要點摘錄：
●現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度。
●土地所有權(quán)的長期虛置是造成中國日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長期萎縮的制度上的根源。
●改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）合二為一以形成完整產(chǎn)權(quán)，然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶中進(jìn)行分配和持有。
●對土地按份共有是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。
●農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會成為土地財富的擁有者，迅速擴(kuò)大我國的中產(chǎn)階層數(shù)量。
●集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的終極目的是土地市場化和財富化，政府退出土地市場。退出土地市場后的政府將大有可為。
●市場化下的供地模式當(dāng)然肯定不會是所謂單軌，也不會是雙軌了，而是市場化和多元化的。
“在土地市場化過程中，政府可以根據(jù)土地的不同交易類型確定不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)、限制或鼓勵各種符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的土地交易。退出土地市場后的政府將大有可為。”廣州市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員史嘯虎在談及如何推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時，提出了這條建議。那么，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度究竟存在哪些問題？應(yīng)該如何推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革？政府應(yīng)該土地流轉(zhuǎn)中扮演什么角色？就此，光明網(wǎng)理論頻道記者專訪了廣州市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員、安徽大學(xué)兼職教授史嘯虎。
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷在于歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度
光明網(wǎng)：現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在哪些問題？應(yīng)該如何解決這些問題？
史嘯虎：現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度：土地所有權(quán)與土地使用權(quán)被人為分割而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的不完整，而且，土地所有權(quán)行使人在法律上始終不明確。比如，憲法早已確定農(nóng)村土地“除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但這個集體究竟是什么？是經(jīng)濟(jì)組織還是社會組織抑或是自治組織？憲法沒有說，而后續(xù)法律也沒有解釋清楚。如《土地管理法》認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。這里雖然說到了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但這個集體經(jīng)濟(jì)組織是一個什么樣的經(jīng)濟(jì)組織？是企業(yè)、公司抑或是合作社？我們的所有法律并沒有說清楚。法律也說到村民委員會，但村委會只是一個自治組織，而且不是法人，它如何經(jīng)營管理集體土地資產(chǎn)？
《憲法》和《土地管理法》都頒行于上世紀(jì)八十年代，歷經(jīng)數(shù)次修訂，但迄今仍未確定集體土地所有權(quán)的行使人，致使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體始終處于不明確的狀態(tài)。土地所有權(quán)的長期虛置使得數(shù)以百萬計的農(nóng)村土地?zé)o法資本化和財富化，而作為農(nóng)村集體成員的廣大農(nóng)戶又因長期缺乏土地財產(chǎn)權(quán)而陷入愈益相對貧窮的困境之中。造成中國日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長期萎縮的制度上的根源就在這里。因此，我們必須通過推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革來解決這些問題
但是，在進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時需要注意并避免一種錯誤認(rèn)識和做法，那就是依然回避土地所有權(quán)而只在土地承包經(jīng)營權(quán)，也即使用權(quán)上做文章。比如，近年來各地政府試點農(nóng)村土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)抵押貸款。這些地方大多是政府下文要求銀行認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)抵押并發(fā)放貸款。這種以政府信用做擔(dān)保硬性規(guī)定土地使用權(quán)可以抵押貸款做法也許暫時可行，但它不僅違背市場經(jīng)濟(jì)原則，長此以往也會讓政府背上沉重的連帶債務(wù)。因此是不可持續(xù)的。其它還有允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，甚至辦公司等等。這些做法都是違背市場商業(yè)原則的，后來也都不了了之了。
什么叫產(chǎn)權(quán)？產(chǎn)權(quán)就是財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，而財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系就是指所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利的總和，也就是完整產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)也不能例外。土地承包經(jīng)營權(quán)只是土地產(chǎn)權(quán)的一個組成部分，而且是很小一部分?，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)中的每畝土地租賃費年僅數(shù)百元就是證明。如果我們依然刻意將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分開進(jìn)行確權(quán)改革，那么就可以說，我們這次的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是不成功的?，F(xiàn)在有人不僅要將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)割裂開，甚至還想在土地承包經(jīng)營權(quán)之外再創(chuàng)造出一個流轉(zhuǎn)后的土地使用權(quán)，說要進(jìn)行土地三權(quán)分離改革。這顯然是不切合實際的，而且只會將土地產(chǎn)權(quán)制度改革弄得一團(tuán)糟。只有使土地的產(chǎn)權(quán)完整了才能形成真正的土地資產(chǎn)，才能交易、抵押和買賣，也才能被叫做土地財產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，也只有這樣，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)才能得到落實和實現(xiàn)。
農(nóng)戶按份持有土地不是搞土地私有化，而是改革的最佳選擇
光明網(wǎng)：那么如何推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革呢？
史嘯虎：我認(rèn)為，改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）合二為一以形成完整產(chǎn)權(quán)，然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶中進(jìn)行分配和持有。
《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！边@里首次明確集體成員擁有本集體所有的土地等不動產(chǎn)。該法第《物權(quán)法》第九十四條規(guī)定，對不動產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對共有的財產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。”這是承包農(nóng)戶對其所承包土地享受所有權(quán)的最明確法律解釋。我認(rèn)為，這是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。我們現(xiàn)在需要做的是解放思想、鼓勵農(nóng)民組建各類土地合作社并將土地所有權(quán)與其派生出來的其他所有權(quán)利合一，形成完整的土地財產(chǎn)權(quán)并讓農(nóng)民按照其份額享有之。有人可能會擔(dān)心這么做是搞私有化。但這是誤解。按份持有土地利用合作社的土地所有權(quán)不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會更沒有改變土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的性質(zhì)。所以根本無須擔(dān)心這種產(chǎn)權(quán)改革方式是在搞所謂的土地私有化。
當(dāng)年國企產(chǎn)權(quán)制度的改革也是這么做的，即將數(shù)以萬計的國有企業(yè)以轉(zhuǎn)讓或出售部分國有資產(chǎn)及其債權(quán)債務(wù)等方式改制成國有控股或參股企業(yè)或民營企業(yè)，受讓對象絕大多數(shù)就是原國有企業(yè)的職工和管理人員。回顧國企改制歷史人們會問，國有資產(chǎn)改制都能最后確權(quán)并將完整產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)職工所有，那為何集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就不能將集體土地產(chǎn)權(quán)也讓集體經(jīng)濟(jì)組織的成員農(nóng)戶所享有呢？
當(dāng)然，國企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產(chǎn)生數(shù)千萬的下崗職工。全民所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不僅沒讓全民享有，甚至連全民所有制企業(yè)的職工也有相當(dāng)一部分被下崗，無緣持有改制后的國企股權(quán)。結(jié)果造就了一大批城市失業(yè)人群和貧民。因此，我們在這次集體所有制土地產(chǎn)權(quán)改革時，必須牢記這一歷史教訓(xùn)，絕不能重蹈國企改革的錯誤，讓任何一個農(nóng)民或農(nóng)戶因我們的政策失誤而無法享有完整的集體土地產(chǎn)權(quán)。
農(nóng)民擁有完整土地產(chǎn)權(quán)即可以此作為抵押進(jìn)行銀行貸款或入股合作社，甚至出售，提高農(nóng)民的融資能力和財產(chǎn)的資本性與流動性，為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和投資提供了更多機(jī)會，也擴(kuò)大了農(nóng)民的遷徙自由范圍，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會成為土地財富的擁有者，迅速擴(kuò)大我國的中產(chǎn)階層數(shù)量。困擾我國數(shù)十年的收入和財富分配不合理、城鄉(xiāng)和貧富差距巨大以及內(nèi)需長期不振的現(xiàn)狀將不復(fù)存在。中國將步入一個健康的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展階段。
“383”方案能否排除阻礙，有力貫徹是關(guān)鍵所在
光明網(wǎng)：根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地非農(nóng)化使用必須先實現(xiàn)國有化?！?83”方案允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場有何意義？農(nóng)地非農(nóng)化使用的增值收益應(yīng)該如何分配，是否應(yīng)該全部歸農(nóng)民個體所有？
史嘯虎：土地非農(nóng)化使用必須先實現(xiàn)國有化的做法是《土地管理法》規(guī)定的。該法幾經(jīng)修訂，但第四十三條基本沒變。該條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”該條最后一句的除外條款其實在過去二十年中給農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開了一個口子。上世紀(jì)九十年初廣東和江蘇引進(jìn)外資招商租賃和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量使用集體建設(shè)用地就是利用了這一個除外條款才得以進(jìn)行的。當(dāng)然，這里有很多用地并非都是“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”的，而是鉆這一制度漏洞的。只是我們的政策和法律故意闕如罷了?，F(xiàn)在沿海地區(qū)很多城市的建設(shè)用地絕大多數(shù)都是來自農(nóng)村集體土地，政府征收并拿出來招拍掛的國有土地只占少數(shù)。就這點來說，“383”方案允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易只不過是將原本遺漏在政策和法律之外的打擦邊球的做法重新正名而已。
其實，關(guān)于集體土地與國有土地享有平等權(quán)利的提法也不新鮮。10年前的十七屆三中全會就曾提出同樣的政策，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！焙笠蛟庥霁@得巨大土地利益的地方政府等利益集團(tuán)的反對和阻擾，這一具有遠(yuǎn)見卓識的決定并沒有得到貫徹實行。所以，“383”方案重申了十七屆三中全會的決定精神應(yīng)該是值得肯定的?，F(xiàn)在的問題是，現(xiàn)在的問題是，“383”方案如被十八屆三中全會所采納，那能否避免重蹈覆轍、排除阻擾，從而得到有力地貫徹？這是問題的關(guān)鍵所在。
農(nóng)村建設(shè)用地上市交易無疑會給集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員農(nóng)民帶來很大的合法收益。但是，國家也可以通過征收土地交易稅和土地增值稅等方式對各類土地交易行為進(jìn)行征稅，以保障國家的利益。就土地產(chǎn)權(quán)的所有者集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員農(nóng)戶而言，農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地平權(quán)上市交易會使得他們獲得更多的土地收益。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地交易獲得的稅后收入，根據(jù)各自的營收和財務(wù)制度，刨去營銷和土地平整等成本及公積金等合作社留成后剩余的利潤，可按照合作社及其社員的股權(quán)比例進(jìn)行分紅。由此可見，只要我們的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革得法，集體土地上市交易后的收入必然會根據(jù)市場原則在權(quán)益各方之間進(jìn)行合理的分配，國家、集體和農(nóng)民個人的權(quán)益都將得到合法而公平的保障。
市場化下的供地模式既不是單軌，也不是雙軌，而應(yīng)是市場化和多元化
光明網(wǎng)：農(nóng)村集體土地直接入市是否會促生供地模式由單軌變?yōu)殡p軌？
史嘯虎：集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的終極目的是土地市場化和財富化，政府退出土地市場。市場化下的供地模式當(dāng)然肯定不會是所謂單軌，也不會是雙軌了，而是市場化和多元化的。土地市場化的結(jié)果也就必然是市場供需規(guī)律起作用了。屆時，房價將根據(jù)市場需求有漲有落，但絕不會再出現(xiàn)像近些年中國沿海大城市如此高得出奇的房價了。當(dāng)然，這種土地市場化是要受到國家的土地利用和開發(fā)規(guī)劃以及相關(guān)的土地管理法律的嚴(yán)格約束的。
政府退出土地市場后，不再具有市場交易方甚至是市場壟斷交易方身份，也不再纏有土地商業(yè)利益，即可輕裝上陣，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對土地市場頒行更為科學(xué)而嚴(yán)肅的規(guī)劃和監(jiān)管，保持土地市場的有序健康發(fā)展。
退出土地市場后的政府將大有可為
光明網(wǎng)：有觀點認(rèn)為，允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地會造成農(nóng)民大量失地，產(chǎn)生新的土地利益集團(tuán)，侵害農(nóng)民利益，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題。你如何評價？政府應(yīng)該在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扮演什么角色？
史嘯虎：這種說法流傳已久，包括土地產(chǎn)權(quán)制度改革后中國會拉美化、印尼化甚至菲律賓化等等。但這些聳聽之危言全都是主觀臆測，并無任何法理依據(jù)?，F(xiàn)代社會是一個法治社會。一個國家的治理是否得當(dāng)主要取決于其法治程度如何，而與是否允許和存在土地的市場化和資本化毫無關(guān)系。現(xiàn)在世界上幾乎所有治理有方的國家哪一個不是土地財富化和市場化高度發(fā)展的？與此形成對照的是我國，數(shù)千萬失地農(nóng)民、侵害農(nóng)民利益的土地利益集團(tuán)、到處可見的強(qiáng)拆甚至血拆、每年數(shù)不勝數(shù)的因土地糾紛而生的群體性抗?fàn)幨录蜕显L截訪，等等，這一現(xiàn)實不正說明了這些說法的荒謬性嗎？
我認(rèn)為，我國通過政治和經(jīng)濟(jì)改革正在走上更為完善的法治道路，完全可以通過制訂和頒行一系列詳盡而完善的土地利用和發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)法律對土地市場進(jìn)行有效的約束和規(guī)范。上述那些主觀臆測顯然是不可能發(fā)生的。在中央下決心推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的當(dāng)下，如果還繼續(xù)散布這些錯誤言論，那就顯然是在為侵害農(nóng)民利益的土地利益集團(tuán)阻擾是次改革而代言了。
在土地市場化過程中，政府可以根據(jù)土地的經(jīng)營性或非經(jīng)營性、商業(yè)性或公益性、工業(yè)性或農(nóng)業(yè)性等不同類型土地交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對土地市場交易行為進(jìn)行征稅，調(diào)節(jié)、限制或鼓勵各種違背或符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的土地交易。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，政府對于涉及農(nóng)戶或家庭農(nóng)場等擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植和經(jīng)營規(guī)模的土地交易則可予以減免稅收甚至提倡由國家政策銀行或商業(yè)銀行向購買方提供低息或貼息貸款等方式加以鼓勵。退出土地市場后的政府將大有可為。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號 史嘯虎雜談
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