【摘要】集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置，是此輪集體土地產(chǎn)權(quán)改革的重點。三權(quán)分置的政策目標(biāo)，是在堅持集體土地所有權(quán)、保護(hù)耕地、保障農(nóng)民利益的前提下，通過三權(quán)分置，促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地?fù)?dān)保融資創(chuàng)造條件。但承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不取代流轉(zhuǎn)前的承包經(jīng)營權(quán)。集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)四種權(quán)利的不同組合為集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押提供了兩權(quán)分離所不能提供的靈活性，又為法律上表彰各種權(quán)利提供了便利。
三權(quán)分置，也有文獻(xiàn)稱為三權(quán)分離①，是指在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。三權(quán)分置作為國家層面的政策是2014年才正式確立的。但是，圍繞三權(quán)分置的理論探索和地方實踐則可以追溯到更早的時間。對三權(quán)分置，經(jīng)濟(jì)學(xué)界的主流觀點一直持倡導(dǎo)的立場。②如有學(xué)者認(rèn)為，三權(quán)分置既是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新，也是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。③“法學(xué)界對上述‘三權(quán)分離’理論沒做多少回應(yīng)。在并不多見的論述中，反對的聲音居多。”④
筆者試圖借鑒比較法上的功能主義分析路徑，調(diào)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界對三權(quán)分置的認(rèn)識，并對集體所有農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利配置及其在法律上的實現(xiàn)提出自己的看法。
一、功能主義分析路徑的適用性
(一)功能主義分析路徑概述
茨威格特和克茨確立了功能主義的比較法。⑤茨威格特和克茨在《比較法總論》中對功能主義作為比較法研究的基礎(chǔ)研究方法的意義做了詳細(xì)的論述。⑥簡而言之，“每個社會的法律在實質(zhì)上都面臨同樣的問題，但是各種不同的法律制度以其極不相同的方法解決這些問題，雖然最終結(jié)果是相同的”。⑦因此，“各種不同的法律秩序的法律形式，只要具有類似的功能并執(zhí)行類似的任務(wù)，大概就可以進(jìn)行有意義的比較。功能是一切比較法的出發(fā)點和基礎(chǔ)”。⑧“任何比較法研究作為出發(fā)點的問題必須從純粹的功能的角度提出，應(yīng)探討的問題是在表述時必須不受本國法律制度體系上各種概念所拘束”。⑨
有學(xué)者對功能主義分析路徑在比較法研究中的局限性做了探討。他們在把法律文化分為反映人們理智的部分、反映精神的部分和反映本能的部分后，指出對反映理智的法律文化，比較法研究者可以運(yùn)用功能主義原則尋找不同法律體系中的功能等值物，并運(yùn)用功利的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的評價；對反映精神的法律文化，比較法研究者應(yīng)結(jié)合道義的標(biāo)準(zhǔn)在有限的程度上運(yùn)用功能主義原則進(jìn)行評價；而對于反映本能的法律文化，比較法研究者不能運(yùn)用功能主義原則對其進(jìn)行評價。⑩
(二)三權(quán)分置的背景及確立過程
20世紀(jì)80年代初，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)了我國農(nóng)地制度第一次偉大創(chuàng)新。肇始于安徽小崗村農(nóng)民“拼死一搏”的土地大包干制度(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)，在短時間內(nèi)解決了農(nóng)民溫飽問題，穩(wěn)定了農(nóng)村社會，被譽(yù)為三十多年來我國農(nóng)地制度改革的最大成就。(11)十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(中發(fā)[2008]16號，以下簡稱《農(nóng)村改革決定》)更是做了這樣的描述：“我們黨全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，并以磅礴之勢推向全國，領(lǐng)導(dǎo)人民譜寫了改革發(fā)展的壯麗史詩。”與上一輪始于民間，最終得到官方確認(rèn)的改革不同，在這一輪土地制度改革中，“頂層設(shè)計”自始至終存在。其中的三權(quán)分置更是經(jīng)歷了一個理論探討、地方實踐、最終形成國家層面的政策的過程。
長期以來，農(nóng)村承包土地的處置受到諸多限制。(12)為了克服這一弊端，理論界(主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)界)早在20世紀(jì)90年代就提出了三權(quán)分置的設(shè)想。(13)隨著學(xué)術(shù)界對農(nóng)地三權(quán)分置研究的深入，地方開始三權(quán)分置的實踐。(14)2008年《農(nóng)村改革決定》頒布前后，各地政府更是紛紛出臺三權(quán)分置的文件。例如，合肥市人民政府2008年8月14日《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》(合政[2008]93號)規(guī)定：“推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)堅持在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包制度不變的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離……”據(jù)丁關(guān)良和阮韋波的不完全統(tǒng)計，這段時間出臺三權(quán)分置政策的，僅浙江一省，就有嘉興市(2007)、寧波市(2008)、余姚市(2008)、臺州市(2009)、衢州市(2009)等市，其中臺州市黃巖區(qū)(2009)、天臺縣(2009)還出臺文件對上級文件進(jìn)行了細(xì)化。(15)
但是，《農(nóng)村改革決定》并沒有提出三權(quán)分置。2013年十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，雖然被認(rèn)為是新一輪農(nóng)村土地制度改革的政治宣言(16)，但在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題上也只是原則性地提到“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。三權(quán)分置作為全國性政策直到2014年才得以確立。中共中央、國務(wù)院2014年1月19日印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號)在“四、深化農(nóng)村土地制度改革”中要求“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2014年9月29日，在主持召開中央全面深化改革小組第五次會議審議《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《規(guī)模經(jīng)營意見》)時，習(xí)近平總書記指出：“我們要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。”(17)會后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《規(guī)模經(jīng)營意見》明確了三權(quán)分置的總體要求和具體思路。之后，這一政策又被許多文件確認(rèn)，包括國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2014]71號)、國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2015]45號，以下簡稱《抵押指導(dǎo)意見》)以及中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(中發(fā)[2015]1號)和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年11月2日頒發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《方案》)。
(三)功能主義分析路徑可用于調(diào)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界對三權(quán)分置的認(rèn)識
“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。(18)細(xì)究經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界對三權(quán)分置的不同態(tài)度，不難發(fā)現(xiàn)，對于在堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這“三條底線”的前提下，通過農(nóng)村土地制度改革提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)地融資能力這一基本面，大家的認(rèn)識完全一致。法學(xué)界對三權(quán)分置的擔(dān)憂是其“無法在法律上獲得表達(dá)”。(19)或如一些學(xué)者所主張的，“經(jīng)營權(quán)的高效流轉(zhuǎn)這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)不是創(chuàng)設(shè)私法權(quán)利的唯一理由”，要遵循“私法的秩序和科學(xué)性為私權(quán)體系的構(gòu)建”確立的邊界。(20)
這種對問題的共識為功能主義的分析提供了可能，也為調(diào)和提供了基礎(chǔ)。更何況，這一輪農(nóng)村土地制度改革絕對是理性和理智的產(chǎn)物。即使對功能主義的適用性作狹義的界定，功能主義的分析也是可行的。事實上，法律界已經(jīng)開始了這方面的嘗試，并建議“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離后的權(quán)能劃分與性質(zhì)界定，不能從概念本身去建構(gòu)，而應(yīng)從再分離的功能目的去入手”。(21)
二、三權(quán)分置的政策目標(biāo)分析：大前提的確定
“比較法的一切研究，正如在所有思想活動中一樣，都是以提出問題或者規(guī)定一種工作假設(shè)——簡言之，即一種思想——開始的。”(22)那么，三權(quán)分置針對的問題究竟是什么呢？
(一)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地融資的需求無法證成三權(quán)分置
黃娜概述了經(jīng)濟(jì)學(xué)界對三權(quán)分置意義的認(rèn)識：(1)釋放經(jīng)營權(quán)，推動土地市場化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，保障糧食安全。(2)承包權(quán)獨立于經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民不再被承包經(jīng)營權(quán)束縛，對農(nóng)地有了更多的選擇權(quán)，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。(3)為土地的經(jīng)營權(quán)提供支撐，使農(nóng)地資本化成為可能，有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。(23)張紅宇則對三權(quán)分置的政策目標(biāo)做了下面的論述：其一，進(jìn)一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項權(quán)能在不同主體之間的分布；其二，保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率，實現(xiàn)公平與效率的有效統(tǒng)一。(24)
如果三權(quán)分置的政策目標(biāo)只是這些的話，那么也許大部分法學(xué)文章的結(jié)論是正確的——“實際上，農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定已足以說明和證成‘三權(quán)分離’論所欲解決的問題，完全沒有必要借助于理論創(chuàng)新”(25)，因為“以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的而設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的決定性作用”。(26)“在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下，我們所應(yīng)著力考量的是：我國實定法上對土地承包經(jīng)營權(quán)處分的限制是否正當(dāng)，應(yīng)否修改”。(27)換言之，只要法律不限制農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個人和機(jī)構(gòu)，允許承包經(jīng)營權(quán)抵押，兩權(quán)分離就能夠滿足適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地融資的需要。
(二)在新的形勢下堅持三條底線——三權(quán)分置的政策目標(biāo)
十八屆三中全會后，針對社會上對農(nóng)村土地制度改革的各種聲音，2013年12月5日的《人民日報》在第二版的頭條刊載專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文的文章。陳錫文提出農(nóng)村土地改革有三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。(28)之后，陳錫文又多次表達(dá)了同樣的觀點。(29)2014年12月2日的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》時，強(qiáng)調(diào)了“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。(30)2015年11月印發(fā)的《方案》，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革必須堅守“三條底線”，實行三權(quán)分置。(31)
三條底線一直存在。農(nóng)村土地公有制是《憲法》確立的我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是我國公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分(32)；而維護(hù)農(nóng)民利益是黨和國家的一貫政策(33)；保護(hù)耕地則是法律確認(rèn)的基本國策(34)，后又明確為18億畝耕地紅線。(35)事實上，2008年的《農(nóng)村改革決定》就明確提出“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。
從邏輯上說，從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，既可能是由于原有政策目標(biāo)發(fā)生變化而作的調(diào)整，也可能是由于情況發(fā)生變化，兩權(quán)分離不能再實現(xiàn)原有的政策目標(biāo)，還可能是兩者的疊加。因此，如果農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營、發(fā)揮農(nóng)地融資功能無法證成三權(quán)分置的必要性，我們也許應(yīng)該把三條底線作為三權(quán)分置的政策目標(biāo)。更準(zhǔn)確地講，也許正是由于農(nóng)業(yè)規(guī)模化、農(nóng)地融資等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的新情況的出現(xiàn)，原來的兩權(quán)分離不能再有效地保障三條底線，才有了三權(quán)分置的改革。
事實上，贊同三權(quán)分置的法學(xué)界同仁在闡述三權(quán)分置的政策目標(biāo)時，往往都會涉及三條底線中的土地公有制或農(nóng)民土地權(quán)利的落實。例如，蔡立東和姜楠就認(rèn)為三權(quán)分置既能承載“平均地權(quán)”的功能負(fù)載，又能實現(xiàn)農(nóng)地的集約高效利用，兼顧了農(nóng)地的社會保障功能和財產(chǎn)功能，并為建立財產(chǎn)型的農(nóng)地權(quán)利制度、發(fā)揮農(nóng)地的融資功能提供了制度基礎(chǔ)。(36)張力和鄭志峰認(rèn)為，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的目的有三：(1)破除初次分離下“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度局限，為非農(nóng)身份主體攜帶資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供渠道，變“農(nóng)地農(nóng)民用”為“農(nóng)地全民用”，“均田承包”為“規(guī)模經(jīng)營”；(2)滿足當(dāng)前階層分化背景下農(nóng)民生存與發(fā)展多層次需求，進(jìn)一步解放“人”和“地”；(3)進(jìn)一步完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，創(chuàng)新公有制的實現(xiàn)形式。(37)
必須說明的一點是，三條底線作為整個農(nóng)村土地制度改革的底線，涉及農(nóng)村土地制度改革的方方面面。但是，三條底線與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營下農(nóng)戶承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著密不可分的關(guān)系。我們至少可以說，如果沒有規(guī)模化經(jīng)營下的農(nóng)戶承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也許就沒有必要重申三條底線，集體所有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置也許就不需要從兩權(quán)分離走向三權(quán)分置。下頁表1清楚地展示了這種關(guān)系。
(三)兩權(quán)分離下貫徹三條底線的主要手段：禁止或限制流轉(zhuǎn)
對于集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的二元權(quán)利體系，大家的共識是：這種基于“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，較好地處理了國家、集體和農(nóng)民的利害關(guān)系，呈現(xiàn)出良好的制度績效。(38)雖然法學(xué)界對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)提出過物權(quán)說、債權(quán)說、復(fù)合權(quán)利說等不同觀點，(39)但集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離這一經(jīng)濟(jì)邏輯經(jīng)由憲法、農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法，得以轉(zhuǎn)譯為法律邏輯，為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定提供了有力的保障。(40)
為守住另外兩條底線，在允許流轉(zhuǎn)的各個階段，流轉(zhuǎn)都不能超過承包經(jīng)營的剩余期限。更重要的是，政策和法律規(guī)定除轉(zhuǎn)讓和互換外，以其他方式流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)后原有的承包經(jīng)營關(guān)系不變，承包方仍享有承包經(jīng)營權(quán)。具體地說，“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不變”(《農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(43)第16條)；互換會改變承包關(guān)系，但互換只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行(《流轉(zhuǎn)管理辦法》第17條)；承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失，但轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶必須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，而且只能轉(zhuǎn)讓給“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，并且必須向發(fā)包方申請并獲得發(fā)包方同意(《流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第1款)。
這樣，除轉(zhuǎn)讓和互換外，無論怎樣流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶作為集體組織的成員在流轉(zhuǎn)后都繼續(xù)享有承包經(jīng)營權(quán)，而互換只是在同一集體組織成員間進(jìn)行。在實踐中，即使轉(zhuǎn)讓也很難流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的農(nóng)戶。(44)這既由于轉(zhuǎn)讓時的接包方只能是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，須經(jīng)發(fā)包方同意(《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)第13條明確“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效”)；更是由于法釋[2005]6號第11條規(guī)定的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。根據(jù)該條：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在流轉(zhuǎn)價款、流轉(zhuǎn)期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先權(quán)的，應(yīng)予支持。但下列情形除外：(一)在書面公示的合理期限內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張的；(二)未經(jīng)書面公示，在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人開始使用承包地兩個月內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張的。”即使因轉(zhuǎn)讓而使承包經(jīng)營權(quán)流出本集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于期限的限制，這種狀態(tài)只能維持在本承包經(jīng)營合同期限內(nèi)。
政策和法律之所以要做這樣的設(shè)計——將流轉(zhuǎn)后的承包經(jīng)營權(quán)繼續(xù)保留在作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶手中，與我們對集體所有權(quán)的理解有關(guān)。根據(jù)《物權(quán)法》第60條：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”但是，“農(nóng)民集體所有是以公有制為基礎(chǔ)，以土地為中心的主要生產(chǎn)資料為組織內(nèi)的農(nóng)民集體所有。無論是采用統(tǒng)或是分的經(jīng)營方式，農(nóng)民集體的生產(chǎn)資料都是由成員即勞動者直接占有和使用，經(jīng)營目的也是直接為了全體成員的利益，經(jīng)營成果也是為全體成員所享有。”(45)正因為此，《物權(quán)法》第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，并要求重大事項由成員依法定程序決定。在土地上，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是土地集體所有權(quán)的根本體現(xiàn)。這樣，通過只賦予接包方或承租方債權(quán)性的權(quán)利，而將承包經(jīng)營權(quán)保留在農(nóng)戶手中，三條底線中的集體所有權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)(利益保護(hù))就得到了落實。
(四)兩權(quán)分離下的強(qiáng)制和限制與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的內(nèi)在矛盾
此輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要建立與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。黨的十八大報告指出：“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”2012年12月31日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》對此又做了進(jìn)一步的規(guī)定。2014年印發(fā)的《規(guī)模經(jīng)營意見》則把這種經(jīng)營體系表述為“以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系首先反映在經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大上。“自黨的十一屆三中全會啟動農(nóng)村改革以來，我國逐步在廣大農(nóng)村建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，小規(guī)模家庭經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的最主要方式。”(46)“進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，已進(jìn)入從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)型的重要階段。與此同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系也發(fā)生深刻變革，正由分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)加快向社會化的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。”(47)具體地說，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，就是要解決農(nóng)業(yè)小規(guī)模的家庭經(jīng)營下出現(xiàn)的市場化、專業(yè)程度不足，農(nóng)業(yè)人口因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移后農(nóng)村無人務(wù)農(nóng)，因土地細(xì)碎化而生產(chǎn)效率低下的問題。(48)解決這些問題的一個重要措施，就是要通過農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。(49)《規(guī)模經(jīng)營意見》明確提出：“伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。”
經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大意味著經(jīng)營形式和主體的變化，以及承包經(jīng)營的農(nóng)地向這些經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)。2013年《深化改革若干重大問題的決定》就明確提出要“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。這樣，再把承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，就不太現(xiàn)實了。這樣，原來通過對流轉(zhuǎn)的限制來維護(hù)三條底線的做法就有些不合時宜了。事實上，許多學(xué)者都看到了這一點，并主張取消原來加諸承包地流轉(zhuǎn)的各種限制條件。(50)
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密不可分。2014年的《規(guī)模經(jīng)營意見》就把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與“生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”并列在一起。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要資金。為解決從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求，法律上必須為他們創(chuàng)制出一種可以抵押擔(dān)保融資的財產(chǎn)權(quán)利。正如陳錫文所解釋的：“按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因為抵押、擔(dān)保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔(dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。”“但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。”(51)
陳錫文的解釋能從有關(guān)文件的措辭變化中得到佐證。2013年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經(jīng)意識到了農(nóng)地抵押融資的需求，提出要賦予“承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。三權(quán)分置提出后，2015年國務(wù)院《抵押指導(dǎo)意見》就用了經(jīng)營權(quán)抵押的概念，并最終得到全國人大常委會的試點授權(quán)。(52)
綜上，正是由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下不能再用兩權(quán)分離下對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的禁止或限制來堅守三條底線，政策制定者才走向了三權(quán)分置，試圖通過落實集體所有權(quán)(即落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)(就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體組織的每個農(nóng)戶)，放活土地經(jīng)營權(quán)(就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營)來防止“犯顛覆性錯誤”。
需要說明的是，對2014年11月20日《規(guī)模經(jīng)營意見》中承包權(quán)的提法，雖然有觀點認(rèn)為承包權(quán)應(yīng)該就是《物權(quán)法》明列的承包經(jīng)營權(quán)(53)，或者更準(zhǔn)確地說，“承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱”。(54)但從文件的字面及權(quán)威解讀看，承包權(quán)是一個不同于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。例如，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在2015年2月3日國務(wù)院新聞辦公室的新聞發(fā)布會就明確：“在落實土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，需要穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)。因為承包權(quán)只有集體的成員才有資格承包，不是誰都有承包權(quán)的，承包權(quán)一定要穩(wěn)定，這樣才能讓農(nóng)民吃一顆長效定心丸。在這個基礎(chǔ)上，要放活農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)在將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的是農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，實行三權(quán)分置，這也是為了更好的改革。”(55)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇也指出：“土地承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。土地經(jīng)營權(quán)屬于法人財產(chǎn)權(quán)，可以通過市場化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性。”(56)很顯然，當(dāng)決策層提出三權(quán)分離時，他們把承包權(quán)設(shè)計成了一種不同于承包經(jīng)營權(quán)的身份權(quán)或資格，并試圖通過穩(wěn)定承包權(quán)來保護(hù)農(nóng)民的利益，進(jìn)而落實集體土地所有權(quán)。
三、三權(quán)分置在法律上的解釋與實現(xiàn)
“不容忽視的是，在我國土地法制的演進(jìn)中，法學(xué)并沒有提供多少智識貢獻(xiàn)，往往都是先有實踐中自發(fā)的探索，政府主管部門再試點鋪開，形成黨的文件后，再在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界的主導(dǎo)下啟動法律的制定和修改。”(57)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》把健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度提到了重要地位，要求“完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系……統(tǒng)籌推進(jìn)與農(nóng)村土地有關(guān)的法律法規(guī)制定和修改工作”。三權(quán)分置的法律解釋和實現(xiàn)正當(dāng)其時。
(一)三權(quán)分置的法律邏輯分析
1.三權(quán)分置與大陸法系固有物權(quán)理論的矛盾
《物權(quán)法》和正在編纂的《民法典》沿襲大陸法系國家固有的物權(quán)理論，已成為不爭的事實。法學(xué)界對三權(quán)分置的批判，也多以物權(quán)法定和一物一權(quán)這兩個物權(quán)法的基本原則作為依據(jù)。“目前，現(xiàn)行法律中只有國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)名稱，而無土地經(jīng)營權(quán)這一名稱。我國的立法既沒有單獨規(guī)定經(jīng)營權(quán)、也沒有承認(rèn)從土地承包經(jīng)營權(quán)中能分離出獨立的經(jīng)營權(quán)”。(58)從物權(quán)法定角度對三權(quán)分置的批判只能是臨時性的，因為只要啟動立法程序，對三權(quán)分置作出規(guī)定，三權(quán)分置就有了法律上的依據(jù)了。
因此，真正的問題在于，如何處理三權(quán)分置與一物一權(quán)的關(guān)系？一些學(xué)者認(rèn)為“將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，缺乏法理支撐”(59)，更多地也是從一物一權(quán)的角度提出的。一物一權(quán)原則，又稱物權(quán)特定主義，即“一個物上原則上只能存在一個所有權(quán)、用益物權(quán)，不得存在兩個以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)”。(60)如果堅守一物一權(quán)，農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，原有的集體所有權(quán)保持不變，在發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)時，原承包人繼續(xù)保有承包經(jīng)營權(quán)，受讓方只取得債權(quán)性的權(quán)利(承租權(quán))；發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時，原承包人在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不再保有承包經(jīng)營權(quán)，受讓方取得流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)。這正是兩權(quán)分離下對承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利配置。
物權(quán)性流轉(zhuǎn)能夠滿足規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用其土地權(quán)利擔(dān)保融資的需要(如果法律不再禁止承包經(jīng)營權(quán)的抵押)。但是，物權(quán)性流轉(zhuǎn)期間農(nóng)戶不再保有承包經(jīng)營權(quán)，與三條底線相悖。債權(quán)性流轉(zhuǎn)與三條底線保持了一致，但不能滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的需要。
一物一權(quán)主義并不缺乏靈活性。有學(xué)者借鑒《德國民法典》上物的用益和權(quán)利的用益的區(qū)分(61)，主張將農(nóng)地流轉(zhuǎn)后受讓取得的經(jīng)營權(quán)理解為對農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利用益物權(quán)。(62)作這樣的理解避免了對一物一權(quán)原則的背離，因為承包經(jīng)營權(quán)權(quán)所指向的用益對象為土地，而經(jīng)營權(quán)所指向的用益對象為承包經(jīng)營權(quán)。(63)事實上，德國的次地上權(quán)或稱下級地上權(quán)就是以地上權(quán)為本權(quán)而再次設(shè)立的地上權(quán)。(64)參照德國的做法，農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，土地的集體所有權(quán)不發(fā)生變化，農(nóng)戶繼續(xù)保有承包經(jīng)營權(quán)，受讓方取得以農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)為用益對象的次承包經(jīng)營權(quán)。這種配置方式較好地平衡了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)地?fù)?dān)保融資的需求和三條底線的關(guān)系，但仍然無法解釋三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)分離為原來沒有的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的做法。
2.三權(quán)分置不同于中國傳統(tǒng)永佃權(quán)制度下的權(quán)利安排
永佃權(quán)制度是中國傳統(tǒng)社會非常重要的一種地權(quán)形式，它盛行于明清、延續(xù)于整個民國時期。(65)新中國成立后隨著土地改革的展開，永佃權(quán)制也隨之被廢除。而在臺灣地區(qū)，雖然永佃權(quán)被保留了下來，但其功能日漸式微，最終也退出歷史舞臺，為農(nóng)育權(quán)所替代。(66)永佃權(quán)制度集中反映了中國明清以來在土地權(quán)利分配和地權(quán)結(jié)構(gòu)變革當(dāng)中，土地利用和權(quán)利配置如何得到雙重優(yōu)化。
永佃權(quán)制度一直是新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的參考。(67)許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣于將三權(quán)分置與中國傳統(tǒng)土地制度進(jìn)行類比。例如，2015年5月17日，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在第四屆中國國際農(nóng)商高峰論壇上在表達(dá)其對三權(quán)分置的支持后，解釋道所有權(quán)就是傳統(tǒng)意義上的田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)就是傳統(tǒng)土地所有制度里的田面權(quán)，并表示他主張把土地權(quán)還給農(nóng)民，但所謂“還給農(nóng)民”，指的是土地的田面權(quán)(經(jīng)營權(quán))，不是田底權(quán)(所有權(quán))。(68)這種解釋是否成立呢？
在我國傳統(tǒng)的永佃權(quán)制度安排之下，永佃權(quán)人在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利配置主要分為“一田一主”和“一田二主”兩種模式。(69)在“一田二主”之下佃農(nóng)享有的權(quán)利更為完整和豐富。
具體地，在“一田一主”模式下，佃農(nóng)取得永佃權(quán)，在不欠租的情況下享有永遠(yuǎn)佃耕的權(quán)利(70)，但這一權(quán)利也受到很多限制，除了出租、出典需經(jīng)地主同意，永佃權(quán)人也沒有自由轉(zhuǎn)佃的權(quán)力。(71)隨著永佃制度發(fā)展到成熟階段，出現(xiàn)了“一田二主”模式，田底權(quán)和田面權(quán)相分離，農(nóng)民取得田面權(quán)，同時兼為永佃權(quán)人。(72)取得田面權(quán)之后，永佃權(quán)人獲得了自由轉(zhuǎn)佃的權(quán)力，即無須經(jīng)過地主同意，即可處分自己取得的永佃權(quán)，見表3。
永佃權(quán)制度下土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)利配置，與當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在區(qū)別。首先，永佃權(quán)人在取得田面權(quán)之前，僅有永久耕作權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓自己的永佃權(quán)。佃戶之間“私相授受”，則是永佃權(quán)向“一田二主”轉(zhuǎn)化的過渡形態(tài)。(73)其次，佃農(nóng)取得田面權(quán)之后，對自己享有的永佃權(quán)便可自由地處分，如繼承、出租或出賣，均無需經(jīng)過田底主同意。最后，田面主兼永佃權(quán)人在轉(zhuǎn)佃之后，田面權(quán)和永佃權(quán)一并發(fā)生轉(zhuǎn)移，田底主一般和新田面主成立新的永佃契約關(guān)系。(74)
在上述兩種模式之下，永佃權(quán)人享有的土地用益物權(quán)與土地所有人享有的所有權(quán)形成對應(yīng)關(guān)系，始終作為土地流轉(zhuǎn)下權(quán)利配置的兩方。(75)一旦永佃權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，新的受讓人就整體繼受取得原永佃權(quán)人所享有的權(quán)利。
3.三權(quán)分置不同于英國土地法的權(quán)利配置
從比較法上說，我國的農(nóng)地集體所有和農(nóng)戶用益制度與英國的土地保有制度有類似之處。國外就有學(xué)者認(rèn)為“與歐洲大陸的傳統(tǒng)相比較，蘇聯(lián)財產(chǎn)法的概念體系與英國更為相似”。(76)英國的土地權(quán)利由保有制度和地產(chǎn)權(quán)制度共同調(diào)整。
在保有制度下，土地的持有人以其向其領(lǐng)主提供特定的勞役或服務(wù)為代價而持有領(lǐng)主土地的權(quán)利。在保有制度下，不存在對土地的絕對所有——持有人所持有的土地會因其未適當(dāng)提供勞役或者對領(lǐng)主不忠而被沒收；而領(lǐng)主雖然擁有對持有人的各種權(quán)利，但他不能直接占有或利用土地，也不能轉(zhuǎn)讓持有人持有的土地。(77)
地產(chǎn)權(quán)原則為協(xié)調(diào)保有制度下紛繁復(fù)雜的、可能同時存在的保有權(quán)之間的關(guān)系提供了制度保障。要準(zhǔn)確理解地產(chǎn)權(quán)原則，首先必須明確一點——英國法律上從未把所有權(quán)這一概念適用于土地。(78)與此對應(yīng)，英國法在分析保有人與土地的關(guān)系時，不重所有而重占有，(79)并把占有(seisin)作為英國土地權(quán)利的基礎(chǔ)。(80)根據(jù)普通法史學(xué)家Pluknett的解釋：“Seisin”是基于權(quán)屬而對財產(chǎn)的使用，和權(quán)利并無實質(zhì)的區(qū)別。換言之，羅馬法下對財產(chǎn)權(quán)與占有的嚴(yán)格區(qū)分并不存在于英國法中；英國法下的“seisin”不是羅馬法下的占有，英國法的權(quán)利也不是羅馬法下的權(quán)利。羅馬法下的占有和權(quán)利在英國法下均表示為“seisin”。很重要的一點是，在英國法下，一些“seisin”優(yōu)于其它的“seisin”。(81)
在“seisin”下發(fā)展出來的兩個規(guī)則，即根據(jù)權(quán)利延續(xù)時間的長短對地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，以及允許多人同時在同一土地上享有不同地產(chǎn)權(quán)的規(guī)則(82)，很好地處理了在保有基礎(chǔ)上的各種地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。(83)一些學(xué)者在論述我國經(jīng)營權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離時，自覺或不自覺地借用了這兩個規(guī)則。(84)
在英國的地產(chǎn)保有制度下，地產(chǎn)權(quán)人可以將小于自己享有的地產(chǎn)權(quán)授予他人，如授予他人的地產(chǎn)權(quán)期限短于地產(chǎn)權(quán)人享有的地產(chǎn)權(quán)期限，如果地產(chǎn)權(quán)人未做其他安排，地產(chǎn)權(quán)將回歸他本人，此時地產(chǎn)權(quán)人享有的未來權(quán)益稱為歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)或歸復(fù)權(quán)(estate reversion)。(85)“創(chuàng)設(shè)歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)不需要特別說明，只要地產(chǎn)權(quán)人授予他人地產(chǎn)權(quán)時未全部處置其產(chǎn)權(quán)，且他人的地產(chǎn)權(quán)比其自身所享有的地產(chǎn)權(quán)更小，就自動產(chǎn)生一項歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)。而且，只有授予人享有的未來權(quán)益才稱為歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)”。(86)
英國地產(chǎn)權(quán)的原理能幫助我們理解為何農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)槌邪鼨?quán)，但無法解釋為何受讓方?jīng)]有取得流轉(zhuǎn)期間的承包經(jīng)營權(quán)，而是只取得經(jīng)營權(quán)。
(二)回歸政策本意后的三權(quán)分置在法律上的實現(xiàn)：三權(quán)分置的四權(quán)實現(xiàn)
在法律上實現(xiàn)(或表彰)幾乎區(qū)別于所有淵源的三權(quán)分置，是一個需要仔細(xì)考量的任務(wù)。任務(wù)的實現(xiàn)，需要法律人發(fā)揮自己的創(chuàng)造力和想象力，更需要我們對三權(quán)分置做進(jìn)一步的檢討和改進(jìn)。
三權(quán)分置就是要落實集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。對集體土地所有權(quán)性質(zhì)，雖然理論上仍存在爭議(87)，但其屬性已由我國《憲法》以及《民法通則》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律加以確認(rèn)，并且可以通過不動產(chǎn)登記加以公示(88)。因此，三權(quán)中的集體土地所有權(quán)在法律上的實現(xiàn)并無問題。要在法律上實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，首先必須明確二者的內(nèi)容和性質(zhì)。在明確性質(zhì)和內(nèi)容后，我們才能決定在法律上如何對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的取得、轉(zhuǎn)移和消滅進(jìn)行規(guī)范。
三權(quán)分置提出后，同意三權(quán)分置的法學(xué)界同仁對三權(quán)分置后承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)源、性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行了研究，但在這三個問題上并未形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識。
對經(jīng)營權(quán)的權(quán)源是承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)，大家的認(rèn)識比較一致。(89)但對承包權(quán)的權(quán)源，有認(rèn)為是集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)的，也有認(rèn)為是農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的。認(rèn)為承包權(quán)的權(quán)源是集體土地所有權(quán)的學(xué)者多把承包權(quán)認(rèn)為是農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的一種承包經(jīng)營集體所有農(nóng)地的資格(或權(quán)利能力)(90)，而認(rèn)為承包權(quán)的權(quán)源是承包經(jīng)營權(quán)的，則一般把承包權(quán)理解為是其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。(91)相應(yīng)地，大家對承包權(quán)的內(nèi)容也有不同的理解。(92)對經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，理解上也不盡一致。有認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是物權(quán)的(93)，也有認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是法律特許(質(zhì))抵押的債權(quán)的。(94)
這些理論上的討論當(dāng)然是有益的，但人為地主觀地為三權(quán)分置加上許多理想狀態(tài)的功能、內(nèi)容，只會使三權(quán)分置在法律上的實現(xiàn)變得復(fù)雜，最終“無法實現(xiàn)”。從現(xiàn)有政策性文件看，承包權(quán)是一種農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員專有的、承包經(jīng)營集體所有的農(nóng)地的資格；三權(quán)分置中的經(jīng)營權(quán)只是一種可以抵押的債權(quán)，其權(quán)源是承包經(jīng)營人的承包經(jīng)營權(quán)；現(xiàn)有的規(guī)定三權(quán)分置的政策性文件從未否定過農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營后的農(nóng)地對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營地的承包經(jīng)營權(quán)。
三權(quán)分置的政策本身未對承包權(quán)作定性和定義。但從參與政策制定的官員的解讀看，承包權(quán)似乎不應(yīng)理解為農(nóng)地流轉(zhuǎn)后承包經(jīng)營權(quán)的剩余權(quán)利，而是農(nóng)民基于集體組織成員的身份而享有的承包經(jīng)營集體所有土地的專有資格。之所以要引入承包權(quán)這個概念，按陳錫文的解讀，是為了“讓農(nóng)民吃一顆長效定心丸”。(95)從理論上說，也是落實集體土地所有權(quán)的需要。作者看不到政策制定者試圖用承包權(quán)取代承包經(jīng)營權(quán)的意圖。事實上，三權(quán)分置的相關(guān)政策性文件幾乎都要求通過健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，來穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。(96)
依三權(quán)分置的政策：(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)。《規(guī)模經(jīng)營意見》開宗明義地提出：“伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。”文件中談及流轉(zhuǎn)問題時，用的也是“土地經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的表述。(2)農(nóng)民用承包經(jīng)營的農(nóng)地入股各類合作社時，入股的是“經(jīng)營權(quán)”。例如，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》(國辦發(fā)[2015]59號)三(九)就規(guī)定“開展農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)試點”。(3)金融機(jī)構(gòu)可以對農(nóng)戶承包的土地的經(jīng)營權(quán)享有抵押權(quán)。《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》作為第一個提三權(quán)分置的全國性文件，在四“17”中就是這樣表述的：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”國務(wù)院《抵押指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了試點地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性。
依現(xiàn)行法，農(nóng)戶承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股以及其他符合有關(guān)法律和國家政策的方式。三權(quán)分置后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然應(yīng)該按這些方式進(jìn)行。《規(guī)模經(jīng)營意見》三(五)就明確規(guī)定：“鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》三(八)也要求“引導(dǎo)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”。農(nóng)戶用互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)承包地的，在互換的情況下，互換的承包經(jīng)營權(quán)人各自取得對方的承包經(jīng)營權(quán)，在轉(zhuǎn)讓的情況的，接包人取得轉(zhuǎn)讓期間的承包經(jīng)營權(quán)。以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式轉(zhuǎn)讓的，原承包經(jīng)營關(guān)系不變，換言之，原承包人繼續(xù)享有承包經(jīng)營權(quán)。正是由于轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致承包經(jīng)營關(guān)系的變化，現(xiàn)行法對轉(zhuǎn)讓規(guī)定了比較嚴(yán)格的限制性條件。仔細(xì)閱讀《規(guī)模經(jīng)營意見》三(五)中的相關(guān)文字——“鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報發(fā)包方備案”——我們發(fā)現(xiàn)這些限制部分得到了保留。當(dāng)然，變化也是有的，與現(xiàn)行法律相比，三權(quán)分置的政策不再要求轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，也沒規(guī)定只能轉(zhuǎn)讓給經(jīng)“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”。這些限制的取消，為農(nóng)地向從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的個人和機(jī)構(gòu)集中創(chuàng)造了條件。綜上，承包經(jīng)營的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營的農(nóng)地后，依流轉(zhuǎn)方式的不同，承包經(jīng)營權(quán)或者由原承包人或接受流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)或個人享有。未取得流轉(zhuǎn)期間的承包經(jīng)營權(quán)的接受流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)或個人在流轉(zhuǎn)期間，享有經(jīng)營權(quán)。
需要補(bǔ)充說明的一點是，經(jīng)營權(quán)除可以通過流轉(zhuǎn)產(chǎn)生外，還可能通過抵押產(chǎn)生。國務(wù)院《抵押指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款“由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿申請，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。”事實上，經(jīng)營權(quán)這個概念一開始出現(xiàn)，主要就是為了解決農(nóng)地融資的問題。這實質(zhì)上解釋了我們前面論述中一個潛在的問題。如果農(nóng)戶可以把自己享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地上的土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，則接受轉(zhuǎn)讓取得承包經(jīng)營權(quán)的個人和機(jī)構(gòu)當(dāng)然也有權(quán)把土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)。
必須強(qiáng)調(diào)的一點是，土地經(jīng)營權(quán)可以抵押，并不意味著土地經(jīng)營權(quán)必須是物權(quán)。債權(quán)抵押和質(zhì)押在理論不難解釋，實務(wù)中也不無先例。(97)從《抵押指導(dǎo)意見》關(guān)于“流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益”的規(guī)定看。經(jīng)營權(quán)似乎更像是一種債權(quán)。
如前所述，為回避一物一權(quán)原則，主張經(jīng)營權(quán)的一些學(xué)者試圖將經(jīng)營權(quán)定性為一種權(quán)利用益。這種解釋理論上當(dāng)然是無可厚非的。但我國既定法上并不承認(rèn)權(quán)利用益。(98)更重要的是，債權(quán)作為一種權(quán)利，也可以在法律上得到保護(hù)。主張經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)的學(xué)者在論及把經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)的必要性時，往往強(qiáng)調(diào)只有把經(jīng)營權(quán)界定為一種物權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)才有長期投資的動力。言下之意，如果經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，對接受流轉(zhuǎn)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的個人和機(jī)構(gòu)的保護(hù)是不充分的。(99)但從司法實務(wù)看，經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利不僅受到合同法的保護(hù)，還受到侵權(quán)法的保護(hù)。(100)
如果上面的分析成立，則三權(quán)分置后農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押就會呈現(xiàn)下面三種情形：(1)在農(nóng)戶抵押其承包經(jīng)營的農(nóng)地時，農(nóng)戶保有承包經(jīng)營權(quán)，接受抵押的金融機(jī)構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)享有抵押權(quán)。(2)在農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)時，流轉(zhuǎn)出去的只是經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶保有承包經(jīng)營權(quán)。此時，接受流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)和個人用經(jīng)營權(quán)抵押融資的，必須取得承包經(jīng)營的農(nóng)戶的同意；(3)在農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不再享有承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)戶仍享有承包權(quán)。在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)享有承包經(jīng)營權(quán)的個人和機(jī)構(gòu)有權(quán)用經(jīng)營權(quán)抵押。流轉(zhuǎn)期限屆滿，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)得以恢復(fù)。
集體土地所有權(quán)主要體現(xiàn)在：(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)期間不能超出承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不得改變用途；(2)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的，必須征得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報發(fā)包方備案。
這樣，三權(quán)分置中的三權(quán)似乎就變成了四權(quán)。但承包權(quán)作為一種身份權(quán)利，其表彰方式是農(nóng)民的集體組織成員身份。集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)作為土地物權(quán)，其表彰有《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等的規(guī)范。經(jīng)營權(quán)作為一種債權(quán)，受流轉(zhuǎn)合同的保護(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織的備案更是為合同的存在提供了另一層證明。如果在承包經(jīng)營權(quán)的登記中，能把經(jīng)營權(quán)作為一種負(fù)擔(dān)加以記載，那就更完美了。(101)而這個，在技術(shù)上應(yīng)該是可行的。而且，考慮到經(jīng)營權(quán)抵押登記的必要，經(jīng)營權(quán)的登記表彰可能是我們必須探索的課題。但那應(yīng)該是另一篇文章的任務(wù)了。
經(jīng)濟(jì)學(xué)界的討論，地方試點，形成國家政策，立法跟進(jìn)。我們對此已經(jīng)司空見慣了。令人欣喜的是，在每一輪改革中，法學(xué)界都在努力地發(fā)聲。此次農(nóng)村土地制度改革也不例外。上層建筑是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)隨農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改變而進(jìn)行調(diào)整和變革，是當(dāng)然之義。但改革更需要共識的凝聚。作者把三權(quán)分置偷換成四權(quán)，只是覺得保留承包經(jīng)營權(quán)既是三權(quán)分置的本意，也使得三權(quán)分置的法律實現(xiàn)更符合既有法律的志趣，也算一家之言吧。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南開學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》2016年第4期（第53-69頁）
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