破解“三農”難題的路徑
——江蘇省徐州市睢寧縣以新發展理念破解“三農”難題的實踐與探索
作為農業和糧食生產大縣，江蘇省睢寧縣緊緊圍繞全面建成小康社會和農業現代化建設目標，以“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念為引領，以建設“強富美高”新農村為統攬，銳意改革創新，勇于破解體制機制難題，走出了一條破解“三農”難題的新路。
推動“三農”發展轉型升級的實踐與探索
睢寧縣位于江蘇省西北、徐州市東南，面積1769平方公里、人口143萬、耕地155萬畝，全縣有80多萬人生活在農村，40多萬人從事農業生產銷售，近10萬人熟練掌握現代農業生產技術，是江蘇省開展設施種植、養殖最早的縣份之一，先后榮獲“國家商品糧基地縣”“全國糧食生產先進縣”“全國綠化模范縣”“江蘇省日光能溫室第一縣”“江蘇省高效設施農業發展先進縣”等榮譽稱號。近年來，睢寧縣堅持“科學、依法、規范、公正、創新”工作導向，緊緊圍繞“提升全面小康、建設美麗睢寧”目標，按照“精準發力、以點帶面、示范引導、全面突破”的思路，逐步推動“三農”發展轉型升級，實現了貧瘠變“沃土”、土疙瘩變“軟黃金”、有地農民變“有產居民”三個轉變。
聚焦農業增效，轉變發展方式，夯實同步奔小康基礎
推動土地節約集約利用，夯實農業發展基礎。針對耕地大塊田地少、分散經營多，莊體地利用率低等現狀，睢寧搶抓“多規合一”、黃河故道流域土地綜合整治、同一鄉鎮村莊建設用地布局調整等試點機遇，積極探索節約集約用地新路徑，切實為發展拓空間、強支撐。一是合理優化鎮村布局結構。依托“多規合一”試點，將全縣400個村（社區）、2800多個自然村，優化為“1+5+ 10+232”的城鎮布局結構，即一中心（縣城區）、5個重點小城市（中心鎮）、10個特色小城鎮、232個農村集中居住點，有效盤活全縣39.2萬畝農村莊體地資源，可以實現節約農村建設用地20萬畝。目前已新增土地流量指標1.65萬畝。二是大力推進土地綜合整治。按照“十三五”期間，每年完成工礦廢棄地復墾3000畝、占補平衡4000畝任務目標，積極實施占補平衡、工礦廢棄地復墾等土地綜合整治工作。2016年實施占補平衡、工礦廢棄地復墾項目3727畝、2857畝，分別新增耕地3405畝、2853畝。三是創新小型水利工程管理改革。全面推廣小型水利工程管理體制改革，將河道堤防統一收回、統一平整，整理出6萬余畝耕地，統一發包給大戶經營，實現收益2400余萬元，既拓寬了小型水利工程管理資金的籌集渠道，又增加了耕地面積和村級集體經濟收入，同時也理順了“建、管、用”的關系，為實現“農業強”打下了堅實基礎。
調整優化農業產業結構，促進農業提質增效。按照調好調順調優的要求，以綠色化、特色化、品牌化、信息化為抓手，以提高農業供給質量為主攻方向，著力推進農業供給側結構性改革。一是做大規模。按照“十三五”期間，每年建設10萬畝，五年建成50萬畝高標準農田目標，以“地平整、土肥沃、旱能灌、澇能排、路相通、林成網”的農業生產田塊和大中型機械化生產要求，大力建設旱澇保收高標準農田。以“大規劃引領、大規模推進、大區域實施、大田塊耕作、大農戶經營”為導向，將高標準農田建設與土地流轉有機結合、同步推進，促進土地資源適度集聚、農業適度規模經營。2016年全縣建設高標準農田14.63萬畝，通過復墾田間溝、渠、路、涵等基礎設施，新增耕地1963畝；土地適度規模經營面積達116.58萬畝，土地適度規模經營比重達87%。二是突出高效。立足鎮域布局和優勢，突出設施瓜菜、特色果業、優質食用菌、優質花生等現代農業產業培育，形成了各具特色的農業主導產品。深化科技創新行動，注重農業科技成果應用，推廣新品種、新技術、新模式，強化農機、農藝配套，提高土地產出效率，放大高產示范效應。三是做響品牌。按照綠色生產方式要求，深入實施化肥農藥使用量零增長行動，大力發展生態農業，積極推廣測土配方施肥、農作物病蟲害統防統治和綠色防控等技術，實施種養結合、生態養殖等循環模式，加強農業面源污染治理、畜禽糞便無害化處理、秸稈綜合利用等工作，確保農產品質量安全。目前，全縣無公害基地認定145萬畝、無公害認證申報名錄119個，已獲證有效“三品一標”品牌435個，其中無公害農產品430個，綠色食品獲證有效3個，有機食品獲證2個。
發揮項目支撐帶動作用，推動農業融合發展。樹立現代大農業觀念，著眼提高農業全產業鏈收益，實施農業“接二連三”工程，推動農業產業融合發展。一是發展新業態，培育經濟增長點。圍繞打造“徐州東部都市休閑觀光圈”的目標，以及將黃河故道沿線打造成現代農業、農民增收示范區，積極依托黃河故道綜合開發，充分挖掘歷史、山水、鄉土文化等資源要素，打造以雙溝“千畝石榴園——萬畝蔬菜基地——休閑垂釣中心”、姚集優質果示范區、九鼎觀光農業園為代表的一批休閑采摘、農耕體驗項目，以及房灣生態濕地、高黨特色村、岠山風景區、慶安湖等為代表的一批休閑觀光項目。二是做強新載體，提高板塊支撐力。以國家和省級現代農業示范區建設為載體，以農業產業集聚化、生產裝備化、產品優質化、經營產業化、農業信息化和環境生態化“六化要求”為引領，積極引導產業向園區集聚、企業向園區集中、生產要素向園區流動。目前全縣建成了雙溝、王集等鎮故黃河沿線萬畝蔬菜基地，黃墩湖滯洪區萬畝設施西瓜基地等一批“菜籃子”基地。三是延伸新鏈條，增強產業競爭力。發展農產品產地初加工，招引農產品精深加工企業，推進原料生產加工、物流、營銷三產融合發展。形成了以金孔雀面粉、佳禾農業為龍頭的集種子繁育、面粉加工、品牌化銷售于一體的優質糧食產業鏈，以眾友興合食用菌、瑞克斯旺蔬菜等為龍頭的集采后分級、包裝、保鮮、速凍、脫水及精深加工于一體的特色蔬菜加工產業鏈，以及以長江桂柳、益泰種禽、溫氏畜牧等為龍頭的集種苗孵化、規模養殖、宰殺分割、飼料生產于一體的畜禽加工產業鏈條。四是搶抓新機遇，提升新效益。大力發展農光互補發電項目，魏集鎮順泰新能源光伏發電、雙溝鎮協鑫農光互補、姚集鎮海潤光伏新能源發電、官山鎮紫晏光伏新能源發電等多個光伏發電項目實現了并網發電。同時積極推廣在屋頂、標準廠房、山體廢棄地等區域建設分布式光伏發電項目，切實發揮光伏發電項目在扶貧開發、稅收貢獻等方面的綜合效益。
聚焦農村發展，深化綜合改革，激發同步奔小康活力
扎實開展農村產權制度改革。一是認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作。通過“確實權、頒鐵證”，賦予農民更加充分而有保障的土地權益。目前，全縣入戶調查19.45萬戶，地塊調查46.06萬塊，發放經營權證書23.5萬本。二是穩妥推進農村集體資產確權登記工作。積極探索農村土地集體所有制的有效實現形式，確立農村集體經濟組織法人地位，探索賦予農民對集體資產股份的占有、收益、繼承等權利，實現抵押、擔保等權能，充分釋放農村各類生產要素潛能。三是加快農村產權交易市場建設。引導和規范農村集體經營性建設用地入市，探索建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度，穩步推進流轉試點。完善農村產權交易信息服務平臺，切實解決交易活動不公開、程序不規范、監督不到位等突出問題。成立了“睢寧縣農村產權交易監督管理委員會”和“睢寧縣農村產權交易中心”，出臺了《睢寧縣農村產權交易管理辦法》，并選擇了2個鎮進行試點。
健全城鄉統籌發展體制機制。堅持“鎮當縣建、村鎮一體”理念，同步加快鎮區和鄉村建設，做到兩手抓、同發力。一是加快鎮區提檔升級。實施強鎮戰略，推動鎮區一個現代化超市、一個標準化農貿市場、一條縣級示范路、一個幸福家園和一個老舊小區改造“五個一”工程，增強鎮區人口承載力。沙集電商小鎮、雙溝臨空新城、古邳歷史文化古鎮、李集邊界商貿集鎮等特色小鎮成效初顯。二是加快新型農民集中居住區建設。按照“讓農民過上城里人羨慕的幸福生活”的理念，積極推進新型農民集中居住區建設。在規劃設計上，最大限度尊重群眾意愿，以兩層樓房為主，多層樓房為輔；在建筑風格上，以蘇北傳統民居為特色，兼顧歷史文化、生活習俗、人口結構和時代特點，確保留得住青山綠水、記得住鄉愁；在功能設施上，統籌設計建設路網、綠化、供電、通訊、給排水、污水處理等基礎配套；完善老年公寓、社區服務中心、超市、村史館、文體中心、幼兒園、衛生室等公共服務設施，全面改善村民生產生活環境。目前，高黨、官路等4個集中居住區已建成投入使用，杜湖、八一等20個集中居住區正在建設中。三是加快美麗鄉村建設。成立“美麗鄉村辦公室”，統籌抓好村莊規范管理、美化綠化提升、養殖污染治理、“兩網”協同建設（垃圾收運和再生資源回收兩網“協同發展、融合運行”）以及鄉風文明提升“八大工程”。睢寧成為徐州市首家農村市場化保潔全覆蓋以及江蘇省村莊環境整治進步最快的縣份。
深化鎮村公共服務體制改革。全力促進民生實事縣域全覆蓋，率先打破公共服務城鄉二元結構。一是推動便民服務向鎮村延伸。實施百姓辦事“零障礙”工程，實現鎮鎮有便民服務中心、村村有便民服務點，同時積極推進婚姻登記等便民事項下沉，真正把服務送到農民家門口。實施鄉鎮綜合執法改革，將與老百姓生活緊密相關領域的執法權限下發到鄉鎮，更好地提升服務百姓水平。構建“1+18+400”網格體系，強化社會矛盾糾紛排查化解，健全社會穩定風險評估和突發事件應急處置機制，提升群眾安全感。二是推動基礎設施向鎮村延伸。以農橋農路、區域供水等“六大工程”為抓手，推動民生實事縣鎮村全覆蓋，讓農民群眾共享改革發展成果。2016年民生事業累計投入59.6億元，113項民生工程普惠百姓，農村人口飲水安全問題得到有效解決，新改建農村公路365公里、橋梁153座，路網末梢得到有效疏通。三是推動公共服務向鎮村延伸。以推進城鄉教育、公共醫療等“六個一體化”為統領，大力開展合作辦學、辦醫，積極加強就業公共服務平臺建設，大力推動文化服務向鎮村傾斜，著力打造鎮村15分鐘“健康服務圈”“公共就業服務網”“休閑健身圈”。
聚焦農民富裕，拓展增收空間，加快同步奔小康步伐
突出就近就業促增收。堅持“工業強縣”核心戰略不動搖，大力發展白色家電、紡織服裝、金屬機電、皮革皮具等優勢產業，積極培育新能源汽車、生物醫藥等新興產業，并通過“工業發展互助社”載體，引導企業安排“特崗計劃”，推動實現就業環境更優，就業崗位更多。尤其是積極引導勞動密集型企業，將一些工藝簡單、易學易會的輔料加工環節剝離出來，將企業小車間搬到農民群眾身邊，讓低收入農戶在家門口就業致富。2016年全縣累計提供8.5萬個就業崗位，帶動農戶年均增收3萬余元。針對留守婦女照顧老人、兒童不能遠離家庭務工問題，推廣飾品來料加工等靈活多樣的用工模式，帶動從業婦女近10萬人，人均年增收1.2萬元左右。同時結合“美麗睢寧”建設等工作，購買公益性崗位893個，重點安排低收入農戶就業。
突出大眾創業促增收。依托“沙集模式”，大力推廣農村電子商務，著力實施“互聯網+農業”戰略，鼓勵農民利用縣內外平臺開展特色農產品網上購銷，促進全縣農村電子商務線上線下一體化融合發展。支持經濟薄弱村發展“一村一品”，對建檔低收入農戶開展“免費培訓”，通過提供網絡資費補助、小額信貸等，支持家庭開設網店，助推農民走上“電商致富”發家之路。目前，全縣擁有實體電商企業3500余家，物流快遞企業83家，物流快遞網點300多個，網店專業服務商131家。初步形成了東部簡約家具、西南小飾品、西北特色農產品、中部傳統店鋪與網店結合的線上線下模式等“四大片區”。2016年全縣電子商務交易額達153.5億元，同比增長81.8%；淘寶鎮、淘寶村數量分別達到5個和40個，同比翻了近一番，均排名全省第一；帶動直接從業超8.2萬人，間接就業超13.5萬人，人均增收約1.65萬元。
壯大集體經濟促增收。圍繞“十三五”期間所有村（社區）集體收入達到50萬元的目標，按照“把支部建在合作社里”和“村村有主體、人人有收益”的工作思路，通過深入摸排調研，編制“十條、八法、二十例”工作手冊，鼓勵引導以村（社區）為單位，成立農田托管、聯耕聯種、股田制、農業協會等經濟合作組織，因地制宜發展物業經濟、積極開展租賃經營業務等，切實盤活村級資源，拓展集體增收渠道。2016年全縣村集體經濟收入平均預計達18萬元。按照“雙強”標準，從1261名致富能手、農民經紀人、退伍軍人中，建立村級后備干部人才庫，為選優配強村“兩委”班子夯實基礎。開展鎮黨委書記大走訪、“報紙戶戶送”“喇叭村村響”“三委四會”村務民主決策等特色黨建工作，以及“比學趕超”主題季考機制向村級延伸，引導村級帶頭人抓發展抓增收。
突出精準脫貧促增收。聚焦14.3萬低收入人口、53個經濟薄弱村，大力推進扶貧開發十種模式，做到精準扶貧、精準脫貧。一是注重分類幫扶。建立農業保險、教育資助等16類低收入人口減免獎補清單，重點對4.1萬戶有勞動能力的貧困人員，加大技能培訓力度，搭建小額貸款平臺，不斷提高就業創業能力。二是強化社會幫扶。實行社會救助和保障兜底脫貧，逐步提升農村五保供養、城鄉低保、重殘人員保障標準；組織全縣1.2萬名黨員干部與低收入農戶結對幫扶，并發動社會力量廣泛參與，凝聚扶貧合力。三是抓好項目幫扶。充分發揮扶貧基金會作用，用足用活扶貧資金，通過集中建設標準廠房、購買城區門面房等方式，為經濟薄弱村提供穩定收益來源。2016年，圍繞經濟薄弱村補短補軟，精心篩選編排76個扶貧項目。四是創新機制幫扶。實施“2235”工程，即制定低收入人口減免獎補和經濟薄弱村發展“兩張清單”，搭建金融扶貧和農業服務“兩個平臺”，優化網格化幫扶、精準化分配、科學化考核“三項機制”，成立一個協會、開設一個網店、建設一個扶貧產業園、推廣一個助貧愛心體驗店、創建一個愛心扶貧超市等“五大載體”，為加快脫貧進程激發活力、做強保障。2016年全縣4.19萬建檔立卡低收入人口實現脫貧，13個省定經濟薄弱村實現“新八有”。
破解“三農”難題的啟示
睢寧縣通過打好農業、農村綜合開發組合拳，實現了農業增效、農民增收、農村繁榮，產生了良好的社會、生態和經濟效益。這不僅為農業轉型發展探尋了新路徑，為農民增收拓展了新渠道，還為破解“三農”難題提供了新的樣板。
堅持把改革創新作為推動“三農”發展的根本動力。睢寧著眼“三農”發展，牢固樹立“抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來”的理念，穩妥有序推進農村確權頒證、新型農業經營主體培育、鄉鎮綜合執法改革、小型水利管理體制改革、農村土地綜合整治等各項改革，積極創新農業經營方式、農業公共服務供給方式、農村集體資產有效實現形式，激發了發展活力。
堅持把真抓實干作為推動“三農”發展的基本準則。面對“三農”發展，尤其是全面建成小康社會的任務，睢寧堅持“一切立足于實、一切立足于干”，以工業化的理念推進農業現代化，把項目建設作為“三農”發展的著力點。面對困難，“不說不能辦，多想怎么辦”“說了就算、定了就干、干就干成”，切實通過真抓實干、埋頭苦干、高效快干，建成了一批國家級、省級農業園區、農產品加工區、農業龍頭企業，為農村發展提供了有力支撐。
堅持把城鄉統籌作為推動“三農”發展的重要抓手。睢寧把“三農”工作放在“四化同步”“五位一體”、全面建成小康社會和全力打造蘇北農業現代化示范區的大格局中統籌考慮，把農村和城市作為一個有機整體，科學謀劃、一體設計，切實構建功能完善、產業互補、布局合理的城鄉統一規劃體系，保證了城鄉一體開發的科學性、規范性和可操作性，全面提升了農業農村可持續發展能力。
堅持把改善民生作為推動“三農”發展的根本目的。睢寧把促進農民增收致富作為根本出發點，通過全面落實各項惠農政策，著力拓寬農業內部增收空間，注重推進扶貧開發，積極推動農民創業就業，因地制宜發展新產業，充分挖掘農村資源資產資金增收潛力，推動農民收入保持持續增長態勢。同時加快改善農民生活條件，實現讓農民更多、更好地享受改革發展成果。
堅持把要素集聚作為推動“三農”發展的重要保障。睢寧按照“統籌推進”的原則，成立農業現代化建設指揮部，統籌負責各類資源調配，統一協調各部門開展工作。同時，充分運用市場機制和手段，鼓勵引導社會資本參與“三農”開發建設，為“三農”發展提供有力保障。
作者單位:學習時報調研組
中國鄉村發現網轉自：《學習時報》2017年1月18日
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