上世紀90年代以來，“土地是農民命根子”的說法或“農地社保論”在政學兩界廣泛流行。這種觀念可大致概括為“土地既是農民的財產，又是農民的生產資料”“農地對于農民最基本的功能就是社會保障功能”。由此推斷出農地絕不可以市場化。但近年來，坡耕地的撂荒和土地流轉中存在的大量“零租金流轉”現象，說明耕地資產在貶值。系統的定量化估算表明，對于絕大多數農戶而言，家庭承包的幾畝耕地資產，已基本喪失了其原有的社會保障功能，“耕地社保論”需重新審視。
耕地撂荒和“零租金流轉”情況
2000年以來，隨著勞動力成本的快速上升和農村勞動力的大量析出，我國丘陵山區面臨著較大的撂荒風險。我們對全國142個山區縣中235個行政村的耕地撂荒抽樣調查發現，2015年78.3%的村莊出現撂荒現象，全國山區耕地撂荒率為14.3%。
與此同時，土地“零租金流轉”的現象也非常普遍。我們基于1986~2015年農業部農村固定觀察點2萬余農戶的追蹤發現，在已流轉的土地中，2002年以來“零租金”流轉的比例均超過40%。2014年中國收入分配研究院對全國15個省、234個縣區的抽樣調查也發現，全國“零租金”轉出耕地的比例為39%，其中山西省和重慶市分別為70%和72%。此外，我們于2014年和2017年分別對重慶市武隆區、忠縣和酉陽縣等山區縣展開農戶調研，農戶樣本總計1395個。結果發現，三縣整體的“零租金流轉”比例為79%。這說明我國農地的棄耕撂荒和“零租金”流轉現象并非個例，特別是在丘陵山區已經非常普遍了。
家庭承包耕地資產的社會保障功能變遷
三十年來，我國農村戶均承包耕地面積略有波動，總體變化不大，基本維持在戶均8畝、人均2.5畝左右。對于農戶家庭而言，這部分資產的生計保障功能主要有三個方面：（1）作為務農的生產資料，具有就業保障作用；（2）養老保障，即當農民退休或年齡較大無法經營農業時，轉出耕地獲得租金以維持老年人的日常生活；（3）金融抵押功能，即把耕地作為抵押品向金融機構申請貸款的抵押貸款作用。
首先看一看家庭承包耕地的生產資料功能。我們利用全國農產品成本收益資料和農村固定觀察點數據分析發現，以種植糧食作物為例，2015年農戶經營自家承包的耕地，其收益僅占家庭總收入的5%。純粹經營糧食生產的農戶，若想獲得全國農村戶均收入水平，現階段需經營耕地244畝，即需租入他人耕地236畝。而在上世紀80年代則只需要16畝，僅需租入8畝。這說明農戶自家承包的耕地在30年前對家庭收入有很強的支撐作用，但現階段這種支撐作用已很弱了。
再看耕地的養老保障功能。根據農村固定觀察點的數據計算，2015年全國耕地流轉租金平均為243元/畝。據此計算，農民出租自己承包耕地所獲得的養老金約為630元/人/年，僅占目前我國農村居民養老保障下限需求的10%。這說明現階段家庭耕地資產已遠遠無法滿足農民的最基本養老需求。然而依據同樣的數據源和口徑計算，1994年以前農民依靠耕地是可以滿足老年人的基本養老需求的。此后缺口越來越大。30年來耕地資產的養老保障價值總體下降了73%。
最后，作為金融抵押品，家庭承包的8畝耕地按照現行政策可獲得的最高貸款額度僅為2151元。假設農戶經營一個小型的養殖場，所需資金大約為20萬元。若以家庭承包的耕地作為抵押品向銀行申請貸款，僅能滿足1%的資金需求。
可見，無論是作為生產資料還是養老保障，農戶家庭的耕地資產在80~90年代均有很強的保障能力。耕地“命根子”或“社保論”的說法在當時是符合實際的。但近年來，家庭承包的耕地資產對家庭生計的支撐作用不斷下降，目前已遠遠無法滿足農戶的社會保障需求。因此，有必要重新審視“耕地社會論”，這有助于我們對新時期耕地資產價值的客觀判斷。
耕地資產貶值為耕地承包權在一定范圍內流轉提供了契機
上述分析表明，由于耕地資產價值的下降和農村居民生活水平的不斷提高，我國農戶家庭耕地資產原有的社會保障功能已基本喪失。農戶僅依靠其擁有承包權的耕地，已無法支撐家庭最基本的生計需求。在這種情況下，新時期農村居民的社會保障必須建立在公共社會保障體系的基礎之上，而不能再指望家庭擁有的少量耕地。另一方面，“耕地社保論”的假說也失去了其基本論據。以“社保論”來反對耕地要素的市場化改革，已難以立足。這無疑為耕地承包權在一定范圍內流轉提供了契機。
在勞動力成本不斷攀升的情況下，實現農民增收的關鍵是提高農業勞動生產率，這必然要求土地規模化經營，但目前主要依靠的土地經營權流轉，卻存在著交易費用偏高的問題。據農業部統計，目前我國耕地面積大于50畝的規模農戶，平均地塊數量為33塊，需要與47個農戶進行流轉交易。我們在山東省的調研發現，規模戶平均需要與59個小農戶進行租地交易，而完成這些交易平均需要半年以上的時間。值得注意的是，這些規模戶平均耕地面積僅為128畝，不及規模戶期望值的一半。土地流轉中的交易成本偏高，難以達到適度經營規模，說明土地經營權流轉政策難以滿足當下生產力發展的需要。這客觀要求放開耕地承包權在一定范圍內的流轉，使市場在資源配置中起決定性的作用。此外，耕地經營權作為金融抵押品難以處置，且家庭承包耕地資產的抵押貸款額度過低，同樣呼吁土地承包權的適度流轉。
當然，為防止土地集中和兼并，地方政府對放開耕地承包權流轉的改革要有序進行。首先，在市場準入上可設置一定的限制，比如只允許耕地承包權在農戶間流轉；其次，參照城市房地產限購政策，耕地承包權可以先在縣域范圍內流轉，然后逐步擴大到地級市或省域范圍。
作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所
中國鄉村發現網轉自：中國科學報 2018年6月25日
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