上世紀90年代以來，“土地是農(nóng)民命根子”的說法或“農(nóng)地社保論”在政學(xué)兩界廣泛流行。這種觀念可大致概括為“土地既是農(nóng)民的財產(chǎn)，又是農(nóng)民的生產(chǎn)資料”“農(nóng)地對于農(nóng)民最基本的功能就是社會保障功能”。由此推斷出農(nóng)地絕不可以市場化。但近年來，坡耕地的撂荒和土地流轉(zhuǎn)中存在的大量“零租金流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，說明耕地資產(chǎn)在貶值。系統(tǒng)的定量化估算表明，對于絕大多數(shù)農(nóng)戶而言，家庭承包的幾畝耕地資產(chǎn)，已基本喪失了其原有的社會保障功能，“耕地社保論”需重新審視。
耕地撂荒和“零租金流轉(zhuǎn)”情況
2000年以來，隨著勞動力成本的快速上升和農(nóng)村勞動力的大量析出，我國丘陵山區(qū)面臨著較大的撂荒風(fēng)險。我們對全國142個山區(qū)縣中235個行政村的耕地撂荒抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2015年78.3%的村莊出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，全國山區(qū)耕地撂荒率為14.3%。
與此同時，土地“零租金流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象也非常普遍。我們基于1986~2015年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點2萬余農(nóng)戶的追蹤發(fā)現(xiàn)，在已流轉(zhuǎn)的土地中，2002年以來“零租金”流轉(zhuǎn)的比例均超過40%。2014年中國收入分配研究院對全國15個省、234個縣區(qū)的抽樣調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，全國“零租金”轉(zhuǎn)出耕地的比例為39%，其中山西省和重慶市分別為70%和72%。此外，我們于2014年和2017年分別對重慶市武隆區(qū)、忠縣和酉陽縣等山區(qū)縣展開農(nóng)戶調(diào)研，農(nóng)戶樣本總計1395個。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，三縣整體的“零租金流轉(zhuǎn)”比例為79%。這說明我國農(nóng)地的棄耕撂荒和“零租金”流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并非個例，特別是在丘陵山區(qū)已經(jīng)非常普遍了。
家庭承包耕地資產(chǎn)的社會保障功能變遷
三十年來，我國農(nóng)村戶均承包耕地面積略有波動，總體變化不大，基本維持在戶均8畝、人均2.5畝左右。對于農(nóng)戶家庭而言，這部分資產(chǎn)的生計保障功能主要有三個方面：（1）作為務(wù)農(nóng)的生產(chǎn)資料，具有就業(yè)保障作用；（2）養(yǎng)老保障，即當(dāng)農(nóng)民退休或年齡較大無法經(jīng)營農(nóng)業(yè)時，轉(zhuǎn)出耕地獲得租金以維持老年人的日常生活；（3）金融抵押功能，即把耕地作為抵押品向金融機構(gòu)申請貸款的抵押貸款作用。
首先看一看家庭承包耕地的生產(chǎn)資料功能。我們利用全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料和農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，以種植糧食作物為例，2015年農(nóng)戶經(jīng)營自家承包的耕地，其收益僅占家庭總收入的5%。純粹經(jīng)營糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶，若想獲得全國農(nóng)村戶均收入水平，現(xiàn)階段需經(jīng)營耕地244畝，即需租入他人耕地236畝。而在上世紀80年代則只需要16畝，僅需租入8畝。這說明農(nóng)戶自家承包的耕地在30年前對家庭收入有很強的支撐作用，但現(xiàn)階段這種支撐作用已很弱了。
再看耕地的養(yǎng)老保障功能。根據(jù)農(nóng)村固定觀察點的數(shù)據(jù)計算，2015年全國耕地流轉(zhuǎn)租金平均為243元/畝。據(jù)此計算，農(nóng)民出租自己承包耕地所獲得的養(yǎng)老金約為630元/人/年，僅占目前我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障下限需求的10%。這說明現(xiàn)階段家庭耕地資產(chǎn)已遠遠無法滿足農(nóng)民的最基本養(yǎng)老需求。然而依據(jù)同樣的數(shù)據(jù)源和口徑計算，1994年以前農(nóng)民依靠耕地是可以滿足老年人的基本養(yǎng)老需求的。此后缺口越來越大。30年來耕地資產(chǎn)的養(yǎng)老保障價值總體下降了73%。
最后，作為金融抵押品，家庭承包的8畝耕地按照現(xiàn)行政策可獲得的最高貸款額度僅為2151元。假設(shè)農(nóng)戶經(jīng)營一個小型的養(yǎng)殖場，所需資金大約為20萬元。若以家庭承包的耕地作為抵押品向銀行申請貸款，僅能滿足1%的資金需求。
可見，無論是作為生產(chǎn)資料還是養(yǎng)老保障，農(nóng)戶家庭的耕地資產(chǎn)在80~90年代均有很強的保障能力。耕地“命根子”或“社保論”的說法在當(dāng)時是符合實際的。但近年來，家庭承包的耕地資產(chǎn)對家庭生計的支撐作用不斷下降，目前已遠遠無法滿足農(nóng)戶的社會保障需求。因此，有必要重新審視“耕地社會論”，這有助于我們對新時期耕地資產(chǎn)價值的客觀判斷。
耕地資產(chǎn)貶值為耕地承包權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)提供了契機
上述分析表明，由于耕地資產(chǎn)價值的下降和農(nóng)村居民生活水平的不斷提高，我國農(nóng)戶家庭耕地資產(chǎn)原有的社會保障功能已基本喪失。農(nóng)戶僅依靠其擁有承包權(quán)的耕地，已無法支撐家庭最基本的生計需求。在這種情況下，新時期農(nóng)村居民的社會保障必須建立在公共社會保障體系的基礎(chǔ)之上，而不能再指望家庭擁有的少量耕地。另一方面，“耕地社保論”的假說也失去了其基本論據(jù)。以“社保論”來反對耕地要素的市場化改革，已難以立足。這無疑為耕地承包權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)提供了契機。
在勞動力成本不斷攀升的情況下，實現(xiàn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，這必然要求土地規(guī)模化經(jīng)營，但目前主要依靠的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，卻存在著交易費用偏高的問題。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前我國耕地面積大于50畝的規(guī)模農(nóng)戶，平均地塊數(shù)量為33塊，需要與47個農(nóng)戶進行流轉(zhuǎn)交易。我們在山東省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)模戶平均需要與59個小農(nóng)戶進行租地交易，而完成這些交易平均需要半年以上的時間。值得注意的是，這些規(guī)模戶平均耕地面積僅為128畝，不及規(guī)模戶期望值的一半。土地流轉(zhuǎn)中的交易成本偏高，難以達到適度經(jīng)營規(guī)模，說明土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策難以滿足當(dāng)下生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這客觀要求放開耕地承包權(quán)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，使市場在資源配置中起決定性的作用。此外，耕地經(jīng)營權(quán)作為金融抵押品難以處置，且家庭承包耕地資產(chǎn)的抵押貸款額度過低，同樣呼吁土地承包權(quán)的適度流轉(zhuǎn)。
當(dāng)然，為防止土地集中和兼并，地方政府對放開耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的改革要有序進行。首先，在市場準入上可設(shè)置一定的限制，比如只允許耕地承包權(quán)在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)；其次，參照城市房地產(chǎn)限購政策，耕地承包權(quán)可以先在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，然后逐步擴大到地級市或省域范圍。
作者單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國科學(xué)報 2018年6月25日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
