農地三權分置在現實中已經是一個“客觀存在”，2002年頒布的“農村土地承包法”實際上已經暗含了“三權分置”要求。未來我國農村農業的發展空間的確很大，但實現發展目標需多方面配套改革。
中央兩辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》之后，輿論給予高度關注，“對不起，我要辭職回農村當農民了”，把三權分置明確的意見當做最新的利好來解讀，這樣的輿論表述，確實反映了全社會對深化農村土地制度改革的殷切期待。但是，如果一味過分樂觀，而不能理解文件的現實針對性，或者以為文件的發布在短期內就有某種立竿見影的實際效果，可能反而偏離了文件本身的方向，還有誤導之嫌。
三權分置基本架構早就有了
在此項文件正式發布前，農地三權分置的表述已經見諸一些官方文本或領導干部的講話，國家教育部甚至已經發布了關于農地三權分置研究課題的招標文件。在實踐中，農地三權分置也已經是一個客觀存在，官方文件只是對這個現實存在做了一個政策層面的總結、規范，其中對某些具體的權利關系仍留下了今后進一步做政策細化的空間。
為什么說農地三權分置在現實中已經是一個“客觀存在”，而不是一個全新的政策創造？
在上世紀70年代末實施改革開放之前，不僅農村土地歸集體所有，連土地經營權也由集體控制。農村改革創造出了一個“土地承包經營權”，并將這項權利賦予以家庭為單位的各個集體成員。這就有了土地集體所有權與農戶土地承包經營權的分離。
再到后來，越來越多的集體經濟組織成員脫離了農業，但承包土地的農戶傾向于將自己由社員身份得到的土地權利當做財產，不愿意在進城市工作后隨便放棄這份財產。于是，他們雖然將土地轉讓給他人經營，但仍然堅守自己與集體之間的土地承包關系。這個承包權他們想留在手上，只愿意轉讓有期限的土地經營權。這就又發生了農戶土地承包權與他人土地經營權的分離。
2002年頒布的“農村土地承包法”實際上已經暗含了“三權分置”要求。該法籠統地允許“承包經營權”可以流轉，但又指出土地流轉后原土地承包方與集體發包方的承包關系不變，這意味著能夠轉讓、流轉的不是基本的承包權，而是經營權。此次中央文件則明確區分了承包權與經營權，并提出穩定前者、放活后者的意見。
我們不妨把土地承包權看做一種非市場化的、只與農戶的身份有關的土地經營權，這種特殊的經營權不能隨意轉讓；能自由轉讓的是有期限的經營權。
新文件我們到底該關注什么？
現實中的三權分置基本格局形成后，官方過去一直沒有用系統的政策語言給予闡述，而現實中早已有這種必要性。一個重要原因是，總有理論界人士及基層官員對這種格局的解讀及操控，或淡化了土地集體所有權的真實意義，或否定了土地承包權的現實功能，不利于建立及穩定有效的農村經濟關系。中央出臺這個文件，將三權分置關系按照有利于農村經濟發展的要求說得更清楚一些，無疑是有意義的。
對于這個文件，我們更應注意的還是以下幾點：
第一，土地制度改革的根本目的，是要通過建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，為中國社會經濟發展服務。這其中，最重要的目的是推動農業規模經營水平的提高。這是中國農業現代化的必經之路。
第二，文件規定，“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，但這些權利的具體實現是將土地承包給農戶，由作為集體經濟成員的農戶來享有這些權利。現實中，由集體領導行使的權力主要表現為土地發包權以及對土地使用的合法合規監督權。集體組織的領導人并無別的涉及土地的重要權利。集體領導人越界行使權力不為政策允許。
第三，農戶的土地承包權長久不變。這個政策在2008年已經提出，新文件再次重申。但承包期限究竟有多長？至今官方沒有明確，但遲早要明確。筆者個人認為，只要土地承包權確權登記工作能確保公正合理，就可以將土地承包期限規定為可世代繼承的永久性權利，不再設置有限的時間。
第四，文件規定，農戶的土地承包權也可以轉讓，但只限于在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。2002年頒布的“農村土地承包法”規定了土地承包戶擁有“土地承包經營權流轉的權利”，未指定受讓方的身份。現在明確要區分承包權與經營權，前者轉讓的范圍是集體經濟組織內部。這就意味著，一個非本村原住民要投資農業，不能寄希望于購買土地，恐怕在很長時期內不得不考慮其他方式獲得土地經營權。
第五，新文件把賦予經營者更有保障的土地經營權，看做完善農村基本經營制度的關鍵。文件主要強調對土地流轉合約的保護，防止幾種情形下對農業投資者合法利益的侵害。以往實踐中常常發生土地流轉合約遭到背棄的情形，大大增加了專業農業經營者的風險。新文件出臺有助于降低此類情形的發生率，對投資者有利。
土地制度改革仍很艱難
中央此項文件發布實施后，會不會短期內使中國農村農業經濟有一個大的飛躍？應該不會。原因很簡單。上世紀70年代末推行的農村家庭承包經營制度，使農民驟然擺脫了“三權合一”的束縛，極大釋放了農民的生產力。現在形勢完全不同了，三權分置在實踐中已經形成并發揮作用，中央文件只是對現實模式的追認與規范，其積極作用只能緩慢釋放。
未來我國農村農業的發展空間的確很大，但實現發展目標需要多方面配套改革。現在難題是，小農戶耕種自己的土地，勞動成本比較高；專業大戶主要耕種流轉來的土地，雖然勞動成本降低了不少，但土地流轉成本高，例如地租率高。地租往往與農業全部純收入不差上下。若不能消除這種制約農業規模經營發展的情形，中國農業農村發展很難有長遠希望。
解決上述問題，還需要更深入地推進土地制度改革及其他配套改革。
擴大農業經營規模的前提是越來越多的農村原住民進入城市，而城市房價過高，制約他們進城定居。城市房價高的重要原因之一是城市土地規劃不合理，居民住房建設用地供應少，其他類型土地供應多，所以必須改革城市土地規劃管理制度，把城市房價降下來。
包括地租在內的土地流轉費用高，與土地流轉中的供應與需求關系不協調有關。從供應方面看，農民舉家進城不容易，留守農村的婦女與老人守住小塊土地的機會成本比較低，他們不大愿意將土地流轉出去。還有的農戶預期自己的土地可能會轉變用途、實現增值，擔心土地流轉后犧牲很大利益。從需求方面看，有的農業投資者寄希望于通過土地用途改變獲取更大利益，并不在乎短期的土地流轉成本，致使土地流轉需求增大。這兩方面一小一大，勢必拉動地租率提高。
解決這個問題，一方面要通過城市土地管理制度改革降低房價，鼓勵農村居民舉家進城，加速推動我國城市化進程；另一方面要建立農業保護區，穩定土地流轉當事人對土地用途的預期，抑制土地投機沖動。顯然，這些改革難以一蹴而就，未來改革任務還十分艱巨。
作者系中國社科院農村發展研究所研究員、博導,中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專業委員會主任,著有《中國農村改革》等
中國鄉村發現網轉自:中國改革論壇網
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