上個世紀50年代以來，農地資源緊缺的日本、韓國和我國臺灣地區，結合本地工業化發展進程、農業人口轉移實際以及鄉村建設發展需要，通過持續實施農地整治項目，為改善農地細碎化等對現代農業規模生產的不利約束，提升農業生產效率和競爭力，做出了有益探索。這些探索實踐對我國的啟示是，“十三五”期間要通過增強組織領導、加大資金支持、強化農村農地規劃銜接和法律建設、合理謀劃各級政府事權財權配置，以高標準農田建設為依托，加快推進農地綜合整治，為農業轉方式調結構增強基礎競爭力，提供有力的支撐和保障。
農地整治通常指通過重新規劃整合農田道路、水利排灌基礎設施建設等舉措，將相鄰、細碎、所有權或承包權分散的農地進行綜合整治，實現農地的平整化、規模化、設施配套升級，從而提升農地綜合產出效率。推進農地整治有利于改善農業生產環境，提高農地產出率，提升糧食供給綜合保障能力，真正實現“藏糧于地”；有利于應用機械化生產，減少畝均勞動投入，實現“節本增效”；有利于農業補貼由“黃”轉“綠”、優化結構，為農業增效、農民增收延拓更多政策空間。
上個世紀50年代以來，農地資源緊缺的日本、韓國和我國臺灣地區，結合本地工業化發展進程、農業人口轉移實際以及鄉村建設發展需要，通過持續實施農地整治項目，為改善農地細碎化等對現代農業規模生產的不利約束，提升農業生產效率和競爭力，做出了有益探索。這些探索實踐對我國的啟示是，“十三五”期間要通過增強組織領導、加大資金支持、強化農村農地規劃銜接和法律建設、合理謀劃各級政府事權財權配置，以高標準農田建設為依托，加快推進農地綜合整治，為農業轉方式調結構增強基礎競爭力，提供有力的支撐和保障。
主要做法
隨著工業化城鎮化進程的推進，農地細碎對現代農業農村發展的約束日趨凸顯，日本、韓國與臺灣地區擇機開展了農地整治，后續在農業振興、新村建設等主題下，農地整治持續深入實施，為現代農業和農村的可持續發展繁榮，創造了較為有力的土地條件。
（一）政策時機與動機
韓國與我國臺灣地區的農地整治，在稱謂和不同階段的具體實施策略上略有不同，但內在邏輯和日本的做法有較為相似的遵循。政策時機選擇方面，日本早期的農地整治可以追溯到19世紀末期，主要借鑒的是德國農地整治的相關做法。1954年《農地調整和提升法案》提出的農地整治在整治規模、政策體系性和實施力度方面遠甚之前，普遍被視為是日本現代農地整治的起點。韓國的農地整治大致也是發端于20世紀60年代，代表性法案是《農業區域振興法》。臺灣地區最早的農地整治試點是1958年的臺中區域，20世紀60年代和70年代分別推進了一個農地重劃的10年行動方案和一個6年行動計劃，1980年出臺的《農地重劃條例》對臺灣地區的農地重劃做了詳細的法律規定。總的來看，這些時間節點上，日本、韓國和臺灣地區，基本都是工業化進程推進和農業剩余勞動力轉移已經進入到劉易斯拐點階段，農業在國民經濟中的占比持續下降，農業勞動力大規模流出減少后，農業生產經營亟待通過規模化提升質量效益。
政策動機方面，日本、韓國和臺灣地區的農地整治，一方面是要改變前一個階段“均田化”改革所引致的農地細碎化以及農地多子繼承、流轉限制等政策共同強化作用下，小農為主的農業生產經營模式，對現代農業規模化生產發展的不利約束持續強化問題。數據顯示，日本、韓國和臺灣地區人均耕地面積分別只有0．09公頃、0．04公頃、0．03公頃，是典型的人多地少、耕地資源稀缺、人均土地資源相當短缺的國家和地區，集中推進農地整治有利于提升規模經營。另一方面，隨著工業化的推進，農業比較效益持續下降，農業生產的兼業化、老齡化與農村人口的過疏化等問題日益突出，農業生產迫切需要通過農田水利、道路和機械等生產條件改善，提高現代化生產方式和元素對農業生產的支持力度，減少勞動耗費提升農業生產的規模效益。農業生產經營規模擴大和內在競爭力的提升需要，與農田水利、道路等配套條件的改善需求，共同激勵適時出臺農地整治政策。
（二）階段性特征與實施形式
雖然，實施時間和具體階段性方案上略有差別，但是總體來看，日本、韓國和臺灣地區的農地整治大致都經歷了以下三個發展階段。
日本和韓國第一個階段的農地整治大約在20世紀70年代中期完成，我國臺灣地區的第一個階段的農地整治則持續到20世紀70年代末。這個階段的農地整治，一般以農業振興區域或保護區域建設為依托，鼓勵推進相鄰農地的普通規模化整治（早期基本整治單元面積大多在1公頃左右），重點建好規整農地的農田水利及道路等公共設施配套，著力提升農業生產的機械化水平。
與第一階段農地整治重點放在增地增產不同，第二個階段農地整治政策通常更加強調與農村地區發展、生態可持續規劃等相銜接，強調城鄉公共設施的一體化發展，強調農地整治是推動農村發展的重要力量。比較典型的，這個階段日本和韓國的農地整治都成為本國“新村建設”、生產、生活、生態協調發展的一項重要內容。
到上世紀90年代末，日本、韓國和臺灣地區的農地整治基本都開始進入第三個發展階段。這個階段的基本情況是，前期普通的農地整治已經有一定基礎，農地整治、農田水利和道路建設等涵蓋的耕地面積都在70％以上，政策實施重點開始轉向推行更大規模的農地整治、整合，更為先進的農業設施配套、機械化以及在更廣泛的國土整治框架下推進農地綜合整治。
按照實施主體不同，農地整治的實施形式可以分為農戶自發實施和政府主導實施。前者的實施主體包括農戶個體、農戶協會聯合會等，政府主導的農地整治則一般由各級政府、政府部門或公共公司統籌實施。一般來說，以農戶為主體的農地整治實施更多強調自發和自愿調整，不同階段的程序決策通常需要有一半以上或三分之二以上的多數同意，通常爭議較少但是進程緩慢，公共資金支持不足、執行不夠有力。政府主導的農地整治強制色彩較濃，雖然不再強調程序上的多數票等直接投票決策，但是一方面需要不同層級的層層授權，需要有方案公示、征求意見等程序，另一方面也同樣要經過保護農地整治關聯農民利益的代表委員會的同意。
按照權屬變更實現來看，農地整治的實施又可以分為農地買賣型權屬調整與租賃、聯合經營等農地整治。日本和韓國聯合經營多，臺灣地區更多是互換，或者按照市場價先補償后轉讓的比例更高。政府主導的農地整治，調整后的農地權利重新分配，一般稱為“暫時性的準征地”或“暫時性的農地政府所有權”。粗略地講，在項目實施中，政府按照市場價格征取農地，待農地調整完畢，建好公共設施扣除公共設施用地配套用地后，由原有農地所有者按照市場價格優先購買、回購農地所有權或者租給私人部門。與此不同，自愿型農地調整，一般來說按照事先商量好的計劃進行農地重新調整后的分配，具體做法包括互換、買賣或者聯合經營等形式。日本的數據顯示，截至1994年，由公共部門主導的農地整治大概占執行面積的58％，私人主導的農地整治占42％。
（三）費用分攤與事權分設
農地整治的實施費用主要包括行政費和工程費兩部分。其中，行政費包括土地測量費、權屬調查費、整治后土地分配相關費用、業務管理費和印刷費等。工程費包括施工費、材料費、補償費和施工管理費等。農地整治的事權分設則包括：整治方案的審批、制定、監督、整治農地的權屬調整登記、整治工程款項的籌集、整治工程的實施、整治工程的后續維護管理等。
費用分攤方面，不同政策實施階段，日本、韓國和我國臺灣地區的農地整治費用分攤與補貼設定存在一定的差別。總體上，農地整治的行政費用主要由“中央”層級的政府承擔，地方政府需要承擔20％—30％不等的比例配套；工程費用早期主要由涉及農地的農戶分攤，各級政府則按照不同類型的水利、道路項目，通過直接項目補貼、過橋貸款、貼息等多種特殊基金形式，對農戶承擔的工程款項進行補貼支持；后期為激勵農地綜合整治更加全面迅速推進，政府在工程款項上的補貼支持，占據農地整治支出費用來源的主導地位。設施占用土地分攤方面，農田水利、道路及其他公共設施所需占用農地，則由整治牽涉的農戶按照原始農地比例，進行相應的分攤。
以臺灣地區為例，上世紀60年代開始的10年農地重劃項目期間，工程費全部由農民自己負擔；政府按工程費總額的50％，通過臺灣土地銀行給予農戶貸款，其余50％的工程費，政府通過保護自耕農基金給予墊付，農戶的余地抵扣以及多出來的土地以公開招標出售等進行支付。1973年以后，鑒于前期需要承擔工程初期投入及利息支出，導致農戶參與農地整治激勵不足，臺灣將政府負擔工程費的比重提高到2／3，農戶負擔工程費減少到1／3，區域內的排灌設施及工程費用全部由政府水利部門承擔。
韓國相似的做法是，上世紀60年代小規模農地整治40％的工程費用由政府負擔；到上世紀70年代改為中央政府負責50％，地方政府負責30％，農民負責剩下的20％。上世紀80年代的前幾年，工程費用負擔調整為中央政府負擔60％，地方政府負擔20％，農民負責剩下的20％；后幾年則調整為中央負擔70％，地方負擔20％，農民負擔剩下的10％。上世紀90年代后，小型整治中央負擔80％，地方負擔20％，大型的農地整治全部由中央財政負責。農田道路的修建由政府負擔，主要是中央政府負擔，地方負擔比例在20％左右。日本這方面的做法也較為類似，典型是授權國家對地方政府進行補貼。補貼資金來源包括汽油稅中專門的道路提升款項、直接的骨干水利項目投資以及各種項目實施的低息過橋貸款等。
事權分設方面，農戶個體聯合主導與政府主導的農地整治，在整治實施程序上略有差別。總體思路是：國家層面主要通過立法、規劃及監督等手段，對農地整治的整體設計、實施效果等進行把關、審批；各級地方政府負責本地區的農地整治區域規劃，確定區域整治年度方案、規模、投資及權屬登記管理；鄉鎮層級的政府及各種協會、促進會等為形式的社會組織，負責項目的具體實施和運營維護。
以臺灣地區做法為例，“內政部”土地重劃工程局負責制定全臺灣的農地重劃工作計劃、農地重劃的法規和政策、農地重劃工程的技術標準，并監督農地重劃的實施情況。農地重劃委員會縣一級的主管部門，負責確定農地重劃的范圍、編制本地區的農地重劃任務書、籌措農地重劃經費。制定重劃工程規劃和設計方案，審議重劃后的土地分配方案，調解紛爭等。鄉鎮農地重劃協進會的主要職責是：組織推動農地重劃工作，確定農地重劃各項費用分擔及減免事項，協調落實農路和水路規劃事宜，核議重劃區內的區段低價以及相關補充事宜，協助調解糾紛等。日本的做法是：國家層面主要通過立法和總體規劃，確定一個時期土地整治的方針、總體目標和主要任務；都、道、府、縣級規劃主要確定區域、規模、投資、權屬登記管理；町、村級規劃主要提出項目、實施項目和運營維護。
（四）主要成效
日本、韓國和臺灣地區的實踐表明，農地整治有利于改善農地細碎化經營約束，提升農業生產的經營規模收益；而依托多樣化互換、聯合經營等形式開展的農地整治項目，則可以在不觸動農地所有權變更的前提下，通過農田基礎設施建設和機械化生產，一方面有利于提升農地生產效率，另一方面則有利于節約勞動投入，實現農業生產的省時、省工、提效。
從1958年到2012年，臺灣地區農地重劃，共計完成農地重劃面積達39．34萬公頃，大概占水田面積的85％。農地重劃的成功實施，使臺灣地區的農業機械化程度在亞洲僅次于日本，為農村共同經營、委托經營等多樣化生產經營方式的實現，奠定了堅實的土地制度基礎。從1970年到1999年，韓國農田良好排灌的比例從58％上升到76．2％，農地整治比例占到總耕地面積的69．6％。韓國的農業振興地域制度也有效地保護了優質耕地。早期，實行該制度以前，韓國耕地轉用面積的40％以上是優質耕地，而實行該制度以后這個比例下降到20％。以稻米產出效益提升為例，農地整治使得日本和韓國的稻米生產率分別提升了5．7％和5．0％；生產成本分別下降了19．9％和16．2％；勞動力分別節省31．8％和33．4％。
最后，從日本、韓國和臺灣地區的實踐來看，農地整治還有一個值得提及的好處是，農村公共基礎設施的建設有更好的整合資源平臺。由于農地整治涉及公共設施建設將由農民自己出地，同時農地整治整理多出來的“新土地”也可以賣掉或租賃獲取資金，這種做法將為農地公共基礎設施建設提供一定的資金回流支持，為農業農村生產生活環境改善開辟新的實現途徑。
政策啟示
當前，我國經濟發展已經進入劉易斯拐點階段。借鑒日本、韓國和臺灣地區的經驗，接下來要把農地整治作為我國加快轉變農業發展方式、全面推進社會主義新農村建設的一項核心內容，要通過加強組織領導、加大投入支持、協調事權財權配置等舉措，深入實施我國農地整治工作。
（一）要把農地整治作為發展現代農業的重點領域，加強農地整治的組織領導
農地整治是挖掘農業規模效益、提升農地產出效率的重要舉措。“十三五”期間，要把農地整治作為加快推進我國現代農業發展的重點領域，統一思想、集中力量、抓緊實施。一是要盡早出臺農地整治的頂層設計，確定農地整治工程的領導機制和總體規劃，把加快實施農地整治工作納入各級政府支持農業農村發展的一項重點任務。二是要密切結合承包地確權登記頒證工作，摸清農地整治的實施底數，落實農地整治試點區域、實施標準和分階段任務，把農地整治任務分解落實到田頭地塊。
（二）要以高標準農田建設為依托，整合資源加大農地整治的投入支持
農地整治要以高標準農田建設為依托，提高整治標準、整合多方資源、加大支持力度。要把農地整治與農業補貼方式調整及持續推進高標準農田建設相結合，一是要在財政支農補貼總量不減少的前提下，把部分“黃箱”補貼和綜合補貼調整用于支持實施農地整治。二是要鼓勵在地方層面整合好高標準農田建設、口糧田建設等項目資金，統合用于農地整治和農業綜合開發。三是中央財政要安排新增農地整治的專項資金，用于支持農地整治的基礎性工作。
（三）要合理配置農地整治的財權事權，有序推進農地整治的各項工作
農地整治是一項基礎性、綜合性、系統性農業農村可持續發展工程，需要整體謀劃有序推進。一是要在中央和各級政府之間，劃分好農地整治的事權財權，建議由中央政府負責頂層設計、標準制定、權屬調查、項目審查監督等基礎性工作及相關財政支持；地方政府統籌負責確定本地農地整治的整體規劃、工作目標與分階段任務；縣鄉村負責具體實施。二是要發揮各類新型經營主體的能動性，鼓勵社會組織和鄉土人才參與協調，妥善解決農地整治過程中涉及的權屬調整糾紛，農地整治不得損害農民利益。
作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部
中國鄉村發現網轉自： 中國經濟時報
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