摘要：如何在推進農村土地“三權分置”的過程中保障集體經濟組織成員的利益，是農村經濟能否獲得更平衡、更充分發展的關鍵。本文以可實現的市場化效果為標準，比較了現有的轉讓、出租、轉包、互換、入股、抵押等土地承包經營權流轉方式，論證了實施農地股份制改革的價值，辨明了實施這一改革的困境并提供了解決方案。農地股份制兼具整合價值與分離價值，在其改革實施過程中面臨農民股東參與經營管理具有被動性和股份制經濟組織代理成本過高的雙重困境，可考慮通過引入機構股東與構建農民股東表決權外包機制，實現對農民股東的確權和對實際經營權人的限權，進而保障今后農地股份制改革中集體經濟組織成員的財產性權利。
關鍵詞：農地股份制 集體土地 “三權分置”
一、問題的提出
在2017年10月18日中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記做出了“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重要論斷。對于農村社會而言，“人民日益增長的美好生活需要”意味著中國農民已逐漸解決溫飽問題，并開始向往更高質量、擁有更多物質財富和精神財富的生活；“不平衡不充分的發展”則意味著中國農村與城市之間的發展差距依然存在。農村土地作為農村社會重要的農業生產資料，其開發利用方式在很大程度上影響著農民美好生活目標以及城鄉均衡發展目標的實現。Maine（1917）曾言，整個社會其實是一場從身份到契約的運動。這一論斷同樣適用于描摹土地利用方式的發展軌跡：土地利用方式的發展既是從粗放式利用向集約化利用發展的過程，也是基于契約的利用方式逐漸取代基于身份的利用方式的過程。土地的屬性具有多元性：作為自然資源，展現生態屬性；作為農民收入的來源，展現社會保障屬性；作為有形資產，展現財產屬性。在土地利用的初級階段，權利人所開發的是土地作為自然資源的價值，所倚重的是其社會保障屬性；在土地利用的高級階段，權利人所開發的是土地作為有形資產的價值，所倚重的是其財產屬性。若將前一個階段的土地利用比作靜態利用，權利人之所以有資格利用土地是源于其擁有村集體經濟組織成員的身份，那么，后一個階段的土地利用則是動態利用，附加在土地上的權利人的身份色彩逐漸淡化。中國當前農村集體土地的利用方式正在向第二個階段邁進，處于由靜至動、動靜兼顧的環節。兩個階段實現過渡的一種方式，便是2014年中央“一號文件”《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中明確提到的“三權分置”。而設計“三權分置”的初衷便是在維護農民土地承包權權益的基礎上，通過市場化方式促進土地承包經營權進一步分離和流轉。本文所討論的便是土地經營權流轉的具體方式，所試圖回答的問題是：如何在“三權分置”中實現流轉方式的創新，從而達到凸顯市場機制、淡化權利人身份色彩的目標。
二、甄別與比較：對既有土地流轉方式的分析
根據取得方式的不同，可將當前農村土地承包經營權分為兩種：通過家庭承包取得的土地承包經營權，以及通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權。根據《中華人民共和國農村土地承包法》可知，就前者而言，法律允許的土地流轉方式為轉包、出租、互換、轉讓等；就后者而言，法律允許的土地流轉方式為出租、轉讓、入股、抵押等。各種土地流轉方式的設計初衷一致，均以優化農業產業結構、助力農業現代化與促進農民增收為總體目標。而在實現市場化（指使市場的供求機制和價格機制在土地資源配置和土地經營權流轉中發揮作用）的效果上，各種土地流轉方式表現不一，這源自各種方式在解決融資難題、優化資源配置、促進勞動力自由流動、實現產權權能分離、突破土地流轉限制、增加收入來源等方面能力的不同（參見Malloy，2016）。根據習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上所提到的“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動…競爭公平有序”，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，結合中國農村集體土地的屬性以及經濟體制改革的目標可知，土地流轉的最佳方式所應取得的效果是：在不破壞土地社會保障屬性的基礎上強化土地的經濟屬性；通過市場經濟要素活力的迸發實現集體土地產權的有效激勵；允許市場機制在集體土地流轉中起決定性作用。因此，下文將基于融資難題是否克服、資源配置是否優化、勞動力能否自由流動、產權權能是否分離、流轉是否受限以及收入來源是否多元這六個方面，比較既有土地承包經營權流轉方式的優劣狀況。
（一）對既有土地承包經營權流轉方式的甄別
1.互換。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第四十條，所謂互換，是為了方便耕種或出于雙方各自需要而發生的集體經濟組織內部流轉方式，流轉雙方限于同一集體經濟組織內部，其根本目的是解決土地零碎化經營的弊端。雖然在承包關系上雙方依然是農村集體土地的承包權人，但土地承包合同的標的物已經變更。究其實質，互換是以便利生產為目的的一種內部流轉方式。
2.出租與轉包。所謂出租，即土地承包經營權人在承包經營期剩余期限內將承包地的占有、使用、收益權能全部或部分讓渡出去，以獲取一定的租金；所謂轉包，即土地承包經營權人在承包經營期剩余期限內將承包地上的權利和義務全部或部分讓與第三方，以獲取一定期限內的對價。出租與轉包的共同特點是：出租人與轉包人并未退出原承包關系。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十九條可知，在出租與轉包方式下，雖然第三方須有農業經營能力，但并不限于本集體經濟組織成員。
3.轉讓。所謂土地承包經營權的轉讓，即當事人雙方在自愿的基礎上，支付對價，簽訂書面合同，轉讓方退出土地承包關系，由受讓方取得土地承包經營權的流轉方式。作為土地流轉方式的一種，土地承包經營權的轉讓受到諸多限制。首先，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十三條，轉讓方式與其他流轉方式一樣，都受如下限制：土地用途限制、使用期限限制、受讓方經營能力限制。其次，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十七條第一款，在其所列舉的4種方式（轉包、出租、互換、轉讓）中，只有轉讓須得到發包方的同意，其他3種方式只需向發包方備案即可。而根據《中華人民共和國物權法》第一百二十九條，土地承包經營權的變動采取登記對抗主義，即未登記的土地承包經營權流轉不得對抗善意第三人，但自合同生效之時起發生物權變動的效力。換言之，“發包方的同意”不應成為轉讓方式的附加條件。因此，相較于其他流轉方式，轉讓方式受到的限制過多。
4.入股。所謂入股，即土地承包經營權人以土地承包經營權出資，入股從事農業生產的經濟組織，共同開展農業合作生產。入股具體可分為兩種情形：其一，承包地的權利人將土地承包經營權入股，用“股份”量化收益分配比例，其實質并非入股，而是以合作方式開展農業生產，共享技術、共同作業；其二，承包地的權利人將土地承包經營權作為財產性權利出資到公司或合伙企業中，通過讓渡對財產的實際控制權獲得股份收益與分紅?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》第四十二條規定的是第一種情形，所針對的是以家庭承包方式取得的農村承包地；《中華人民共和國農村土地承包法》第四十九條規定的是第二種情形，所針對的是以招標、拍賣、公開協商等方式獲取的“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）。然而，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第四十二條對入股主體和入股目的的規定可知，第一種情形中的“入股”并非真正意義上的入股，而是承包方之間自愿聯合開展的農業合作生產，“股份”被用來量化收益與風險，而未被用來代表承包方對該農業合作生產組織的擁有權以及承包方在該農業合作生產組織中所占的投資份額。
5.抵押與質押。所謂抵押，即權利人通過不移轉財產占有的方式實現對債權的擔保；所謂質押，即權利人通過移轉財產占有的方式實現對債權的擔保，包括動產質押與權利質押。土地承包經營權的抵押與質押在實現方式上有所不同：就抵押行為而言，2014年中央“一號文件”《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》第十七條中明確提到，農民可以抵押土地承包經營權，但結合《中華人民共和國物權法》第一百八十條第一款、第一百八十四條第一款以及《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條可知，只有以招標、拍賣、公開協商方式取得的土地承包經營權可以被用于抵押。就質押行為而言，作為用益物權，雖然土地承包經營權本身無法出質，但通過土地承包經營權流轉所產生的財產性權利在學理上可以作為質押行為的標的。例如，根據《中華人民共和國物權法》第二百二十三條，權利人所持有的可轉讓的基金份額或股權能夠作為質押行為的標的。
（二）對既有土地承包經營權流轉方式的比較
1.融資難題是否克服。所謂融資難題是否克服，是指土地承包經營權的流轉能否通過變現承包地的財產屬性進行融資，即通過對土地承包經營權流轉獲取資金來解決農業生產經營中資金周轉困難問題。在上述5種流轉方式中，只有入股、抵押與質押能夠在使承包權人保有土地這一生產要素和使農民不放棄農業生產經營的基礎上，利用土地的財產屬性克服農業生產融資難問題。
2.資源配置是否優化。所謂資源配置是否優化，是指土地承包經營權的流轉能否克服家庭承包制下零碎化耕種問題。在以上5種方式中，除了抵押與質押（抵押因為無法移轉抵押物的占有權能而無法合并零碎土地；質押雖在理論上可以實現對質押物占有權能的移轉，但具體到土地承包經營權，能夠出質的只能是承包地所產生的財產性權利，所以也無法實現零碎土地的合并），其他方式都可以在不同程度上實現承包地的化零為整。
3.勞動力能否自由流動。所謂勞動力能否自由流動，是指土地承包經營權的流轉能否有助于解除農村勞動力與土地耕種之間的捆綁關系，使農村勞動力無須擔憂土地被閑置，能夠自由流動、外出務工。在以上5種方式中，除了互換、抵押與質押，其他土地流轉方式均能實現農村勞動力與土地耕種之間捆綁關系的解除。
4.產權權能是否分離。所謂產權權能是否分離，是指土地承包經營權的流轉能否實現土地承包經營權內部各權能的分離，特別是承包權與經營權的分離。在表1所列的土地承包經營權流轉方式中，除了互換、轉讓、抵押與質押（互換是純交換，轉讓是整體出讓承包經營權，抵押與質押則是以土地承包經營權為擔保來保障債權的實現），其他方式均能實現在保有承包權基礎上的經營權出讓。
5.流轉是否受限。所謂流轉是否受限，是指對于土地承包經營權流轉中的受讓方而言，在剝離土地社會保障屬性、實現土地財產屬性方面是否受限。在表1所列的土地承包經營權流轉方式中，除了入股、抵押與質押，其他方式均在不同程度上受土地須用于農業生產、受讓方須為集體經濟組織成員等要求的限制。
6.收入來源是否多元。所謂收入來源是否多元，是指土地承包經營權的流轉能否在使農民從土地上獲得收益的同時，還有從其他渠道獲取經濟收益的可能。在表1所列的土地承包經營權流轉方式中，除了入股、出租與轉包，其他流轉方式要么完全放棄了從土地上獲取收益的可能（例如轉讓方式），要么只有從土地上獲得收益這一種可能（例如互換、抵押與質押方式）。
通過上述對現行土地承包經營權流轉方式的比較，可以發現，在中國農村集體土地承包經營權的各種流轉方式中，入股在克服融資難題、優化資源配置、促進勞動力流動、分離產權權能、突破流轉限制、增加收入來源等方面能力較強，所能實現的市場化效果最佳。
三、整合與分離：農地股份制的制度價值
上一部分的分析表明，在當前中國農村集體土地承包經營權的各種流轉方式中，“入股”所能實現的市場化效果最佳，然而，這一方式所實現的市場化效果并未惠及以家庭承包方式取得的農村土地。根據前文對入股方式的分析，以家庭承包方式取得的土地承包經營權的“入股”并非真正意義上的入股，而是以從事農業合作生產為目的的自愿聯合。農地股份制作為一種新的土地經營權的流轉方式，既具有入股方式相較于其他流轉方式的優勢，又通過保留承包權、讓渡經營權的方式將以家庭承包方式取得的農村土地納入市場化流轉中。在農地股份制中，農民雖然看似將土地作為自有財產進行投資，但其所用以投資的并非是土地所有權，而是土地承包經營權，或者更確切地說，所用以投資的是承包地的經營權。因此，在本文研究中，農村土地并非泛指農村集體土地，而限指用于農業生產的集體土地。農地股份制是農民以土地經營權入股的資本組織形式，是以土地公有制為前提的土地資本化運作，它使作為股東的農民可以在保有土地社會保障屬性的同時實現土地財產屬性的變現，使農民可憑借所持有的股權獲取紅利，也能使青壯年勞動力外出務工所造成的農村土地閑置狀況得到改善。而農地股份制的制度價值，則是指該制度在集體土地流轉方式創新方面所具有的理論價值與應用價值。
（一）整合價值
農地股份制的整合價值體現在資本、勞動力、資源三個方面。
其一，就資本方面的價值而言，農地股份制不僅有利于開發集體土地的財產屬性，而且有利于吸收社會閑散資本，克服在不完全市場中農業生產經營的融資困境。例如，在已經開展農地股份制試點的浙江，農地股份制的入股方式非常靈活，不僅可以以土地經營權入股，還可以以資金、技術、勞動力等入股，在入股方式上實現了投資人與股份經濟組織的雙贏。
其二，就勞動力方面的價值而言，農地股份制不僅有利于釋放囿于“農民身份”而被捆綁在土地上的部分青壯年勞動力，使其可以放心進城務工，而且有利于為空閑在家的農民提供就業、創業機會，為農民創收創造機會。例如，在已經開展農地股份制試點的江蘇省江都市淥洋湖村，農民可以視自身情況做出消極選擇或積極選擇。所謂消極選擇，指以承包地的經營權入股農地股份制經濟組織，定期獲取紅利；所謂積極選擇，指從農地股份制經濟組織租賃土地修建生產設施及附屬設施，用于農業生產經營（冀縣卿、錢忠好，2010）。可見，實施農地股份制不僅有利于為農民提供生存保障，而且能通過搭建土地資源整合平臺為有實力、有能力的農民開展合伙創業創造條件。
其三，就資源方面的價值而言，家庭承包制下的土地零碎化經營已經阻礙了以集約化經營為特征的現代農業的發展。農地股份制以鼓勵農民將土地經營權入股的方式變相整合了農村土地資源，使農地股份制經濟組織可以按照土地的地理位置、肥沃程度、面積大小等標準制定農村土地利用計劃，并根據農產品市場需求與風險評估狀況開展生產計劃制定、種植品種分配、銷售渠道聯絡等方面的統籌安排。
（二）分離價值
農地股份制的分離價值體現在實現土地產權內部權能的分離、土地的財產屬性與社會保障屬性的分離、集體經濟組織成員社會福利與經濟收益的分離三方面。
其一，農地股份制有利于實現土地承包權與經營權的分離。當前，農村集體土地市場化改革中的最大問題是所有權主體“虛位”、使用權流轉受限。農地股份制通過將承包權與經營權分離的方式落實了農民作為承包權人的身份，突破了農民在流轉土地承包經營權上受到的限制，巧妙回避了集體土地所有權主體“虛位”問題，使農民真正成為產權主體，農民可以通過讓渡土地經營權來實現承包地的經濟價值（張立國，2005）。
其二，農地股份制有利于實現土地的財產屬性與社會保障屬性的分離。當前農村土地利用中的最大問題便在于對其用途的限定，農村土地流轉后用途受限問題直接導致其在原定用途下難以實現增值。農地股份制的實施使集體經濟組織可以根據各區域經濟發展狀況、公共設施建設情況等進行承包地的“收集—整理—再利用”，在原定用途下合法、有效地實現農村土地利用方式的轉變，從而將農村土地的財產屬性與社會保障屬性剝離（徐文，2015）。例如，在已開展農地股份制試點的廣東省佛山市南海區下柏村，就進行了農田保護區域、經濟發展區域、商業用地區域的劃分（王漢典、陳利根，2013）；又如，在已經開展農地股份制試點的江蘇省江都市淥洋湖村，通過承包地的“收集—整理—再利用”過程實現了土地利用方式的改變，通過農地股份制經濟組織與龍頭企業合作發展生態農業、休閑農業等實現了農村土地的增值（冀縣卿、錢忠好，2010）。
其三，農地股份制有利于實現集體經濟組織成員社會福利與經濟收益的分離。中國農民的身份具有雙重性：作為無償獲得承包地的村集體經濟組織成員，他們是土地社會福利的享有者；作為自食其力利用承包地開展經營獲取收益的土地使用權人，他們是“理性人”和“經濟人”。中國的傳統土地利用方式一直以來都想兼顧農民所具有的上述兩種身份，殊不知，若要在以“人人兼顧”為特征的社會保障型土地利用框架內實現以“有能者居之”為特征的市場競爭型土地利用，其結果極有可能是“就低不就高”。在不改變現有土地利用總體制度框架的前提下，農地股份制可以通過股權類別的設置較好地解決這一問題。例如，在已經開展試點的廣東省佛山市南海區沙坑村，農地股份制經濟組織就在股份類別中單設了一類——福利性資源股。一方面，村民可以以土地經營權無償換取普通股，并且在“新不增死不減、進不增出不減”的分配原則下，自行決定家庭內持股比例的分配；另一方面，如果集體經濟組織成員家庭人口增長較快，以至于股份因不斷裂變而稀薄，他們還可出資購買資源股，購入資源股的股權持有人同普通股持有人一樣，有權獲得農地股份制經濟組織的福利與紅利。
四、困境與突破：實施農地股份制的路徑選擇
從根本上講，農地股份制通過在集體經濟組織成員和農地股份制經濟組織之間形成契約，實現集體土地承包權與經營權的分離。農民通過讓渡承包地的經營權給農地股份制經濟組織完成委托過程，而農地股份制經濟組織則通過接收承包地的經營權完成受托過程，如此一來，在這一特殊的委托—代理關系中，農民股東是被代理人，農地股份制經濟組織是代理人。被代理人和代理人理論上講都應當致力于被代理人財富的增加（Armour and Gordan，2014）。其中，代理人的義務是以被代理人的名義，為了被代理人的利益做出有利于增加股份制經濟組織財富的經營決策，包括在短期發展策略與長期發展策略中保持平衡，保持與雇員、消費者、供應商的良好關系，考慮經營行為對社區以及社會的影響等（Keay，2011）；而被代理人的權利是授權代理人以被代理人的名義進行民事法律活動，其義務是支付雙方約定的委托—代理費用。但是，在委托—代理關系中，被代理人會面臨代理成本的問題：因為代理人的目標并不總和被代理人的目標一致，為了防止代理人在從事代理活動時履職不力，被代理人不得不付出監督成本與約束成本（Klein，1983）。農地股份制中的委托—代理關系亦然，農地股份制經濟組織的權力來源、運行模式在原理上和現代公司并無二致。因此，作為仍保有抽象承包資格、已讓渡實際經營權的股東，為保障己方權益增加或不受損，農民股東便不得不面對如下問題：在讓渡經營權給農地股份制經濟組織后，作為被代理人，如何才能監督作為代理人的經營權人的行為？
（一）“沉睡”的承包權人
1.承包權人被動性的產生。土地承包權與經營權分離的過程實則是農民與農地股份制經濟組織分配該經濟組織控制權的過程。在農地股份制中，農民不僅是被代理人，也是股東；農地股份制經濟組織不僅是代理人，也是經營權人。在農地股份制經濟組織的運營過程中，“經營權人”這個術語所表征的并不是一種身份或職位，而僅僅代表著權力的分配?？梢哉f，任何一個能夠制定經營政策或經營策略的人都可被稱為“經營權人”，任何一個由此被稱為“經營權人”的主體都或多或少享有對該經濟組織的控制權，均因享有控制權而產生了與股東不同的利益訴求（Lipartito and Morii，2010）。在各種利益訴求交織的情況下，股東和經理所追求的目標可能背道而馳。在這種情況下，誰掌握對該經濟組織的控制權，誰在該經濟組織中的權益就更有保障。對此，不禁要問兩個問題：在農地股份制經濟組織中，誰應控權？誰可控權？第一個問題直指控制權正當性的來源，第二個問題則直指控制權行使的可能性。就第一個問題而言，答案顯然是股東自身。股東控制的公司顯然比經營權人控制的公司在股東財富最大化方面會做得更好，這得益于股東可以更好地掌控公司的決策過程以及通過更靈活的獎懲措施來約束經營權人可能出現的權力尋租行為（參見Tosi et al.，1991）。就第二個問題而言，答案卻是經營權人。其原因是：一方面，股東與經營權人身份平等，都不是農地股份制經濟組織資產的所有權人，雖然在股東投資之前，土地經營權屬于農民，但在農民將經營權入股后，土地經營權即屬于農地股份制經濟組織。另一方面，既然兩者都可以是控制權人，誰來控權則應根據兩者的綜合能力與專業程度來決定。相較于農民而言，具有專業知識、掌握市場信息與管理技術的經營權人更有經驗。但問題在于，用以實現農民財產性收入增加的農地股份制，是否會隨著農民股東對土地經營權的讓渡而有違其建立初衷？根據現代公司法相關理論，以是否關注經濟組織的長期盈利能力與可持續發展能力為依據，可將股東分為優質股東與劣質股東。其中，優質股東是希望能從股份制經濟組織長期經營投資中獲取剩余價值的股東，是關注股份制經濟組織的長期盈利能力與可持續發展能力的股東（Sneirson，2011）；劣質股東是希望能夠從股份制經濟組織的短期交易中謀利的股東（Rock，2012），他們所關注的是能否實現股東財富最大化及其實現程度如何（Hovenkamp，2009；Duruigbo，2011），有時甚至會希望經濟組織為了利潤鋌而走險、不計較違法成本（Sneirson，2015）。作為以自己唯一的資產入股并將股份收益作為主要生活來源的股東，農民股東大多是優質股東，是長期投資者，并看重長期利益的回報。但是，也不得不正視這樣的問題：每一個農民股東所持有的份額都十分有限，他們往往不太在意表決權，也無法太在意表決權，這既是由于他們單憑一己之力根本無法左右農地股份制經濟組織的經營策略，也是因為他們往往不知道在現行法律框架中如何通過發起集體行動來變被動為主動。當然，還有部分緣于其在這方面的行權成本太高。當部分農民股東與經營權人在農地股份制經濟組織發展的重大事項上發生分歧，并且無法與其他農民股東達成一致時，他們能做出的選擇十分有限：要么消極抵抗，要么處分股權（參見Tu，2016）。農民股東的這一“被動性”若不設法克服，其權益將無法得到保障，并產生因負面情緒累積引發群體性事件的可能，從而不利于農村社會穩定。對此，可考慮在農地股份制經濟組織中引入機構股東，以有效改善因農民股東被動性所產生的困境。
2.機構股東的引入。機構股東指以金融機構為代表的非個體股東，它將分散的資金以特定目標集結起來，通過對市場信息的準確把握進行組合型投資，以實現機構的股東以及機構自身作為股東收益的最大化。在對經營權人決策行為的影響方面，因持股比例較大，機構股東既能通過表決機制產生積極影響，也能通過股權交易產生消極影響。自20世紀80年代開始，引入機構股東成為股東克服被動性以及控制代理成本的主要方式。機構股東更因兼具股東身份（對于所投資的股份制經濟組織而言是股東）與經營權人身份（自身作為股份制經濟組織的經營權人），而在把控經營策略等重大事項的能力上與其所投資的股份制經濟組織的經營權人勢均力敵，在反惡意收購、增加股東獨立性、優化表決機制等方面均具有不可被替代亦無法被忽視的功能（Romano，2001）。常見的機構股東有共同基金、養老基金、投資基金、保險公司、信托銀行等，其中，共同基金、養老基金、投資基金屬于積極型機構股東，保險公司與信托銀行屬于消極型機構股東。前者持股比例較高、持股時間較長，有主動參與所入股公司經營管理的動力，后者則相反（Illig，2007）。
農地股份制中引入機構股東的價值主要表現在以下三個方面：
其一，機構股東可以對農地股份制經濟組織的經營權人形成決策牽制。農民股東作為個體投資者，雖然理論上講擁有通過投票表決參與農地股份制經濟組織經營管理的權利，但因其獲取市場信息的途徑以及收集與分析公司決策相關信息的能力有限，一旦發現農地股份制經濟組織的經營權人侵害股東權益，其更切實的選擇只有以下兩種：通過股權轉讓退出農地股份制經濟組織，或通過訴訟方式維護自身權益。而無論哪一種選擇，均與農地股份制經濟組織的組建初衷相違背，無法在承包地“三權分置”的基礎上實現現代農業的發展與農民財產性收入的增加。相比之下，機構股東更專業，能夠充分利用其自身在資源、人力、信息、管理等方面的優勢去充分了解農地股份制經濟組織的發展需求，能夠在綜合掌握市場信息的基礎上代表股東與經營權人溝通與談判，并憑借較高的持股比例對經營權人形成牽制（牛建波等，2013）。其二，機構股東的引入可以增強農地股份制經濟組織的穩定性與生命力。家庭承包制下的土地零碎化經營使農民即便能以土地經營權入股，也依然擺脫不了持股比例較小的問題，擺脫不了股權價值低的現實，更擺脫不了一旦發現自身權益遭受經營權人侵害就采取“用腳投票”的沖動。相比之下，持股比例較大的機構股東的不確定因素較少，因為不論是從沉沒成本考慮還是從交易成本考慮，機構股東采取“用腳投票”退出農地股份制經濟組織的可能性都較小，它們比農民股東更在意農地股份制經濟組織的長期發展策略與市場生命力。其三，機構股東參與經營管理的行為自帶約束機制：鑒于入股資本來自公開募集，在資金募集過程中所產生的信托責任使機構股東天然地具有竭盡全力保持股權價值不被折損的外在激勵，更使其天然地具有監督經營權人的管理行為、避免權力尋租現象發生的內在動力（Boyd and Smith，1996）。
在方案選擇上，可考慮將投資基金作為機構股東試點引入農地股份制經濟組織。其原因是：第一，投資基金具有強烈的積極、主動關注經營權人的經營管理行為的動機。因其資本來源是社會公眾，投資基金會受到政府機構和公眾投資者的監督。其中，前者會從運營規范性程度、抵御投資風險能力方面對其進行外部約束，后者則會通過贖回投資等方式對其形成內部牽制，雙重監督能有效督促投資基金作為機構股東積極參與農地股份制經濟組織的運營管理，以確保該機構總資本的增值（王旭，2013）。第二，相比于農民股東而言，投資基金具有監督與牽制農地股份制經濟組織經營權人的能力。無論是對市場信息的敏感程度，還是對市場風險的預判能力或是經營策略的專業化程度，投資基金作為機構股東都具有較大優勢，能夠通過主動利用農地股份制經濟組織章程中所規定的異議權、否決權、決策權等權利，在股東權益可能遭到侵害之前就通過行使表決權來避免損害結果的發生。不過，在引入機構股東的過程中，應尤其注意對股東大會發起規則與表決規則的合理設計，以確保機構股東有發起臨時股東大會的權力，并且有通過投票否決農地股份制經濟組織經營權人決策的可能，從而實現對“過于主動”的經營權人的牽制以及對“過于被動”的農民股東權益的保護。
（二）“清醒”的經營權人
1.經營權人代理成本的產生。毫無疑問，股東與經營權人的目標并不總是一致的：前者和所有自然人一樣，受實用主義的驅使，無一例外地希望股份制經濟組織能夠滿足自己的貨幣需求和非貨幣需求，可謂“索取者”；后者作為有獨立民事主體地位的法人，則以股份制經濟組織利潤最大化為目標，更看重股份制經濟組織的市場價值和市場份額，可謂“產出者”（Hovenkamp，2009）。就“索取者”群體而言，讓渡土地經營權的農民，先天具有優質股東的特征，他們自然希望能通過股權分享土地紅利，但將土地視為主要生活來源的他們同樣看重土地的可持續生產能力，同樣看重變現股權的可能性，同樣看重通過股權分配保障家中新增人口的福利。就“產出者”群體而言，農地股份制經濟組織經營權人在決策過程中更傾向于采取以實現股份制經濟組織利潤最大化為目標的長期發展策略，以保持農地股份制經濟組織的可持續盈利能力（參見Cremers and Sepe，2016）?？梢哉f，在追求利潤最大化的過程中，除非股東能夠為經營策略的制定提供某種資源或信息（Hansmann，1988；Hovenkamp，2009），否則，經營權人在做出經營決策時不會專門考慮股東的偏好，而是會更多地受周圍環境的影響（Millon，2013）。例如，他們會考慮投入產出比、農產品市場供求關系、所購置的農業生產工具的性價比以及勞動力雇傭成本等市場風險和資本風險因素，但不會主動考慮農民對土地紅利的期待、對家中新增人口權益的保障等因素。于是，在“索取者”和“產出者”的出發點和所期待的利益不同的情況下，農地股份制經濟組織的代理成本就產生了，其中既有因經營權人錯誤投資所產生的間接代理成本，也有因經營權人和農民股東利益沖突而產生的直接代理成本。代理成本能否削減、如何削減，直接關系到作為股東的農民能否保障、如何保障自己的權益。
對于如何消除代理成本，學者們提出了很多建議，諸如引入獨立董事（Bhagat et al.，1999），明確董事會的忠實義務（Kesten，2016），強化經營權人的薪酬與其履職表現之間的聯系、強化經營權人的信息披露責任、設置股東大會“一票否決”機制（Falashcetti，2009），引入異議股東退出機制（Rogers，1977），設置合約限制機制（Rock，2013）等，但實踐中效果甚微。綜合分析后不難發現，上述建議主要從以下兩個方向著手：其一，從被代理人的可能獲益中分配固定比例的收益給代理人，以避免代理人從事代理活動時的“左右為難”；其二，由被代理人額外雇傭監督機構，對代理人的經營決策過程進行監督，以確保其不濫用控制權進行權力尋租（Bhagat et al.，1999）。但是，以上方式都無法有效削減代理成本，因為代理人所分得的收益永遠都會少于股東所獲收益，象征性的安撫根本無法消除代理人內心的不確定感。并且，代理人在經營過程中的行為可以很隱秘，以至于難以得到監督。例如，在團隊合作中，當某一代理人的行為并沒有對股份制經濟組織的經營決策產生決定性影響時，監督機構幾乎很難確定某一個或多個代理人是否有違勤勉義務與忠誠義務（Tosi et al.，1991）。因此，本文認為，要達到牽制經營權人控制權的目的，較可行的方式是強化股份制經濟組織中股東的表決權機制（Stout，2012；Roth，2013）。換言之，要在股東財富最大化和代理成本最小化之間達到平衡，就要針對農民股東，先明確其所擁有的權利，再通過相關機制設計實現該權利的下放。而表決權外包機制便能通過授權他人行使表決權來達到使農民股東“確權+放權”的目的。
2.表決權外包機制的構建。所謂表決權外包，是指由機構股東代表個體股東行使表決權的過程（Dombalagian，2009）。該機制的宗旨是避免股東依賴“用腳投票”方式，從而產生股權稀釋、公司結構不穩定的后果，其實質是股東通過授權專業人士行使表決權來參與公司的經營管理。表決權外包的基本運行規則是：個體股東通過購買機構股東的份額而成為該機構的股東，然后，機構股東將個體股東的有形資產或無形資產入股目標公司。如此一來，個體股東因為并未直接持有該公司的股權而不能直接行使目標公司的股東表決權，轉而授權機構股東代表其進行投票表決（袁田，2014）。相較于傳統的表決機制而言，表決權外包機制的優勢在于節省股東表決權的行使成本：不再需要設計激勵機制來驅動個體股東行使表決權，為缺乏時間、金錢與精力的個體股東創造“借力”渠道。從表決權外包機制的類型看，常見的有兩種：一是表決權實質外包，即個體股東將表決權通過完全授權委托給機構股東；二是表決權形式外包，即個體股東仍然保留最終決策權，但有關決策是在聽取機構股東建議的基礎上做出的。顯而易見，第一種類型相較于第二種類型更有利于為個體股東節省表決權的行使成本（Clottens，2012）。
關于農地股份制經濟組織中表決權外包機制的建立方式，本文的初步設想是：農民股東可視自身情況選擇是親自行使表決權還是將表決權外包給機構股東。如果選擇后者，則在表決過程中，農民股東是被代理人，機構股東是代理人。機構股東除了以自己名義親自行使屬于自己的表決權外，還以農民股東的名義代為行使屬于農民股東的表決權。根據代理理論，農民股東作為被代理人，對代理人以其名義所從事的代理活動負責，享有相應的權利并承擔相應的義務。因此，他們自然地受表決結果的約束，享有與之相關的權利并承擔與之相關的義務。
關于表決權外包機制的運行模式，筆者提出以下框架供參考：第一，代行表決權的主體為農地股份制經濟組織中的機構股東。第二，機構股東在行使表決權時遵循“股權持有人（農民）利益優先”“獨立決策”“不謀取控制”三個原則，積極、主動、獨立、審慎地行使表決權。第三，為避免機構股東“一股獨大”，應對機構股東在農地股份制經濟組織中的持股比例予以限制，嚴禁利用表決權外包機制謀取對農地股份制經濟組織經營權的實質控制。第四，農地股份制經濟組織應將機構股東代表農民股東行使表決權的規則及其限制寫入其組織章程，并應至少包括以下三方面內容：其一，機構股東代表農民股東行使表決權的基本原則；其二，農地股份制經濟組織中負責收集表決信息的機構或人員；其三，機構股東行使表決權的規則與流程。
五、結語
在中國共產黨第十九次全國代表大會的報告中，習近平總書記提到“完善承包地‘三權分置’制度”是實施鄉村振興戰略的關鍵。中國農村土地承包權與經營權的分離是歷史的必然選擇，是實現城鄉融合發展的趨勢所在，是深化農村集體產權制度改革的重要步驟，是保障農民財產權益的有效路徑。本文所分析的農地股份制改革，是在堅持土地公有制的前提下，采取股份制的形式，彰顯土地承包經營權的無形資產屬性，剝離其社會保障屬性，分離土地的承包權與經營權，實現農民土地承包經營權的資本化運作，使市場的供求機制與價格機制在土地資源配置中起基礎性作用，以最大程度地實現農民對土地增值收益的共享。能否克服農民股東的被動性和避免農地股份制經濟組織中經營權人的“越俎代庖”，是中國農地股份制改革能否成功的關鍵。引入機構股東與構建農民股東表決權外包機制能夠在一定程度上克服農民股東的被動性，控制代理成本。不過，農地股份制經濟組織中機構股東的異議權、機構股東與農民股東的持股比例以及農民股東表決權外包機制的運行規則等問題，仍有待展開進一步研究。
作者單位：西南科技大學法學院；西南政法大學中國不動產研究中心
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2018年第2期 微信公眾號（原創）
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