摘要:經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造，形成了具有鮮明特色的中國農(nóng)村土地集體所有制。中國農(nóng)村土地集體所有制具有很強的適應性和發(fā)展性。人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的體制為中國順利實現(xiàn)工業(yè)化作出了貢獻。改革開放時期，通過分田到戶，土地所有權屬于集體，農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制較好地發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。當前快速城市化背景下，農(nóng)村集體土地的承包者與經(jīng)營者發(fā)生分離，并因此造成農(nóng)業(yè)的效率損失。解決問題的辦法是充分利用中國農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢，對農(nóng)地產(chǎn)權進行重新設計。正是農(nóng)村土地集體所有制使得中國具有克服土地私有制國家在農(nóng)地使用上存在的種種弊病，提高農(nóng)地使用效率的制度優(yōu)勢。
關鍵詞:土地制度；集體所有制；城市化用益物權；制度自信
習近平總書記講四個自信，其中“制度自信”十分重要，而對制度的自信，顯然不只是在政治上表達態(tài)度，而需要對制度的深入分析。改革開放以來，中國現(xiàn)代化取得了突破性進展，經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就。中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的創(chuàng)造表明，改革開放以來，中國的制度安排適應了經(jīng)濟發(fā)展的需要，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。從改革開放以來的制度安排與新中國所建立制度的關系上看，邏輯上有兩種完全對立的說法；第一種說法，我們可以說，正是對已不適應生產(chǎn)力發(fā)展需要的生產(chǎn)關系的調(diào)整，以及對不適應生產(chǎn)關系要求的上層建筑的調(diào)整，改革開放以來的制度安排極大地促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。改革開放以來取得的經(jīng)濟發(fā)展成就來自對已不適應生產(chǎn)力的舊有生產(chǎn)關系和上層建筑的改革。改革就是否定，正是否定了不適應生產(chǎn)力發(fā)展的舊有生產(chǎn)關系和上層建筑，中國經(jīng)濟才獲得了快速發(fā)展，才創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展奇跡。
第二種說法，我們也可以說，中國之所以可以創(chuàng)造舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展奇跡，是因為改革開放以來，中國充分利用了新中國建立的先進制度的制度紅利。新民主主義革命和社會主義改造徹底清除了封建制度，建立了一個適應現(xiàn)代化需要的社會結構、政治結構以及經(jīng)濟結構，從而使新中國具備了其他發(fā)展中國家所沒有的發(fā)展經(jīng)濟的巨大制度優(yōu)勢。改革開放以來，新中國制度優(yōu)勢充分發(fā)揮，制度紅利充分釋放，中國連續(xù)二十多年保持兩位數(shù)經(jīng)濟增長。改革不過是充分利用了新中國奠基的各種制度，釋放出制度中的優(yōu)勢，從而實現(xiàn)了偉大發(fā)展。改革開放不是對新中國的否定，而是繼承與完善。改革開放以來取得經(jīng)濟發(fā)展奇跡的秘密不只在改革開放以來的制度，而且在新中國奠基的社會主義制度。改革開放后三十年的發(fā)展與改革開放前三十年的建設不是對立的關系而是前后相繼的兩個階段，是相互依存的。改革開放以來的制度安排是對改革開放前的社會主義制度的完善，是對之前制度潛力的發(fā)掘與釋放。
以上兩種說法從邏輯上講都沒有錯誤。顯然，對中國改革開放前后兩個階段關系的討論不能停留在邏輯層面和哲學討論上，而必須真正深入到對具體制度的具體分析中。只有在對具體制度的分析中，我們才容易理解不同時期的制度之間的聯(lián)系，才可能進一步發(fā)掘制度潛力，釋放制度紅利，實現(xiàn)制度自信。
一、農(nóng)村土地集體所有制是具有中國特色的制度
中國社會主義實踐是當前制度安排的基礎。討論制度自信就必須討論中國社會主義制度安排。新中國先后進行了兩場革命，一場是資產(chǎn)階級性質(zhì)的新民主主義革命，在土地制度上主要是進行了土改，平均了地權，將集中于地主階級的土地分給了廣大農(nóng)民，實現(xiàn)了農(nóng)民耕者有其田的夢想。土改不僅徹底改變了舊中國農(nóng)村的經(jīng)濟關系，平均了地權，釋放出農(nóng)民極大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，而且在社會結構和政治結構上建立了完全不同于舊中國的新的結構，其中最重要的有兩個方面：一是地主階級被消滅，二是地主鄉(xiāng)紳集團失去了農(nóng)村社會政治文化上的領導權與主導權。第二場革命是在上個世紀五十年代進行的三大社會主義改造，農(nóng)村最重要的是合作化運動，表現(xiàn)在土地制度上，就是土改分給農(nóng)戶的土地入社，成為集體生產(chǎn)資料。隨著高級社和人民公社的建立，逐步形成了按勞分配的社會主義制度，土地等生產(chǎn)要素不再納入到農(nóng)民分配之中，且生產(chǎn)資料公有化，土地私有制被消滅。到1962年“人民公社60條”出臺，人民公社實行“三級所有、隊為基礎”的制度。土地實行集體所有，土地集體所有制一直延續(xù)到現(xiàn)在，成為中國農(nóng)村最基本的制度。
經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造所形成的當前農(nóng)村土地集體所有制是一種十分具有中國特色的制度，這一制度是在中國革命與社會主義建設實踐中形成的，是中國共產(chǎn)黨將馬列主義理論與中國革命與建設實踐相結合而探索出來的，是與世界上其他國家的農(nóng)村土地制度有很大差異的制度實踐。這個已經(jīng)實踐了半個多世紀的農(nóng)村集體土地制度已經(jīng)形成了與之相適應的社會心理結構、利益分配結構，是進行土地制度改革的基礎。
當前中國農(nóng)村土地集體所有制既不同于未經(jīng)歷資產(chǎn)階級性質(zhì)革命的印度、拉美等國家以地主占有土地為主的私有制，也不同于經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命的歐洲土地所有制，還不同于同樣經(jīng)歷了資產(chǎn)階級性質(zhì)土地改革的日、韓等東亞國家和中國臺灣地區(qū)的土地所有制，更是與殖民地國家的美國、加拿大、澳大利亞等國家的土地制度不同。總體來講，未經(jīng)歷社會主義革命的國家，無論是否經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命，土地尤其是農(nóng)地都是以私有制為主，資產(chǎn)階級革命通過土改平均了地權，從而形成了占有土地比較平均的小規(guī)模農(nóng)場主（小農(nóng)），歐洲主要國家典型如法國，小規(guī)模農(nóng)場主至今仍然是農(nóng)業(yè)主力軍。日、韓和中國臺灣地區(qū)，占有小塊土地的小地主占有絕大多數(shù)農(nóng)地，只不過因為東亞國家和地區(qū)人地關系比歐洲更為緊張，東亞地區(qū)土改所形成的地權比歐洲更為分散。殖民地國家，如美國、加拿大、澳大利亞，因為殖民者消滅了土著居民，占據(jù)了廣袤的土地，人地關系十分寬松，土地僅僅是生產(chǎn)資料，是生產(chǎn)要素，從而沒有形成村莊和故鄉(xiāng)，土地相對集中于少數(shù)農(nóng)場主手中，從事高度現(xiàn)代化、商品化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。廣大的亞非拉國家，大部分未經(jīng)歷真正意義上的資產(chǎn)階級革命，未能真正做到平均地權，農(nóng)地因此主要集中在少數(shù)地主階級手中。
簡單地說，從全世界看，無論是否經(jīng)歷了比較徹底的資產(chǎn)階級革命性質(zhì)土地改革的原住民國家，還是殖民地國家，都是以土地私有制為基礎的。其中的差異是，殖民地國家土地資源比較多，土地主要是生產(chǎn)要素，而不具有社會性和價值性，因此土地更容易進行市場性交易。而原住民國家，土地的主人是世世代代居住于其上的村莊中人，土地不只是生產(chǎn)要素，而且是這些土地上的主人們的生活場所，是他們的家鄉(xiāng)故園，土地不僅具有經(jīng)濟性，而且具有社會性和價值性。這些原住民國家的差異在于，經(jīng)歷了比較徹底土改的國家，所有農(nóng)村居民都可以分到土地，土地權利因此會相對平均，未經(jīng)歷土改的國家則仍然可能主要農(nóng)地由地主階級占有，大部分農(nóng)村居民沒有或只有很少的土地。
經(jīng)歷了新民主主義革命和社會主義改造的中國農(nóng)村，農(nóng)地屬于村社集體所有，農(nóng)民不具有土地的所有權，但有土地的使用權，土地作為生產(chǎn)資料服務于農(nóng)民的生產(chǎn)生活和國家的糧食安全。中國農(nóng)村集體土地制度是世界上十分獨特的制度。正是因為中國農(nóng)地制度的獨特性，從全世界其他國家來看，中國農(nóng)地制度不同于其他國家，因此，有人認為中國農(nóng)村土地集體所有制是怪胎。
問題不在于特殊，不是道德判斷，而在于這樣一種已經(jīng)實踐半個多世紀的農(nóng)村集體土地制度本身的邏輯及其優(yōu)勢與劣勢的具體分析。下面我們進行初步分析。
二、中國農(nóng)地產(chǎn)權安排的邏輯
當前中國農(nóng)村土地集體所有制的形成有一個過程。土改之后，較之前土地不平均占有的情況大為改變，所有農(nóng)民都分到了土地，耕者有其田，依靠地租生活的地主階級被消滅了。土改之后，為了更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也為了更加有效地從農(nóng)村抽取資源進行工業(yè)化的原始資本積累，國家在一些地方自發(fā)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)互助組基礎上引導農(nóng)民建立初級農(nóng)業(yè)合作社，再逐步過渡到高級合作社和人民公社。高級社與初級社有本質(zhì)不同，因為高級社土地要入社且不再按入社土地進行分配，土地成為集體所有的生產(chǎn)資料，不再是屬于私人所有的生產(chǎn)資料。高級社和人民公社的建立意味著社會主義農(nóng)業(yè)改造基本完成，中國農(nóng)村進入到生產(chǎn)資料公有的社會主義階段。
人民公社建立之初，因為進行社會主義建設的經(jīng)驗不足，一些地方片面理解生產(chǎn)關系的重要性，出現(xiàn)了片面追求人民公社“一大二公”、生產(chǎn)和分配單位越大越好的情況，并因此加劇了三年困難時期的農(nóng)業(yè)形勢的惡化。1962年開始進行調(diào)整，并由“人民公社60條”規(guī)范，將人民公社確定為“三級所有、隊為基礎”的體制，生產(chǎn)隊這樣一個自然村熟人社會范圍的基層組織成為農(nóng)民共同生產(chǎn)與分配的單位，從而在調(diào)動農(nóng)民積極性與組織農(nóng)民進行超出一家一戶公共工程建設之間形成了均衡。自然村內(nèi)熟人社會的監(jiān)督約束在一定限度內(nèi)可以防止社員出工不出力的搭便車行為，而以生產(chǎn)隊為基礎的人民公社體制具有極強的調(diào)配資源的組織能力，這樣一種強大的組織能力集中表現(xiàn)在水利建設等一家一戶無法完成的大型工程建設上面。人民公社體制強大的動員能力極大地改善了幾千年來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。
人民公社體制也存在大鍋飯的問題，根本原因是，在集體生產(chǎn)中普遍存在出工不出力、干多干少一個樣的問題。尤其是到了人民公社后期，“抓革命、促生產(chǎn)”，因為政治運動太多，出現(xiàn)了政治運動效能下降的問題。各種生產(chǎn)責任制都很難調(diào)動農(nóng)民勞動生產(chǎn)積極性。安徽小崗村“大包干”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，村社集體分田到戶，實行“大包干”，讓農(nóng)戶重新獲得了土地剩余索取權，從而極大地調(diào)動了農(nóng)戶投入生產(chǎn)的積極性，在很短時期內(nèi)就獲得了農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。小崗村“大包干”經(jīng)驗很快被推廣，以家庭承包為基礎的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革在短短一兩年時間即在全國普及。分田到戶，土地所有權歸集體、使用權歸農(nóng)戶，農(nóng)戶土地產(chǎn)出除上繳以外剩余全為自己所得，農(nóng)戶就有了投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)就得到了發(fā)展，巨大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力被釋放出來。
分田到戶之初，中國農(nóng)村人多地少，且農(nóng)民缺少土地以外的獲利機會。為了保證村社范圍內(nèi)所有農(nóng)戶經(jīng)濟平等，以生產(chǎn)隊為單位的村社集體所有的土地使用權按公平原則進行分配。一般先將所有集體土地分成不同等級，再按不同等級進行均分（一般按人口，少數(shù)地方按勞力），這樣，農(nóng)戶從集體分配到的具有使用權的土地就十分細碎分散，往往一戶有十畝地卻可能分布在村莊不同方向七八塊。在農(nóng)村勞動力有剩余、農(nóng)業(yè)機械化水平不高，且人民公社時期建立的水利設施依然完善的情況下，地塊細碎分散對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率影響不大，而且在農(nóng)戶主要收入來自土地的情況下，所有農(nóng)戶都會要求土地使用權的公平分配，土地分等分級再按人均分，滿足了農(nóng)戶平等占有土地的要求。
村社集體所有的土地使用權分配到農(nóng)戶，農(nóng)戶就要在土地上進行投入，包括地力培肥，基礎設施建設。如果一年一調(diào)整土地，農(nóng)民就可能掠奪性使用土地。為了讓農(nóng)民對土地有更大預期，以及愿意在土地上投入，以提高土地生產(chǎn)能力，就要給農(nóng)戶相對穩(wěn)定的土地使用權，因此很快就有了將之前沒有承包期限的第一輪土地承包經(jīng)營期限定為15年不變。15年不變既有承包責任制不變的含義，又有具體承包地塊不變的意思。不同地區(qū)實踐基本上各取所需，有的地方依然不斷地調(diào)整土地，主要目的是為了“增人增地、減人減地”，還有一些地方自土地承包以來就沒有調(diào)整過土地。進入1990年，第一輪15年承包期即將到期，國家為了進一步調(diào)動農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)投入的積極性，提出“賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權”，并很快就提出第二輪土地延包30年，只是第二輪土地延包的1998年前后，因為農(nóng)民負擔太重，糧價太低，農(nóng)民缺乏進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，普遍出現(xiàn)了棄田拋荒的現(xiàn)象。直到2001年開始進行農(nóng)村稅費改革試點，2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅和附著在農(nóng)業(yè)上的各種收費，土地承包經(jīng)營權的價值顯現(xiàn)出來，從而在全國普遍出現(xiàn)了農(nóng)民爭奪土地承包經(jīng)營權的矛盾，以致于全國相當一部分省區(qū)在2004年前后進行了完善第二輪土地延包的改革。
第一輪土地承包到期之前，國家的普遍認識是，給農(nóng)民越穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權，農(nóng)民就越是會在土地上增加投入，從而就越是可以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。貴州湄潭1987年進行的“增人不增地、減人不減地”改革很快就被相關政策乃至修改的法律吸收，并且2006年出臺的《物權法》將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權界定為一種特殊的“用益物權”，承包經(jīng)營權實體化、物權化了。
也就在第一輪土地承包到期前后，新中國工業(yè)化發(fā)展的成果開始顯現(xiàn)，城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機會，大量農(nóng)村勞動力開始離開農(nóng)村進入城市二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)民家庭收入來源就改變了過去單純依靠土地的情況而出現(xiàn)了收入的多元化，而且，城市二三產(chǎn)業(yè)收入很快就超過農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)村出現(xiàn)了大量不再依靠農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民家庭。也是在世紀之交，隨著大量農(nóng)村年輕人進城務工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中開始了快速的機械化，機耕、機種、機收代替了過去的肩挑人扛。
同時，在農(nóng)業(yè)領域也出現(xiàn)了諸多新的情況，其中最明顯的有兩個，一是到了世紀之交，人民公社時期修建的水利設施開始老化失修，農(nóng)村水利條件惡化。而取消農(nóng)業(yè)稅的同時取消了農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費，導致村社集體退出農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)與之前的大中型水利設施對接出現(xiàn)了嚴重困難，很多地區(qū)尤其是南方丘陵水稻種植區(qū)，農(nóng)戶不得不通過打井和挖堰來應對干旱，之前人民公社時期旱澇保收的大中型水利設施要么被破壞要么無法使用，農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件惡化。
在以上因素的綜合作用下，即大量青壯年農(nóng)民進城、農(nóng)民家庭收入多元化、大中型水利的解體、農(nóng)業(yè)人口老齡化、農(nóng)業(yè)機械化以及承包戶與經(jīng)營戶的分離，就使得之前為了公平而分得十分細碎分散的土地使用權需要整合起來。表現(xiàn)出來的就是一戶十幾塊地若集中為一塊，連成一片，農(nóng)業(yè)投入可以減少三分之一以上，勞動投入可以降低一半以上。農(nóng)民就有強烈地解決農(nóng)地細碎化問題的動力。可以說，進入21世紀，農(nóng)地細碎化成為阻礙農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的嚴重障礙。
因為中國農(nóng)地是集體所有制，村社集體擁有土地所有權，之所以在1980年代之初將土地使用權給到農(nóng)戶，是為了調(diào)動農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。21世紀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)生了重大變化，過去為調(diào)動農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性而賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的分散而細碎的農(nóng)地使用權，變成了影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民投入積極性的主要因素。依據(jù)分田到戶的邏輯，國家土地產(chǎn)權安排就應當有所調(diào)整，具體就是允許村莊集體按照生產(chǎn)便利將仍然種田農(nóng)戶的土地調(diào)整為一塊地，以減少農(nóng)業(yè)投入和勞動投入，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。問題恰在于，當前農(nóng)村土地已經(jīng)確權，已經(jīng)被界定為用益物權的農(nóng)戶分散細碎的每塊承包地的承包經(jīng)營權都被國家確權為用益物權。用益物權不可侵犯，即使村社集體是土地的所有者也不能隨便侵犯土地的承包經(jīng)營權，既不能調(diào)整土地，更不能收回土地。也就是說，分田到戶時，因為給農(nóng)戶更大土地權利就可以調(diào)動農(nóng)戶更大投入農(nóng)業(yè)積極性，釋放出更大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的邏輯。進入21世紀后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的巨大變化，變成了農(nóng)戶過大的分散細碎地塊上的權利嚴重阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放。按1980年代分田到戶的邏輯，當然就應當減少農(nóng)戶承包經(jīng)營權，以為進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶提供生產(chǎn)便利，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。現(xiàn)在的問題是，依據(jù)《物權法》的規(guī)定和當前各項關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的法律政策規(guī)定，土地承包經(jīng)營權是農(nóng)戶的用益物權，帶有財產(chǎn)性質(zhì)，這個權利是村社集體不能隨便收回的。
如此一來，中國農(nóng)村土地集體所有制就遭到嚴重侵蝕，而陷入了土地私有化國家所普遍存在的農(nóng)業(yè)困境。
三、農(nóng)地私有化之弊端
土地私有化的日、韓等東亞國家和中國臺灣地區(qū)，經(jīng)過土地改革平均地權后，農(nóng)戶都獲得了小塊土地的所有權。與中國大陸不同，日、韓和中國臺灣地區(qū)沒有經(jīng)歷農(nóng)業(yè)的社會主義改造，農(nóng)地一直是私有化的。
日、韓和中國臺灣地區(qū)在上個世紀五六十年代迅速工業(yè)化，大量分配了土地的農(nóng)戶進城，農(nóng)業(yè)份額越來越小，農(nóng)戶人數(shù)越來越少。在大量農(nóng)民進城過程中，農(nóng)戶幾乎都不會將土地所有權轉讓出去。剛開始時，農(nóng)戶通過兼業(yè)來同時獲得農(nóng)業(yè)和城市二三產(chǎn)業(yè)收入。隨著越來越多農(nóng)戶家庭整體進城，進城農(nóng)戶逐漸不再兼營農(nóng)業(yè)，而將農(nóng)地租給仍然留村種地農(nóng)戶。幾乎沒有進城農(nóng)戶會賣掉自己的土地，因為對于日、韓和中國臺灣地區(qū)這樣的原住民國家和地區(qū)來說，土地不只是生產(chǎn)要素，而且還是村莊社會成員的基礎，是家鄉(xiāng)故園，祖祖輩輩生活的地方。而且，土地資源是有限的，貨幣超發(fā)是普遍的，進城獲利的收入存在銀行就會貶值，以土地形態(tài)存在就可以保值。因此，在日、韓和中國臺灣地區(qū)農(nóng)村人口快速城市化背景下，農(nóng)村土地買賣卻很不活躍，大量進城農(nóng)戶保留了在農(nóng)村的土地所有權，農(nóng)村土地分散在大量進城“小地主”手中。
進城“小地主”有土地所有權，這些土地流轉給仍然留村種地的種植戶，種植戶要種好地，就需要對地塊進行調(diào)整，對土地進行基礎設施建設，但進城小地主一般不同意種植戶（佃農(nóng)）動地，何況租地佃戶的土地租金不可能太高。也就是說，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展的情況下，土地產(chǎn)權分散在城市小地主手中，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的巨大損失，農(nóng)村種植戶不僅存在難以擴大種植規(guī)模，以形成適度規(guī)模經(jīng)營的難題，而且存在土地產(chǎn)權整合難所導致的嚴重的生產(chǎn)不便利問題。日、韓和中國臺灣地區(qū)政府為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力加大對農(nóng)業(yè)的投入，但受制于城居小地主的土地所有制，農(nóng)村土地細碎化問題難以解決，農(nóng)業(yè)效率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足。中國臺灣地區(qū)自本世紀初以來一直強力推進“小地主大佃農(nóng)”的政策，十多年過去了，收效甚微。日、韓和中國臺灣地區(qū)都通過縱向的綜合農(nóng)協(xié)來形成壟斷性的農(nóng)產(chǎn)品供給體系，以提高農(nóng)產(chǎn)品價格，保護農(nóng)民利益，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并且為農(nóng)業(yè)提供了大量補貼，但仍然相當不成功，典型的表現(xiàn)就是糧食自給率普遍只占需求的1/3左右，農(nóng)產(chǎn)品價格遠高于國際市場，農(nóng)民人數(shù)只占總人口的10%左右，在大量國家農(nóng)業(yè)補貼下農(nóng)民家庭收入?yún)s仍然普遍低于城市。
日、韓和中國臺灣地區(qū)是在20世紀進入到現(xiàn)代化的極少數(shù)國家和地區(qū)，卻因其農(nóng)地私有制，至今無法解決農(nóng)業(yè)效率問題。亞非拉其他發(fā)展中國家則更是嚴重受制于農(nóng)業(yè)土地私有制之害，地主階級的剝削，佃農(nóng)在農(nóng)村日漸無立錐之地而進入城市，卻缺少在城市化就業(yè)與收入機會，從而落入到城市貧民窟中。
簡單地說，在土地私有制條件下，隨著大量農(nóng)民進城，這些進城“小地主”對土地的所有權會極大地影響土地經(jīng)營者（佃農(nóng)）的生產(chǎn)便利。這些影響大體包括以下幾個方面：一是難以擴大經(jīng)營規(guī)模；二是難以整合租入的細碎土地；三是很難在租入土地上進行基礎設施建設；四是難以克服較小規(guī)模土地上過多土地權利所帶來的“反公地悲劇”；五是土地流轉中遇到釘子戶而不得不支付高額租金，從而讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營陷入更大的風險之中。在城居小地主保留土地所有權且農(nóng)地十分細碎分散的情況下，租入土地耕種的佃農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就一定是高投入而低產(chǎn)出的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力嚴重受制于土地私有制這一生產(chǎn)關系的制約。
四、農(nóng)地集體所有制的優(yōu)勢
經(jīng)過資產(chǎn)階級性質(zhì)平均地權改革的日、韓和中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)困境與其農(nóng)戶均分的小塊土地所有權有關。在大量小地主進城的情況下，留村種地的佃農(nóng)無法有效率地耕種土地。中國大陸農(nóng)村分田到戶所形成的地權較日、韓和中國臺灣地區(qū)更為細碎分散，如果指望通過對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權物權化基礎上的確權，再通過三權分置，流轉土地經(jīng)營權，形成適度規(guī)模的有效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營可能性不大。也就是說，試圖通過將村社集體土地的權利分解為所有權、承包權、經(jīng)營權，不能解決當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中因為生產(chǎn)力巨大變化所帶來的農(nóng)業(yè)不經(jīng)濟無效率的問題。我們因此回歸到中國農(nóng)村土地集體所有制本身中來。
土地集體所有制的核心是土地集體所有，這個集體是村社所有成員。土地集體所有不同于土地私有。集體所有之所以要分解出越來越穩(wěn)定的承包經(jīng)營權，是為了調(diào)動農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。現(xiàn)在的問題是，越來越多農(nóng)民全家進城去了，他們不再種地，但他們?nèi)匀粨碛蟹纸o自己具體地塊土地的承包經(jīng)營權，他們是城居小地主，不關心農(nóng)業(yè)收入，更不關心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們要享受具體土地的權利，要保持屬于自己的長久不變的具有承包經(jīng)營權地塊的穩(wěn)定。他們可能從這些具體地塊中獲得租金，寄托鄉(xiāng)愁，甚至可能進城失敗了再返回家鄉(xiāng)種地。所以這些具體地塊就變成了城居地主的保障、心理安全感、價值性與社會性的來源。還有農(nóng)地賣不出好價錢，而貨幣超發(fā)是必然的，貶值是必然的，不可再生的土地是財富最好的儲存手段。隨著越來越多農(nóng)戶全家進城變成城居地主，這些城居地主擁有物權化了的具體地塊的承包經(jīng)營權，就越是無法隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的變化進行適應性調(diào)整，也就越是無法對細碎分散的農(nóng)地產(chǎn)權進行便利生產(chǎn)的整合，由此導致種植戶不得不面對嚴重阻礙生產(chǎn)力釋放的土地產(chǎn)權關系，不得不多流汗與淚。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系首先是土地產(chǎn)權安排嚴重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。
這時候，我們也許可以回到中國農(nóng)村土地集體所有制。之所以賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權，以及將農(nóng)民土地承包經(jīng)營界定為用益物權，是為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既然當前在農(nóng)民進城背景下，農(nóng)民更大的土地權利反而阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，我們就應當對農(nóng)村土地集體所有權的內(nèi)涵進行重新設定。
當前村社土地集體所有制中，土地對農(nóng)民來講，大體有兩種權利：一是在土地上進行生產(chǎn)的權利，這是由土地是生產(chǎn)資料及土地屬于村莊集體所有的性質(zhì)決定的。所有村社集體成員都有分配到土地，并在土地上進行生產(chǎn)以獲得勞動收入的權利；二是一定程度的土地收益權，即村社集體將集體土地出租的租金應當分配給村社集體成員。如果農(nóng)戶進城了，不再需要在土地上進行生產(chǎn)，這樣的農(nóng)戶就不應當再獲得耕地。如果進城農(nóng)民回到村莊，需要土地耕種，則村社集體有責任按份分配土地給需要土地的農(nóng)戶（村社成員）耕種。不種地就不再有土地使用權，但可以獲得土地一定比例的經(jīng)營收益。若如此，在當前農(nóng)戶大量進城、承包戶與經(jīng)營戶分離背景下，村社集體土地所有制就可能有效地解決當前制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的諸種困難。
或者說，農(nóng)村土地集體所有制可以依保護農(nóng)民的土地勞動權利、土地收益權利、土地保障權利和便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標出發(fā)進行重新設計。這個設計的要點是為愿意留村務農(nóng)的成員提供便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地權制度安排，凡是不再種地的進城農(nóng)戶雖然可以獲得作為村社成員所應得的土地租金，卻不再有土地使用權包括轉讓、轉包土地的權利。只有當進城農(nóng)民回到村莊，自己種地，才可以向集體申請土地耕種。這樣就形成了一個新的土地集體所有制的雙層設計：第一層，村莊成員是村社集體土地的共同所有者，并因此有從土地上獲取收益的權利；第二層，只有當農(nóng)戶家庭自己種地時，農(nóng)戶家庭才能申請具體土地的使用權。進城不再種地農(nóng)戶的土地使用權要退回村社集體，村社集體將收回土地使用權分給仍然留村種地農(nóng)戶，以形成適度規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多農(nóng)村人口進城，就有越來越多土地使用權集中到仍然留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶不僅可以擴大經(jīng)營規(guī)模，而且可以從便利生產(chǎn)角度進行土地連片耕種及建設農(nóng)業(yè)基礎設施。
以上兩層設計完全符合土地集體所有制性質(zhì)。村社集體土地是最基本最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，不是農(nóng)民的個人財產(chǎn)，村社集體成員只有在土地上投入勞動才能占有土地產(chǎn)出的勞動成果。進城務工經(jīng)商不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就不應當占有土地使用權。而進城農(nóng)民退出土地使用權，使村社集體可以依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身需要將收回土地使用權重新發(fā)包出去。發(fā)包土地收獲租金一方面用于補償退出土地使用權農(nóng)戶的土地收益權，一方面用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設。
當前中國正處在史無前例的快速城市化時期，大量農(nóng)民進城務工經(jīng)營，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們的進城又不穩(wěn)定。可能在遇到經(jīng)濟周期或家庭特殊情況或年老失去城市收入機會時，再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們因此普遍會在進城時保留土地承包經(jīng)營權，傾向于低租金的無固定合同期限的在村莊親朋鄰里之間流轉，以便于隨時回來要地自種。因此，一方面，有越來越多農(nóng)民進城務工經(jīng)商不再種地，就有越來越多農(nóng)地轉移到仍然留村務農(nóng)的農(nóng)戶耕種，從而可以擴大農(nóng)業(yè)戶的經(jīng)營規(guī)模；另一方面，總有少數(shù)農(nóng)戶可能進城失敗，還要返回農(nóng)村種地，因此造成進城農(nóng)戶不愿意將土地長期租出，而保留土地可以隨時收回自種的權利。對于仍然留村務農(nóng)的農(nóng)戶，隨著越來越多農(nóng)戶進城不再種地，留村農(nóng)戶可以擴大經(jīng)營規(guī)模。不過，留村務農(nóng)農(nóng)戶所流轉進來的無固定合同期限的具體地塊的耕地，一方面地塊十分細碎分散，幾十畝地可能分割成幾十塊，耕種起來極為不便。同時，因為流入具體地塊土地承包經(jīng)營權是屬于進城務工經(jīng)商農(nóng)戶的，在這些地塊上搞建設是不可能被允許的，由此導致農(nóng)業(yè)效率的極大損失。
若按農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)進行土地集體所有制的新的兩層設計，一方面所有村社集體成員都有獲得土地自種的權利，以及從集體土地上獲得收益的權利，則進城不再種地的農(nóng)戶就退出承包的土地，所有村社集體土地由仍然留村務農(nóng)的種地農(nóng)民來經(jīng)營。進城農(nóng)戶越多，留村務農(nóng)農(nóng)戶就越少，這些留村務農(nóng)農(nóng)戶就可以分到更大規(guī)模的土地進行適度規(guī)模經(jīng)營，從而就可以提高農(nóng)業(yè)收入水平。并且，村社集體可以每隔三五年對留村務農(nóng)農(nóng)戶的土地進行調(diào)整，以便于按戶連片、集中耕種，以解決土地細碎分散的問題。且當有進城農(nóng)戶返回村莊時也可以調(diào)地讓返鄉(xiāng)農(nóng)戶耕種。另一方面，進城不再種地農(nóng)戶不再享有具體地塊的土地使用權，以及具體地塊土地使用權的轉包收益權，但具有作為村社成員對村社集體土地租金的收益分享權。
這樣一來，在當前快速城市化和農(nóng)業(yè)機械化背景下，就可以發(fā)生以下效應：
第一，因為進城農(nóng)戶在進城失敗時回村可以隨時要回土地自種，且他們進城后可以獲得土地收益，他們進城時就愿意將具體承包地塊的土地讓出來，以讓留村務農(nóng)農(nóng)戶耕種。
第二，進城農(nóng)戶越多，留下的土地就越多，較多的土地和仍然留村務農(nóng)的較少農(nóng)戶就可以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利的角度來分配土地進行耕種。一個較好的辦法是每三年將村社（村或組）土地調(diào)整一次，所有需要種地農(nóng)戶都可以申請土地，村社集體收取一定土地租金用于土地基礎設施建設，以減少土地基礎設施差異，保證種地農(nóng)戶的土地按戶連片。農(nóng)村農(nóng)戶大量進城、不斷進城，留村務農(nóng)農(nóng)戶可以耕種的土地就越多。通過三年一次的土地調(diào)整不僅可以保證土地連片，而且可以依據(jù)農(nóng)戶實際需要進行土地使用權的重新分配。
第三，城市有更多的就業(yè)與獲利機會時，就有更多農(nóng)戶進城。城市化是時代大趨勢，農(nóng)業(yè)份額越來越少，更多人的就業(yè)與收入要來自城市。農(nóng)村大量人口進城獲得就業(yè)與收入，農(nóng)村人口不斷在城市獲取利益。而大量農(nóng)村人口進城，他們將土地留給仍然留村務農(nóng)人口，留村農(nóng)戶就可以擴大經(jīng)營規(guī)模，加之可以通過土地調(diào)整來克服土地細碎分散問題，從而可以提高他們從農(nóng)業(yè)中獲得的收入，更高的農(nóng)業(yè)收入也為一部分農(nóng)戶留村務農(nóng)提供了可能。由此，農(nóng)戶宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)。有能力進城農(nóng)戶就安心進城獲取就業(yè)與收入機會，進城失敗還可以順利返回農(nóng)村。因為種種原因（不能或不愿）仍然留村的農(nóng)戶可以通過擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，借助按戶連片的土地作業(yè)便利，以較少投入獲得較多農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，從而安心務農(nóng)。
第四，因為將農(nóng)村集體所有土地回歸到生產(chǎn)資料這一社會主義的本質(zhì)，徹底改變了土地屬于農(nóng)戶財產(chǎn)的性質(zhì)，就順利解決了東亞國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中普遍出現(xiàn)的土地所有權與經(jīng)營權的矛盾，以及土地細碎化的弊病。
第五，因為進城農(nóng)民可以隨時返回農(nóng)村，中國城市就有了強大的應對各種經(jīng)濟周期的能力。
第六，進城農(nóng)民年老也完全可以回鄉(xiāng)退養(yǎng)，一方面，他們的宅基地還保留著，可以在房前屋后搞庭院經(jīng)濟，另一方面也完全可以從村社集體要到一小塊土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在機械化背景下，低齡老年人種田就成為了一種休閑，正是勞動使他們的生命具有了與農(nóng)業(yè)季節(jié)相一致的節(jié)奏感。
五、結論
以上所述，在當前中國正在發(fā)生史無前例的城市化和農(nóng)業(yè)機械化背景下，村社集體土地所有制具有較大的進行適應性調(diào)整，以適應新形勢需要發(fā)展農(nóng)業(yè)滿足農(nóng)民需要的能力。正是農(nóng)村土地集體所有制使中國可以克服日、韓和中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程所陷入的困境，可以有效適應農(nóng)村人口城市化的需要，可以解決土地細碎化的弊病。
農(nóng)村集體土地所有制不是怪胎，而是我們進行制度設計的基礎，是進行改革的憑借，是中國大陸走出東亞小農(nóng)經(jīng)濟困境的制度優(yōu)勢。
中國大陸農(nóng)地制度不是學習日、韓和中國臺灣地區(qū)經(jīng)驗，而是要充分理解中國農(nóng)地集體所有制的性質(zhì)，將土地集體所有制的內(nèi)在優(yōu)勢發(fā)揮出來。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）2017年第3期
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