導讀：市場帶來活力、效率和機遇，同時市場也帶來風險。越是充分的市場制度越需要有效的社會制度來對沖與平衡。發達國家容易在充分競爭的市場與完善的社會保障之間建立平衡，發展中國家則往往缺少建立完善社會保障機制的財政能力。中國作為全世界最大的發展中國家，建立了覆蓋全民的社會保障機制，通過城鄉之間的制度差異，通過更加充分的城市市場與相對穩健的農村社會，形成了一個具有獨特性的市場制度與社會制度之間的平衡，并因此保證了中國式現代化建設中的穩定。未來一個時期，讓農民在城鄉之間可進可退的保護型城鄉二元體制，將繼續發中國式現代化穩定器和壓艙石的作用。
習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時可能發生。我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗”。在未來不確定性因素增多的情況下，如何保持“三農”事業中發展與秩序的平衡，以及市場制度與社會制度的平衡，將不僅關涉“三農”發展事業的成敗，而且必將影響中國現代化事業的大局。
總體來講，中央決策從大局出發，考慮較為周全。但到了地方可能會出現偏差，將完整的國家政策作片面而簡化的理解，從而造成地方實踐中的偏差。以當前縣域城市化為例，當前中西部地區縣域城市化中普遍存在國家積極城市化戰略，到地方則成為激進的城市化實踐，農民則往往是被動卷入到城市化中來。這種錯位就可能對中國現代化事業造成損害。
本文擬從市場制度與社會制度差異的角度討論黨的二十大和黨的二十屆三中全會精神與“三農”發展緊密相關的三個問題。
一、關于土地制度改革和農民財產權
黨的二十大報告第四章“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，第三節“全面推進鄉村振興”部分，要求“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）再次重申“賦予農民更加充分的財產權益”。
近年來，學界和政策部門普遍認為，要提高農民收入，最重要的措施之一就是增加農民財產性收入。當前農戶家庭收入由四個部分構成。一是經營性收入，主要是指農業經營收入。顯然，農業經營收入增長空間十分有限。二是工資性收入，主要是務工收入。在經濟發展進入新常態后，農民工工資大幅度上漲空間已相對較小。三是轉移支付。國家連續多年用于“三農”事業的財政資金都已超過2萬億元。因此，學界和政策部門中的很多人認為，未來時期增加農民收入的一個重要方向是增加農戶財產性收入。無論從國際對比，還是從國內不同階層對比來看，中國農戶家庭收入中財產性收入占比相對較小，總量也少，且存在明顯的區域不平衡。有研究發現，美國等西方發達國家家庭收入中，財產性收入占比達到20%以上；2019年中國城鎮居民可支配收入中財產凈收入占比為10.4%，農村居民這一占比僅為2.4%[4]，且農戶家庭財產性收入主要集中在城中村、城郊村和沿海發達地區農村，中西部普通農村農戶家庭財產性收入較少。這也正是學界和政策部門認為未來提高農戶家庭收入的重要途徑來自財產性收入增加的原因。
財產性收入是指通過資本等要素參與社會生產和生活活動所產生的收入，它包括家庭擁有的動產和不動產所獲得的收入，比較典型的是存款利息收入、土地房屋出租租金收入以及各種有價證券投資的收入如股票收益。
在農戶存款不多、炒股風險很大的情況下，增加農民財產性收入的主要途徑就是做土地文章，這也是黨的二十大報告強調要“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”的原因。
周其仁很早就說過：“農民自用的建設用地一旦經由市場競價，可能表現為數目驚人的貨幣財富”，鄭新立一再強調，只要允許農民宅基地進入市場交易，就可以產生上百萬億的財富。媒體上曾有釋放農村土地紅利，農民就是捧著土地金飯碗討飯吃的報道。有兩類實踐，第一類是由城中村、城郊村以及沿海發達地區已經工業化村莊通過將農地非農使用，所產生的土地非農增值收益，具體就是村集體通過出租土地和廠房獲得巨額租金收益，村民因此可以獲得年度分紅收益。因為農村工業化，二、三產業發展，外來人口涌入，本地農戶就可能在宅基地上建較大面積住宅，出租住房獲得租金。雖然不同地區不同村莊村民所獲分紅與租金有差異，但全國大多數城中村、城郊村和沿海發達地區村莊，村民都有或多或少的分紅和租金收入，這也就是這些地區村民的土地食利收益。正因為這些地區有土地食利收入，國家才出臺農村清產核資文件，其對象主要為城中村、城郊村和經濟發達地區村莊。
第二類實踐是通過城鄉建設用地增減掛鉤政策，讓農民退出宅基地，復墾宅基地為耕地，從而增加相應城市建設用地指標，再將指標賦予一個價格。比如每畝指標50萬元，就可以讓農民宅基地具有超額價值。實際上農民宅基地并沒有用作建設用途，而只是復墾為耕地從而形成了新增城市建設用地指標，這顯然是計劃行為而非市場行為，宅基地復墾所形成的指標價格本質上是在特定條件下，城市向農村轉移財富，并沒有任何新增財富。通過城鄉建設用地增減掛鉤政策來轉移財富最典型的是精準扶貧中通過對口支援來形成資源轉移的例子。如河北阜平與石家莊，安徽金寨與合肥，沿海地區與三區三州進行的具有明顯幫扶與財富轉移性質的對口增減掛鉤實踐。
中國是消滅了土地私有制的社會主義國家，也因此消滅了土地食利者。農村土地是生產資料而非財產，農戶具有土地承包經營權。中國農村人多地少，“人均一畝三分、戶均不過十畝”承包土地是全國普遍情況。人多地少，農業收入有限，越來越多農村人口進城務工經商，他們將自己承包地流轉給仍然留村務農農戶耕作，收取較少的土地流轉費。比如如果每畝200 元，10畝也就 2000 元。這點土地流轉費很少有增長空間。因此，一般講增加農民財產性收益，都不是講增加農村承包地流轉費，而主要是指用作建設的農村土地，典型的就是城中村、城郊村和經濟發達地區已經非農使用土地的收益，也正是這些地區大量土地非農使用帶來巨額增值收益，從而為農戶帶來了土地財產權收益。
這里面存在一個問題，即按照《中華人民共和國土地管理法》，農地非農使用必須有國家下達的建設用地指標，及通過農地轉用審批。之所以沿海經濟發達地區有大量農業用地用作了建設用地，是因為當時《中華人民共和國土地管理法》尚未出臺，或管理不嚴格，造成大量事實上用于建設的農村土地，即后來被稱作“集體經營性建設用地”的土地?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定，不可以隨便將農地用作建設，而必須經過土地征收環節。
更重要的是，并非因為農地變為非農用地產生了土地增值收益，而是在土地上進行了開發建設才產生收益。城中村、城郊村、沿海經濟發達地區旺盛的二、三產業經濟活動才帶來了土地非農使用增值收益。沒有城市化、沒有在土地上進行密集的經濟活動，也就不可能有土地非農使用的增值收益，也就不可能為農民增加財產權收益。
為了節約土地，原國土資源部于2004年出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法》，允許農村通過將包括宅基地在內的所謂農村建設用地復墾，將復墾面積與新增城市建設用地指標掛鉤，利用城市建設用地指標的稀缺為農村復墾宅基地定價，從而將城市資源向農村轉移。
但正如前述，這種辦法只是轉移了財富。增減掛鉤轉移財富，可能會帶來拆農民房屋等實物財產的損失，有的地方政府可能會為獲得更多城市建設用地去侵犯農民基本權利，其中的典型例子是山東的“合村并居”。而既然是轉移財富，最好的辦法或媒介是通過財政稅收政策。
中國是消滅了土地私有制和土地食利者的社會主義國家，增加農民財產性收益絕對不是要搞土地私有制。因此，理解黨的二十大報告中“深化農村土地制度改革”，并非要搞土地私有化。國家所采取的是積極的土地政策導向，不應作激進化的理解。
二、關于城鄉融合與城鄉要素流動
黨的二十大報告中有兩處提到“城鄉融合”：一是在第四章引言部分強調要“著力推進城鄉融合和區域協調發展”；二是在第四章第三節“全面推進鄉村振興”中提出“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。此外，黨的二十大報告第四章第一節“構建高水平社會主義市場體制”中強調要“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。黨的二十屆三中全會《決定》第六章標題即為“完善城鄉融合發展體制機制”，在引言部分要求“促進城鄉要素平等交換、雙向流動”。
生產要素市場主要包括資本市場、勞動力市場、土地市場（房地產市場）和技術市場等。從城鄉關系來看，主要涉及勞動力市場和土地市場。從勞動力市場來看，目前已經形成相當完善的全國勞動力市場，農民工進城務工經商所受體制機制制約已微乎其微，基本上做到了勞動力在全國范圍內的最優配置。當前關于要素市場的主要爭議集中在土地市場上。2020年3月30日，中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》第二章“推進土地要素市場化配置”，提出“建立健全城鄉統一的建設用地市場”“深化產業用地市場化配置改革”“鼓勵盤活存量建設用地”“完善土地管理體制”。
無論是經濟發展還是城市化都需要在土地上搞建設。我們一般講生產要素與市場中的土地資源，并非一般農業用地，而主要是用于二、三產業建設的城市建設用地。城市建設用地的一個重要特點是聚集，形成規模，且不可移動。目前中國集中用于二、三產業的土地有兩種略有差異的表現形態：一是城市；二是沿海城市經濟帶內主要土地用于二、三產業建設的農村，也就是前面提到的沿海經濟發達地區的農村。沿海城市經濟帶內的農村，雖然體制上仍然是農村，但從形態上講可能與城市已無異。
因此，暢通城鄉要素流動，表現在土地要素市場上主要體現兩個方面。一是隨著經濟發展和城市擴張，越來越多的城郊農業用地被征收為城市建設用地。中國實行土地公有制，國家征收農村集體土地搞建設，這顯然不是市場行為，而是有計劃的和體制內的，這種體制是中國制度的巨大優勢，因為這種體制消滅了土地食利者，做到了“地盡其利、地利共享”。當然，在征地時提高農村集體和農戶家庭補償標準也未嘗不可，不過，這里不存在市場。
二是借城鄉建設用地增減掛鉤制度，人為建立城鄉建設用地之間的聯系，從而形成一個虛擬的土地市場。之所以說是虛擬市場，是因為全國絕大多數農村宅基地即使可以算作建設用地，這些建設用地也遠離城市，不可移動，因此也就無法變成城市建設用地。增減掛鉤制度規定，通過拆農民房子復墾農村宅基地為耕地，就可以形成新增城市建設用地指標，將本來是計劃的指標變成虛擬市場，將本來應當依據經濟發展需要由國家下達的建設用地指標變成讓地方政府通過增減掛鉤來獲得指標，導致全國各地方政府想方設法拆農民房子，以獲得城市建設用地指標。
這樣來看，在建設用地市場上可能不存在所謂暢通城鄉要素流動的問題。反過來倒是，因為將本來是計劃的建設用地指標誤認為可以通過城鄉建設用地增減掛鉤來配置其實無法配置的資源，可能造成部分地方政府拆農民房子的沖動。實際上，農民宅基地本來就只是免費獲得無償使用的村社集體成員的福利，與城市已經市場化的土地是完全不同性質的土地，且因為土地不可移動，也就不可以進行市場交易與流動。
進一步的問題是，城鄉之間除了融合，其實也存在著極為關鍵的差異，這個差異的核心是，城市與農村實際上是兩套相當不同的體系。相對于高度市場化的城市，農村具有相當部分自給自足經濟成分，且農村集體所有制和村社熟人社會制度都為相對弱勢的農民群體尤其是農民群體中的弱勢群體（比如老年人）提供了社會保護。如果說城市是高度市場化體制的話，農村就是仍然保留了傳統的體制。在中國人口眾多的現代化進程中，尤其是當前風險與機遇并存，不排除發生驚濤駭浪的重大考驗時，農村為占中國人口大約一半的農民提供了基礎保障和最后退路。習近平總書記指出：“全面建設社會主義現代化國家是一個長期過程，農民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農村的后路，讓農民在城鄉間可進可退。這就是中國城鎮化道路的特色，也是我們應對風險挑戰的回旋余地和特殊優勢?！盵10]
城鄉之間的關系并非同步發展，而往往是錯位發展，農村現代化一般要比城市慢半拍，這個慢半拍，就是要等待農民自己在城鄉之間進行選擇，而不能過急過快。農民進城往往不等于安居，他們要在城鄉之間多次往返，才能積累足夠進城的資本。進一步來講，城鄉之間的關系往往是互補甚至是對立統一的關系。正因為農村相對傳統甚至帶有自然經濟成分的體制，為中國絕大多數農村弱勢群眾提供了社會保障，中國城市才可以用更加市場化的辦法放手發展，農村也就成為中國式現代化的“穩定器”和“壓艙石”。
所以，城鄉融合并非城鄉不存在差異，更非城鄉同質化，而是在城鄉各自保留其功能情況下的融合。城市是發展極，農村是“穩定器”，城市更加市場化，農村保留傳統，相對傳統穩定的農村為更加現代積極的城市提供了可能。城鄉是兩套不同的系統，更加市場化的城市與更加社會化的農村在未來相當長的時期內的對立統一，將是中國式現代化的最大智慧之一。
三、農業人口市民化與縣域城鎮化
黨的二十大報告第四章第四節“促進區域協調發 展”要求“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”[1]32，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。黨的二十屆三中全會《決定》重申“加快農業轉移人口市民化”。
當前中國正處在史無前例的快速城市化階段，到2022年中國城市化率已達65%。中國城市化主要表現為農民進城。當前農民進城究竟進到哪里，以及進城農民如何對待城鄉，有很多需要討論的方面。
當前農民進城有兩個顯著特征。第一個特征是農民即使進城，也不放棄農村，最典型的是，雖然按居住地統計的城鎮化率已超過65%，但戶籍城市化率卻只有46%。就是說，全國有接近20%的人口住在城市卻保留了農村戶籍。第二個特征是，農民往往是多次進城，且往往是家庭年輕子女進城，年老父母留村，以及農民往往是年輕時進城，年齡大了再回到農村。兩個顯著特征歸結到一點，就是中國農民進城卻仍然與農村保留著千絲萬縷的聯系。
因此，農民城市化就會有三個重要表現。第一，農民進城是要從城市獲得二、三產業就業機會。能否在城市安居，其前提是是否就業，即是否在城市找到收入機會。第二，農民要在城市安居，就需要在城市買房。一般來講，在一、二線城市買房，房價遠超農民家庭承受力，很難買得起。所以，農戶家庭最普遍是在縣城買房，縣城也有很高積極性鼓勵農戶家庭到縣城買房。第三，保持與村莊的聯系。原因是進城農民工的父母往往仍然留守在村莊，以及進城農民工在農村留下退路——萬一進城失敗仍然可以回農村務農。
推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，最大的好處是農民相對買得起房，以及縣城離農村的家不遠。但問題在于，一般來講，中西部縣域經濟發展水平較低，可以提供的就業機會相對較少，農民工進城務工經商，主要是進到大中城市和沿海發達地區，而較難在縣城找到較高收入的就業機會。當農民家庭在縣城買房以后，他們就更加需要有較高收入以還房貸，如果其收入過低，他們就更加難以在縣城待下去。
農民工在全國勞動力市場上掙錢，回到縣城買房，農民家庭消費能力強就為縣域經濟發展提供了可能。最能見到成效且獲利最多的是發展縣城房地產。只要農民到縣城買房，房地產商就要招拍掛城市建設用地，就要建商品樓，地方政府就有了土地財政收入，開發商品房就能拉動建材、裝修、建筑行業，縣城經濟也就明顯繁榮起來。因此，一些縣級政府愿意借機成立各種類型城投公司，通過負債來經營縣城，結果就是中西部地區一些縣城在很短時期內膨脹，無論是作為政績還是縣城外觀，都發生了有目共睹的變化。
農民進城買房對縣域經濟發展、增加財政收入、產生顯著政績等都有極大推動，縣政府自然會食髓知味，就會通過各種辦法促進農戶家庭進城買房，包括宅基地換房，鼓勵按揭貸款買房，教育進城推動農民在縣城買房，鼓勵農民在縣城買房結婚，等等。有的農戶家庭沒有條件，就通過按揭的形式在縣城買房。
目前的問題是，農戶家庭在縣城買房支付首付是容易的。但在當前中國制造業產能過剩背景下，中西部縣城發展現代制造業的空間卻相對有限，且在中西部地區，縣域經濟普遍面臨著省會和地市級大中城市的產業競爭，其結果就是，部分地區的縣域經濟主要依靠農業和農民工外出務工收入來支撐，具有高度依附性。但縣域缺少制造業以及因此可以帶動的第三產業，縣城就無法為進城買房農戶提供就業機會。其結果就是，越是在縣城買房的農戶家庭，越要依靠農村的農業收入（年老父母務農）和越要依靠到沿海地區和大中城市務工經商收入來還房貸和維持縣城生活，這樣的縣城就成為消費性城市。
因此，在積極推動城市化戰略的今天，一些中西部地區縣域可能易出現激進城市化實踐。其結果就是，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，到部分地方就可能變成不區分實際情況，在缺乏產業基礎情況下，盲目且激進推進農民進城。而被動卷入到縣城的農民發現，雖然他們在縣城買房了，卻既缺少就業機會，又負債累累，而更加離不開農村，從而更加需要外出務工經商以還房貸。
黨的二十大報告要求“加快農業轉移人口市民化”，其中一個含義是進入到城市的農民脫離農村戶籍，脫離農村土地，真正作為城市市民，享受到市民一樣的公共服務與社會保障。從當前中國實際城市化率與戶籍城市化率的差距來看，顯然還有一部分可以市民化的進城農民仍然未能完全市民化。因此，這個意義上講，國家要求“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”，讓進城農民在城市安居樂業。
問題在于，部分地方政府尤其是中西部地區地方政府可能會采用激進辦法來過度推進農民市場化，切斷了本來不具備進城條件的農民與農村的聯系，造成農民被動卷入的城鎮化，而非真正基于農民意愿的以人為核心的城鎮化。這是要防范的。
四、市場制度與社會制度的平衡
中國是一個人口大國，中國式現代化的艱巨性和復雜性前所未有。當前，中國式現代化已進入關鍵時期，特別是面對西方國家的圍堵，中國式現代化一方面要進一步深化市場化改革，暢通國內經濟大循環；另一方面要大力發展科技，推動產業升級，以突破西方對中國科技的圍堵。
深化市場化改革意味著更多市場機會，也面臨著更大風險。更加徹底全面的市場化往往需要有與之匹配的社會制度做支撐。對于中國來講，城鄉之間往往不僅是城市和鄉村兩種地域的關系，而且也是現代與傳統的關系，更是市場制度與社會制度的關系。當前中國快速城市化，其核心就是農村人口進入城市，農民從農業產業進入到城市二、三產業，農民從一個相當傳統的社會進入到一個更加現代社會的過程。農民進城讓農民有了更多機會，同時又可能更加脆弱。農民在城市化和現代化進程中這種既有機會也更脆弱的狀態，是世界現代化過程中的普遍情況。正是因此，亨廷頓發現，現代化過程中反而出現了普遍的發展中的不穩定。
中國式現代化與世界其他國家不一樣，其中最大的不同之一是，中國式現代化進程中形成了制度化的城鄉關系，即城鄉二元體制。從新中國成立開始，中國城鄉關系有兩個重要階段。一是改革開放以前的階段，中國通過城鄉二元體制從農村汲取資源用于發展城市工業，在很短時間內完成了工業化轉型。二是自改革開放以來，中國城鄉二元體制松動，幾乎所有限制農民進城的體制機制障礙都已清除，卻限制城市資本下鄉。這樣一種城市向農村完全放開，而農村只向城市有限放開的體制，就變成了保護型城鄉二元體制。正是保護型城鄉二元體制，為現代化進程中相對弱勢的農民尤其是農民中的弱勢群體提供了基本保障和最后退路。也正是因此，中國在現代化進程中保持了超乎尋常的穩定。
城市是中國經濟的發展極，中國經濟增長主要發生在城市，二、三產業的迅速發展必然帶來城市化和城市規模的迅速擴大。城市發展的核心是通過市場體制激發出社會中每家企業和每個人的創新活力。農業目前占GDP的比重只有7%。正因為農業份額越來越小，農村青壯年勞動力才不得不進入城市尋找二、三產業獲利機會。
這并不是說農村和農業不重要，因為當前占比只有7%的農業產值，卻仍然為2億多農戶提供收入和就業機會，為大概5億居住在農村的居民和2億多雖然進城卻仍然與農村保持千絲萬縷聯系的農民工提供收入、就業、基本保障和最后退路。當前時期，進城農戶家庭中，只有極少數（不超過10%）退出農村承包地，以及當前中國農村集體土地的80%以上仍然由本村農戶耕種，其中60%以上為農民自己耕種自家承包地。
相對于更加市場化的城市，農村則是推行更加社會化的方式。村莊所有農民都是村社集體成員，都具有土地承包權、宅基地使用權，都建有自家住宅。村莊集體所有制保證了每一個農戶都可以獲得基本生產資料與生活資源，而不至于居無定所、流離失所。村莊熟人社會是長期歷史形成的，是生產生活與人情三位一體的，大家都是親朋鄰里，互惠互助。在村莊中，與土地結合起來，很容易解決溫飽問題，尤其是對于缺少城市就業機會的農村弱勢群體（典型的如超過60歲的老年人），在農村只要很少錢就可以生活得還不錯。到了城市，沒有錢就可能寸步難行。
從這個意義上講，可以認為，正是農村這種更加社會化的方式，才為城市市場體制提供了對沖與平衡。沒有農村的社會方式，城市市場方式就可能缺少緩沖，沒有余地。
因此，在中國式現代化和城市化的目前階段，要解決好作為市場方式的城市與仍然保留較多社會方式的農村之間的平衡問題，一方面推進市場化改革，加快城市發展和國內經濟大循環，另一方面又為作為弱勢群體的農民尤其是農民中的弱勢群體保留住農村這個基本保障與最后退路，就必須具體問題具體分析。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《湖湘論壇》2024年第6期1至9頁
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