在黨中央、國務院的堅強領導和社會各界的大力支持下，經過廣大貧困地區干部群眾20多年的艱苦奮斗，在扶貧標準不斷提高的基礎上，解決了兩億多貧困人口的溫飽，很多貧困人口過上了幸福的小康生活，我國扶貧事業成就受到國際社會的矚目，為推動全球減貧事業發展做出了重大貢獻。“十三五”時期是我國脫貧攻堅的關鍵時期，2020年是全面建成小康社會的收官之年，勝利完成脫貧攻堅任務事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關社會主義現代化大局。當前，我國扶貧開發工作任務依然繁重，貧困人口規模仍然龐大，扶貧脫貧難度越來越大，我國扶貧工作也出現一些新轉變、新特點和新要求，同時面臨新挑戰。因此，“十三五”時期扶貧工作要按照全面建成小康社會新的目標要求，實現我國現行標準下農村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，要適應新形勢、采取新思路、運用新機制、激發新動力，完成脫貧攻堅重大任務，促進實現全面建成小康社會的總目標。
一、“十三五”時期扶貧開發的基礎和新形勢
（一）當前扶貧開發的進展情況
１．扶貧開發工作成效巨大。2011年我國開始實施新的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，到２０１４年底，按照人均純收入2300元／年的新扶貧標準的減貧總量達到9550萬人，貧困發生率從17.2％下降到7.2％，重點貧困縣農民人均年純收入從３９８５元提高到６６１０元，增速超過全國水平。根據２０１３年世界銀行的報告統計，１９８０年到２００８年，中國減少每人每天1.25美元以下的貧困人口達6.62億，扶貧減貧成效非常顯著。
２．扶貧開發投入逐年加大。２０１４年我國專項扶貧預算４３３億元，２０１５年４６７億元，加上定點扶貧資金３００億元，財政直接投入達７００多億元。據２０１５年財政部預算，地方（省市縣三級）的扶貧投入總計１０００億元。國家惠農政策總量達到每年１．２萬億元以上，年增量在１０００億元以上。
３．精準扶貧重點工程進展順利。當前，精準扶貧基本實現干部駐村幫扶全覆蓋，持續開展“雨露計劃”等教育扶貧工程，創新小額信貸模式，推進電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧，探索整村推進、土地整治、股份合作等新模式；“建檔立卡”工作取得重大進展；金融服務、社會扶貧、精準扶貧等機制得到創新和完善。
４．片區扶貧工作取得較大進展。自２０１１年開始片區扶貧規劃以來，預計“十二五”期末，交通、水利、能源等跨縣重大扶貧項目開工率可達８０％，完工率可達４０％。２０１１年—２０１３年，片區減貧幅度由此前慢于全國3.1個百分點，提高到比全國平均水平快1.6個百分點；片區農民人均純收入年均增長16.3％，高于全國平均水平近三個百分點；消費支出年均增幅13.5％，高于全平均水平兩個百分點。
５．解決絕對貧困向緩解相對貧困過渡。除城鄉之間收入差距加大，農村內部收入差距也在擴大。據統計，2002年以來，我國城鄉收入比一直處于3:1以上，2014年首次下降到2.92:1，但是絕對差距從２００１年4494元上升到18952元，城鄉收入差距依然處于較高水平。從農村內部看，２０００年農村內部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的6.5倍，２０１４年擴大到8.65倍，這種趨勢還在進一步擴大。另外，２０１４年我國基尼系數為0.469，但在邊疆貧困地區基尼系數較高，２０１４年西藏農村達到0.65，基尼系數的提高將使得貧困發生率上升。可見，目前我國已進入從解決絕對貧困向緩解相對貧困過渡的階段。
（二）當前扶貧開發存在的主要問題
１．扶貧對象規模依然龐大，扶貧減貧難度加大。一方面，按照２３００元年收入２０１０年不變價的國家扶貧標準，到２０１４年底，我國依然有７０１７萬人低于此項標準，貧困發生率為7.2％，扶貧對象的規模龐大，扶貧工作依然艱巨。另一方面，隨著時間的推移，減貧幅度出現明顯下降，２０１０年—２０１４年減貧幅度從26.1％下降到14.9％，減少了11.2％，減貧幅度下降得非常明顯，按照目前趨勢未來有可能進一步下降，減貧步伐將會減緩。
２．扶貧不精準問題比較突出。一是貧困人口識別難。受到農村資產信息和家庭統計不健全、指標限制及人為操控等原因，導致貧困戶難選錯選問題普遍存在。二是扶貧資金不到位。根據國務院扶貧辦統計數據，在其對２００９年—２０１２年貧困人口的“赤貧”“一般貧困”“邊緣貧困”和“穩健脫貧”四個分組中，前三組收入增長率非常低，“赤貧”和“邊緣貧困”組甚至為負增長，而低收入農村貧困人口獲得的低保、醫療報銷和扶貧資金也最少，說明最需要幫助的貧困人口實際上得到補助最少。三是地方建設未能與精準扶貧有效結合。有些地方熱衷于上大項目，偏好于搞城市基礎設施建設，對農村特別是貧困人口精準扶貧力度不夠，未能實現將貧困地區重大基礎設施項目與精準扶貧、精準脫貧有機結合。四是對貧困人口返貧問題重視不夠。據中科院精準扶貧第三方評估組對１２４個貧困村調查數據測算發現，近三年來貧困返貧率１２．９％，六盤山區、燕山—太行山區和秦巴山區返貧率分別高達５３．７％、３６．７％和２９．５％；山西、甘肅、河北返貧率分別到６７．２％、５３．７％和３５．７％，缺乏對扶貧人口的動態跟蹤和返貧人口再入機制。
３．扶貧開發與國家和區域性重大戰略不銜接。一方面，“片區規劃”與“十二五”規劃不銜接。由于“片區規劃”編制時各省區“十二五”規劃均已編制完成，致使“片區規劃”部分建設項目落實難度大，專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧三大主體責權不明晰，協同程度不高，造成扶貧項目資源配置效率不高，執行難度較大，難以落實等問題。另一方面，扶貧規劃與當前國家重大區域性戰略存在結合不緊密、不銜接，未能有效地促進貧困地區的經濟發展，造成區域發展不平衡，特困地區發展滯后。
４．基層扶貧機構不健全，扶貧治理機制亟待完善。一是基層機構不健全。目前，扶貧組織人員呈現“上級隊伍強，下面隊伍弱”局面，特別是鄉、村兩級缺乏專職、穩定的扶貧隊伍，多數地區只有扶貧辦一家機構具體負責扶貧工作，工作效能和協調力度較弱，缺乏政府多部門之間的協調與溝通，造成扶貧效率較低，扶貧政策執行不到位等情況。二是政府為主導、自上而下組織型、管制型扶貧機制尚待進一步完善。當前，政府行政參與過多、制度化評估問責制不完善及扶貧市場機制缺失，導致扶貧資源難以整合且在傳遞過程中內耗較大，扶貧作用減弱，政府扶貧管理創新仍需加強。
（三）“十三五”時期扶貧開發工作新形勢
１．扶貧開發戰略新轉變。改革開放以來，我國扶貧開發工作經歷改革經濟體制方式減貧、開發式扶貧、攻堅式扶貧到２０１０年的基本貧困消除，２０１１年進入同步小康發展扶貧階段，扶貧目標由原來“保生存”向“保生態、促發展、惠民生”轉變；扶貧模式亦由救濟式扶貧、普惠式扶貧向開發式扶貧、競爭式扶貧轉變；扶貧區域也由單個行政區劃轉向跨行政區劃的連片扶貧開發；扶貧工作總體呈現由“關注政策扶貧效果的國家導向”逐步朝著“注重外部環境改善的區域導向”直至“關注區域與貧困人口生計可持續發展的能力導向”的戰略轉變。
２．經濟新常態提出新挑戰。一方面，我國經濟進入新常態，經濟增長速度減緩、結構調整、產能壓縮等將直接導致農村貧困人口就業收入增長難，減貧難度加大。另一方面，經濟增速減緩，地方財政收入增速也會放緩，即使不降低政府財政扶貧資金，參與扶貧的企業、社會等組織的扶貧投入也可能降低。另外，區域之間發展不平衡、差距加大、農村“老齡化”和“空心化”等問題也對扶貧減貧工作帶來新的挑戰。因此，未來亟需構建全社會力量共同參與的大扶貧格局。
３．農村貧困出現新特點。據《中國反貧困發展報告（２０１４）》研究成果顯示，新時期我國絕對貧困人口主要分布在連片特困地區，呈現“大分散、小集中”的趨勢；貧困結構復雜，致貧原因多樣，并呈現從絕對貧困到相對貧困、單維貧困到多維貧困、靜態貧困到動態貧困、短期貧困到中長期貧困的新特點；需更加注重扶貧對象的需求，要準確把握致貧因素與扶貧對象發展意愿，實現有效的供需對接，提高扶貧資源配置效率，實現有效扶貧。
４．扶貧開發提出新要求。在貫徹中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（２０１１—２０２０年）》等扶貧開發文件精神和總體要求下，貫徹落實習近平總書記２０１５年６月提出的“四個切實”：切實落實領導責任，切實做到精準扶貧，切實強化社會合力，切實加強基層組織的要求，深入開展下一步扶貧開發工作，順利實現扶貧開發總目標。遵循李克強總理提出“三個結合”的基本方針：把片區攻堅與精準扶貧結合起來，把扶貧開發與生態建設結合起來，把外部支持與內生動力結合起來。
５．扶貧開發需要新機制。根據２０１４年１０月中共中央、國務院印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出的深化改革，創新扶貧開發工作機制的總體要求，各地需要在中央統一部署下，在貧困縣考核、精準扶貧、幫扶機制、財政專項扶貧資金管理、金融服務、社會參與等機制方面進行創新，以滿足新時期扶貧開發工作的要求。
６．精準扶貧具備新手段。積極推進精準扶貧實施十大工程，包括干部駐村幫扶、職業教育培訓、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構樹扶貧、致富帶頭人創業培訓、龍頭企業帶動，這十大工程將為精準扶貧奠定基礎。充分運用互聯網、大數據、數據挖掘技術等新型技術手段為精準識別、精準管理、精準幫扶提供的技術支撐，構建精準化、智慧化、動態化的精準扶貧信息管理系統，進一步提升精準扶貧工作效率和質量。
二、“十三五”時期扶貧開發的思路、原則和目標
（一）“十三五”時期扶貧開發的總體思路
按照黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和即將召開的中央扶貧工作會議精神，貫徹落實“四個全面”的戰略部署、五大發展理念和“兩個一百年”的奮斗目標，堅持中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制和片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制以及黨政主要領導對扶貧工作負總責的責任制；堅持科學引領、扎實推進、精準施策，看真貧、扶真貧、真扶貧，在扶貧對象、扶貧方式和扶貧資源等方面精準發力；充分發揮政府、市場和社會力量，構建多方參與、協同推進的扶貧開發格局；對不同地區要堅持因地制宜、科學規劃，理清脫貧攻堅工作的發展思路和重點；進一步加大支持力度，增加對貧困地區的資金投入；推廣普及科技扶貧和智力支持，提高和激發貧困地區的內生發展動力；進一步創新和完善扶貧開發工作體制機制，挖掘和釋放貧困地區自我發展潛力；確保２０２０年全面實現小康。
（二）“十三五”時期扶貧開發的基本原則
１．政府主導，社會參與。發揮政府和社會兩方面作用，要充分發揮政府在扶貧開發工作中的宏觀政策引導作用，同時加大政府財政扶貧力度；要發揮社會各界的組織作用，創新社會參與機制，鼓勵社會組織和社會力量以多種形式參與扶貧開發工作，形成多方參與、協同推進的脫貧攻堅工作格局。
２．突出重點，精準扶貧。要注重“三最”，即最困難地區、最困難人口和最迫切需要解決的問題；針對這些不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況及其致貧原因，運用科學有效方法對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理，做到政策精準、目標精準責任精準、措施精準、監督精準、效果精準。
３．統籌資源，形成合力。要整合扶貧辦及其他政府部門資源，也要整合政府、各類社會機構和市場資源；整合統籌城鄉資源，實現城鄉各類扶貧資源的一體化；要強調財政、信貸、社會各方面的投入，把專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧全部動員整合起來；要整合社會扶貧資源和各行業各系統資源，進行合理分工，形成強大的扶貧合力。
４．簡政放權，強化監督。中央和地方根據貧困因素進行工作分工、劃分事權、明確責任，按照宏觀的、群體的、生態型的、跨區域性的貧困，由中央統一協調管理，微觀的、個體的、當地性的貧困，由地方政府負責。在簡政放權的同時，應加大中央和省市、社會第三方機構對地方扶貧工作的考核評估和監督檢查力度，確保扶貧工作落到實處。
５．群眾參與，完善機制。要高度重視和尊重貧困人口自身發展意愿，使得貧困人口在扶貧開發中充分行使知情權、主動權、選擇權、管理權和收益權，增強貧困人口脫貧的信心，引導貧困人口積極參與，從由上到下的被動式脫貧逐步向由下到上的主動式脫貧轉變，激發和提升貧困地區內生發展的持續動力。
（三）“十三五”時期扶貧開發總目標
堅持《中國農村扶貧開發綱要（２０１１—２０２０）》提出的總目標，總體上完成“兩不愁、三保障”減貧目標，即實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，確保完成農村貧困人口到２０２０年如期脫貧，貧困縣全部脫貧；在完成總目標的同時實現貧困地區農民人均純收入增長速度高于全國農民人均純收入增長速度平均水平，全國農民人均純收入增長速度高于全國人均收入增長平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距和相對貧困擴大趨勢，最終推動全面建成小康社會的總目標。
三、“十三五”時期扶貧開發重點工作
（一）加快推進集中連片特困地區脫貧攻堅工程
將邊遠山區、民族地區、革命老區、連片特困區的貧困人口作為重點扶貧對象，其中應以１４個連片特困區和其他重點縣和貧困村為重中之重，在這些地區集中實施一批重大民生工程、重要基礎設施項目，統籌做好整村推進、就業促進、產業扶貧、移民搬遷、定點扶貧等重點工作，加快推進集中連片特困地區脫貧攻堅工程。
（二）深化完善區域性扶貧開發規劃
加快深化完善區域性扶貧開發規劃，將扶貧規劃納入國家和地區“十三五”經濟社會總體規劃、國家區域發展戰略規劃。一是加快編制和調整貧困地區發展規劃。指導貧困地區謀劃一批“十三五”重大工程項目，組織編制集中連片特困地區區域發展與脫貧攻堅“十三五”升級實施規劃，并積極將其納入相關“十三五”行業專項規劃。二是落實老區振興發展規劃，加大扶貧力度。加快落實陜甘寧、贛閩粵、左右江革命老區振興規劃，全面貫徹支持贛南等原中央蘇區振興發展的政策意見，研究出臺并認真落實“十三五”扶貧開發超常規政策舉措。三是以國家區域戰略帶動貧困地區發展。引導貧困地區積極融入“一帶一路”、京津冀協調發展、長江經濟帶等國家發展戰略，積極培育和打造區域合作平臺，引導相關發達地區產業優先向貧困地區轉移，通過實施區域戰略增強貧困地區發展內生動力。
（三）加快推進精準扶貧工作
一是要完善建檔立卡的制度性框架平臺，精準識別貧困群體，精準分析致貧原因，精準制定幫扶措施；二是要實施精準化的分類級差管理，在建檔立卡制度框架下，以扶貧開發和農村低保“兩項制度”有效銜接為基礎，按照農村居民可支配收入等標準，對貧困人口和貧困村進行貧困程度分級分類管理，實行重點扶持、整體推進；三是堅持因地制宜、因村施法、因戶施策的扶貧方針，對于失去勞動能力的貧困人口，以救濟扶貧為主，全部由農村低保養起來；四是對有勞動能力的貧困人口可以采用小額貸款，發展產業扶貧和就業扶貧，或采取外出務工增加收入；五是生態環境脆弱地區可采用生態移民扶貧措施實現精準施策。
（四）大力發展特色優勢產業
做好扶貧開發工作，既要堅持“輸血”的必要條件，又要構建“造血”的功能，充分發揮貧困主體的積極性和能動性，提升持續內生動力。根據各重點貧困地區的資源稟賦、區位條件和人力資源狀況，確定各片區優勢特色和主導產業發展重點，做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧等，支持全產業鏈發展，培育自主知識產權的農特產品品牌，通過大力發展特色優勢產業，推進產業扶貧，提升貧困地區發展內生動力，加快當地農村貧困人口的早日脫貧致富。
（五）加強重大基礎設施工程建設
加快建設一批能夠輻射帶動貧困地區發展的骨干鐵路、國家高速公路、水利樞紐、信息基礎設施等重大工程，破解區域發展瓶頸，發揮重大基礎設施工程對貧困地區區域發展和扶貧工作的支撐作用。將重大基礎設施，包括水利工程、流域開發與治理、礦產資源開發、生態保護、礦山地質恢復等工程建設與扶貧工作有機結合起來，實現通過工程建設促進扶貧。
（六）大力發展貧困地區社會公共事業
大力發展貧困地區農村科技、教育、文化、衛生、社會保障等社會公共事業，促進城市公共服務向農村覆蓋，推進貧困地區城鄉基本公共服務均等化，大幅提高貧困地區基本公共服務能力。包括：大力推進實施教育富民、教育移民、教育惠民工程，實現教育扶貧；加強在貧困地區科技推廣，促進創業，推進科技扶貧；加快建設貧困地區醫療衛生、社會保障體系和社會救助體系，加大對貧困地區貧困人口的社會保障。
四、進一步創新完善扶貧開發體制機制
（一）創新完善扶貧開發管理及績效考核機制
１．進一步完善扶貧開發管理體制。一是繼續細化和完善“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的扶貧管理體制，理清各級政府職責，明確其各自事和權，提升各級扶貧政府機構的執行力，確保扶貧政策能夠落到實處；二是加強機構建設，建議將在中央層面建立獨立的扶貧機構，列入國家行政機構系列，負責貧困地區的連片開發、分散型貧困戶的精準扶貧和指導社會扶貧慈善公益組織的業務；在地方上建立與之相對應的扶貧開發機構，理順扶貧工作機制，增強扶貧開發機構的資源協調能力，推進扶貧工作水平的提高。
２．進一步改革完善貧困縣考核機制。正確處理三個關系，改革完善貧困縣考核機制。一是貧困縣短期減貧和長期發展目標的關系；二是處理好貧困縣里面貧困人群和非貧困人群利益的關系；三是對貧困縣考核的指標及權重如何處理好貧困縣和非貧困縣考核的關系。在我國現行的領導干部晉升考核管理體制下，績效考核是領導干部在地區間流動和職務提升的一個依據，原來以國內生產總值（ＧＤＰ）為中心的考核辦法要根據貧困地區的條件和任務來確定考核指標及權重，以鼓勵和調動有能力、有志向的干部到貧困地區開創扶貧工作。按照“滴灌”模式扶貧，加快建立健全貧困縣考核、約束和退出機制。進一步改革完善組織考核激勵機制。一方面，要完善貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核評價體系，加大扶貧開發工作權重，對扶貧開發中做出實績的干部要進行激勵。另一方面，要制定貧困縣脫貧攻堅和行業部門開發考核辦法，按照辦法對縣和行業部門進行監督檢查，進行考核。
（二）加快建立健全精準扶貧的體制機制
１．創新精準扶貧管理機制。一是要認真落實中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制和片為重點、工作到村、扶貧到戶的管理機制，黨政主要領導對扶貧開發工作負總責的責任制，合力分工，形成省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓，層層落實的責任制。二是按照“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，構建精準識別、精準幫扶、精準考核和精準管理的“四個精準”工作機制。三是推行簡政放權，要推進實施“從上到下”與“從下到上”相結合的扶貧機制，充分發揮扶貧對象及基層的積極性和主動性。
２．完善精準扶貧識別與動態監測體系。制定具體化、明晰化、公開化貧困識別標準。在國家農村扶貧識別標準的基礎上，結合本縣、本鄉（鎮）、本村實際，制定科學合理、操作性強、具體量化、動態的貧困戶識別標準。所有參與扶貧信息采集程序公正化、標準化、規范化和透明化，以此保障扶貧數據信息的真實性和精準性。充分運用大數據、互聯網技術，結合目前貧困村和貧困戶的建檔立卡工作，整合各方面的扶貧動態數據，包括扶貧主體、扶貧資金、扶貧項目等數據，加快構建基于“互聯網＋”的精準扶貧信息系統，利用數據挖掘技術分析扶貧特征變化、扶貧效果、扶貧趨勢等，為精準扶貧的政策制定、管理方式、扶貧重點、舉措等提供依據，進一步鞏固建檔立卡成果，實施貧困人口動態管理，在扶貧方式、扶貧資源和扶貧考核上實現精準化。
３．實施差異化的精準扶貧舉措。一是在區域層面加大貧困地區生產性、設施性建設項目精準投資；二是在縣域和村鎮層面，加大產業扶貧項目的統籌協調與精準指導，支持貧困地區龍頭企業發展；三是在個體層面，加大對重點貧困戶精準扶貧和社會扶貧力度，通過以工代賑和救助兜底幫助一批貧困人口。
（三）構建政府主導，社會多方參與的扶貧新機制
１．創新“三位一體”扶貧格局。在堅持和貫徹《中國農村扶貧開發綱要（２０１１—２０２０）》提出的“三位一體”，即專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧的工作格局基礎上，進一步發揮創新社會扶貧方式、拓展社會扶貧領域、強化社會扶貧地位。
２．明確社會扶貧的主體關系。“十三五”時期，應堅持政府在扶貧開發工作的主導地位的同時，動員政府非專職扶貧機構部門、政府關聯組織機構、民營企業、社會組織、公民個人等更多的社會力量參與到扶貧開發工作中，形成政府、市場與社會協同推進的扶貧開發格局。建立和完善政府引導，社會力量為主體廣泛參與扶貧事業的扶貧工作格局。
３．創新社會扶貧機制。一是完善社會參與扶貧的平臺建設，積極宣傳動員社會各界參與到扶貧工作中；二是明確和完善社會力量參與扶貧工作的渠道，建立起通過政府、市場和社會組織途徑參與扶貧的渠道；三是進一步建立和完善社會扶貧的制度保障，保障參與主體的合法權益及監督權利；四是加強社會參與扶貧的組織機構管理，完善社會扶貧主體內部的合作機制；五是建立和完善政府扶貧與社會扶貧之間的協調合作機制；六是建立和完善社會扶貧的考評激勵機制。通過這些方面的機制建設，實現社會扶貧的制度化、規范化和常態化。
４．創新和完善社會扶貧資源整合機制。一是整合社會扶貧機構。整合政府、社會、市場等各種扶貧機構資源，積極引導城鄉、社會各界多方力量參與農村的扶貧開發與建設，建立一個多渠道、多層次、多元化的社會機構參與的整合、協調、管理機制。二是構建各類要素整合機制。要整合項目資金資源，把住房改善、基礎設施、產業發展、公共服務等扶貧項目和資金，打捆使用，做到分工合理、形成合力、高效利用。三是構建市場化的扶貧機制。發揮政府財政扶貧的引領和“撬動”作用，帶動市場扶貧。
（四）創新和完善扶貧開發投融資機制
１．創新扶貧資金管理和使用管理機制。一是實施扶貧資金分類使用和管理。對不同致貧原因的農戶采用不同的扶貧措施，如沒有勞動能力的農戶用入股企業獲得分紅的形式得到保障，因病致貧的農戶采用衛生、醫療扶貧等方式讓其在患病期間達到正常生活水平，家里有老人的貧困農戶需要養老保險和信貸支持。二是建立完善的要素與競爭相結合扶貧資金分配方式。積極探索重大扶貧專項、以獎代補等扶貧資金實行要素分配與競爭分配的有機結合的分配方式，在保證要素法分配資金占總資金５０％以上的基礎上，將產業扶貧和以獎代補等先建后補資金實行競爭性分配，以提高扶貧資金的使用效率。
２．創新地方扶貧融資平臺。可在有條件的地方成立市、縣（區）扶貧開發投資公司試點，建立融資平臺、擔保平臺、管理平臺，整合各方資源，引進各方力量，加大政府、銀行、企業合作，建立社會化融資扶貧開發新機制，形成“政府＋企業＋金融機構＋農戶”的融資體系。在試點的基礎上總結經驗和完善政策，逐步在貧困地區推廣，解決貧困地區產業發展融資難的問題。通過整合相關扶貧專項資金和貸款貼息等方式，充分發揮財政資金杠桿放大作用，撬動金融信貸資金，吸納民間資金，破解融資瓶頸。
３．創新扶貧投融資新模式。探索建立多種產業鏈融資模式，撬動企業資金和民間資金進入農業產業化經營體系建設領域。如“銀行＋融資平臺＋企業＋農戶”模式、“銀行＋龍頭企業＋農戶”模式、“扶貧項目＋企業（專業合作社）＋農戶”模式、“扶貧互助社＋專業合作社＋農戶”模式等。
４．探索建立資產扶貧機制。探索資產收益扶貧模式，引導貧困村將集體資產、貧困戶將承包土地和個人財產入股，采取委托經營、合作經營等方式，確保貧困村和貧困戶多渠道增收；探索投資收益扶貧模式，將財政扶貧資金投入形成的資產量化給貧困戶，將財政支農資金投入到村或農民合作社形成的資產劃出一部分，采取優先股的方式量化到貧困戶，實行貧困戶收益保底、按股分紅；探索理財收益扶貧模式，對無勞動能力的貧困人口，可將無指定用途的扶貧捐資或安排到戶的扶貧資金，采取委托經營方式，幫助其獲得理財收益、分紅收入。
（五）構建統籌城鄉資源的一體化扶貧開發機制
一是統籌城鄉人力資源要素，構建城鄉一體化的勞動力市場。加快推動城鄉培訓教育資源整合，提升農村貧困人口勞動力素質，加快農村人力資源向人力資本轉化，提高農村貧困人口收入水平，增強貧困人口自我積累和自我發展能力。二是統籌城鄉扶貧資源，提高扶貧資源使用效率。堅持“以城帶鄉、以工促農、多予少取”的基本方針，推進實施各項支農、惠農、強農政策，引導城鎮扶貧資源向貧困農村的高效轉移和使用。三是統籌城鄉公共資源，保障扶貧人口公共服務。構建城鄉一體的最低生活保障、教育救助、醫療救助等在內的各項救助措施，保障貧困人口的基本生活水平。
（六）構建統籌經濟、社會和生態資源的扶貧開發機制
一是加快經濟、社會和生態資源融合扶貧機制。根據各地區經濟、社會和生態資源發展特點和優勢，發動社會力量參與貧困地區發展特色農業、鄉村旅游等優勢產業，對國家投資的公益性建設項目取消貧困地區的配套資金，幫助貧困人口脫貧。二是樹立生態型扶貧理念，實施生態扶貧戰略。在扶貧開發中樹立“以人為本”的可持續發展理念，積極倡導生態循環經濟新模式，走“低投入與高產出、低能耗與高效益、低排放與高循環”的可持續發展道路，從根本上消除經濟增長與生態惡化、環境破壞與貧困加劇的矛盾。
五、進一步加大扶貧開發政策支持力度
（一）建立健全扶貧開發的法律制度
扶貧法律制度薄弱和存在缺失，應在目前相關法律制度基礎上，盡快研究制定“國家反貧困法”或“中國扶貧法”，通過法律剛性約束規范政府和社會各界扶貧開發行為，使扶貧開發治理走上法制軌道。通過法律明確貧困主體，各級政府和社會各類機構等扶貧主體的地位、責任、權利和義務，規范組織管理、資金使用、監督考核等方面的內容。
（二）加大財政對扶貧開發支持力度
１．采用多樣化財政支持方式。創新金融服務機制，改進扶貧資金管理方式，從扶貧資金管理使用上破題，建立新機制，加大財政支持力度。要通過把財政直接補貼的項目資金更多轉變為政策性貼息、擔保資金和風險補償基金的方式，撬動金融資金投放；強化覆蓋貧困地區和貧困人口的便利化特惠財政政策措施；將農村危房改造、生態保護等方面資金與專項資金整合使用，提高資金利用效率；推廣政府和社會資本合作（ＰＰＰ）模式，開展農村產權抵押融資試點，支持農村發展資金互助合作，實施扶貧小額信用貸款，推廣貧困村互助資金項目模式。
２．增加對貧困地區的財政資金投入。國家要進一步增加對貧困地區中央預算內投資規模，各有關方面在安排年度投資計劃時，繼續向貧困地區尤其是集中連片的特困地區、革命老區傾斜，重點支持基礎設施、社會事業、生態環保、扶貧開發等領域建設。繼續加大對貧困地區公益項目中央投資的支持力度，提高補助標準。金融機構要優先安排扶貧開發示范項目的優惠貸款，發揮典型示范的引領作用，支持貧困地區加快脫貧致富。鼓勵和引導中央企業和社會資本投入貧困地區發展建設，在基礎設施、公用事業等領域積極推廣政府和社會資本的合作模式，以動員全社會各界的力量支持扶貧開發事業。
（三）加大金融對扶貧開發支持力度
１．引導多種資金參與扶貧開發工作。鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持，推行定向精準滴灌的普惠式扶貧金融；運用財政和貨幣政策工具，向金融機構提供長期、低成本資金，用于支持扶貧開發工作；實施設立扶貧優惠貸款政策，支持貧困地區發展特色產業和貧困人口就業創業。
２．加大對農戶小額信貸力度。在省級層面協調增加對支農信貸規模，建立農村動產（如營用車輛）、固定資產（如宅基地、房產）、聯戶（三戶以上）及誠信擔保等多種形式的貸款擔保機制，取消農民貸款五萬元以上必須要國家正式職工擔保制度，降低農民貸款門檻，并將貸款期限從一年延長至三年，貸款利率在基準利率的基礎上浮不超過４０％，有效解決貧困地區農民發展致富產業資金不足的問題。
（四）加大科技對扶貧開發支持力度
１．加強對貧困地區教育培訓工作，推進智力扶貧。扶貧先扶智，建立少年兒童接受教育、青壯年通過培訓提高多渠道就業能力的扎實通道，阻止貧困現象的代際傳遞。加大對貧困地區農民的培訓支持力度，不斷提升貧困地區農村勞動力的科技素質、技術水平、職業技能和經營能力。依托貧困地區農技推廣系統力量，通過舉辦培訓班，簽署科技合作協議，組織專家咨詢等，將科技成果轉化和推廣應用，促進產業化發展。使貧困地區的從業人員至少掌握一門適用的生產技能，增強自身發展和脫貧致富的能力，發揮貧困地區勞動力資源的潛能。
２．加強在貧困地區科技推廣，推進科技扶貧。農村貧困地區主要從事農林牧業生產，國家和地方有關部門要組織和發揮科研單位、大專院校、大型企業專家和科技人員的力量，發揮科技扶貧優勢和貧困地區對口部門研究培育推廣適合當地發展的優良農林牧業良種。推廣先進的種養植技術，普及效益好的種養殖項目，增加貧困農村人口的收入。
（五）建立和完善扶貧開發組織保障
進一步完善項目資金監管、貧困縣考核、基層組織建設和脫貧攻堅重大事項推進行動機制建設，全面落實國家貧困縣退出機制，搭建定點扶貧、對口扶貧、集團扶貧、企業扶貧等社會參與平臺，多渠道、全方位引導各類組織參與扶貧開發，拓展社會力量參與扶貧的便捷通道，建立社會扶貧網絡“直通車”，實現援助人與求助人點對點精準幫扶。
（六）加強扶貧開發國際交流與合作
爭取國際組織和發達國家援助性扶貧項目。適當增加配套資金比例，對地方財政確有困難的可以全額配套。要根據貧困地區的特點，采取有針對性的措施，加強對外援項目的管理，努力提高外援貸款項目的經濟效益，增強還貸能力。通過多種渠道、不同方式爭取國際非政府組織對我國扶貧開發的幫助和支持。加強與國際組織在扶貧開發領域里的交流，借鑒國際社會在扶貧開發方面創造的成功經驗和行之有效的方式、方法，進一步提高我國扶貧開發的工作水平和整體效益
參考文獻（略）
作者簡介：聶振邦（中國國際經濟交流中心副理事長、國家糧食局原局長）元利興（中國國際經濟交流中心副研究員、博士）詹琳（中國國際經濟交流中心助理研究員、博士）
中國鄉村發現網轉自：《全球化》2016年第6期
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