農村集體經營性建設用地入市改革的任務之一，是探索農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑。試點中集體經營性建設用地入市可以有三種途徑，即就地入市，調整入市和城中村整治入市。經過界定確認的集體經營性建設用地，符合規劃并明確在本村使用的，可以直接就地入市。對本村不能直接使用的，“試點縣可以根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，經試點地區上一級人民政府批準后，在確保建設用地不增加，耕地數量不減少、質量有所提高的前提下，對村莊內零星、分散的集體經營性建設用地先復墾后，可按計劃調整到本縣域內的產業集中區入市”。相對于就地入市，調整入市在制度設計上出發點是“公平”，即讓那些不具有區位優勢，位置偏遠的村鎮也能通過指標交易的方式享受入市的收益。其對土地增值收益的分享，不僅僅局限于國家轉移支付等再分配的方式，而是在初次分配階段也可以實現土地的增值價值。調整入市必然涉及到兩個主體，一個是使用指標落地的集體經濟組織，另一個是貢獻指標的集體經濟組織。兩者究竟誰是集體經營性建設用地的主體，如何參與及參與程度如何，關系到分享入市帶來的土地增值收益的比例大小。
本文通過對湄潭集體經營性建設用地調整入市案例深入分析，對比其他地方的做法，進而在此基礎上提出調整入市中主體確定及增值收益分享的優選方案。
一、湄潭縣兩宗調整入市的案例分析
貴州省湄潭縣是農村集體經營性建設用地入市試點縣。至今已經有8宗地塊通過調整入市的方式入市。湄江鎮回龍村靠近縣城，地理區位優越，對集體經營性建設用地的需求比較旺盛。抄樂鎮位置較為偏遠，其產生的集體經營性建設用地指標由于抄樂鎮發展規劃限制和貢獻指標的集體經濟組織產業發展的需要，從而有將指標交易到湄江等其他發達鄉鎮換取資金的動機。
（一）指標落地村
回龍村的區位優勢良好，有較大的用地需求。但由于建設用地指標的限制，類似于物流倉儲、農產品加工、旅游用地等小型企業的用地，雖然符合城鄉規劃，但很難得到滿足。在調整入市中，該村集體經濟組織決定通過購買指標，引入兩家企業落戶。按《湄潭縣農村集體經營性建設用地使用權入市管理辦法（試行）》等政策法規的規定，回龍村集體討論形成入市決議并向縣國土部門提出申請，后由縣國土部門撮合，與出賣指標的抄樂鎮達成交易。
1.兩家企業落戶。
一是同心緣商貿有限公司。該公司是湄潭縣一家從事物流倉儲的小微企業，因業務擴大需要亟需新的倉儲用地。由于國有工業園區進入門檻較高，只能使用集體土地。回龍村出于區位等因素的考慮，選擇通過購買指標的方式獲得土地入市。該宗地的面積是16.8畝，單價17.18萬/畝，總價288萬元。地塊的規劃用途為倉儲用地，使用年期為50年。通過掛牌出讓，土地價款由企業一次性交清。對企業負責人來說，入市地塊單價雖然高，但是十分符合企業發展的實際，對企業來講一筆劃算的交易，可謂是“物有所值”。
二是林圣茶業有限公司。該公司原本就在該村，本次購地是為了擴大生產規模。公司也通過購買指標的方式獲得2宗工業用地，面積共2.98畝，出讓年限50年，出讓價款51萬元。
2.效益分析。
回龍村的實踐表明，通過異地調整，盤活存量集體建設用地，再由指標調入方的村集體經濟組織作為主體將地塊入市交易，既實現了對閑置、低效的農村存量建設用地的二次開發利用，優化了農村用地布局結構，又產生了顯著的外溢效應。對回龍村來說，調整入市給村莊帶來的好處主要有調整入市19.78畝集體經營性建設用地，為村集體帶來56.84萬元收益，其中村集體17.04萬元，群眾個人39.80萬元。使用入市地塊的企業會優先聘用本村村民務工，解決了村民的就業問題，增加了村民收入。同心緣商貿有限公司雇傭了本村農民20多人。原來農民務農的純收入只有300-400元/月，用工后的工資在1700-1800元/月。林圣茶業有限責任公司是一家集種植、生產、加工、銷售茶葉為一體，以公司+農戶+基地的模式進行經營的民營化企業，取得土地擴大規模后，解決了回龍村10人就業，同時帶動了回龍村茶葉產業發展，為回龍村提供了288人的季節性就業崗位。這兩家企業，為村民帶來200余萬元務工收入。部分村民實現了在家門口打工就業的愿望，既務工掙錢又照顧了家庭，降低了社會負擔，促進了社會和諧。
回龍村村集體利用獲得的出讓收入，準備創建村級農業產業規模化高科技綜合開發公司，爭取實現農業產業規模化、生態化、企業化，創建綠色生態品牌，促進地方種、養良性生態循環，發展加工、運輸、餐飲、住宿、娛樂等產業。通過集體經營性土地的入市改革，壯大了村集體經濟，村級積累得到增加。
3.價格形成機制。
在當地國土部門的組織和引導下，抄樂鎮落花屯村和群星村作為調出方、湄江鎮回龍村作為調入方進行了異地調整的協商談判。雙方同意以10萬/畝的價格交易水田，以8萬元/畝的價格交易旱地，以4萬元/畝的價格交易其他農用地指標。在與落花屯村的交易中，回龍村共購買16.33畝指標，其中水田7.68畝、旱地8.65畝，總計146萬元。另外，回龍村還向群星村購買了2.42畝旱地指標和1.03畝其他農用地指標，總計23.48萬元。入市的3宗地塊畝均成交單價為17.14萬元。價格構成為：指標成本、參照征地補償確定的收回成本，再加上每畝獲得2萬元的利潤。 3宗地塊出讓總價339萬元。土地增值收益調節金40.68萬元，地塊入市成本266.64萬元，村集體收益17.04萬元，個人收益39.8萬元。本次交易中，國土部門起了重要作用，在交易雙方間溝通搭橋促成交易。顯示出市場建立初期的交易量小、知曉度不高的特性。
4.集體經營性建設用地的市場化程度好于國有土地市場。
國有土地市場在商業、房地產用地上市場化程度高，但工業用地市場化程度低，很多地方工業用地低于成本出讓。集體經營性建設用地價格基本反映了市場供求，定價時按照每畝獲得2萬元的利潤水平考慮。本次調整入市的均價為17.14萬元/畝，而湄潭縣國有工業園區工業用地最低價標準為8-10萬元/畝，實際簽協議價格為5.6萬元/畝。
調整入市土地價格高于國有土地價格，高出的部分為指標調整費用，每畝8—10萬元。扣除這筆費用后，大致與國有土地價格相當。可見，與使用國有土地相比，多了一個獲利主體，即指標產生地。高于國有土地價格的部分就是偏遠地方的指標費用及利潤。
（二）指標調出村
指標調出村抄樂鎮落花屯村、群豐村、群星村獲得指標流轉費169.48萬元， 60%作為為集體經濟組織收入，用于滾動式發展村集體經濟；40%作為集體經濟組織成員個人收益。
如果是國有土地征收轉用不會有這筆收入。但是可以通過增減掛鉤實現指標價值。在這一過程中，指標調入地收益遠大于調出地。
（三）主體分析
調整入市交易方式必然產生兩個入市主體，一是提供建設權指標的集體經濟組織，入市主體地位在指標交易后截止；二是建設地塊所在的集體經濟組織，在獲得指標后，通過該村的農用地轉變成集體經營性建設用地后，成為真正的入市主體。
雙方交易通過自行購買的方式實現。入市范圍規定許可的建設地塊所在村購買建設權指標后，將建新地塊調整為集體經營性建設用地后，按就地入市路徑進行出讓。指標產生地在指標交易后就完成了交易，其實沒有進入集體經營性建設用地市場。
(四)總體評價
1.有效滿足了小微企業的用地需求，拉動了民間投資。
在當前國有工業園區偏好大企業、大項目的市場環境下，集體經營性建設用地能夠滿足資金有限、用地成本約束較緊的小微企業的需求。集體經營性建設用地入市將為小微企業提供生存和發展空間，有力推動“大眾創業、萬眾創新”。另一方面，又可以拉動民間投資，促進實體經濟發展，不斷增強西部地區經濟發展的活力和內生動力。
2.實現了建設用地指標的去區位化。
調整入市打破地域限制，不僅僅是區位優勢的地塊能夠入市，短期內不具備區位優勢的地塊也能實現土地價值。土地供應的客體打破區位限制，實現了去區位化。
3.區位差的地區分享收益不足。
調整入市雖然實現了建設用地去區位化，但還不徹底，落后地區沒能繼續分享入市后的土地增值收益。其收益的分享仍停留在增減掛鉤政策帶來的部分，而沒有享受到集體建設用地入市后產生的后續收益。
二、其他地方調整入市的模式借鑒
（一）北京大興
通過鎮級統籌，設立聯營公司，通過公司入市。按照規劃優先、鎮級統籌的原則，通過政府引導，農民主體以土地入股設立集體聯營公司，并與銀監、金融部門設立“土地未來收益”金融產品，解決前期開發資金問題。入市主體是農民集體委托授權的具有法人資格的土地股份合作社或土地專營公司。在收益分配上，鎮屬公司統籌不同村集體經濟組織的建設用地和收益分配，平衡各村集體入市收益。這就避免了能夠入市的局部地區獲得了大量的入市收益，而相關的成本卻由其相鄰的其他地方負擔的弊端。
（二）浙江德清
德清的調整入市試點有四種方式：
1.調換土地所有權自行入市。集體經濟組織范圍內未規劃調整入市建新區塊的，允許通過以地換地的方式，與設立調整入市建新區塊的集體經濟組織調換土地所有權，實現調整入市。
2.建設用地復墾指標交易入市。集體經濟組織將零星分散的集體經營性建設用地復墾后，無法以第1種方式實現調整入市，或不愿自行調整入市的，允許該集體經濟組織以復墾指標交易的形式，轉讓給其他集體經濟組織，收購指標的集體經濟組織可以等面積在規劃區按集體經營性建設用地入市。
3.集體經濟組織之間合作入市。集體經濟組織將零星分散的集體經營性建設用地復墾后，無法以第1種方式實現調整入市的，允許該集體經濟組織與其他集體經濟組織合作入市，取得的收益協商分成。
4.鎮級統籌整體規劃統一入市。允許鎮人民政府或平臺管委會組建調整入市統一平臺，設立集體經營性建設用地經營公司等形式的土地專營機構，引導轄區內集體經濟組織將零星、分散的集體經營性建設用地復墾后，以復墾面積入股、按入股份額分紅、事項集體決策、統一委托入市的形式實現調整入市。
（三）廣東南海
針對南海區農村集體經營性建設用地量大分散、利用低效及配套設施不足的狀況，南海區積極探索建立農村集體經營性建設用地整備制度，擬成立集體土地整備中心，通過收購、托管等方式，將產業落后、零星分散的存量農村集體經營性建設用地進行整合、土地清理及前期開發，實行統一招商及入市。入市主體由村集體經濟組織變更為區、鎮（街道）兩級集體土地整備中心。
綜合上述三地作法，調整入市中成立股份公司或聯營公司，不同集體經濟組織之間或指標交易雙方合作入市，成本共擔，收益共享。而不是指標交易結束后就不再享有后續收益。
三、調整入市中主體及增值收益分享政策設計
據入市有關數據統計，試點中通過調整入市方式進入市場交易的集體經營性建設用地約占入市總量的20%左右。預計未來具備區位優勢、能通過就地入市交易的量會趨于穩定，而體現公平的調整入市方式的量會逐漸加大。因此，對這部分土地交易主體及增值收益分享進行政策設計十分必要。入市試點初期，調整入市交易量不大，市場不夠繁榮，可以通過買賣雙方一一對應的方式購買指標。但是隨著市場不斷完善，進入市場交易量會越來越大，就應該建立統一的交易平臺，通過公開市場平臺實現交易。
1.試點初期，采取交易平臺上的一對一交易方式。指標產生地入市主體的建設權指標進入交易平臺后，出讓給建設地塊所在村，其作為入市主體的入市交易到交易平臺交易后截止；建設地塊所在村根據建設用地方的用地要求，進行本村的土地調整，將調整出來的土地改變為集體經營性建設用地，再采取“就地入市”模式進行出讓。
這種類型，雖然實現了建設用地的去區位化，但是提供建設權指標的集體經濟組織，作為入市主體的入市交易，到交易平臺交易后截止，只獲得一次指標交易收益。指標購買村將集體經營性建設用地入市權利和本村的優勢條件捆綁后，面向社會出讓，獲得集體經營性建設用地入市帶來的收益，還可以再次出讓，就會出現條件好的村獲利越來越多，而條件差的村最后沒有集體經營性建設用地資源，獲利越來越少，最后形成條件差的村越來越落后，就會影響“城鄉一體化”的發展。隨著條件成熟，應逐步改變這種作法。
2.試點成長期，雙方合作或定向返還收益的方式交易。在入市范圍規定許可的地塊，不僅可以在符合規劃的二、三產業集中區入市，也應允許分散在村莊內部，作為村莊內部的產業用地安排。可以采取雙方合作，成本收益共擔共享的方式入市，也可由交易平臺代表提供指標的農村集體將建設地塊統一調整（按國有土地征收補償標準進行，保留農村集體經營性建設用地性質）后出讓，得到的收益分配給提供指標的農村集體，讓提供指標的農村集體獲得改革紅利。
這種類型，使指標產生地能夠分享入市帶來的土地增值收益，也沒有再區分指標價款與土地收回補償，而是全部享有土地出讓價款。指標使用方享受到了入市帶來的后續收益，如稅收、就業等。
3.試點推廣期，縣域范圍內統籌合作入市的方式交易。隨著入市交易地塊增多，需要在全縣范圍內進行統籌。縣級交易平臺代表縣域內的農村集體經濟組織，按照交易規則和具體的入市范圍編制入市方案，全部入市過程由交易平臺完成。這種交易方式需要制定縣級入市計劃和編制村級入市規劃來作為基礎。縣域內成立股份公司或聯營公司，統籌安排入市地塊，統籌分享入市收益。
目前的試點中，德清、南海起步較早，制度建設比較全面，交易量相對較大，可以說代表了未來調整入市的方向。實現這個目標，必須具備兩個條件，一是建立交易平臺，二是做好規劃。
村級入市規劃：農村集體經營性建設用地，符合入市管理規定的，向交易平臺申請入市。擁有農村集體經營性建設用地的農村集體經濟組織，應根據本村發展規劃編制入市規劃：一是在確保不突破耕地紅線的前提下，規劃留用新農村建設、產業發展需要的集體經營性建設用地數量。二是根據本村發展需要，規劃調整入市指標的數量和入市時間。村級規劃中規劃的形成與法定，不應以政府主導，實行將農村土地變成城市國有土地的規劃體制，而應在城鄉統一的情況下，以這個區域本身的功能和農民參與規劃來重新形成規劃。
縣級入市計劃：通過全縣的農村集體經營性建設用地進行土地登記的匯總結果，得到縣城內的經營性土地的數量、分布，根據基層農村集體經濟組織新農村建設、精準扶貧、夯實集體經濟實力的需要，結合城鎮化建設的需求，制定縣級入市計劃。每年有計劃地安排一定的集體經營性建設用地入市數量，避免無序入市造成地價過低，通過入市收益壯大農村集體組織，引導農村股份制建設等。
當調整入市的建設權指標供給數量大于用地需求時，就必須設置 “門檻”要求：因精準扶貧和為了夯實集體經濟權能實行集體經濟組織股份制建設需要，集體與農民收益分配合理、可行，集體經濟組織成員擁護率高的集體經濟組織的經營性建設用地才能優先入市。交易平臺可以通過委托相關部門審核打分的方式，篩選能夠入市的農村集體經濟組織。
調研組成員
唐健 中國土地勘測規劃院
陳俊 貴州省湄潭縣國土資源局
梁鴻 貴州省湄潭縣國土資源局
中國鄉村發現網轉自：財新網
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