編者按：開展農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，是深化農(nóng)村土地制度改革、保障農(nóng)民基本經(jīng)濟權(quán)益、維護整個社會和諧穩(wěn)定的內(nèi)在要求，是摸清集體財產(chǎn)家底、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、確保國家糧食安全的制度基礎(chǔ)，事關(guān)改革發(fā)展大局，事關(guān)基本經(jīng)濟制度，絕不應(yīng)掉以輕心，應(yīng)本著尊重農(nóng)民創(chuàng)造、尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民選擇的基本原則，避免浮躁、慎重決策，穩(wěn)步推進、務(wù)求實效。
隨著2013年中央一號文件的貫徹實施、特別是中央十八屆三中全會決定頒布后，以土地制度改革為中心的一系列問題成為熱點問題、焦點問題。對于如何理解“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。……允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”等，各方看法大相徑庭，很值得深入調(diào)研、反復(fù)商榷后再做科學(xué)定論。
1、部分農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位
2009年以來，根據(jù)中央要求，國土資源部、農(nóng)業(yè)部牽頭與相關(guān)職能部門共同相繼開展了農(nóng)村集體土地確權(quán)試點和推進工作，包括一個所有權(quán)、三個用益物權(quán)，即：農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。第一項要求力爭2012年底完成，目前集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率超過94.7%，已基本完成；二、三項要求加快推進；第四項要求在試點的基礎(chǔ)上從2013年起五年內(nèi)全部完成。從具體實施看，初步取得了明顯成效，各地政策執(zhí)行大體相近，但也存在差異，特別是在一些關(guān)鍵問題上，如果不統(tǒng)一規(guī)定，勢必影響確權(quán)工作的整體推進，并帶來不利影響。
農(nóng)村集體土地確權(quán)是深化土地制度改革的基礎(chǔ)。我國《憲法》明確：“集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。”《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”2010年中央1號文件要求：“力爭用三年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織?！?
集體土地所有權(quán)、使用權(quán)究竟確認給誰，土地承包經(jīng)營權(quán)由誰來發(fā)包管理，本來似乎顯而易見、毋庸爭議，但現(xiàn)在卻成了眾說紛紜的棘手事。由于認識上的模糊、政策上的搖擺、舉措上的軟弱和法律保障的缺乏，當“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制解體后，農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織呈日趨弱化或邊緣化趨勢。農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計調(diào)查表明，全國建立村級集體經(jīng)濟組織的僅占40.5%。盡管目前一些地方集體經(jīng)濟組織不健全，但作為當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的安身立命之本，農(nóng)村集體資產(chǎn)的勞動群眾集體所有制性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系是清楚的。就自然資源而言，目前全國96%的耕地、約70%的養(yǎng)殖水面、60%以上的林地和1/3以上的草原屬農(nóng)民集體所有。社區(qū)集體經(jīng)濟組織作為資產(chǎn)所有者和管理經(jīng)營者，將包括土地等自然資源在內(nèi)的集體資產(chǎn)發(fā)包或承包經(jīng)營，是堅持社會主義勞動群眾集體所有制、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的現(xiàn)行制度安排、政策導(dǎo)向的出發(fā)點和落腳點，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。
在所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中，很多地區(qū)不愿意將所有權(quán)證書發(fā)放到村民小組（原生產(chǎn)隊），除了經(jīng)費、技術(shù)條件限制外，關(guān)鍵在于一些地區(qū)的村民小組雖客觀存在，但已經(jīng)沒有組織機構(gòu)、賬戶、公章等身份要素，性質(zhì)難以確定，權(quán)利難以落實，有的只有一名村小組組長，難以作為經(jīng)營管理集體土地的代表，也難以獨立承擔(dān)民事、經(jīng)濟責(zé)任。目前全國有46%的證書因村民小組主體缺位，而委托村委會或國土部門代為保管。一些村委會組織機構(gòu)較為松散，相關(guān)制度不健全，存在濫用所有權(quán)證書侵害集體成員利益的隱患，很多農(nóng)民對將所有權(quán)證書發(fā)放到村委會，由其保管、使用存在憂慮。
十八屆三中全會作出了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的決定。由于我國絕大多數(shù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不清、成員范圍不明，由村委會代行產(chǎn)權(quán)代表人職能，廣大農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識和監(jiān)督意識淡漠，不可避免地存在村干部在土地事項上以權(quán)謀私、侵吞貪占等現(xiàn)象。國家信訪局和農(nóng)業(yè)部信訪辦統(tǒng)計表明，近年來以維護農(nóng)村土地為重點的各類農(nóng)民基本經(jīng)濟權(quán)益信訪居首位，占總量的60%以上。土地征用、土地資源管理、集體資產(chǎn)管理、土地承包經(jīng)營、農(nóng)民負擔(dān)問題上訪的案件呈上升趨勢。在全國數(shù)萬起群體性事件中，農(nóng)民維權(quán)居首位，約占35%，其中土地問題占65%以上。
2、農(nóng)村集體土地確權(quán)的新情況新問題
（一）深入推進確權(quán)工作難度更大。據(jù)初步估算，全國宅基地和集體建設(shè)用地應(yīng)該發(fā)證2.6億宗，約為全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證宗數(shù)的40倍。特別是對“一戶多宅”、宅基地和集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)（變相出賣）、違法占地、華僑宅基地確權(quán)等政策難以把握。
（二）對促進發(fā)展的作用尚未體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和土地價值的不斷提高，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織不僅需要通過證書保護權(quán)益，更希望借助證書實現(xiàn)發(fā)展和增收的愿望。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，實際上只享有占有、使用權(quán)，沒有完全的收益、處置權(quán)，致使對發(fā)證的熱情不高。對地方政府而言，集體土地確權(quán)登記發(fā)證強化了對農(nóng)民利益的保護，但可能會增加征用農(nóng)民土地的難度，不利于地方經(jīng)濟增長，對這項工作有畏難情緒。
（三）農(nóng)戶承包經(jīng)營面積證實不符。全國各地在上世紀九十年代普遍開展了延長土地承包期30年工作，但多數(shù)地方不同程度地普遍存在承包合同面積與實際耕種面積不符等問題，這既不符合物權(quán)保護的要求，也給維護農(nóng)民土地權(quán)益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來不利影響。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院分別在四川省和遼寧省各選擇1個村開展實地測量試點工作，相差最大的多出139.0%，最小也要多出5.6%。部分試點單位認為，無論增減都應(yīng)當按照實際面積予以確認；部分試點單位認為，在確權(quán)登記時以合同面積為準，實測面積記錄到登記簿，經(jīng)過該集體經(jīng)濟組織成員認可后，再進行變更登記?；鶎痈刹坑袃蓚€擔(dān)心：一是擔(dān)心暴露本地土地承包管理的矛盾，把“睡著的孩子拍醒了”；二是擔(dān)心確權(quán)后承包地面積差異較大，少地或者無地農(nóng)民要求重新調(diào)地而影響和諧穩(wěn)定，怕今后征收征用農(nóng)戶承包地麻煩。
（四）土地承包權(quán)利主體發(fā)生變化。一是地方開展撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作，雖然土地承包法律規(guī)定承包合同不能因發(fā)包方的分立或者合并而變更或者解除，但在確權(quán)登記過程中需要完善或者重新簽訂承包合同時，因原發(fā)包方撤銷，填寫發(fā)包方信息時，因與原承包合同不一致而容易被人誤解。特別是在城鎮(zhèn)改造范圍內(nèi)的村組，村委會改制為社區(qū)，發(fā)包方消失，將嚴重影響土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。二是在組織二輪承包時，農(nóng)村普遍采取按人分地、按戶承包，現(xiàn)承包期限已經(jīng)過半，隨著時間的推移，當時權(quán)利人因種種原因發(fā)生了變化，有的戶口注銷或者遷出，如死亡、當兵入學(xué)、遷入城鎮(zhèn)、出嫁等，有的添人進口，如新生兒、嫁入婦女（入贅男）等。從典型調(diào)查看，承包期過15年后平均有50%左右的農(nóng)戶戶內(nèi)人口發(fā)生了變動。三是在明確土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬時，明確到戶已經(jīng)成為試點地區(qū)的共識，但對承包方“共有人”如何登記看法不一。部分試點地區(qū)按照現(xiàn)有家庭人口進行登記，部分試點地區(qū)按照延包時點的權(quán)利人進行登記，也有試點縣按照第一輪土地承包時人口進行登記。
（五）登記頒證后法律效力未體現(xiàn)。按照物權(quán)登記，表明土地承包經(jīng)營權(quán)的效力合法有效，當承包地被依法征收征用時，應(yīng)按照登記面積予以補償。而現(xiàn)實中農(nóng)戶承包地面積無法嚴格平均，因補償差異而導(dǎo)致不公，農(nóng)民對此意見較大。部分地區(qū)對登記效力進行了有益探索，如成都市把確權(quán)登記面積作為發(fā)放耕保基金的依據(jù)，三亞市作為發(fā)放種糧補貼的依據(jù)，寧夏平羅縣作為抵押貸款的依據(jù)。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證如何與“長久不變”政策、本輪承包期銜接問題，也須由國家統(tǒng)一做出政策規(guī)定。
3、農(nóng)民承包土地確權(quán)的著眼點應(yīng)為何
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記已搞了三年試點，全面推開似乎水到渠成。然而究竟著眼點是什么，是“確戶”、“確地”，還是“確股”、“確利”？ 我國人多地少、資源稟賦低下，當上世紀八十年代農(nóng)村第一步改革，強調(diào)“公平”、“效率”的家庭承包經(jīng)營制被推而廣之后，雖然極大地激發(fā)了億萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極熱情，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了令世人矚目的深刻變化，但卻不可避免地導(dǎo)致了農(nóng)村土地等自然資源過于分散化、細碎化經(jīng)營的現(xiàn)實。全國2.29億承包農(nóng)戶，戶均耕地僅7.5畝，且分布在少則四五塊、多則十幾塊、甚至二十多塊比較零散的地塊上，2012年戶均年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出剛過1000元，僅占農(nóng)戶總支出的3%，這種狀況在很大程度上成為推進水利化、機械化、標準化生產(chǎn)和土地整治、統(tǒng)防統(tǒng)治，加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的障礙。
推進路徑已經(jīng)很明確：培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。需要明確的是，30多年的改革開放和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，發(fā)生深刻變革的主要是農(nóng)業(yè)管理體制和經(jīng)營方式，由“隊為基礎(chǔ)、三級所有”的集體統(tǒng)一經(jīng)營演變?yōu)椤稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”（《憲法》），并沒有改變所有制性質(zhì)，換句話說，統(tǒng)一經(jīng)營是集體經(jīng)濟（“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”的簡稱），分散經(jīng)營同樣也是集體經(jīng)濟，改革后的分散經(jīng)營沒有讓土地變?yōu)檗r(nóng)民個人所有，仍然是社區(qū)內(nèi)農(nóng)民共同所有，農(nóng)民所擁有的僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)。對此，可能從上到下普遍有模糊認識。
因此，為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長遠大計，為了確保國家的食物安全，為了農(nóng)村社會的長治久安，應(yīng)當在強化農(nóng)民家庭土地承包權(quán)、特別是承包經(jīng)營財產(chǎn)性收益的同時，逐步淡化農(nóng)民對土地的私人占有意識。倘若我們把著眼點過分強調(diào)放在“確戶”、“確地”上，勢必進一步強化農(nóng)民對土地的個人占有欲，而不利于土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。所以，要善于把復(fù)雜的問題簡單化，可考慮允許具備條件的地方，參照一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)采取的“確權(quán)、確股、確利” 方式，實現(xiàn)證實相符、權(quán)益統(tǒng)一，既可降低成本，也可減少矛盾；而不必強求一律重新“確地”，硬性要求劃清四至、明確空間，更不要希冀通過此項工作一攬子解決遺留下來的所有土地矛盾。
4、探索促進土地適度規(guī)模經(jīng)營新方式
十八屆三中全會決定提出：“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！苯刂?013年11月，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超過總面積的四分之一，流轉(zhuǎn)形式多樣，經(jīng)營效果各異。促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有序、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，決定著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體——新型職業(yè)農(nóng)民能否健康成長、終成正果的成敗。關(guān)鍵是如何遏制有償流轉(zhuǎn)的土地非糧化、甚至非農(nóng)化的趨勢，在確保廣大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性收益的前提下，大膽探索有利于長期穩(wěn)定規(guī)模經(jīng)營的途徑和方式。
當下，各地發(fā)展家庭農(nóng)場的勢頭很猛，但客觀分析存在很大的不穩(wěn)定性。我國與其他國家最大的不同是，土地等生產(chǎn)資料在農(nóng)村實行的是社會主義勞動群眾集體所有制，而不是私有制。家庭農(nóng)場的發(fā)展是建立在農(nóng)民自營承包地和土地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，其不穩(wěn)定性不僅僅是流轉(zhuǎn)承包期較短、政策不到位，而是流轉(zhuǎn)價格（租金）的快速飆升，已由前兩年的二三百元迅速增加到千八百元，有的甚至高達兩三千元。長久以往，不說種植糧食作物，就是種植經(jīng)濟作物也在效益銳減，乃至難以為繼。應(yīng)當因勢利導(dǎo)，采取既積極穩(wěn)妥引導(dǎo)、又不失理智促進的策略，特別要避免“泛家庭農(nóng)場化”、盲目跟風(fēng)“壘大戶”和“指標政績”的傾向；同時通過強力推進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，避免新型家庭農(nóng)場重復(fù)投入農(nóng)機配套和生產(chǎn)設(shè)施等“小而全”、多閑置、不經(jīng)濟的窘境。
建議組織力量深入調(diào)查研究，客觀分析農(nóng)業(yè)各種經(jīng)營主體、各種經(jīng)營方式、各種盈利模式的實施利弊，科學(xué)制定整合資源、優(yōu)化配置、揚長避短、分類指導(dǎo)的差異化政策措施。從江蘇、浙江、廣東、黑龍江等省的實踐看，發(fā)展土地社區(qū)股份合作經(jīng)營的農(nóng)民（業(yè)）合作社，如采取“股份合作、專業(yè)承包、規(guī)范管理、盈余分配”等模式，具有穩(wěn)定性強、受益面廣、成功率高、影響力大等特點，是富有中國特色、統(tǒng)分結(jié)合、集約發(fā)展的較佳模式，亦是新時期集體所有制的有效實現(xiàn)形式，值得因地制宜逐步推廣。
5、平穩(wěn)推進農(nóng)村土地確權(quán)的對策建議
（一）加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。應(yīng)完善集體土地所有權(quán)處置和收益權(quán)能，明確公共利益的范圍，除公共利益可以征收集體土地外，任何人不得以任何理由剝奪集體土地所有權(quán)。征收農(nóng)民集體土地要及時足額補償，保障農(nóng)民集體收益權(quán)。依法賦予集體經(jīng)濟組織更大處分權(quán)，集體土地所有權(quán)可以通過交換和調(diào)整等方式處分。應(yīng)細化集體土地用益物權(quán)種類、權(quán)能，對集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容、效力、期限和保護等予以明確規(guī)定，實現(xiàn)與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)有同等的法律地位。明確在堅持規(guī)劃管控、用途管制前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以由本集體企業(yè)、農(nóng)民個人取得，也可以由本集體以外的企業(yè)和個人取得。在嚴格限制“一戶多宅”、保障本集體成員基本居住條件下，宅基地使用權(quán)可以出租、抵押、贈與，也可以依法有償轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟組織成員；對于歷史形成“一戶多宅”和超標準占地的，本集體經(jīng)濟組織可以收取有償使用費和土地閑置費。
（二）強化土地確權(quán)登記成果應(yīng)用。建議國務(wù)院盡快出臺確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的指導(dǎo)意見，明確土地爭議調(diào)處政策，完善土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制，及時解決爭議土地權(quán)利歸屬，明確對“一戶多宅”、宅基地和集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)、違法占地、華僑宅基地確權(quán)等問題的處理政策。充分發(fā)揮土地權(quán)利證書的作用，融入土地征收、土地供應(yīng)等相關(guān)管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)以圖管地、憑證征地、憑證補償、憑證供地、憑證用地，促進登記發(fā)證全覆蓋，讓億萬農(nóng)民感到證書有用。以完善土地登記簿內(nèi)容為基礎(chǔ)，建設(shè)土地登記信息系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上實時動態(tài)監(jiān)管查詢，實時掌握土地產(chǎn)權(quán)變化情況，掌握土地抵押、轉(zhuǎn)讓信息，實現(xiàn)對土地二級市場的有效監(jiān)管，加快建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
（三）健全土地確權(quán)相關(guān)配套管理。盡快編制覆蓋國有和集體土地的統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，強化土地用途管制制度管理，切實做到依法用地、保護耕地、維護城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場秩序。合理調(diào)節(jié)集體土地收益在國家、集體和農(nóng)民之間公平分配，開展集體土地稅費制度研究，明確覆蓋城鄉(xiāng)土地一體的土地流轉(zhuǎn)、保有和增值的相關(guān)稅費種類和標準，強化稅費的征收和管理。逐步實現(xiàn)農(nóng)民基本生活保障與城鎮(zhèn)居民同等待遇，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。
（四）明確土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬。土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶家庭成員共有，參考承包農(nóng)戶戶籍人口確認。一時難以確認的，經(jīng)該農(nóng)戶同意，可以將承包地塊登記確認到承包農(nóng)戶代表人。明確將土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果，作為發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼等惠農(nóng)政策、落實產(chǎn)業(yè)扶持政策的依據(jù)，讓農(nóng)民真正感受到確權(quán)帶來的好處。“皮之不存毛將安附焉”，健全農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織，增強管理經(jīng)營服務(wù)功能，對有效化解農(nóng)村社會矛盾、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理意義重大。因而，加快農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織立法進程，明確法人地位，明晰成員的組成結(jié)構(gòu)和資格的取得、退出機制，是切實保障億萬農(nóng)民基本經(jīng)濟權(quán)益的基礎(chǔ)。
綜上所述，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，是深化農(nóng)村土地制度改革、保障農(nóng)民基本經(jīng)濟權(quán)益、維護整個社會和諧穩(wěn)定的內(nèi)在要求，是摸清集體財產(chǎn)家底、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、確保國家糧食安全的制度基礎(chǔ)，事關(guān)改革發(fā)展大局，事關(guān)基本經(jīng)濟制度，絕不應(yīng)掉以輕心，應(yīng)本著尊重農(nóng)民創(chuàng)造、尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民選擇的基本原則，避免浮躁、慎重決策，穩(wěn)步推進、務(wù)求實效。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《戰(zhàn)略與管理》 2014年第1期
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