摘要：當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，其實(shí)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是明確的，即國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地具有所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其土地依法享有占有、使用、收益及一定流轉(zhuǎn)的權(quán)利。
實(shí)行土地公有制的我國(guó)，到底是誰(shuí)對(duì)農(nóng)村集體土地具有所有權(quán)？農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)真的模糊不清嗎？我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上是否存在誤區(qū)？清楚把握這些問(wèn)題，有助于我們更好地堅(jiān)持現(xiàn)行“三農(nóng)”基本制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
一、當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)
（一）誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有
當(dāng)前，有相當(dāng)部分的人認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其實(shí)，農(nóng)村集體土地并非集體經(jīng)濟(jì)組織所有。由于農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等主要?dú)w屬制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地主要?dú)w屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國(guó)家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國(guó)家有計(jì)劃地推進(jìn)改革，而不宜由集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動(dòng)。也即集體經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地的歸屬，對(duì)集體土地不具有所有權(quán)。如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)土地、取得使用宅基地等時(shí)就應(yīng)付土地使用費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或地租給集體經(jīng)濟(jì)組織，而他們實(shí)際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加?；如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過(guò)收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有的承包土地、宅基地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒(méi)有處分權(quán)。其實(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會(huì)性、開(kāi)放性，在組織運(yùn)行上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，因此它并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會(huì)組織，它無(wú)固定場(chǎng)所，無(wú)固定工作人員，無(wú)常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無(wú)法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實(shí)體組織。那么，既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體也非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織就不宜成為土地所有權(quán)人。既然集體經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地的歸屬，既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體也非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織不宜成為土地所有權(quán)人，那么農(nóng)村集體土地并非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能，即農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義。以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界的農(nóng)村土地集體所有制，是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性只適宜家庭經(jīng)營(yíng)而不適宜集體經(jīng)營(yíng)、政府經(jīng)營(yíng)甚至雇工經(jīng)營(yíng)從而遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，是符合人多地少、聚村而居的國(guó)情農(nóng)情從而弘揚(yáng)精耕細(xì)作、血親相連、利益相關(guān)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，也是基于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村資源要素集聚度不高競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)實(shí)行依法無(wú)償用地政策從而遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展而作出的理性制度安排。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地集體所有制是一項(xiàng)遵循發(fā)展規(guī)律、符合國(guó)情農(nóng)情、具有很強(qiáng)容納性、具有強(qiáng)大生命力的農(nóng)村基本制度。倘若將農(nóng)村土地集體所有制中“集體”當(dāng)作“集體經(jīng)濟(jì)組織”，則因偏離黨的“三農(nóng)”基本政策而會(huì)動(dòng)搖集體所有、村民自治這兩大農(nóng)村基石。
（二）誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有
也有相當(dāng)部分的人認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，其實(shí)，農(nóng)村集體土地也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有。農(nóng)村土地集體所有制也即全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同依法占有集體土地。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有集體土地或者共同共有集體土地，則其時(shí)點(diǎn)性或成員具體化與全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同依法占有集體土地相矛盾。因此，農(nóng)村集體土地只能被全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有而不是所有。按份共有集體土地的實(shí)質(zhì)是土地私有制。簡(jiǎn)而言之，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同共有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有，只宜為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有。因此，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體占有制而非集體所有制，也即農(nóng)村土地集體所有制中“所有”乃產(chǎn)權(quán)中的占有而非所有。當(dāng)然，盡管只是對(duì)其占有、使用、收益和一定限制下的流轉(zhuǎn)而非對(duì)其所有，但它是以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來(lái)切實(shí)保障農(nóng)民務(wù)農(nóng)建宅有地、征地或退地時(shí)有妥善安置補(bǔ)償?shù)囊环N土地公有制；這并非虛化、弱化現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制，只是實(shí)事求是地對(duì)其制度實(shí)質(zhì)盡可能準(zhǔn)確簡(jiǎn)練表達(dá)而已。
（三）有的建議將農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有
有的建議將農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，而農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)本應(yīng)是全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地。因此，既不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，也不能將集體土地分割給具體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。實(shí)際上，為了穩(wěn)定農(nóng)民務(wù)農(nóng)有地這一政策預(yù)期，往往規(guī)定相當(dāng)長(zhǎng)的土地承包期，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)爻邪?jīng)營(yíng)承包土地；當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也可依法地?zé)o償?shù)厣暾?qǐng)取得宅基地以修建住宅，由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此本人和其他家庭成員或其住宅繼承人可長(zhǎng)期居住于該集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著人的生老病亡、遷入遷出等，會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)部分彼時(shí)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而此時(shí)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員——隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、加上保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變以及國(guó)家尚沒(méi)有有償退出閑置宅基地的制度安排而會(huì)導(dǎo)致人地矛盾越來(lái)越突出。進(jìn)而，既容易導(dǎo)致有相當(dāng)部分依法享有土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)卻不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也容易導(dǎo)致有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。這容易偏離農(nóng)村土地集體所有制成員共同依法占有、農(nóng)地農(nóng)用、無(wú)償使用的政策初衷。其實(shí)，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對(duì)集體土地的一定時(shí)期內(nèi)或一定條件下的依法占有：集體經(jīng)濟(jì)組織成員須依法承包土地并有承包期限，農(nóng)業(yè)用地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并可根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟(jì)組織成員也須依法申請(qǐng)取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其承包土地、宅基地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其承包土地、宅基地具有所有權(quán)，那就既沒(méi)體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，也不符合農(nóng)村土地集體所有的政策初衷，可以說(shuō)它是一種典型的土地私有制。二十世紀(jì)五十至七十年代，農(nóng)民土地私有逐步被集體所有制替代，這是吸取土地私有歷史教訓(xùn)、體現(xiàn)土地公有本質(zhì)屬性、遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。
二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是明確的——國(guó)家具有所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其土地依法享有占有、使用、收益及一定流轉(zhuǎn)的權(quán)利
（一）國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地具有所有權(quán)
實(shí)行土地公有制的我國(guó)，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇。農(nóng)村土地集體所有制讓廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來(lái)夢(mèng)寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實(shí)愿望，成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤；集體土地被依法征收可轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收。因此，它的本質(zhì)是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集體土地以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋?、宅基地。這并不像經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地通過(guò)征繳稅費(fèi)的形式有償使用或有償占有來(lái)體現(xiàn)土地公有屬性。就集體土地保障糧食安全、供給一些工業(yè)原材料、解決農(nóng)民生計(jì)生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定甚至鞏固黨的執(zhí)政根基等作用而言，農(nóng)村土地集體所有制也可以說(shuō)是一種受土地用途管制（首先體現(xiàn)在土地宏觀調(diào)控下城鄉(xiāng)功能分區(qū)）的非典型全民所有土地制度。簡(jiǎn)而言之，集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有或全民所有。既然如此，那么國(guó)家或代表全民的政府就有權(quán)向土地使用者或土地占有者征收土地方面的稅賦，而其他任何組織或個(gè)人都無(wú)權(quán)征收。進(jìn)而，在我國(guó)，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)只是土地占有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它未必是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。工業(yè)化中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦，甚至還在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策以支持工業(yè)發(fā)展。進(jìn)入工業(yè)化中期后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除等實(shí)際，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計(jì)，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計(jì)量，并往往對(duì)個(gè)體或微型企業(yè)的營(yíng)業(yè)、個(gè)人的所得等給予一定免稅額。因此，為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，需要政府加大“三農(nóng)”扶持力度，一般就不再?gòu)耐恋厥褂檬找婊蛲恋亓鬓D(zhuǎn)收益中征收土地使用稅，進(jìn)而當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員就可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋?、宅基地?/p>
（二）集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其土地依法享有占有、使用、收益及一定流轉(zhuǎn)的權(quán)利
1．鼓勵(lì)在遵循“三農(nóng)”基本制度及發(fā)展規(guī)律的前提下放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地所有權(quán)、土地承包權(quán)派生而來(lái)，而土地承包權(quán)又由土地所有權(quán)派生而來(lái)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)遵守農(nóng)村土地集體所有制、土地承包制度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制等政策法規(guī)。當(dāng)然，土地承包制度是否在時(shí)代變化中堅(jiān)持了集體所有制、怎樣才能更妥當(dāng)?shù)乇３滞恋爻邪P(guān)系長(zhǎng)久不變，這些問(wèn)題關(guān)系到經(jīng)營(yíng)方式的不同、經(jīng)營(yíng)效益的高低、土地配置的效率，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適、社會(huì)制度的建構(gòu)、農(nóng)民的切身利益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。另外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村有自身特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)律，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面在內(nèi)的政策法規(guī)，應(yīng)體現(xiàn)其特點(diǎn)，符合其發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)其發(fā)展趨勢(shì)；否則，就需要修訂完善。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于私法范疇，主要通過(guò)合同或市場(chǎng)交易而形成民事法律關(guān)系，其法律關(guān)系應(yīng)由私法來(lái)調(diào)整；相對(duì)承包主體的成員性和穩(wěn)定性，經(jīng)營(yíng)主體則具有社會(huì)性和開(kāi)放性。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)依法放活，承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、如何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營(yíng)等等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。盡管土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可作抵押，但其抵押價(jià)值往往受地理?xiàng)l件、產(chǎn)出效益、經(jīng)營(yíng)成本或經(jīng)營(yíng)監(jiān)管成本、承包期限等的限制而大打折扣。
2．在深刻把握宅基地特性、國(guó)情農(nóng)情及遵循“三農(nóng)”基本制度前提下適當(dāng)放活住宅經(jīng)營(yíng)權(quán)。盡管集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其繼承人對(duì)其農(nóng)村住宅具有所有權(quán)，似乎他們既可不受限制地將之用于經(jīng)營(yíng)，也可將之轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外組織或個(gè)人。但住宅下的宅基地并非他們所有，且無(wú)償取得無(wú)償占有，宅基地上的住宅主要是用來(lái)居住以便安心務(wù)農(nóng)生活——一旦將之用于經(jīng)營(yíng)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收；被住宅所有權(quán)“綁架”了的宅基地，一旦將之轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外組織或個(gè)人，那就會(huì)動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有制度根基、將土地公有制變相成為土地私有制。同樣地，如果向集體經(jīng)濟(jì)組織以外組織或個(gè)人抵押擔(dān)保住宅，一旦資不抵債，就會(huì)將住宅連同宅基地一并轉(zhuǎn)讓。這既可能導(dǎo)致他們無(wú)房可住、引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，也可能被認(rèn)定為違法行為、不利于債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)。即使是向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員抵押擔(dān)保住宅，一旦資不抵債，也可能會(huì)違背一戶一宅原則，不利于節(jié)約集約用地。總之，倘若將農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外組織或個(gè)人，或?qū)⒅糜诘盅簱?dān)保，那么既違背宅基地政策初衷、違背農(nóng)村土地集體所有制、違背村民自治原則，也不利于宅基地制度的科學(xué)構(gòu)建、不利于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)、不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。然而，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住，有相當(dāng)多集體經(jīng)濟(jì)組織成員變?yōu)榉羌w經(jīng)濟(jì)組織成員，那么就有相當(dāng)部分農(nóng)村住宅連同宅基地被閑置起來(lái)。但在現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制之下，讓他們自愿地?zé)o償?shù)赝顺龅目赡苄院苄?，而且也不能?qiáng)迫他們退出。因?yàn)檫@既涉及到住宅所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)，又涉及到公民在就業(yè)、居住、上學(xué)等方面的選擇權(quán)。尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)消除，這更增添了近3億農(nóng)民工將來(lái)在哪里居住生活、在哪里就業(yè)謀生、子女在哪里上學(xué)等方面的不確定性，那么將農(nóng)村住宅、承包土地等留作退路既是他們的理性選擇，也是維系社會(huì)穩(wěn)定的需要。因此，深化宅基地制度改革，既需要權(quán)衡農(nóng)村土地集體所有制與公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度及其他公民權(quán)利保障，也需要充分考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時(shí)代背景、宅基地的自身特點(diǎn)等。為破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地而使一些宅基地閑置起來(lái)這一困境，可探索有償退出制度改革。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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