作為發(fā)展中國家，給農(nóng)民發(fā)這么多的補貼，我國可能是唯一的特例。這也可以視為中國特色社會主義在農(nóng)業(yè)上的具體表現(xiàn)之一。
總體而言，農(nóng)民是弱勢群體；以補貼照顧弱勢群體，是正當(dāng)?shù)模侠淼模瑧?yīng)該的。只是，如果補貼的方式不夠妥當(dāng)，則會在農(nóng)民受惠的同時，還會引發(fā)一些問題。當(dāng)這些問題變得突出之后，補貼就陷入了困境，進退兩難。這些年，我國的糧棉補貼政策，就經(jīng)歷了這樣的過程。在棉花、玉米方面，進行了突圍性的探索，取得了初步成效，但也還存在一些問題；而在稻谷、小麥方面，則止于原地，仍然有待拿出破解方案。
目前的困境，主要表現(xiàn)是什么呢？
從2004年開始，我國對糧棉先后實行最低收購價格政策和臨時收儲政策，叫法不同，原理上一樣，都屬于保護價收購政策。政策出臺的背景，是供給短缺；政策出臺的目的，是保障生產(chǎn)。
開始的幾年，是只有政策，沒有行動。因為，保護價，也就是最低收購價，定得比較低，大概相當(dāng)于市場價格的70%（與美國實行的最低收購價Loan rate 的情況相近，只是Loan rate與市場價格比較，更低一些，均在60%以下）。保持在這樣的水平上，既起到了一定的托底作用，也不需要實際收購。
后來，從2008年開始，保護價水平連年不斷提高。2007-2014年期間，玉米的保護價（臨時收儲價），從每斤0.70元，提高到1.12元，漲幅70%；小麥的保護價（最低收購價），從每斤0.69元，提高到1.18元，漲幅71%；早秈稻的保護價，從每斤0.70元，提高到1.35元，漲幅93%。
保護價水平的大幅度提升，使得保護價的性質(zhì)發(fā)生了變化：從最初的托底價格，或者叫地板價格，成了天花板價格，遠高于國內(nèi)市場均衡價格，更高于國際市場價格；從保障生產(chǎn)為目的，變成了保障收入為目的。結(jié)果，就產(chǎn)生了問題：國內(nèi)生產(chǎn)過剩，進口大量增加；國家倉儲爆滿，財政補貼劇增，不堪重負；市場價格關(guān)系不順，讓收儲加工企業(yè)無所適從，經(jīng)營困難。
過剩問題，實行保護價收購政策的產(chǎn)品無一幸免，包括稻谷、小麥、玉米和棉花，而以玉米尤甚。玉米種植面積在2007-2015年間增加了30%；玉米產(chǎn)量從1.52億噸增加到2.25億噸，增加了47%。玉米主要用途是作飼料，同期肉類生產(chǎn)僅增加了26%。也就是說，每年增加的玉米中，只有一半多點被畜禽生產(chǎn)增加所消耗掉了，其余的基本就是過剩，被國家收儲了。連續(xù)幾年累計下來，就是個巨額數(shù)字了。
雪上加霜的是，國內(nèi)玉米價格太高，極大地刺激了進口：僅2015年一年，玉米和各種飼料的進口就超過4000萬噸。進口飼料替代了國內(nèi)玉米，加劇了國內(nèi)玉米過剩。在某種意義上說，我國的保護價政策，也保護了出口國的農(nóng)民。據(jù)估算，我國財政僅僅用于糧食庫存管理和收購資金利息方面的補貼，每年就達250元/噸左右，每年補貼總額達數(shù)百億元乃至上千億元。如果再考慮質(zhì)量損失，補貼就更多了。
鑒于此，2014年提出了改革思路，要建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，先拿新疆棉花以及東北和內(nèi)蒙古大豆做試點。試行之后，取得了一定的效果。主要是實現(xiàn)了市場定價，市場價格大幅度降低，減少了進口棉花沖擊。棉花進口從500多萬噸，降低到100多萬噸。
目標價格補貼政策，是從美國學(xué)來的。但由于國情農(nóng)情的不同，具體實行過程并不順暢：一是計算每個農(nóng)戶的補貼額，操作層面十分復(fù)雜；二是財政補貼支出大，顯著超出預(yù)期；三是國家支出巨大，但農(nóng)民卻還是不太滿意，總認為目標價格定得低了，希望更高些。
根據(jù)棉花試點，發(fā)現(xiàn)目標價格補貼這條路，困難多，難以推廣。于是，又開始了新探索。2016年，對玉米政策進行改革，取消了國家收儲，同時，對農(nóng)民進行直接補貼。這與棉花政策，有相同之處，都是市場定價；但補貼方式不同，玉米沒有定目標價格，與市場價格不直接掛鉤，而是確定了一個固定補貼額，按照面積進行補貼。
這項改革，力度很大，表現(xiàn)為價格降幅較大，執(zhí)行中卻比較平穩(wěn)，成效顯著。最直接的效果，是既抑制了進口，也減少了國內(nèi)過剩生產(chǎn)，一些不太適合種植玉米的地方，已經(jīng)改種大豆或小麥。
現(xiàn)在，只有稻谷和小麥，仍然保留著最低收購價政策。玉米曾經(jīng)遇到的問題，稻谷和小麥都仍然存在。就稻谷的情況看，進口應(yīng)該是稻谷過剩的主要原因。近5年來，即2011年到2016年，稻谷生產(chǎn)增幅為2.9%，平均每年增長0.6%。同期全國人口增幅為2.6%，平均每年增長0.5%。也就是說，稻谷生產(chǎn)的增長，基本上為人口增長所消化了，過剩很少。
而進口，5年來合計為1416萬噸。按照70%的出米率折算，就是2000多萬噸稻谷。此外，邊境貿(mào)易存在著大量小規(guī)模分散化的大米走私，有人推測與正式進口數(shù)量相當(dāng)。果真如此的話，合計起來，由于進口的擠壓，國內(nèi)稻谷中，有4000多萬噸被送入國家儲備庫。只要不解決國內(nèi)價格過高問題，合法的進口難以制止；非法的走私，因其高度分散性，也難遏止。
此外，過高的保護價，也嚴重扭曲了市場的產(chǎn)銷儲加關(guān)系，不能形成合理的產(chǎn)銷差價、地區(qū)差價、季節(jié)差價和質(zhì)量差價。例如，保護價沒有季節(jié)差價，因此，大家都不愿意儲備，都想現(xiàn)用現(xiàn)買，這使得儲備的壓力全壓給國家了。又如，保護價收儲做不到按質(zhì)量分等分級單收單儲，優(yōu)質(zhì)不能優(yōu)價，不利產(chǎn)品品質(zhì)提升。還有，產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)也常常出現(xiàn)價格倒掛，嚴重阻滯了正常的流通。等等。
玉米市場定價改革之后，較好地解決了這些問題。稻谷和小麥，是下一步改革的焦點。由于大米和小麥是主糧，更為敏感，因此，改革就更復(fù)雜一些。但無論怎樣復(fù)雜，改革都勢在必行。不改革，就無法擺脫困境。十九大報告要求“完善農(nóng)業(yè)支持保護制度”，意義即在于此。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報
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