進了示范村工程的打造。作為回報，村里老房屋的拆遷以及路基建設等小工程都是由村主任承包。由于老書記德高望重，再干滿一屆就可以退休了，為了照顧老書記的面子，他當初才沒有去競選村書記。下一次換屆選舉，大部分村民認為他可能就是村書記了。

雖然隨著村莊的開放性和流動性加劇，村莊逐漸從熟人社會走向半熟人社會[[13]] ，但是生活在村中的村干部的行為總還是要受到一定的村社規范的制約，村干部在村中行事就還會有所顧忌，而“不在村”的村干部就會更少顧忌。在精英替代的邏輯下，同時滿足“不在村”、“有私人暴力資源”、“富人或老板”等三個條件的精英將是項目制時代的最佳干部人選，正如同案例1中M村的情況。對于縣鄉政府而言，對村干部的首要要求是執行行政任務的能力，而新式精英干部則在為項目墊資和治理釘子戶方面都具有優勢，兼具較強的跑項目和項目承接能力。項目制下的新式精英干部，不管是運用個人關系和能力跑項目，還是運用私人暴力資源治理釘子戶，運用的都是私人性資源，謀取的也是私利，形成的是私人治理秩序。

3、鄉村去政治化和基層治理合法性危機

在對項目落地中的釘子戶采取行政治理機制下，最終形成的是依靠私人資源來調整利益的私人治理秩序，彰顯的是鄉村去政治化的后果。鄉村社會內部無自主的利益整合和利益再分配的空間和能力，那么鄉村社會就不再是一個具有自主政治空間的實體，將矛盾內部化解決的能力就不足，也就難以做到“小事不出組，大事不出村”。所以基層社會的各種矛盾都會不斷上移，體制運轉的成本越來越高。而且以新式精英干部主導的私人治理秩序，主要是謀取私利的，結成的縣鄉村利益共同體，是脫離于大多數農民有效需求的行政治理體制。國家大量惠農資源的輸入，沒有轉化為與農民內生需求相銜接的公共品供給，而是被中間的縣鄉村分利體制所吞沒和損耗，導致基層治理面臨合法性危機。

三、社會治理：“以村社為主導”的釘子戶治理

由于依靠行政治理釘子戶的方式成本越來越高，這迫使地方政府進行基層治理機制的創新，其中比較有代表性的是湖北省秭歸縣的村落自治模式。秭歸縣作為國家級貧困縣以及三峽移民縣，國家轉移的項目資源較多，釘子戶治理就更為棘手，進行基層治理機制創新的動力更強。秭歸縣的村落自治模式是將項目落地責任主體由縣鄉村行政體制轉變為村落社會，通過召開群眾會議和民主動員的方式，讓農民作為參與主體，自主協商利益調整和利益再分配方案，從而實現項目落地中的釘子戶治理難題，筆者稱之為“以村社為主導”的社會治理機制。

（一）社會治理的過程和機制

1、規范管理：轉變縣鄉村關系

秭歸縣在2012年開啟的幸福村落自治建設，將原來合村并組后的村民組單位劃小，以地緣相近、產業趨同、利益相關等為原則劃分村落范圍，一般以30到50戶的規模為一個村落，現行村落實質上是恢復了合村并組前的生產隊。我國大集體時期生產隊的劃分和傳統的自然村落基本是吻合的，傳統的自然村落就是一個熟人社會。[[14]] 經過行政主導的合村并組后，一個村民組可能由之前的幾個小組合并而成，不僅僅規模偏大，更重要的是村民組內可能已經不是一個熟人社會單元了。在行政村體制和規模未有變動的情形下，將村民自治的單位下沉到村落熟人社會一級，在行政村指導下實施村落自治。與此同時，秭歸縣開始加強對鄉村的規范化管理，明令禁止村干部承包項目工程，加大向鄉村輸送資源和利益的制度化監管，打破縣鄉村利益共同體關系，逐步走向規范化管理。

2、行政放權：村民自治管理

縣及其職能部門轉變過去依靠行政動員的方式治理釘子戶，而是將項目落地的責任主體由作為行政體制末端的鄉村干部轉變為村民自治性質的村落社會，實質上是一種行政放權。村民有什么項目需求，可以向村落理事長反映，村落理事長向村兩委干部反映，然后村干部可以再向上級部門去爭取項目資源。在項目落地前，村干部就要組織受益農戶召開群眾會，若涉及一個村落，就由村落理事長組織召集全村落的群眾會，以戶為單位一戶至少去一個人，由村落理事長主持會議，村干部列席會議傳達會議精神，由群眾自由協商討論。如若是跨村落的項目，則就按村落分別召開群眾會商討。

案例2  桂村2村落，2014年國土整治項目中支線路要拓寬到5米，需要毀掉一戶幾棵已掛果的臍橙樹，村組干部都做不通工作。村書記就對村落理事長說：“你迅速召開群眾會。”在群眾會上村書記先講明：“不要以為項目到村，村里就非建不可，項目可以挑地方。你們能商量好，項目就建，商量不好，就不建。”經過激烈討論后，群眾商量了一個方案：因施工毀壞的大臍橙樹按50元/棵補償，小樹按20元/棵補償，所有要被毀掉的樹都統計進去，需要補償的錢在村落內按戶平攤集資。然后有農戶站說：“我的不要錢了?！敝蠛芏噢r戶紛紛響應都說不要錢了。但那個釘子戶說：“你們不要錢，我還是要錢。”幾個年輕人很生氣：“算了，不搞了?！贝甯刹空酒饋碜吡瞬⒄f：“不是我們不給你們修路，是你們自己搞不下去，怪就怪你們自己?！睍笥写迕窠o那戶說：“路修不成，全村人都要恨死你。”那戶村民一聽也怕了，到了晚上，他找個中間人給村書記打電話說：“路還是要修的，方案我們弄好了，不要你們村委會操任何心?！?/span>

由于項目款中沒有預留征占補償資金，項目落地中涉及的利益調整和利益再分配難題，交由村落熟人社會內部自主協商、博弈或斗爭以達成集體行動。此時的項目就不再是鄉村必須完成的行政任務，就不僅僅是“公家的事”了，而是轉變為農民自己的事。項目能否順利落地以及項目施工質量，大多數農民就會關心和參與進來，項目性質的轉變和大多數人關注這一事實就會給釘子戶造成一定的心理壓力。

3、群眾動員：邊緣化釘子戶

熟人社會內部的戶主會或群眾會議是一種民主動員機制，在會議討論中能凝聚利益的共識，就能形成矢量的力，因而就能邊緣化不守規矩者，即使有個別釘子戶，也不會形成效仿和攀比，就不會出現少數人決定大多數人的格局，而能少數人要服從大多數人利益的共識。正是因為利益共識是在公共參與中經由絕大多數人同意的前提下達成的合意，所以公共利益就獲得了合法性，個體利益就要讓位于集體利益。只要農民還需要在村中生活，與村莊還有利益關聯，少數釘子戶就不敢公然挑戰集體秩序，否則就會像案例2中的釘子戶那樣成為全村落的“公敵”，在社會中就會被邊緣化。

桂村李書記對項目落地責任主體轉變后的群眾動員深有體會：現在搞公益事業建設再有釘子戶出面阻撓項目落地，就要求村落開會，讓群眾斗群眾，讓群眾教育群眾。在群眾會議上，釘子戶的出現就成了少數人針對大多數人。那么少數釘子戶再阻礙施工隊，找鄉村干部扯橫皮，就會變成針對大多數人，就是阻礙自己的發展。釘子戶不怕鄉村干部，卻不敢把村中的大多數人都給得罪。

4、社會治理：私VS私的釘子戶治理機制

我們看到在行政放權之后，“以部門為主導”的行政治理轉變為“以村社為主導”的社會治理模式，由村社自主決定利益的調整和再分配。農民由客體的身份轉變為項目參與的主體，項目的性質在農民眼中也發生了變化，由“公家的事”轉變為“自己的事”。那么項目利益和責任的分配就落在村社內部，就從行政治理機制下的行政任務或“公家的事”，轉變為村民集體內部的公共事務，形成的是村（組）和村民之間的利益調整和再分配秩序。那么這個時候少數釘子戶阻礙項目落地，針對的就不再是政府或“公家”，而是村社內部的大多數人，因為大多數人都從公益事業的建設中受益。

所以，通過行政放權和社會動員形成的社會治理，實際上是一種私VS私的釘子戶治理機制，讓村社成為國家與農民之間利益整合和利益再分配的中間社會結構。村社作為一個自主的利益整合單位，相對于政府或國家而言就是“私”，相對于單位內農民家庭而言則是“小公”。[[15]] 集體公益事業中的釘子戶就不再是與政府進行利益博弈，而是與村社集體進行利益博弈，大多數人就不再是冷眼旁觀的沉默者，而是會積極參與利益協商、博弈或斗爭，最后形成少數服從多數的利益妥協。這種熟人社會內部的民主動員機制，實質上是一種多數人決定的利益分配秩序。

（二）社會治理的績效與后果

1、激活鄉村政治和農民參與主體性

“以部門主導”的行政治理模式是縣職能部門、鄉村干部、包工頭和釘子戶之間的利益博弈，村干部被吸納進縣鄉行政官僚體制，是作為基層政府的一條腿而與農民打交道。在該模式下國家直接面對的是農民個體，實際上是與少數釘子戶打交道，而大多數農民沒有參與主體性，鄉村是去政治化的。而在“以村社主導”的社會治理模式下，國家從治理釘子戶的事務中解脫出來，主要扮演項目資源的提供者，將村社作為分散的農民與國家之間的利益整合和利益再分配的中間結構，村社就能成為具有一定自主權的政治空間，從而激活了鄉村政治。村社內部的集體公益事業，就會和每個人的利益是相關聯的，然后通過熟人社會內部的群眾會議和社會動員，就能達成利益共識，形成村社內部的公共性，每一個農戶都參與到集體內部利益的協商和博弈中，農民也就有了參與主體性，有助于公共品供給與需求表達相銜接。農民對公共事務參與的效能感增強，會進一步促使公益事業中集體行動的達成，如下案例3。

案例3：一個村落籌資籌勞修果園路，只有1戶不同意。但由于那1戶居民不同意，就需要重新修改路線，繞道就要增加很多成本。在村落會議上村民說：“你不愿意交錢，修好路后就不準你走，你只能從果園里背出來。”他還是不肯籌資，村落開會只好最終改路線。晚上老婆罵他：“要背，以后你背，反正我不背。”經過一番思索，他覺得這樣不對。后就趕緊去找村民理事長，說同意籌資籌勞修路。理事長說：“這是會議上大家討論定的，又不是我一個人說了算。你不想交錢就不交，想交了就交？你要征得大家同意?！彪m然理事長聽說他同意修路，心理是很高興的，但道理還是要向他講明。理事長讓他擺三桌飯和買兩條煙請全村的人吃飯，向大家賠禮道歉。最后重新召開村落會議，只吃他兩條煙表示意思下就行。這其實也是對全村村民的一次教育。

2、分配型民主和大多數人的暴政

通過行政放權和社會動員，將項目落地的責任主體轉變給村莊社會，激活了鄉村政治和農民主體性，能將社會矛盾內部化解決，產生了行政治理無法比擬的優越性。但需要注意的是“以村社為主導”的社會治理機制卻有可能產生另外一種利益不平衡的分配秩序和形成大多數人的暴政。具體而言，因為項目資源是?？顚Ｓ?，主要用于農村公共品供給，具有很強的公益性質，并沒有預留征占補償資金。雖然大家都從項目提供的公共品中獲益，但為此承擔的責任和義務則是不平衡的，那么“以村社主導”的項目進村和落地，就需要在村社內部再分配責任和義務。在村社有集體資源的情況下，就能利用集體資源在村社內部的二次分配來分攤責任與義務，農戶之間利益大致相對均衡。

但是現在絕大多數村莊不僅沒有機動地等集體資源，享有土地所有權的集體組織也無法通過收租或土地調整來平衡農戶之間的利益。那么，在這種條件下通過村社內部的群眾會議和民主動員機制來分配項目落地的責任和義務，能夠較為容易地達成少數服從多數的決策，這是一種多數人決定的分配型民主治理秩序。[[16]] 但同時這也很可能形成對少數人明顯不利或利益嚴重受損的利益不平衡秩序，是一種大多數人的民主暴政。正如案例2中的那個釘子戶因為國土整治項目損失了幾棵掛果的臍橙樹，一棵已掛果的臍橙樹每年都有不菲的收入，在民主的壓力下沒有任何補償，合法利益明顯受損。還有的農戶因為項目占地兩三分，甚至高達1畝，而沒有任何利益補償。

四、兩種釘子戶治理機制的簡單比較

我們發現通過項目落地責任主體的轉變，形成了兩種不同的釘子戶治理機制，下面對兩種治理機制做個簡單的比較，如下表1。“以部門為主導”的行政治理模式，是通過科層官僚體制內部的行政動員方式來治理釘子戶，圍繞著項目制的分級運作實際上形成了一套縣鄉村、包工頭和釘子戶之間的分利秩序。行政治理模式的內在邏輯是行政任務的執行，這在農民眼中就是“公家的事”，就是一種公Vs私的釘子戶治理機制。那么，釘子戶的出現就是與作為公家的政府進行利益博弈，而大多數人農民只是抱著“事不關己，高高掛起”的心態冷眼旁觀，政府在治理釘子戶的過程中就得不到大多數農民的支持。為擺平釘子戶只有通過制度化的利益激勵實現村莊精英替代，從而非正式地運用村干部的私人暴力資源進行治理，導致形成私人治理不可逆和鄉村去政治化的后果。在行政治理模式的利益分配秩序下，是一種少數人決定并獲利的不平衡秩序，特別是造成了釘子戶漫天要價得好處，而大多數人老實人吃虧的不公平社會后果，會誘發更多釘子戶的再生產。因而，這種行政治理體制就是無法長期持續的，基層治理面臨合法性危機。

※ 表1  兩種釘子戶治理機制比較

和行政治理模式不同的是，社會治理則是將項目落地的責任轉變為村落社會，通過行政放權和社會動員，讓村社自主協商和分配項目落地的責任和義務，國家或政府僅僅扮演項目資源提供者的角色。那么項目落地的利益與責任就落在了村社內部，這個時候項目就不再僅僅是“公家的事”，更是“自己的事”，就是在村（組）與村民之間形成利益整合和再分配秩序。這個時候少數釘子戶的出現就不是與作為“公家”的政府進行利益博弈，而是與作為自己人的“大家”進行利益博弈，就是與大多數人作對，就會在村落社會內部被邊緣化。因而，社會治理模式可以說是一種私Vs私的釘子戶治理機制。村社作為一個國家與分散農民個體之間的利益整合和再分配的中間結構，國家通過行政放權由村社自主進行利益整合和協調，能夠激活鄉村政治和農民的參與主體性。但是不容忽視的是這種社會治理機制在分配型民主的邏輯下，有可能形成多數人決定的不平衡的利益分配秩序，導致少數人利益明顯受損和大多數人的暴政。

五、結論

在國家無法與9億小農建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉村社會，成為國家與農民個體之間的利益整合和再分配的中間結構。“以部門為主導”的行政治理走向以“村社為主導”的社會治理，在一定程度上能夠激活鄉村政治，加強基層組織的基礎能力建設。在現代化轉型中基層組織能及時有效回應農民的內生需求，并具有社會矛盾內部化解決的能力，是基層治理現代化的內在要求。那么，項目落地中釘子戶治理機制，從“行政治理”走向“社會治理”就是基層治理現代化的探索。但是任何一項制度能可持續性地有效運轉，內在的利益秩序一定是相對平衡的，也即是符合社會正義原則?！耙源迳鐬橹鲗А钡纳鐣卫頇C制要能夠制度化地可持續地運轉，在改變行政主導的項目進村和項目落地方式外，還需要一定的制度配套以增加村社集體進行自主利益調整的空間和能力。

從制度設置上，我國農村土地實行集體所有制，集體組織擁有土地所有權，農戶擁有的是土地使用權。集體產權的設置能夠有效地解決土地利用的外部性，實現“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務治理。項目落地時的利益調整，集體組織本可以通過預留機動地或土地調整權等手段，以在集體內部通過“結平衡賬”的方式，對個體間利益進行整合和再分配，實現一種責任與義務以及權利與利益分配相對均衡的正義秩序，從而可以有效地對接國家項目資源，這也是一種低成本高效率的簡約主義治理機制[[17]] 。

但是自90年代中后期以來，國家不斷強調穩定土地承包關系和保護農民的地權，虛化土地的集體所有權，土地上的附著利益不斷增加，那么項目工程占地產生的土地利益損失越來越剛性。村集體組織也由于喪失了合法的土地調整權力，也就喪失了村內利益平衡的能力，對于項目落地中的釘子戶就沒有制度化的合法手段。因此，筆者建議在由行政主導的“行政治理”走向村社主導的“社會治理”模式下，還應當恢復村社集體的土地調整權作為配套的制度裝置。這使得村社具有相對自主的政治空間，從而能真正成為國家與農民之間進行利益整合和再分配的中間結構，達致符合社會正義原則的分配型民主治理秩序，是基層治理現代化的題中之義。

基金項目：教育部2014年重大攻關課題項目（14JZD030）

作者簡介：張雪霖，安徽亳州人，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生，主要研究方向為基層治理

中國鄉村發現網轉自：《華南農業大學學報》（社會科學版）2016年第3期

(掃一掃，更多精彩內容！)