摘要：近些年部分地區(qū)開展的“撤村并居”引發(fā)了社會(huì)關(guān)注與討論。本文首先以江蘇省為例介紹了“撤村并居”的起源與現(xiàn)狀, 并對(duì)“撤村并居”推行過程中出現(xiàn)的侵害農(nóng)民土地權(quán)益、無視村民意愿、破壞鄉(xiāng)村風(fēng)俗文化、阻礙庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展、上樓致貧等7個(gè)問題作了剖析。然后, 介紹了“撤村并居”的“土地增減掛鉤”政策背景, 并從土地財(cái)政推動(dòng)、用地指標(biāo)約束與熱衷城鎮(zhèn)化三個(gè)角度分析了“撤村并居”熱潮在各地廣泛興起的原因。最后, 針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的土地問題, 給出了明確農(nóng)戶宅基地權(quán)益、縮小政府征地范圍、尊重農(nóng)戶意愿、適當(dāng)允許農(nóng)戶參與土地交易以及發(fā)展土地交易新模式等政策建議。
近幾年, 山東、江蘇、重慶、四川、河北等地廣泛開展了“撤村并居”。撤村并居是龐大的政府工程, 牽扯到中央政府、基層政府和村莊農(nóng)戶三方的切身利益。遺憾的是, 此項(xiàng)工程實(shí)施與推進(jìn)的進(jìn)程中, 部分地區(qū)基層政府只從自身利益出發(fā), 以強(qiáng)制性的行政命令代替我國已有法條規(guī)章, 無視農(nóng)民意愿, 導(dǎo)致諸多問題與隱患的出現(xiàn), 這令撤村并居迅速成為了全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。
1、撤村并居的發(fā)展與現(xiàn)狀
過去幾年我國自然村消失速度驚人是不可否認(rèn)的客觀事實(shí)。馮驥才 (2012) 認(rèn)為中國每天消失80~100個(gè)村落, 過去10年總共消失了90萬個(gè)自然村。而在這一自然村消失的過程中, 撤村并居可謂“功不可沒”, 以山東省德州市為例, 按照其2010年公布的撤村并居數(shù)據(jù), 該市約六成的村莊被合并, 建制村共計(jì)減少了4980個(gè)。
本文首先以江蘇為例簡要介紹撤村并居的發(fā)展與現(xiàn)狀。江蘇省內(nèi)的撤村并居源于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 最早在2001年左右, 蘇州、無錫地區(qū)的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始出現(xiàn)“農(nóng)民集中居住”。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)具有特定的時(shí)代背景, 當(dāng)時(shí)蘇南工業(yè)發(fā)展速度很快, 農(nóng)村大部分青壯年農(nóng)民均務(wù)工或創(chuàng)業(yè), 很多自然村人口迅速減少, 成為了“空心村”。于是, 當(dāng)?shù)毓賳T試著將戶數(shù)偏少的村莊進(jìn)行合并, 遷移到較大的村集中居住或建設(shè)公寓社區(qū)。這種做法可以改善農(nóng)村居住條件, 也客觀上提高了農(nóng)村資源使用效率。令人遺憾的是, 這一基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的十分務(wù)實(shí)的正確舉措, 逐漸變?yōu)榱烁鞯鼗鶎诱钠毡樾孕袨椤?/p>
2003年江蘇省提出“率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”, 決定2010年全面建成更高水平小康社會(huì), 2020年總體基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化, 這直接導(dǎo)致江蘇工業(yè)化步伐加快, 工業(yè)用地因而倍顯緊張。隨后, 各地推進(jìn)“工業(yè)向園區(qū)集中, 農(nóng)民向城市集中, 居住向社區(qū)集中”, 將農(nóng)村土地平整后節(jié)余的集體建設(shè)用地用于工業(yè)發(fā)展。此后, 2006年江蘇省制定“全省村鎮(zhèn)布局規(guī)劃編制”, 提出未來25年內(nèi)將全省25萬自然村合并為4萬個(gè)居住點(diǎn)。從此開始, 撤村并居成為基層政府普遍的主導(dǎo)方向。例如, 江蘇無錫將撤村并居納入“農(nóng)村基本現(xiàn)代化重點(diǎn)工作”考核目標(biāo), 計(jì)劃2005至2007三年時(shí)間撤并2165個(gè)自然村;江蘇南通2005年召開農(nóng)村居住規(guī)劃工作會(huì)議, 意圖用20年完成撤村并居規(guī)劃;江蘇宿遷2006年頒布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集中居住點(diǎn)及康居示范村創(chuàng)建工作的實(shí)施意見》, 提出用10到20年時(shí)間將12028個(gè)自然村合并為2566個(gè)居住點(diǎn)……可以看到, 本應(yīng)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的村莊演變, 已經(jīng)逐漸成為了地方政府按“時(shí)間表”強(qiáng)行推進(jìn)的“政績工程”。
2、撤村并居的問題
撤村并居在一定程度上是發(fā)揮了積極作用的, 如推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展、改善農(nóng)村居住環(huán)境、緩解工業(yè)用地緊張等;但是撤村并居也導(dǎo)致了眾多問題, 如農(nóng)村集體資產(chǎn)流失、忽視農(nóng)戶意愿、侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便等。撤村并居在后期推行過程中弊大于利, 不僅是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中權(quán)力的失控和濫用, 也是部分地方政府人為進(jìn)行的一次村落變遷“冒進(jìn)”。概言之, 撤村并居暴露出了7個(gè)主要問題:
2.1 撤村并居體現(xiàn)地方政府的不正確傾向
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)雖已取得巨大成績, 但仍有很大一部分基層官員思想中仍存在著諸多不正確傾向, 例如, 用片面的村容、村貌規(guī)劃取代新農(nóng)村社區(qū)整體規(guī)劃;以領(lǐng)導(dǎo)干部之意圖取代村民的訴求與意愿;用城市居民住宅社區(qū)規(guī)劃取代農(nóng)家宅院群落規(guī)劃;重視土地拍賣開發(fā)而忽視農(nóng)民產(chǎn)權(quán)等 (張小林, 2007) 。撤村并居反映了部分地方政府官員正在套用城市規(guī)劃的方式、方法進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃, 套用市民社區(qū)的圖紙進(jìn)行農(nóng)戶住宅規(guī)劃, 這顯然脫離了農(nóng)村實(shí)際情況。
2.2 撤村并居與發(fā)展規(guī)律不符
撤村并居本是部分地方政府為解決“空心村”現(xiàn)象而進(jìn)行的務(wù)實(shí)嘗試, 在發(fā)展過程中, 演變成地方官員大規(guī)模強(qiáng)制推行的一項(xiàng)工程, 這顯然違背了發(fā)展規(guī)律, 不符合社會(huì)變遷的一般進(jìn)程。World Bank研究報(bào)告指出, 當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí), 農(nóng)民以分散經(jīng)營土地為主, 當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí), 農(nóng)村土地的商業(yè)價(jià)值才能體現(xiàn)出來, 表現(xiàn)為土地?fù)碛姓咿D(zhuǎn)讓土地的強(qiáng)烈意向以及土地經(jīng)營者擴(kuò)張規(guī)模的急切欲求, 二者相互作用所形成的共振效應(yīng)是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力 (胡克梅等, 2003) 。不難看出, 撤村并居可行與否, 主要是看村民收入以及地方經(jīng)濟(jì)水平, 只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高且農(nóng)戶貧富差距不大的地區(qū)才有條件實(shí)施。目前, 在我國絕大部分農(nóng)村地區(qū), 農(nóng)村居民最主要的生產(chǎn)活動(dòng)仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 庭院經(jīng)濟(jì)仍可作為農(nóng)戶最重要的收入來源之一, 農(nóng)村居民最主要、最可靠、最信賴的保障物資仍是土地, 村莊這種聚落形式仍是最適合農(nóng)民居住和生產(chǎn)的。
2.3 撤村并居侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)
宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足內(nèi)部生活需要和家庭副業(yè)生產(chǎn)需要而分配給家庭使用的住宅用地及附屬用地 (陳佳等, 2006) 。雖然我國法規(guī)確認(rèn)了村民宅基地的所有權(quán)主體是村莊集體經(jīng)濟(jì)組織, 但在農(nóng)村, 居民私人住宅的宅基地繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押已是一個(gè)持續(xù)發(fā)生著的客觀事實(shí)。自古以來, 農(nóng)村地區(qū)就存在著祖輩宅基地由后輩子孫繼承的習(xí)俗與傳統(tǒng), 因此, 農(nóng)民在觀念中已經(jīng)默認(rèn)把宅基地當(dāng)作是自家財(cái)產(chǎn)。我國也正嘗試通過立法來保障農(nóng)民宅基地權(quán)益。但是, 在撤村并居過程中, 部分地方未與農(nóng)戶協(xié)商, 僅通過統(tǒng)一支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用就征用了宅基地, 甚至賠償費(fèi)用額度都未與農(nóng)戶協(xié)商, 這顯然屬于對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的侵害。
2.4 撤村并居破壞鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)
撤村并居時(shí), 很多地區(qū)的主要形式是建設(shè)農(nóng)民公寓。在部分地方, 甚至有新居民點(diǎn)樓房最低四層的硬性規(guī)定, 官員們提出了“住宅向高層發(fā)展, 設(shè)施向城市看齊”的愿景 (韓俊等, 2006) 。由于盲目照搬城市社區(qū)建設(shè)模式, 一些極具鄉(xiāng)村特色甚至具有重要保護(hù)價(jià)值的村莊農(nóng)戶住宅被破壞。事實(shí)上, 城鄉(xiāng)之間在人口、文化、環(huán)境等諸多方面均存在著較為顯著的差異, 并不是所有村莊都適合建高樓社區(qū)或者別墅。新農(nóng)村的村莊規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)表現(xiàn)出我國村莊的多樣性, 更多地展現(xiàn)各地獨(dú)有的景觀特色或社會(huì)風(fēng)情。
2.5 撤村并居無視農(nóng)民意愿, 補(bǔ)償不到位
“撤村并居”不僅涉及新居住點(diǎn)的選址, 還涉及配套設(shè)施建設(shè)、拆遷補(bǔ)償以及房屋建設(shè)等, 這些都與群眾利益密切相關(guān)。但是, 部分地方政府在實(shí)施過程中濫用行政權(quán)力, 缺乏對(duì)農(nóng)民意愿的尊重, 致使農(nóng)民對(duì)撤村并居一事抵觸情緒極大。部分地方政府在拆遷的過程中, 施工人員不出示任何征地批準(zhǔn)文件, 也不出示有效的拆遷許可證, 更不公開其所在主管單位、施工單位和本人姓名, 只是催著農(nóng)民在拆遷協(xié)議上簽字, 然后立即拆遷。很多地區(qū)出現(xiàn)過新的小區(qū)沒建成、許多已拆遷農(nóng)戶住“過渡房”的情況, 而“過渡房”內(nèi)往往堆滿各種雜物, 看上去不像民居而更像倉庫, 有的農(nóng)民甚至稱之為“集中營”。除此之外, 在撤村并居過程中普遍存在補(bǔ)償不足的問題, 大部分地區(qū)只對(duì)農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積給予安置補(bǔ)償, 對(duì)超出面積僅按成本價(jià)補(bǔ)償, 有的甚至不予補(bǔ)償, 同時(shí), 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低, 農(nóng)民得到的補(bǔ)償與同地段商品房價(jià)格相比、與土地拍賣出讓價(jià)格相比差距較大。
2.6 撤村并居阻礙發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)
村民在私人院落中從事部分投資規(guī)模較小、見效時(shí)間較短、單位收益較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn), 不僅能夠幫助村民增收, 還能提高農(nóng)戶的市場經(jīng)濟(jì)參與意識(shí), 進(jìn)而促進(jìn)基層與農(nóng)村地區(qū)的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展。庭院經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)的重要組成部分, 庭院是農(nóng)村自然環(huán)境、人工環(huán)境并存的特殊生態(tài)系統(tǒng), 應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)對(duì)象 (孫好勤, 2006) 。世界許多國家把家庭經(jīng)濟(jì)作為重要的課題進(jìn)行研究和開發(fā)。美國1944年曾以農(nóng)戶庭院生產(chǎn)了占全國食物產(chǎn)量四成的農(nóng)副產(chǎn)品。進(jìn)入20世紀(jì)80年代, 北美庭院園地的產(chǎn)值曾達(dá)10億美元。一些發(fā)展中國家, 如肯尼亞、秘魯、阿根廷、斯里蘭卡等國都在搞農(nóng)戶園田、村落園田, 這與我國的庭院經(jīng)濟(jì)相類似 (姜永斌, 1999) 。撤村并居后, 農(nóng)民雖然過上了“城里人”的生活, 但失去了發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的可能, 從這個(gè)角度來看, 撤村并居并不合理。
2.7 撤村并居與“上樓致貧”
撤村并居后農(nóng)戶生活成本普遍提高。很多住在撤村并居新居民點(diǎn)的農(nóng)戶抱怨生活成本上漲, “以往蔬菜什么的能夠自家種點(diǎn)兒, 現(xiàn)在不行了, 什么都得去市場里買, 這樣下去, 發(fā)的補(bǔ)償金維持不了多長時(shí)間”。韓俊等 (2006) 調(diào)研發(fā)現(xiàn), 村莊撤并后, 農(nóng)民日常支出已經(jīng)從平均每戶11617元增加至每戶15706元, 支出增加4089元, 增幅達(dá)到了35.2%。生活成本的迅速上升對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的農(nóng)戶而言無異于雪上加霜, 所謂的“上樓致貧”并非杞人憂天。
此外, 撤村并居對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)、生活也帶來了很大不便, 撤村并居后, 農(nóng)民離自家的農(nóng)田、耕地較遠(yuǎn), 農(nóng)具、糧食等存放極其不便, 而習(xí)慣于居住農(nóng)村房屋的老年人在住高樓之后生活上也存在諸多不習(xí)慣。
3、撤村并居下的土地問題:背景與原因
3.1 土地增減掛鉤
土地增減掛鉤指控制城鎮(zhèn)化用地指標(biāo), 若土地不足, 允許通過農(nóng)村減少建設(shè)用地之方法擴(kuò)大城鎮(zhèn)化用地面積。土地增減掛鉤是守住18億畝耕地紅線的衍生政策。中國是人口大國, 但耕地面積卻十分有限。目前, 我國人口13億人, 預(yù)計(jì)最高峰為15億多人, 假設(shè)村莊保留4億人, 那么, 在不遠(yuǎn)的將來, 至少應(yīng)有6億多農(nóng)民將成為市民, 如此推算, 城鎮(zhèn)化用地面積至少還需1億畝。值得注意的是, 由于農(nóng)民工和部分市民選擇了在城市擁有住所的同時(shí)回到家鄉(xiāng)建設(shè)新房屋, 實(shí)際上農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地并未減少, 反而也在迅速增加。
從某些角度而言, 城鎮(zhèn)化即是農(nóng)民進(jìn)城。理論上農(nóng)戶的農(nóng)村住宅占地應(yīng)大于其城市住宅的占地面積, 農(nóng)民進(jìn)城將節(jié)省土地。但我國的城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)卻不是這樣, 具體表現(xiàn)為:農(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致城市擴(kuò)張, 同時(shí)村莊在以更快的速度擴(kuò)張, 耕地面積迅速減少。這種情況下, 如何守住18億畝耕地?“土地增減掛鉤”因此出臺(tái)。
從政策出發(fā)點(diǎn)來看, 土地增減掛鉤將為地方政府、農(nóng)民擺脫“兩依靠”提供條件, 不僅新農(nóng)村建設(shè)將十分迅速地推進(jìn), 城市、城鎮(zhèn)建設(shè)用地制約也將被打破, 城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也將有蓬勃發(fā)展之勢(shì)。土地增減掛鉤預(yù)期將為偏遠(yuǎn)地區(qū)提供發(fā)展機(jī)會(huì), 一般而言, 農(nóng)村地區(qū)越是地處偏遠(yuǎn), 可節(jié)約、平整的土地面積越大, 因而能夠獲得的補(bǔ)償也越豐厚。政策制定者認(rèn)為, 撤村并居可以成為我國“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的最佳實(shí)現(xiàn)方式。
但是, 土地增減掛鉤這一政策出臺(tái)后, 全國各地即出現(xiàn)了撤村并居熱潮, 為什么這一熱潮會(huì)出現(xiàn)?
從積極的角度看, 撤村并居是順應(yīng)社會(huì)演化變遷的唯一選擇。這是因?yàn)? 農(nóng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差, 很大一部分原因在于農(nóng)民的居住地過于分散。為我國60萬個(gè)行政村、500萬個(gè)自然村的9億農(nóng)民提供各種公共服務(wù)殊為不易。更大的問題在于, 30年后鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村居住的農(nóng)民很可能只有不足3億人。從這個(gè)角度而言, 撤村并居將有限的公共資源集中用于中心村建設(shè), 是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的必然要求 (李昌平等, 2011) 。
撤村并居熱潮實(shí)際上是地方政府對(duì)土地增減掛鉤政策的曲解。土地增減掛鉤政策在力圖保護(hù)耕地的同時(shí), 被地方政府賦予了新的意義:為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到了一條全新路徑。該政策被地方政府視為擴(kuò)大土地財(cái)政收入之“良方”。正是在此背景下, 山東、河北、四川、重慶以及江蘇等地撤村并居才引起了如此巨大的社會(huì)爭議。部分地方政府對(duì)土地增減掛鉤的理解較大程度地背離了其服務(wù)城鄉(xiāng)建設(shè)的初衷, 暴力拆遷、農(nóng)民“被上樓”等問題屢被報(bào)道, 一時(shí)間, 撤村并居大有成為新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”之勢(shì)。
3.2 撤村并居熱潮興起的原因
撤村并居最初是為了解決“空心村”問題而由部分地方抱著試一試的態(tài)度自發(fā)開展, 但到了后期, 由于地方政府在這一過程中賺取了豐厚利益, 所以撤村并居很快由自發(fā)進(jìn)行變成了各地基層政府的強(qiáng)制推動(dòng)。概括而言, 各地之所以興起撤村并居的熱潮, 原因大致為土地財(cái)政推動(dòng)、用地指標(biāo)約束與熱衷城鎮(zhèn)化三點(diǎn), 本文對(duì)其分別進(jìn)行闡述:
3.2.1 土地財(cái)政推動(dòng)
無須諱言, 當(dāng)下各地地方政府財(cái)政嚴(yán)重依賴出賣土地所帶來的款項(xiàng), 在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之前, 嘗到土地財(cái)政“甜頭”的地方政府, 都在辛苦地“尋找”能夠節(jié)余的土地, 而撤村并居所節(jié)余的土地恰好能為地方官員換來巨大的賣地收益。征用農(nóng)民一畝耕地只需花費(fèi)幾萬元, 但政府轉(zhuǎn)手賣出動(dòng)輒獲益幾十萬乃至上百萬元, 如此巨大的利潤讓苦于找地的地方政府官員們難免心動(dòng)。況且, 很多地方甚至不用向農(nóng)民支付征地補(bǔ)償款, 在“以租代征”的名義下, 地方政府每年只需給農(nóng)民很少的錢, 而其向農(nóng)戶允諾的社會(huì)保障實(shí)際也大多屬于最低水平的、維持生存的保障水平。最為村民所詬病的是, 撤村并居后的新樓房也不是隨意可以入住的, 農(nóng)戶所期盼的“新家”需要花費(fèi)不菲價(jià)格來購買, 因此, 不少村民認(rèn)為, 地方政府在撤村并居的過程中“賺了兩次錢, 剝了 (農(nóng)民) 兩層皮”。
實(shí)際上, “賣地財(cái)政”作為基層政府的增收手段, 其本質(zhì)在于預(yù)支未來社會(huì)收益、謀取當(dāng)前發(fā)展。利用土地財(cái)政, 基層政府不僅能得到豐厚的土地稅收收入 (例如房地產(chǎn)稅和建筑稅) , 還能得到土地相關(guān)非稅收收入 (例如土地出讓金) 。利用土地增減掛鉤, 地方政府可通過處理存量建設(shè)用地獲得巨額收益, 此外, 通過征地, 基層政府還可向銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押融資, 借助土地金融募集工業(yè)化所需資金 (劉元?jiǎng)俚? 2011) 。
3.2.2 用地指標(biāo)約束
為保住18億畝耕地, 國家對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)采取了嚴(yán)格規(guī)劃, 明令限制土地跨省占補(bǔ)。雖然中央政府在分配建設(shè)用地指標(biāo)過程中, 已經(jīng)最大程度地考慮了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的不同需求, 但從實(shí)際結(jié)果看, 東部沿海地區(qū)的較發(fā)達(dá)省份受到了更為嚴(yán)格的用地指標(biāo)限制, 這使得一些沿海發(fā)達(dá)省份與地區(qū)雖然有國外投資意向, 卻由于沒有相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)而使項(xiàng)目無法落實(shí) (陸銘, 2010) 。用地指標(biāo)已經(jīng)成為了眾多地方政府官員心中“貨真價(jià)值”的稀缺資源。部分地區(qū)的基層政府官員為了能夠置換出一部分建設(shè)用地指標(biāo), 以增減掛鉤為手段想方設(shè)法地?fù)Q取非農(nóng)用地, 大肆進(jìn)行村莊土地平整工作, 進(jìn)而將置換出的耕地用于工業(yè)建設(shè), 甚至賣給相鄰地市。如2012年河南省衛(wèi)輝市某地就利用新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成功地?cái)D出了約85畝建設(shè)用地指標(biāo), 通過公開拍賣的方式, 將其指標(biāo)賣給了與其相鄰的、急需用地指標(biāo)的河南省新鄉(xiāng)市, 從而獲得了1245萬元的巨額收益。
如此看來, 撤村并居實(shí)際上已變?yōu)榱司徑庥玫刂笜?biāo)緊張局勢(shì)的途徑之一, 亦即地方政府為了解決用地缺口而不得不撤村并居。撤村并居行為不再是基層政府服務(wù)于城鄉(xiāng)發(fā)展的措施, 而是事實(shí)上服務(wù)于獲取非農(nóng)建設(shè)用地、打破用地指標(biāo)硬性約束的一種手段, 顯然, 這違背了村莊變遷規(guī)律。需注意的是, 通過撤村并居復(fù)墾的耕地肥力很難同被置換的耕地肥力相媲美, 其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力下降嚴(yán)重, 如果這種情況較多地發(fā)生于我國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū), 那么客觀上便會(huì)對(duì)我國糧食安全形勢(shì)帶來不利影響。
3.2.3 熱衷城鎮(zhèn)化
當(dāng)前, 人們普遍對(duì)城鎮(zhèn)化盲目熱衷, 很多政府官員與民眾認(rèn)為現(xiàn)代化的過程即為脫離農(nóng)村的過程, 因此, 民眾熱衷于高樓林立、道路暢通的城市景象。為人們所忽略的是, 在典型城鄉(xiāng)二元分離的中國, 城市、農(nóng)村存在著迥異的福利保障體系, 農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)落后于城市公共服務(wù)。雖然目前農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體虛置, 村民土地財(cái)產(chǎn)保護(hù)能力較為薄弱, 給地方政府強(qiáng)制推行“城鎮(zhèn)化”提供了條件, 但這種城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)為“土地城鎮(zhèn)化”而并非“人口城鎮(zhèn)化”, 廣大村民無法從土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中改善自身福利。
實(shí)際上, 鄉(xiāng)村建設(shè)或村莊變遷跟城市發(fā)展密切相關(guān), 撤村并居需放在城鄉(xiāng)整體發(fā)展、轉(zhuǎn)型的背景中加以認(rèn)識(shí)。從本質(zhì)上說, 撤村并居不僅僅是居住形式的改變, 更應(yīng)是由鄉(xiāng)村到城市的根本轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高, 更多的農(nóng)村居民將經(jīng)歷非農(nóng)化和市民化轉(zhuǎn)移。但只重形式而缺乏實(shí)質(zhì)的撤村并居, 只能是“面子工程”, 解決不了根本問題, 這種撤村并居并未超越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬 (林聚任, 2012) 。
4、結(jié)論與對(duì)策
撤村并居的過程中, 地方政府賺取了高額土地收益, 地方官員獲得了理想“政績”, 但由于沒有處理好中央政府、基層政府以及被拆遷農(nóng)戶的三方利益, 這一工程帶來了諸多復(fù)雜問題。實(shí)際上, 撤村并居頗為龐雜, 關(guān)系到戶籍管理、公共設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老保障、村莊集體資產(chǎn)處理、基層黨團(tuán)建設(shè)等諸多問題, 是否撤村并居應(yīng)以農(nóng)民需求、村民意愿為首要考慮要素, 并根據(jù)所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況統(tǒng)籌安排。政府在這一過程中不應(yīng)是決策者, 而應(yīng)是引導(dǎo)者。針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的土地問題, 尤其是農(nóng)村宅基地問題, 本文提出以下建議:
4.1 明確農(nóng)民宅基地權(quán)益, 縮小政府征地范圍
政府應(yīng)該明確賦予農(nóng)民宅基地以完整物權(quán), 給農(nóng)戶發(fā)放統(tǒng)一的宅基地證書, 確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。在此基礎(chǔ)上, 壓縮征地范圍, 除了公益項(xiàng)目之外, 其他項(xiàng)目均應(yīng)由用地方與農(nóng)民平等協(xié)商解決具體事項(xiàng)。目前, 在我國的土地征用過程中, 存在泛化“公共利益”的現(xiàn)象, 這也客觀上給多征、濫征耕地提供了便利, 因此, “公共利益”這一概念范疇?wèi)?yīng)有具體規(guī)定 (可借鑒國有土地房屋對(duì)公益的列舉規(guī)定) 。
4.2 適當(dāng)允許農(nóng)戶依照市場原則與法律規(guī)定參與土地交易
商業(yè)用途土地不應(yīng)由政府征收再轉(zhuǎn)讓, 非公益城市用地應(yīng)執(zhí)行公平交易之原則, 由用地方、土地所有者以及承包人直接洽談合作與開發(fā)事宜, 相關(guān)部門應(yīng)盡量少干預(yù)甚至完全不干預(yù)。此外需注意的是, 在今后有關(guān)農(nóng)村土地問題的立法時(shí), 關(guān)于征收標(biāo)準(zhǔn)、征收決定、征收范圍、征收方式、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等立法過程, 都應(yīng)當(dāng)有農(nóng)民利益群體的代表參與。
4.3 因地制宜發(fā)展“地票交易”等土地交易運(yùn)作新模式
在實(shí)踐探索中, 各地應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況, 因地制宜地創(chuàng)新發(fā)展土地交易運(yùn)作的新模式。以“地票交易”為例, 重慶這一在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)中探索的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易模式, 不僅巧妙地繞開了農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問題, 而且通過激勵(lì)相容的市場機(jī)制, 滿足了遠(yuǎn)郊農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間的潛在供需, 對(duì)于解決我國農(nóng)村宅基地空置等低效率使用問題、打破城鎮(zhèn)發(fā)展普遍遭遇的土地資源瓶頸, 具有現(xiàn)實(shí)意義 (王守軍等, 2009) 。當(dāng)然, 需注意的是, 對(duì)于新的交易形式的弊端, 政府部門也要做好評(píng)估與防范。例如, “地票交易”存在市場機(jī)制促使要素流向城鎮(zhèn)、土地向大城市集中的“馬太效應(yīng)”, 以及價(jià)格可操縱、政府無意創(chuàng)租等問題, 對(duì)于摸索過程中出現(xiàn)的新問題, 政府需對(duì)市場負(fù)面作用進(jìn)行必要的矯正。
4.4 重視農(nóng)民利益訴求, 尊重農(nóng)民意愿與生活習(xí)慣
撤村并居的進(jìn)展與效果, 既取決于政策力度和到位程度, 也取決于農(nóng)民的滿意度。集中居住涉及農(nóng)民切身利益, 因此必須把農(nóng)民放在第一位, 尊重村民意愿, 尊重鄉(xiāng)村演進(jìn)過程的理性選擇, 尊重農(nóng)民世代積淀的生活習(xí)慣。例如, 年紀(jì)大的農(nóng)民如果不愿意搬家, 一定不能勉強(qiáng), 復(fù)墾的土地可以作為集體“公地”, 也可以均分。只有滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的利益訴求, 才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。
作者簡介： 丁冬 (1987-) , 男, 漢族, 山東棲霞人, 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生, 研究方向:農(nóng)村發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代城市研究》2013年06期
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