張雪霖:項(xiàng)目進(jìn)村中釘子戶治理機(jī)制的變遷

摘要：項(xiàng)目進(jìn)村中的“最后一公里”主要是指釘子戶治理困境。綜合全國(guó)多地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)踐中提煉出行政治理和社會(huì)治理兩種釘子戶治理機(jī)制。前者通過(guò)行政動(dòng)員治理釘子戶，形成了一套縣鄉(xiāng)村、包工頭、釘子戶之間的分利秩序，導(dǎo)致鄉(xiāng)村去政治化、農(nóng)民無(wú)參與主體性、基層治理合法性危機(jī)的社會(huì)后果。而后者則是通過(guò)社會(huì)動(dòng)員治理釘子戶，形成了村（組）與村民之間的利益再分配秩序，激活了鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民參與主體性，但在分配型民主邏輯下可能導(dǎo)致多數(shù)人暴政。在國(guó)家無(wú)法與9億小農(nóng)建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉(xiāng)村社會(huì)，成為國(guó)家與農(nóng)民個(gè)體之間的利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)。因此，在由行政治理向社會(huì)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)恢復(fù)村社集體的土地調(diào)整權(quán)作為配套制度，以實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：行政治理；社會(huì)治理；鄉(xiāng)村政治；釘子戶；分利秩序

一、引言

國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系或國(guó)家如何與9億農(nóng)民打交道是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家無(wú)力直接面向分散的農(nóng)民個(gè)體收取農(nóng)業(yè)稅，而是通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)作為中介組織實(shí)現(xiàn)間接治理，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部就具有再分配責(zé)任與義務(wù)、權(quán)利與利益的空間與能力，成為國(guó)家與農(nóng)民個(gè)體之間的一種利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)。[[1]]但是到了稅費(fèi)后期，隨著釘子戶的增多和釘子戶治理愈發(fā)困難，鄉(xiāng)村社會(huì)贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，干群關(guān)系惡化甚至對(duì)立，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織嚴(yán)重不信任。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國(guó)家從“汲取型政權(quán)”走向“分配型政權(quán)”，除了糧食直補(bǔ)外，大量惠農(nóng)資源主要以項(xiàng)目制的方式進(jìn)村，國(guó)家傾向于繞過(guò)鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民建立直控式治理關(guān)系。[[2]]

項(xiàng)目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排，是國(guó)家治理體制從總體支配走向技術(shù)治理的體現(xiàn)。[[3]]項(xiàng)目制與常規(guī)行政體制不同，它力圖做到專項(xiàng)目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過(guò)程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過(guò)程中一統(tǒng)到底。[[4]]既有的項(xiàng)目制研究成果頗豐，可以將國(guó)家財(cái)政資源的項(xiàng)目化供給模式總結(jié)為“以縣為主”或“以部門為主導(dǎo)”的資源分配和技術(shù)治理體制。如折曉葉通過(guò)考察項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制發(fā)現(xiàn)，獲批的國(guó)家項(xiàng)目在省市只須“過(guò)手”，經(jīng)由組織評(píng)審、上報(bào)、管理的行政過(guò)程后，便落至縣主導(dǎo)分配和實(shí)施。[[5]]周飛舟認(rèn)為項(xiàng)目資金的實(shí)際效應(yīng)在于加強(qiáng)了縣級(jí)職能部門的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量。[[6]]李祖佩認(rèn)為“以部門主導(dǎo)”的項(xiàng)目化供給出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)和鄉(xiāng)村組織的自利性。[[7]]

我們看到在項(xiàng)目治國(guó)體制下，國(guó)家由于對(duì)鄉(xiāng)村基層組織不信任，在公共品供給中試圖通過(guò)縣職能部門“條條”的力量與農(nóng)民直接對(duì)接。不管是項(xiàng)目指標(biāo)的分配，還是項(xiàng)目工程的規(guī)劃、招標(biāo)以及實(shí)施管理，都是以縣其職能部門為主體，鄉(xiāng)村社會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。但問(wèn)題是項(xiàng)目工程的實(shí)施，縣職能部門若不借助鄉(xiāng)村基層組織“塊塊”的力量，項(xiàng)目就很難落地，面臨“最后一公里”難題。桂華認(rèn)為程序化和技術(shù)化的項(xiàng)目管理對(duì)于縣以上科層官僚體制是有效的，能有效解決資金使用的管理監(jiān)督問(wèn)題，但是項(xiàng)目進(jìn)村不僅僅是簡(jiǎn)單的項(xiàng)目工程問(wèn)題，還是涉及利益調(diào)整的“治理問(wèn)題”。[[8]] 項(xiàng)目進(jìn)村面臨的“最后一公里”難題，實(shí)質(zhì)上就是項(xiàng)目落地中的釘子戶治理困境。

項(xiàng)目落地的過(guò)程中涉及到農(nóng)民之間利益的調(diào)整和再分配，特別是涉及需要占地、毀壞青苗或拆牛欄、廁所、房屋等地上附屬物時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目款中沒(méi)有預(yù)留征占補(bǔ)償金。雖然所有村民對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村都是非常歡迎的，但是因?yàn)檗r(nóng)戶之間因?yàn)楣财饭┙o受益和受損不平衡，總會(huì)有少數(shù)不合作者反對(duì)。無(wú)法擺平釘子戶，項(xiàng)目就無(wú)法落地。特別是自從上世紀(jì)90年代土地二輪延包實(shí)行30年不變以及“增人不增地，減人不減地”后，我國(guó)土地的集體所有權(quán)不斷被虛化，村社集體組織無(wú)法再通過(guò)土地調(diào)整來(lái)平衡農(nóng)戶之間的利益，土地上的附屬利益就愈發(fā)剛性化，釘子戶也就愈發(fā)堅(jiān)硬。那么，在沒(méi)有合法強(qiáng)制手段的背景下，項(xiàng)目制時(shí)代如何擺平釘子戶以保證項(xiàng)目落地，成為基層治理的主要矛盾。

學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究較多地關(guān)注宏觀的項(xiàng)目體制和運(yùn)作機(jī)制，而忽視了項(xiàng)目落地中的微觀釘子戶治理機(jī)制。筆者綜合近兩三年來(lái)在全國(guó)11省20村的多點(diǎn)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)全國(guó)各地為克服項(xiàng)目落地中的釘子戶難題而采取的治理策略，分別形成了“行政治理”和“社會(huì)治理”兩種釘子戶治理機(jī)制。前者是通過(guò)行政動(dòng)員治理釘子戶，形成了一套縣鄉(xiāng)村組織、包工頭、釘子戶的分利秩序。而后者則是以村社為主體通過(guò)社會(huì)動(dòng)員治理釘子戶，形成了一套村（組）與村民之間的利益再分配秩序。全文的結(jié)構(gòu)如下：第一部分為提出問(wèn)題及研究視角；第二部分論述以“部門為主導(dǎo)”行政治理的過(guò)程、機(jī)制及后果；第三部分論述“以村社為主導(dǎo)”社會(huì)治理機(jī)制的過(guò)程、機(jī)制及后果；第四部分將對(duì)兩種釘子戶治理機(jī)制作簡(jiǎn)單比較；第五部分為結(jié)論和政策建議。

二、行政治理：“以部門為主導(dǎo)”的釘子戶治理

由于項(xiàng)目落地不僅僅是一個(gè)工程和技術(shù)問(wèn)題，還是一個(gè)涉及利益調(diào)整的治理問(wèn)題，利益相對(duì)受損方就可能成為阻攔項(xiàng)目施工的釘子戶。縣級(jí)職能部門掌握著項(xiàng)目分配和實(shí)施管理的主動(dòng)權(quán)，但是卻無(wú)力與眾多分散的農(nóng)民打交道，更無(wú)力治理釘子戶。為了推進(jìn)項(xiàng)目工程的實(shí)施，縣級(jí)職能部門依憑項(xiàng)目樹(shù)立起來(lái)的對(duì)鄉(xiāng)村組織的權(quán)威，將項(xiàng)目施工中矛盾協(xié)調(diào)和糾紛化解的治理責(zé)任向下轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)村基層組織，并通過(guò)行政體制內(nèi)部動(dòng)員的方式來(lái)激勵(lì)鄉(xiāng)村組織治理釘子戶的機(jī)制，筆者稱之為“行政治理”。

（一）行政治理的過(guò)程與機(jī)制

1、部門權(quán)威

“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒(méi)項(xiàng)目沒(méi)發(fā)展。”在后稅費(fèi)時(shí)期，對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能成為“吃飯財(cái)政”，地方的發(fā)展是以項(xiàng)目為支撐。縣市政府往更高級(jí)政府及部門跑項(xiàng)目，鄉(xiāng)村組織則至少往縣級(jí)部門以上跑項(xiàng)目，項(xiàng)目指標(biāo)具有稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性，項(xiàng)目部門通過(guò)掌握稀缺資源的分配權(quán)而建立起對(duì)下級(jí)政府的權(quán)威。“部門政府也往往在項(xiàng)目過(guò)程中因?yàn)閾碛胁豢商娲馁Y源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國(guó)。”[[9]] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)部門之間本是平級(jí)關(guān)系，縣政府職能部門正是通過(guò)掌握項(xiàng)目指標(biāo)的分配權(quán)力，樹(shù)立起對(duì)縣鎮(zhèn)政府的權(quán)威，轉(zhuǎn)變成實(shí)質(zhì)上的上下級(jí)考核監(jiān)督關(guān)系。

2、鄉(xiāng)村組織有責(zé)無(wú)權(quán)

即使鄉(xiāng)村基層組織跑到項(xiàng)目指標(biāo)，但是項(xiàng)目工程的規(guī)劃、招投標(biāo)、監(jiān)理單位聘請(qǐng)和資金的使用管理等都是以縣級(jí)職能部門為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村基層組織和農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施管理中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，處于“失語(yǔ)”狀態(tài)。由于項(xiàng)目工程的施工單位是由縣級(jí)職能部門招投標(biāo)進(jìn)來(lái)的，鄉(xiāng)村基層組織和農(nóng)民即使想對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督，但也由于無(wú)權(quán)而客觀上無(wú)法監(jiān)督，因?yàn)槭┕挝徊宦?tīng)你的。江西修水縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)：“村組干部去監(jiān)督質(zhì)量，他都不聽(tīng)你的，更別說(shuō)普通農(nóng)民了，有的時(shí)候匯報(bào)到我這里，我要靠‘耍狠’才能起到效果。”雖然按照項(xiàng)目制度的設(shè)置，項(xiàng)目工程要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部簽字，質(zhì)量合格才能驗(yàn)收成功，施工單位才能拿到項(xiàng)目資金。實(shí)際上，鄉(xiāng)村干部也不愿意去得罪施工方，從而得罪縣級(jí)職能門，否則以后就很難獲得項(xiàng)目指標(biāo)的傾斜，也就沒(méi)有發(fā)展的希望了。

3、行政動(dòng)員和制度外利益激勵(lì)

項(xiàng)目工程承包方作為施工單位，提供的只是工程和技術(shù)，項(xiàng)目進(jìn)村還面臨著“最后一公里困境”，如農(nóng)民不讓占地施工以索要高額補(bǔ)償，甚至有混混地痞趁機(jī)敲詐收取保護(hù)費(fèi)等，這在全國(guó)各地都很普遍，因此筆者將所有阻礙項(xiàng)目施工以獲取利益的行為都統(tǒng)稱為“釘子戶”。鄉(xiāng)村基層組織在沒(méi)有項(xiàng)目管理權(quán)力的同時(shí)，卻還需要承擔(dān)項(xiàng)目落地過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾協(xié)調(diào)、社會(huì)糾紛等有礙施工的釘子戶治理責(zé)任。技術(shù)化、專項(xiàng)化的項(xiàng)目管理制度雖然有效地解決了對(duì)鄉(xiāng)村基層組織代理人的“監(jiān)督”問(wèn)題，但卻產(chǎn)生了“激勵(lì)不足”難題，即鄉(xiāng)村干部并沒(méi)有動(dòng)力去治理釘子戶。[[10]]

為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部的積極性，縣政府及其職能部門主要采取行政動(dòng)員和制度外的利益激勵(lì)措施。前者主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，如縣里的亮點(diǎn)工程以自上而下政治施壓的方式下達(dá)，或者通過(guò)將項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效納入行政考核的范疇，并與項(xiàng)目指標(biāo)的分配掛鉤[[11]] 。后者則主要是針對(duì)村組干部，因?yàn)榇褰M干部并非正式行政人員，單純的行政動(dòng)員壓力效果不明顯，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)釘子戶的治理又需要借助村組干部的力量。治理釘子戶就是得罪人的苦差，沒(méi)有足夠好處村組干部沒(méi)有動(dòng)力，而項(xiàng)目資金都是專款專用專項(xiàng)化管理，并沒(méi)有預(yù)留制度內(nèi)的激勵(lì)資金。縣鄉(xiāng)行政組織往往只有通過(guò)制度外的利益或灰色利益來(lái)激勵(lì)村組干部協(xié)助治理釘子戶，如默許村干部承包工程，以順利推進(jìn)工程的實(shí)施。   

4、行政治理：公VS私的釘子戶治理機(jī)制

圍繞著項(xiàng)目指標(biāo)的爭(zhēng)取、分配和實(shí)施管理，縣鄉(xiāng)、村、包工頭之間形成了隱形的利益共同體，協(xié)助項(xiàng)目落地對(duì)于鄉(xiāng)村干部而言就成為不得不執(zhí)行的行政任務(wù)，鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民眼中就是對(duì)上負(fù)責(zé)的，就是“公家的人”，項(xiàng)目工程的推進(jìn)也就是“公家的事”。雖然項(xiàng)目進(jìn)村是國(guó)家資源向農(nóng)村提供公共品的方式，但農(nóng)民只是被動(dòng)地消費(fèi)“公家”提供的公共品，從公共品需求的表達(dá)到公共品的實(shí)施管理，作為受惠方的農(nóng)民并未被視為參與的主體。因此，在面對(duì)項(xiàng)目落地中出現(xiàn)的釘子戶時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民是抱持著“事不關(guān)己，高高掛起”的旁觀者心態(tài)，反正這是公家的事，也就是作為行政代理人的鄉(xiāng)村干部去操心的事。縣及其職能部門通過(guò)行政動(dòng)員的方式拔釘子的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是是一種公VS私的釘子戶治理機(jī)制。行政體制通過(guò)動(dòng)員正式和非正式的資源集中治理少數(shù)釘子戶，以保證項(xiàng)目工程的順利實(shí)施，形成的實(shí)質(zhì)上是少數(shù)人決定的治理秩序，大部分農(nóng)民屬于“沉默的大多數(shù)”，只有少數(shù)“會(huì)哭的孩子有奶吃”。

（二）行政治理的社會(huì)后果

1、縣鄉(xiāng)村分利秩序

在公VS私的行政治理機(jī)制下，鄉(xiāng)村干部需要通過(guò)關(guān)系、人情、面子、制度外的利益許諾等方式去做釘子戶的思想工作。而一旦有人從中得了好處，就會(huì)誘發(fā)更多的人去效仿，“公家的錢不要白不要，能要到的是本事，不要的是傻瓜”。跑項(xiàng)目本身成為后稅費(fèi)時(shí)期村干部的根本動(dòng)力，而非項(xiàng)目背后隱藏的農(nóng)民對(duì)公共品的真實(shí)需求。實(shí)踐中很多項(xiàng)目提供的公共品并不是農(nóng)民需要的，而農(nóng)民需要的又得不到滿足。但是對(duì)于大部分農(nóng)民而言，反正是白得的，“有總比沒(méi)有好”，能跑到項(xiàng)目那也是村干部個(gè)人的能力。我們看到圍繞著項(xiàng)目制的運(yùn)作形成了一套關(guān)于縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部、包工頭和釘子戶之間的分利秩序。縣鄉(xiāng)村結(jié)成緊密的利益共同體，形成一個(gè)既不同于國(guó)家目標(biāo)，也不同于農(nóng)民需求，具有相對(duì)獨(dú)立自主利益的謀利性共同體，國(guó)家資源的輸入并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為基層組織治理能力的增長(zhǎng)，導(dǎo)致涉農(nóng)資金項(xiàng)目制內(nèi)卷化的結(jié)果。[[12]]

2、精英替代與私人治理

在治理釘子戶過(guò)程中，鄉(xiāng)村干部通過(guò)利益許諾的方式能夠治理部分釘子戶，但問(wèn)題是當(dāng)釘子戶嘗到甜頭后，就會(huì)誘發(fā)更多的人來(lái)當(dāng)釘子戶。當(dāng)釘子戶是少數(shù)時(shí)，依靠行政治理的方式可能還是有效的，但當(dāng)釘子戶出現(xiàn)激勵(lì)和擴(kuò)散效應(yīng)成為多數(shù)時(shí)，行政治理體制就會(huì)失效。所以既有的縣鄉(xiāng)村利益共同體要想持續(xù)，就必須阻止釘子戶的擴(kuò)散效應(yīng)，將參與分利的釘子戶數(shù)量控制在一定限度內(nèi)。鄉(xiāng)村干部在沒(méi)有合法強(qiáng)制手段的條件下，做工作所能援引的資源主要有情面、關(guān)系、講道理、利益許諾和灰色暴力威懾等。動(dòng)用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關(guān)系運(yùn)作或許可以化解部分“軟釘子”，但是對(duì)于“硬釘子”就失效了，在無(wú)法擴(kuò)大使用利益許諾的方式下，最有效的釘子戶治理手段就是暴力威懾。正所謂“政府怕釘子戶、釘子戶怕黑社會(huì)、黑社會(huì)怕政府”。所以，那些有暴力色彩或黑灰勢(shì)力背景的村干部才最能有效治理項(xiàng)目落地中的釘子戶，一般老好人村干部是難以勝任的。在項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯下，村組干部就會(huì)出現(xiàn)精英替代的過(guò)程。

案例1：廣西壯族自治區(qū)D縣M村為省領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)村，在打造脫貧攻堅(jiān)示范村和項(xiàng)目工程實(shí)施時(shí)，村莊修路占地、房屋拆舊建新等環(huán)節(jié)總是有釘子戶不同意。村書(shū)記是一個(gè)已擔(dān)任了20多年書(shū)記，且比較有威望和清廉正派的老干部，但是靠情理做不通釘子戶工作。在換屆選舉時(shí)，村里一個(gè)在縣城黑道上混且住在縣城的精英回村競(jìng)選擔(dān)任村主任，協(xié)助村莊項(xiàng)目的實(shí)施，村里的釘子戶最終被他一一制服，推進(jìn)了示范村工程的打造。作為回報(bào)，村里老房屋的拆遷以及路基建設(shè)等小工程都是由村主任承包。由于老書(shū)記德高望重，再干滿一屆就可以退休了，為了照顧老書(shū)記的面子，他當(dāng)初才沒(méi)有去競(jìng)選村書(shū)記。下一次換屆選舉，大部分村民認(rèn)為他可能就是村書(shū)記了。

雖然隨著村莊的開(kāi)放性和流動(dòng)性加劇，村莊逐漸從熟人社會(huì)走向半熟人社會(huì)[[13]] ，但是生活在村中的村干部的行為總還是要受到一定的村社規(guī)范的制約，村干部在村中行事就還會(huì)有所顧忌，而“不在村”的村干部就會(huì)更少顧忌。在精英替代的邏輯下，同時(shí)滿足“不在村”、“有私人暴力資源”、“富人或老板”等三個(gè)條件的精英將是項(xiàng)目制時(shí)代的最佳干部人選，正如同案例1中M村的情況。對(duì)于縣鄉(xiāng)政府而言，對(duì)村干部的首要要求是執(zhí)行行政任務(wù)的能力，而新式精英干部則在為項(xiàng)目墊資和治理釘子戶方面都具有優(yōu)勢(shì)，兼具較強(qiáng)的跑項(xiàng)目和項(xiàng)目承接能力。項(xiàng)目制下的新式精英干部，不管是運(yùn)用個(gè)人關(guān)系和能力跑項(xiàng)目，還是運(yùn)用私人暴力資源治理釘子戶，運(yùn)用的都是私人性資源，謀取的也是私利，形成的是私人治理秩序。

3、鄉(xiāng)村去政治化和基層治理合法性危機(jī)

在對(duì)項(xiàng)目落地中的釘子戶采取行政治理機(jī)制下，最終形成的是依靠私人資源來(lái)調(diào)整利益的私人治理秩序，彰顯的是鄉(xiāng)村去政治化的后果。鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部無(wú)自主的利益整合和利益再分配的空間和能力，那么鄉(xiāng)村社會(huì)就不再是一個(gè)具有自主政治空間的實(shí)體，將矛盾內(nèi)部化解決的能力就不足，也就難以做到“小事不出組，大事不出村”。所以基層社會(huì)的各種矛盾都會(huì)不斷上移，體制運(yùn)轉(zhuǎn)的成本越來(lái)越高。而且以新式精英干部主導(dǎo)的私人治理秩序，主要是謀取私利的，結(jié)成的縣鄉(xiāng)村利益共同體，是脫離于大多數(shù)農(nóng)民有效需求的行政治理體制。國(guó)家大量惠農(nóng)資源的輸入，沒(méi)有轉(zhuǎn)化為與農(nóng)民內(nèi)生需求相銜接的公共品供給，而是被中間的縣鄉(xiāng)村分利體制所吞沒(méi)和損耗，導(dǎo)致基層治理面臨合法性危機(jī)。

三、社會(huì)治理：“以村社為主導(dǎo)”的釘子戶治理

由于依靠行政治理釘子戶的方式成本越來(lái)越高，這迫使地方政府進(jìn)行基層治理機(jī)制的創(chuàng)新，其中比較有代表性的是湖北省秭歸縣的村落自治模式。秭歸縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣以及三峽移民縣，國(guó)家轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目資源較多，釘子戶治理就更為棘手，進(jìn)行基層治理機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力更強(qiáng)。秭歸縣的村落自治模式是將項(xiàng)目落地責(zé)任主體由縣鄉(xiāng)村行政體制轉(zhuǎn)變?yōu)榇迓渖鐣?huì)，通過(guò)召開(kāi)群眾會(huì)議和民主動(dòng)員的方式，讓農(nóng)民作為參與主體，自主協(xié)商利益調(diào)整和利益再分配方案，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地中的釘子戶治理難題，筆者稱之為“以村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理機(jī)制。

（一）社會(huì)治理的過(guò)程和機(jī)制

1、規(guī)范管理：轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)村關(guān)系

秭歸縣在2012年開(kāi)啟的幸福村落自治建設(shè)，將原來(lái)合村并組后的村民組單位劃小，以地緣相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益相關(guān)等為原則劃分村落范圍，一般以30到50戶的規(guī)模為一個(gè)村落，現(xiàn)行村落實(shí)質(zhì)上是恢復(fù)了合村并組前的生產(chǎn)隊(duì)。我國(guó)大集體時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)的劃分和傳統(tǒng)的自然村落基本是吻合的，傳統(tǒng)的自然村落就是一個(gè)熟人社會(huì)。[[14]] 經(jīng)過(guò)行政主導(dǎo)的合村并組后，一個(gè)村民組可能由之前的幾個(gè)小組合并而成，不僅僅規(guī)模偏大，更重要的是村民組內(nèi)可能已經(jīng)不是一個(gè)熟人社會(huì)單元了。在行政村體制和規(guī)模未有變動(dòng)的情形下，將村民自治的單位下沉到村落熟人社會(huì)一級(jí)，在行政村指導(dǎo)下實(shí)施村落自治。與此同時(shí)，秭歸縣開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的規(guī)范化管理，明令禁止村干部承包項(xiàng)目工程，加大向鄉(xiāng)村輸送資源和利益的制度化監(jiān)管，打破縣鄉(xiāng)村利益共同體關(guān)系，逐步走向規(guī)范化管理。

2、行政放權(quán)：村民自治管理

縣及其職能部門轉(zhuǎn)變過(guò)去依靠行政動(dòng)員的方式治理釘子戶，而是將項(xiàng)目落地的責(zé)任主體由作為行政體制末端的鄉(xiāng)村干部轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾涡再|(zhì)的村落社會(huì)，實(shí)質(zhì)上是一種行政放權(quán)。村民有什么項(xiàng)目需求，可以向村落理事長(zhǎng)反映，村落理事長(zhǎng)向村兩委干部反映，然后村干部可以再向上級(jí)部門去爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。在項(xiàng)目落地前，村干部就要組織受益農(nóng)戶召開(kāi)群眾會(huì)，若涉及一個(gè)村落，就由村落理事長(zhǎng)組織召集全村落的群眾會(huì)，以戶為單位一戶至少去一個(gè)人，由村落理事長(zhǎng)主持會(huì)議，村干部列席會(huì)議傳達(dá)會(huì)議精神，由群眾自由協(xié)商討論。如若是跨村落的項(xiàng)目，則就按村落分別召開(kāi)群眾會(huì)商討。

案例2  桂村2村落，2014年國(guó)土整治項(xiàng)目中支線路要拓寬到5米，需要?dú)У粢粦魩卓靡褣旃哪毘葮?shù)，村組干部都做不通工作。村書(shū)記就對(duì)村落理事長(zhǎng)說(shuō)：“你迅速召開(kāi)群眾會(huì)。”在群眾會(huì)上村書(shū)記先講明：“不要以為項(xiàng)目到村，村里就非建不可，項(xiàng)目可以挑地方。你們能商量好，項(xiàng)目就建，商量不好，就不建。”經(jīng)過(guò)激烈討論后，群眾商量了一個(gè)方案：因施工毀壞的大臍橙樹(shù)按50元/棵補(bǔ)償，小樹(shù)按20元/棵補(bǔ)償，所有要被毀掉的樹(shù)都統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，需要補(bǔ)償?shù)腻X在村落內(nèi)按戶平攤集資。然后有農(nóng)戶站說(shuō)：“我的不要錢了。”之后很多農(nóng)戶紛紛響應(yīng)都說(shuō)不要錢了。但那個(gè)釘子戶說(shuō)：“你們不要錢，我還是要錢。”幾個(gè)年輕人很生氣：“算了，不搞了。”村干部站起來(lái)走了并說(shuō)：“不是我們不給你們修路，是你們自己搞不下去，怪就怪你們自己。”會(huì)后有村民給那戶說(shuō)：“路修不成，全村人都要恨死你。”那戶村民一聽(tīng)也怕了，到了晚上，他找個(gè)中間人給村書(shū)記打電話說(shuō)：“路還是要修的，方案我們弄好了，不要你們村委會(huì)操任何心。”

由于項(xiàng)目款中沒(méi)有預(yù)留征占補(bǔ)償資金，項(xiàng)目落地中涉及的利益調(diào)整和利益再分配難題，交由村落熟人社會(huì)內(nèi)部自主協(xié)商、博弈或斗爭(zhēng)以達(dá)成集體行動(dòng)。此時(shí)的項(xiàng)目就不再是鄉(xiāng)村必須完成的行政任務(wù)，就不僅僅是“公家的事”了，而是轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自己的事。項(xiàng)目能否順利落地以及項(xiàng)目施工質(zhì)量，大多數(shù)農(nóng)民就會(huì)關(guān)心和參與進(jìn)來(lái)，項(xiàng)目性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和大多數(shù)人關(guān)注這一事實(shí)就會(huì)給釘子戶造成一定的心理壓力。

3、群眾動(dòng)員：邊緣化釘子戶

熟人社會(huì)內(nèi)部的戶主會(huì)或群眾會(huì)議是一種民主動(dòng)員機(jī)制，在會(huì)議討論中能凝聚利益的共識(shí)，就能形成矢量的力，因而就能邊緣化不守規(guī)矩者，即使有個(gè)別釘子戶，也不會(huì)形成效仿和攀比，就不會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人決定大多數(shù)人的格局，而能少數(shù)人要服從大多數(shù)人利益的共識(shí)。正是因?yàn)槔婀沧R(shí)是在公共參與中經(jīng)由絕大多數(shù)人同意的前提下達(dá)成的合意，所以公共利益就獲得了合法性，個(gè)體利益就要讓位于集體利益。只要農(nóng)民還需要在村中生活，與村莊還有利益關(guān)聯(lián)，少數(shù)釘子戶就不敢公然挑戰(zhàn)集體秩序，否則就會(huì)像案例2中的釘子戶那樣成為全村落的“公敵”，在社會(huì)中就會(huì)被邊緣化。

桂村李書(shū)記對(duì)項(xiàng)目落地責(zé)任主體轉(zhuǎn)變后的群眾動(dòng)員深有體會(huì)：現(xiàn)在搞公益事業(yè)建設(shè)再有釘子戶出面阻撓項(xiàng)目落地，就要求村落開(kāi)會(huì)，讓群眾斗群眾，讓群眾教育群眾。在群眾會(huì)議上，釘子戶的出現(xiàn)就成了少數(shù)人針對(duì)大多數(shù)人。那么少數(shù)釘子戶再阻礙施工隊(duì)，找鄉(xiāng)村干部扯橫皮，就會(huì)變成針對(duì)大多數(shù)人，就是阻礙自己的發(fā)展。釘子戶不怕鄉(xiāng)村干部，卻不敢把村中的大多數(shù)人都給得罪。

4、社會(huì)治理：私VS私的釘子戶治理機(jī)制

我們看到在行政放權(quán)之后，“以部門為主導(dǎo)”的行政治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙源迳鐬橹鲗?dǎo)”的社會(huì)治理模式，由村社自主決定利益的調(diào)整和再分配。農(nóng)民由客體的身份轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目參與的主體，項(xiàng)目的性質(zhì)在農(nóng)民眼中也發(fā)生了變化，由“公家的事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白约旱氖隆薄Ｄ敲错?xiàng)目利益和責(zé)任的分配就落在村社內(nèi)部，就從行政治理機(jī)制下的行政任務(wù)或“公家的事”，轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕窦w內(nèi)部的公共事務(wù)，形成的是村（組）和村民之間的利益調(diào)整和再分配秩序。那么這個(gè)時(shí)候少數(shù)釘子戶阻礙項(xiàng)目落地，針對(duì)的就不再是政府或“公家”，而是村社內(nèi)部的大多數(shù)人，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人都從公益事業(yè)的建設(shè)中受益。

所以，通過(guò)行政放權(quán)和社會(huì)動(dòng)員形成的社會(huì)治理，實(shí)際上是一種私VS私的釘子戶治理機(jī)制，讓村社成為國(guó)家與農(nóng)民之間利益整合和利益再分配的中間社會(huì)結(jié)構(gòu)。村社作為一個(gè)自主的利益整合單位，相對(duì)于政府或國(guó)家而言就是“私”，相對(duì)于單位內(nèi)農(nóng)民家庭而言則是“小公”。[[15]] 集體公益事業(yè)中的釘子戶就不再是與政府進(jìn)行利益博弈，而是與村社集體進(jìn)行利益博弈，大多數(shù)人就不再是冷眼旁觀的沉默者，而是會(huì)積極參與利益協(xié)商、博弈或斗爭(zhēng)，最后形成少數(shù)服從多數(shù)的利益妥協(xié)。這種熟人社會(huì)內(nèi)部的民主動(dòng)員機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是一種多數(shù)人決定的利益分配秩序。

（二）社會(huì)治理的績(jī)效與后果

1、激活鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民參與主體性

“以部門主導(dǎo)”的行政治理模式是縣職能部門、鄉(xiāng)村干部、包工頭和釘子戶之間的利益博弈，村干部被吸納進(jìn)縣鄉(xiāng)行政官僚體制，是作為基層政府的一條腿而與農(nóng)民打交道。在該模式下國(guó)家直接面對(duì)的是農(nóng)民個(gè)體，實(shí)際上是與少數(shù)釘子戶打交道，而大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有參與主體性，鄉(xiāng)村是去政治化的。而在“以村社主導(dǎo)”的社會(huì)治理模式下，國(guó)家從治理釘子戶的事務(wù)中解脫出來(lái)，主要扮演項(xiàng)目資源的提供者，將村社作為分散的農(nóng)民與國(guó)家之間的利益整合和利益再分配的中間結(jié)構(gòu)，村社就能成為具有一定自主權(quán)的政治空間，從而激活了鄉(xiāng)村政治。村社內(nèi)部的集體公益事業(yè)，就會(huì)和每個(gè)人的利益是相關(guān)聯(lián)的，然后通過(guò)熟人社會(huì)內(nèi)部的群眾會(huì)議和社會(huì)動(dòng)員，就能達(dá)成利益共識(shí)，形成村社內(nèi)部的公共性，每一個(gè)農(nóng)戶都參與到集體內(nèi)部利益的協(xié)商和博弈中，農(nóng)民也就有了參與主體性，有助于公共品供給與需求表達(dá)相銜接。農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)參與的效能感增強(qiáng)，會(huì)進(jìn)一步促使公益事業(yè)中集體行動(dòng)的達(dá)成，如下案例3。

案例3：一個(gè)村落籌資籌勞修果園路，只有1戶不同意。但由于那1戶居民不同意，就需要重新修改路線，繞道就要增加很多成本。在村落會(huì)議上村民說(shuō)：“你不愿意交錢，修好路后就不準(zhǔn)你走，你只能從果園里背出來(lái)。”他還是不肯籌資，村落開(kāi)會(huì)只好最終改路線。晚上老婆罵他：“要背，以后你背，反正我不背。”經(jīng)過(guò)一番思索，他覺(jué)得這樣不對(duì)。后就趕緊去找村民理事長(zhǎng)，說(shuō)同意籌資籌勞修路。理事長(zhǎng)說(shuō)：“這是會(huì)議上大家討論定的，又不是我一個(gè)人說(shuō)了算。你不想交錢就不交，想交了就交？你要征得大家同意。”雖然理事長(zhǎng)聽(tīng)說(shuō)他同意修路，心理是很高興的，但道理還是要向他講明。理事長(zhǎng)讓他擺三桌飯和買兩條煙請(qǐng)全村的人吃飯，向大家賠禮道歉。最后重新召開(kāi)村落會(huì)議，只吃他兩條煙表示意思下就行。這其實(shí)也是對(duì)全村村民的一次教育。

2、分配型民主和大多數(shù)人的暴政

通過(guò)行政放權(quán)和社會(huì)動(dòng)員，將項(xiàng)目落地的責(zé)任主體轉(zhuǎn)變給村莊社會(huì)，激活了鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民主體性，能將社會(huì)矛盾內(nèi)部化解決，產(chǎn)生了行政治理無(wú)法比擬的優(yōu)越性。但需要注意的是“以村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理機(jī)制卻有可能產(chǎn)生另外一種利益不平衡的分配秩序和形成大多數(shù)人的暴政。具體而言，因?yàn)轫?xiàng)目資源是專款專用，主要用于農(nóng)村公共品供給，具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，并沒(méi)有預(yù)留征占補(bǔ)償資金。雖然大家都從項(xiàng)目提供的公共品中獲益，但為此承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)則是不平衡的，那么“以村社主導(dǎo)”的項(xiàng)目進(jìn)村和落地，就需要在村社內(nèi)部再分配責(zé)任和義務(wù)。在村社有集體資源的情況下，就能利用集體資源在村社內(nèi)部的二次分配來(lái)分?jǐn)傌?zé)任與義務(wù)，農(nóng)戶之間利益大致相對(duì)均衡。

但是現(xiàn)在絕大多數(shù)村莊不僅沒(méi)有機(jī)動(dòng)地等集體資源，享有土地所有權(quán)的集體組織也無(wú)法通過(guò)收租或土地調(diào)整來(lái)平衡農(nóng)戶之間的利益。那么，在這種條件下通過(guò)村社內(nèi)部的群眾會(huì)議和民主動(dòng)員機(jī)制來(lái)分配項(xiàng)目落地的責(zé)任和義務(wù)，能夠較為容易地達(dá)成少數(shù)服從多數(shù)的決策，這是一種多數(shù)人決定的分配型民主治理秩序。[[16]] 但同時(shí)這也很可能形成對(duì)少數(shù)人明顯不利或利益嚴(yán)重受損的利益不平衡秩序，是一種大多數(shù)人的民主暴政。正如案例2中的那個(gè)釘子戶因?yàn)閲?guó)土整治項(xiàng)目損失了幾棵掛果的臍橙樹(shù)，一棵已掛果的臍橙樹(shù)每年都有不菲的收入，在民主的壓力下沒(méi)有任何補(bǔ)償，合法利益明顯受損。還有的農(nóng)戶因?yàn)轫?xiàng)目占地兩三分，甚至高達(dá)1畝，而沒(méi)有任何利益補(bǔ)償。

四、兩種釘子戶治理機(jī)制的簡(jiǎn)單比較

我們發(fā)現(xiàn)通過(guò)項(xiàng)目落地責(zé)任主體的轉(zhuǎn)變，形成了兩種不同的釘子戶治理機(jī)制，下面對(duì)兩種治理機(jī)制做個(gè)簡(jiǎn)單的比較，如下表1。“以部門為主導(dǎo)”的行政治理模式，是通過(guò)科層官僚體制內(nèi)部的行政動(dòng)員方式來(lái)治理釘子戶，圍繞著項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作實(shí)際上形成了一套縣鄉(xiāng)村、包工頭和釘子戶之間的分利秩序。行政治理模式的內(nèi)在邏輯是行政任務(wù)的執(zhí)行，這在農(nóng)民眼中就是“公家的事”，就是一種公Vs私的釘子戶治理機(jī)制。那么，釘子戶的出現(xiàn)就是與作為公家的政府進(jìn)行利益博弈，而大多數(shù)人農(nóng)民只是抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)冷眼旁觀，政府在治理釘子戶的過(guò)程中就得不到大多數(shù)農(nóng)民的支持。為擺平釘子戶只有通過(guò)制度化的利益激勵(lì)實(shí)現(xiàn)村莊精英替代，從而非正式地運(yùn)用村干部的私人暴力資源進(jìn)行治理，導(dǎo)致形成私人治理不可逆和鄉(xiāng)村去政治化的后果。在行政治理模式的利益分配秩序下，是一種少數(shù)人決定并獲利的不平衡秩序，特別是造成了釘子戶漫天要價(jià)得好處，而大多數(shù)人老實(shí)人吃虧的不公平社會(huì)后果，會(huì)誘發(fā)更多釘子戶的再生產(chǎn)。因而，這種行政治理體制就是無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)的，基層治理面臨合法性危機(jī)。

※ 表1  兩種釘子戶治理機(jī)制比較

和行政治理模式不同的是，社會(huì)治理則是將項(xiàng)目落地的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榇迓渖鐣?huì)，通過(guò)行政放權(quán)和社會(huì)動(dòng)員，讓村社自主協(xié)商和分配項(xiàng)目落地的責(zé)任和義務(wù)，國(guó)家或政府僅僅扮演項(xiàng)目資源提供者的角色。那么項(xiàng)目落地的利益與責(zé)任就落在了村社內(nèi)部，這個(gè)時(shí)候項(xiàng)目就不再僅僅是“公家的事”，更是“自己的事”，就是在村（組）與村民之間形成利益整合和再分配秩序。這個(gè)時(shí)候少數(shù)釘子戶的出現(xiàn)就不是與作為“公家”的政府進(jìn)行利益博弈，而是與作為自己人的“大家”進(jìn)行利益博弈，就是與大多數(shù)人作對(duì)，就會(huì)在村落社會(huì)內(nèi)部被邊緣化。因而，社會(huì)治理模式可以說(shuō)是一種私Vs私的釘子戶治理機(jī)制。村社作為一個(gè)國(guó)家與分散農(nóng)民個(gè)體之間的利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)，國(guó)家通過(guò)行政放權(quán)由村社自主進(jìn)行利益整合和協(xié)調(diào)，能夠激活鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民的參與主體性。但是不容忽視的是這種社會(huì)治理機(jī)制在分配型民主的邏輯下，有可能形成多數(shù)人決定的不平衡的利益分配秩序，導(dǎo)致少數(shù)人利益明顯受損和大多數(shù)人的暴政。

五、結(jié)論

在國(guó)家無(wú)法與9億小農(nóng)建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉(xiāng)村社會(huì)，成為國(guó)家與農(nóng)民個(gè)體之間的利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)。“以部門為主導(dǎo)”的行政治理走向以“村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理，在一定程度上能夠激活鄉(xiāng)村政治，加強(qiáng)基層組織的基礎(chǔ)能力建設(shè)。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中基層組織能及時(shí)有效回應(yīng)農(nóng)民的內(nèi)生需求，并具有社會(huì)矛盾內(nèi)部化解決的能力，是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。那么，項(xiàng)目落地中釘子戶治理機(jī)制，從“行政治理”走向“社會(huì)治理”就是基層治理現(xiàn)代化的探索。但是任何一項(xiàng)制度能可持續(xù)性地有效運(yùn)轉(zhuǎn)，內(nèi)在的利益秩序一定是相對(duì)平衡的，也即是符合社會(huì)正義原則。“以村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理機(jī)制要能夠制度化地可持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)，在改變行政主導(dǎo)的項(xiàng)目進(jìn)村和項(xiàng)目落地方式外，還需要一定的制度配套以增加村社集體進(jìn)行自主利益調(diào)整的空間和能力。

從制度設(shè)置上，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，集體組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有的是土地使用權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)的設(shè)置能夠有效地解決土地利用的外部性，實(shí)現(xiàn)“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務(wù)治理。項(xiàng)目落地時(shí)的利益調(diào)整，集體組織本可以通過(guò)預(yù)留機(jī)動(dòng)地或土地調(diào)整權(quán)等手段，以在集體內(nèi)部通過(guò)“結(jié)平衡賬”的方式，對(duì)個(gè)體間利益進(jìn)行整合和再分配，實(shí)現(xiàn)一種責(zé)任與義務(wù)以及權(quán)利與利益分配相對(duì)均衡的正義秩序，從而可以有效地對(duì)接國(guó)家項(xiàng)目資源，這也是一種低成本高效率的簡(jiǎn)約主義治理機(jī)制[[17]] 。

但是自90年代中后期以來(lái)，國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)，虛化土地的集體所有權(quán)，土地上的附著利益不斷增加，那么項(xiàng)目工程占地產(chǎn)生的土地利益損失越來(lái)越剛性。村集體組織也由于喪失了合法的土地調(diào)整權(quán)力，也就喪失了村內(nèi)利益平衡的能力，對(duì)于項(xiàng)目落地中的釘子戶就沒(méi)有制度化的合法手段。因此，筆者建議在由行政主導(dǎo)的“行政治理”走向村社主導(dǎo)的“社會(huì)治理”模式下，還應(yīng)當(dāng)恢復(fù)村社集體的土地調(diào)整權(quán)作為配套的制度裝置。這使得村社具有相對(duì)自主的政治空間，從而能真正成為國(guó)家與農(nóng)民之間進(jìn)行利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)，達(dá)致符合社會(huì)正義原則的分配型民主治理秩序，是基層治理現(xiàn)代化的題中之義。

基金項(xiàng)目：教育部2014年重大攻關(guān)課題項(xiàng)目（14JZD030）

作者簡(jiǎn)介：張雪霖，安徽亳州人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫?/span>

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第3期

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