編者按：開展農村集體土地確權工作，是深化農村土地制度改革、保障農民基本經濟權益、維護整個社會和諧穩定的內在要求，是摸清集體財產家底、促進城鄉一體化發展、加快農業現代化進程、確保國家糧食安全的制度基礎，事關改革發展大局，事關基本經濟制度，絕不應掉以輕心，應本著尊重農民創造、尊重農民意愿、尊重農民選擇的基本原則，避免浮躁、慎重決策，穩步推進、務求實效。
隨著2013年中央一號文件的貫徹實施、特別是中央十八屆三中全會決定頒布后，以土地制度改革為中心的一系列問題成為熱點問題、焦點問題。對于如何理解“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。……允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”等，各方看法大相徑庭，很值得深入調研、反復商榷后再做科學定論。
1、部分農村集體土地所有權主體缺位
2009年以來，根據中央要求，國土資源部、農業部牽頭與相關職能部門共同相繼開展了農村集體土地確權試點和推進工作，包括一個所有權、三個用益物權，即：農村集體土地所有權和集體建設用地使用權、農戶宅基地使用權、農民土地承包經營權。第一項要求力爭2012年底完成，目前集體土地所有權確權登記發證率超過94.7%，已基本完成；二、三項要求加快推進；第四項要求在試點的基礎上從2013年起五年內全部完成。從具體實施看，初步取得了明顯成效，各地政策執行大體相近，但也存在差異，特別是在一些關鍵問題上，如果不統一規定，勢必影響確權工作的整體推進，并帶來不利影響。
農村集體土地確權是深化土地制度改革的基礎。我國《憲法》明確：“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。”《物權法》規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”2010年中央1號文件要求：“力爭用三年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”
集體土地所有權、使用權究竟確認給誰，土地承包經營權由誰來發包管理，本來似乎顯而易見、毋庸爭議，但現在卻成了眾說紛紜的棘手事。由于認識上的模糊、政策上的搖擺、舉措上的軟弱和法律保障的缺乏，當“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制解體后，農村社區集體經濟組織呈日趨弱化或邊緣化趨勢。農經統計調查表明，全國建立村級集體經濟組織的僅占40.5%。盡管目前一些地方集體經濟組織不健全，但作為當地農村集體經濟組織成員的安身立命之本，農村集體資產的勞動群眾集體所有制性質和產權關系是清楚的。就自然資源而言，目前全國96%的耕地、約70%的養殖水面、60%以上的林地和1/3以上的草原屬農民集體所有。社區集體經濟組織作為資產所有者和管理經營者，將包括土地等自然資源在內的集體資產發包或承包經營，是堅持社會主義勞動群眾集體所有制、適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的現行制度安排、政策導向的出發點和落腳點，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。
在所有權確權登記發證工作中，很多地區不愿意將所有權證書發放到村民小組（原生產隊），除了經費、技術條件限制外，關鍵在于一些地區的村民小組雖客觀存在，但已經沒有組織機構、賬戶、公章等身份要素，性質難以確定，權利難以落實，有的只有一名村小組組長，難以作為經營管理集體土地的代表，也難以獨立承擔民事、經濟責任。目前全國有46%的證書因村民小組主體缺位，而委托村委會或國土部門代為保管。一些村委會組織機構較為松散，相關制度不健全，存在濫用所有權證書侵害集體成員利益的隱患，很多農民對將所有權證書發放到村委會，由其保管、使用存在憂慮。
十八屆三中全會作出了“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的決定。由于我國絕大多數農村集體產權不清、成員范圍不明，由村委會代行產權代表人職能，廣大農民的產權意識和監督意識淡漠，不可避免地存在村干部在土地事項上以權謀私、侵吞貪占等現象。國家信訪局和農業部信訪辦統計表明，近年來以維護農村土地為重點的各類農民基本經濟權益信訪居首位，占總量的60%以上。土地征用、土地資源管理、集體資產管理、土地承包經營、農民負擔問題上訪的案件呈上升趨勢。在全國數萬起群體性事件中，農民維權居首位，約占35%，其中土地問題占65%以上。
2、農村集體土地確權的新情況新問題
（一）深入推進確權工作難度更大。據初步估算，全國宅基地和集體建設用地應該發證2.6億宗，約為全國農村集體土地所有權確權登記發證宗數的40倍。特別是對“一戶多宅”、宅基地和集體建設用地隱形流轉（變相出賣）、違法占地、華僑宅基地確權等政策難以把握。
（二）對促進發展的作用尚未體現。隨著經濟社會發展和土地價值的不斷提高，農民和集體經濟組織不僅需要通過證書保護權益，更希望借助證書實現發展和增收的愿望。但是按照現行法律規定，實際上只享有占有、使用權，沒有完全的收益、處置權，致使對發證的熱情不高。對地方政府而言，集體土地確權登記發證強化了對農民利益的保護，但可能會增加征用農民土地的難度，不利于地方經濟增長，對這項工作有畏難情緒。
（三）農戶承包經營面積證實不符。全國各地在上世紀九十年代普遍開展了延長土地承包期30年工作，但多數地方不同程度地普遍存在承包合同面積與實際耕種面積不符等問題，這既不符合物權保護的要求，也給維護農民土地權益、發展現代農業帶來不利影響。農業部規劃設計研究院分別在四川省和遼寧省各選擇1個村開展實地測量試點工作，相差最大的多出139.0%，最小也要多出5.6%。部分試點單位認為，無論增減都應當按照實際面積予以確認；部分試點單位認為，在確權登記時以合同面積為準，實測面積記錄到登記簿，經過該集體經濟組織成員認可后，再進行變更登記。基層干部有兩個擔心：一是擔心暴露本地土地承包管理的矛盾，把“睡著的孩子拍醒了”；二是擔心確權后承包地面積差異較大，少地或者無地農民要求重新調地而影響和諧穩定，怕今后征收征用農戶承包地麻煩。
（四）土地承包權利主體發生變化。一是地方開展撤并鄉鎮和村組工作，雖然土地承包法律規定承包合同不能因發包方的分立或者合并而變更或者解除，但在確權登記過程中需要完善或者重新簽訂承包合同時，因原發包方撤銷，填寫發包方信息時，因與原承包合同不一致而容易被人誤解。特別是在城鎮改造范圍內的村組，村委會改制為社區，發包方消失，將嚴重影響土地承包經營權確權登記頒證工作。二是在組織二輪承包時，農村普遍采取按人分地、按戶承包，現承包期限已經過半，隨著時間的推移，當時權利人因種種原因發生了變化，有的戶口注銷或者遷出，如死亡、當兵入學、遷入城鎮、出嫁等，有的添人進口，如新生兒、嫁入婦女（入贅男）等。從典型調查看，承包期過15年后平均有50%左右的農戶戶內人口發生了變動。三是在明確土地承包經營權權屬時，明確到戶已經成為試點地區的共識，但對承包方“共有人”如何登記看法不一。部分試點地區按照現有家庭人口進行登記，部分試點地區按照延包時點的權利人進行登記，也有試點縣按照第一輪土地承包時人口進行登記。
（五）登記頒證后法律效力未體現。按照物權登記，表明土地承包經營權的效力合法有效，當承包地被依法征收征用時，應按照登記面積予以補償。而現實中農戶承包地面積無法嚴格平均，因補償差異而導致不公，農民對此意見較大。部分地區對登記效力進行了有益探索，如成都市把確權登記面積作為發放耕保基金的依據，三亞市作為發放種糧補貼的依據，寧夏平羅縣作為抵押貸款的依據。此外，土地承包經營權確權登記頒證如何與“長久不變”政策、本輪承包期銜接問題，也須由國家統一做出政策規定。
3、農民承包土地確權的著眼點應為何
農村土地承包經營權確權登記已搞了三年試點，全面推開似乎水到渠成。然而究竟著眼點是什么，是“確戶”、“確地”，還是“確股”、“確利”？ 我國人多地少、資源稟賦低下，當上世紀八十年代農村第一步改革，強調“公平”、“效率”的家庭承包經營制被推而廣之后，雖然極大地激發了億萬農業生產者的積極熱情，農業農村經濟發生了令世人矚目的深刻變化，但卻不可避免地導致了農村土地等自然資源過于分散化、細碎化經營的現實。全國2.29億承包農戶，戶均耕地僅7.5畝，且分布在少則四五塊、多則十幾塊、甚至二十多塊比較零散的地塊上，2012年戶均年農業生產性固定資產支出剛過1000元，僅占農戶總支出的3%，這種狀況在很大程度上成為推進水利化、機械化、標準化生產和土地整治、統防統治，加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的障礙。
推進路徑已經很明確：培育新型農業經營主體，發展農業社會化服務，促進土地適度規模經營。需要明確的是，30多年的改革開放和農業經營體制機制創新，發生深刻變革的主要是農業管理體制和經營方式，由“隊為基礎、三級所有”的集體統一經營演變為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”（《憲法》），并沒有改變所有制性質，換句話說，統一經營是集體經濟（“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”的簡稱），分散經營同樣也是集體經濟，改革后的分散經營沒有讓土地變為農民個人所有，仍然是社區內農民共同所有，農民所擁有的僅僅是土地承包經營權。對此，可能從上到下普遍有模糊認識。
因此，為了發展現代農業的長遠大計，為了確保國家的食物安全，為了農村社會的長治久安，應當在強化農民家庭土地承包權、特別是承包經營財產性收益的同時，逐步淡化農民對土地的私人占有意識。倘若我們把著眼點過分強調放在“確戶”、“確地”上，勢必進一步強化農民對土地的個人占有欲，而不利于土地的規模化、集約化經營。所以，要善于把復雜的問題簡單化，可考慮允許具備條件的地方，參照一些經濟發達地區已經采取的“確權、確股、確利” 方式，實現證實相符、權益統一，既可降低成本，也可減少矛盾；而不必強求一律重新“確地”，硬性要求劃清四至、明確空間，更不要希冀通過此項工作一攬子解決遺留下來的所有土地矛盾。
4、探索促進土地適度規模經營新方式
十八屆三中全會決定提出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”截至2013年11月，全國農村土地承包經營權流轉面積已超過總面積的四分之一，流轉形式多樣，經營效果各異。促進農村土地承包經營權依法、自愿、有序、穩定流轉，發展多種形式的規模經營，決定著新型農業經營主體——新型職業農民能否健康成長、終成正果的成敗。關鍵是如何遏制有償流轉的土地非糧化、甚至非農化的趨勢，在確保廣大農民土地承包經營權財產性收益的前提下，大膽探索有利于長期穩定規模經營的途徑和方式。
當下，各地發展家庭農場的勢頭很猛，但客觀分析存在很大的不穩定性。我國與其他國家最大的不同是，土地等生產資料在農村實行的是社會主義勞動群眾集體所有制，而不是私有制。家庭農場的發展是建立在農民自營承包地和土地承包經營權有償流轉的基礎上，其不穩定性不僅僅是流轉承包期較短、政策不到位，而是流轉價格（租金）的快速飆升，已由前兩年的二三百元迅速增加到千八百元，有的甚至高達兩三千元。長久以往，不說種植糧食作物，就是種植經濟作物也在效益銳減，乃至難以為繼。應當因勢利導，采取既積極穩妥引導、又不失理智促進的策略，特別要避免“泛家庭農場化”、盲目跟風“壘大戶”和“指標政績”的傾向；同時通過強力推進農業社會化服務，避免新型家庭農場重復投入農機配套和生產設施等“小而全”、多閑置、不經濟的窘境。
建議組織力量深入調查研究，客觀分析農業各種經營主體、各種經營方式、各種盈利模式的實施利弊，科學制定整合資源、優化配置、揚長避短、分類指導的差異化政策措施。從江蘇、浙江、廣東、黑龍江等省的實踐看，發展土地社區股份合作經營的農民（業）合作社，如采取“股份合作、專業承包、規范管理、盈余分配”等模式，具有穩定性強、受益面廣、成功率高、影響力大等特點，是富有中國特色、統分結合、集約發展的較佳模式，亦是新時期集體所有制的有效實現形式，值得因地制宜逐步推廣。
5、平穩推進農村土地確權的對策建議
（一）加快農村土地產權制度改革。應完善集體土地所有權處置和收益權能，明確公共利益的范圍，除公共利益可以征收集體土地外，任何人不得以任何理由剝奪集體土地所有權。征收農民集體土地要及時足額補償，保障農民集體收益權。依法賦予集體經濟組織更大處分權，集體土地所有權可以通過交換和調整等方式處分。應細化集體土地用益物權種類、權能，對集體建設用地使用權的內容、效力、期限和保護等予以明確規定，實現與國有土地建設用地使用權有同等的法律地位。明確在堅持規劃管控、用途管制前提下，集體建設用地使用權可以由本集體企業、農民個人取得，也可以由本集體以外的企業和個人取得。在嚴格限制“一戶多宅”、保障本集體成員基本居住條件下，宅基地使用權可以出租、抵押、贈與，也可以依法有償轉讓給其他集體經濟組織成員；對于歷史形成“一戶多宅”和超標準占地的，本集體經濟組織可以收取有償使用費和土地閑置費。
（二）強化土地確權登記成果應用。建議國務院盡快出臺確定土地所有權和使用權的指導意見，明確土地爭議調處政策，完善土地權屬爭議調處機制，及時解決爭議土地權利歸屬，明確對“一戶多宅”、宅基地和集體建設用地隱形流轉、違法占地、華僑宅基地確權等問題的處理政策。充分發揮土地權利證書的作用，融入土地征收、土地供應等相關管理環節，實現以圖管地、憑證征地、憑證補償、憑證供地、憑證用地，促進登記發證全覆蓋，讓億萬農民感到證書有用。以完善土地登記簿內容為基礎，建設土地登記信息系統，實現網上實時動態監管查詢，實時掌握土地產權變化情況，掌握土地抵押、轉讓信息，實現對土地二級市場的有效監管，加快建立和實施不動產統一登記制度。
（三）健全土地確權相關配套管理。盡快編制覆蓋國有和集體土地的統一土地利用總體規劃和城鄉規劃，強化土地用途管制制度管理，切實做到依法用地、保護耕地、維護城鄉統一的土地市場秩序。合理調節集體土地收益在國家、集體和農民之間公平分配，開展集體土地稅費制度研究，明確覆蓋城鄉土地一體的土地流轉、保有和增值的相關稅費種類和標準，強化稅費的征收和管理。逐步實現農民基本生活保障與城鎮居民同等待遇，形成城鄉統一的社會保障體系。
（四）明確土地承包經營權的歸屬。土地承包經營權應屬于本集體經濟組織的農戶家庭成員共有，參考承包農戶戶籍人口確認。一時難以確認的，經該農戶同意，可以將承包地塊登記確認到承包農戶代表人。明確將土地承包經營權確權登記頒證成果，作為發放農業補貼等惠農政策、落實產業扶持政策的依據，讓農民真正感受到確權帶來的好處。“皮之不存毛將安附焉”，健全農村社區集體經濟組織，增強管理經營服務功能，對有效化解農村社會矛盾、創新農村社會管理意義重大。因而，加快農村社區集體經濟組織立法進程，明確法人地位，明晰成員的組成結構和資格的取得、退出機制，是切實保障億萬農民基本經濟權益的基礎。
綜上所述，開展農村集體土地確權工作，是深化農村土地制度改革、保障農民基本經濟權益、維護整個社會和諧穩定的內在要求，是摸清集體財產家底、促進城鄉一體化發展、加快農業現代化進程、確保國家糧食安全的制度基礎，事關改革發展大局，事關基本經濟制度，絕不應掉以輕心，應本著尊重農民創造、尊重農民意愿、尊重農民選擇的基本原則，避免浮躁、慎重決策，穩步推進、務求實效。
中國鄉村發現網轉自：《戰略與管理》 2014年第1期
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