摘要：近些年部分地區開展的“撤村并居”引發了社會關注與討論。本文首先以江蘇省為例介紹了“撤村并居”的起源與現狀, 并對“撤村并居”推行過程中出現的侵害農民土地權益、無視村民意愿、破壞鄉村風俗文化、阻礙庭院經濟發展、上樓致貧等7個問題作了剖析。然后, 介紹了“撤村并居”的“土地增減掛鉤”政策背景, 并從土地財政推動、用地指標約束與熱衷城鎮化三個角度分析了“撤村并居”熱潮在各地廣泛興起的原因。最后, 針對新農村建設過程中出現的土地問題, 給出了明確農戶宅基地權益、縮小政府征地范圍、尊重農戶意愿、適當允許農戶參與土地交易以及發展土地交易新模式等政策建議。
近幾年, 山東、江蘇、重慶、四川、河北等地廣泛開展了“撤村并居”。撤村并居是龐大的政府工程, 牽扯到中央政府、基層政府和村莊農戶三方的切身利益。遺憾的是, 此項工程實施與推進的進程中, 部分地區基層政府只從自身利益出發, 以強制性的行政命令代替我國已有法條規章, 無視農民意愿, 導致諸多問題與隱患的出現, 這令撤村并居迅速成為了全社會關注的熱點。
1、撤村并居的發展與現狀
過去幾年我國自然村消失速度驚人是不可否認的客觀事實。馮驥才 (2012) 認為中國每天消失80~100個村落, 過去10年總共消失了90萬個自然村。而在這一自然村消失的過程中, 撤村并居可謂“功不可沒”, 以山東省德州市為例, 按照其2010年公布的撤村并居數據, 該市約六成的村莊被合并, 建制村共計減少了4980個。
本文首先以江蘇為例簡要介紹撤村并居的發展與現狀。江蘇省內的撤村并居源于部分經濟發達地區, 最早在2001年左右, 蘇州、無錫地區的少數鄉鎮開始出現“農民集中居住”。這一現象的出現具有特定的時代背景, 當時蘇南工業發展速度很快, 農村大部分青壯年農民均務工或創業, 很多自然村人口迅速減少, 成為了“空心村”。于是, 當地官員試著將戶數偏少的村莊進行合并, 遷移到較大的村集中居住或建設公寓社區。這種做法可以改善農村居住條件, 也客觀上提高了農村資源使用效率。令人遺憾的是, 這一基于當地經濟發展狀況的十分務實的正確舉措, 逐漸變為了各地基層政府的普遍性行為。
2003年江蘇省提出“率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化”, 決定2010年全面建成更高水平小康社會, 2020年總體基本實現現代化, 這直接導致江蘇工業化步伐加快, 工業用地因而倍顯緊張。隨后, 各地推進“工業向園區集中, 農民向城市集中, 居住向社區集中”, 將農村土地平整后節余的集體建設用地用于工業發展。此后, 2006年江蘇省制定“全省村鎮布局規劃編制”, 提出未來25年內將全省25萬自然村合并為4萬個居住點。從此開始, 撤村并居成為基層政府普遍的主導方向。例如, 江蘇無錫將撤村并居納入“農村基本現代化重點工作”考核目標, 計劃2005至2007三年時間撤并2165個自然村;江蘇南通2005年召開農村居住規劃工作會議, 意圖用20年完成撤村并居規劃;江蘇宿遷2006年頒布《關于推進農村集中居住點及康居示范村創建工作的實施意見》, 提出用10到20年時間將12028個自然村合并為2566個居住點……可以看到, 本應由經濟發展推動的村莊演變, 已經逐漸成為了地方政府按“時間表”強行推進的“政績工程”。
2、撤村并居的問題
撤村并居在一定程度上是發揮了積極作用的, 如推動城鎮發展、改善農村居住環境、緩解工業用地緊張等;但是撤村并居也導致了眾多問題, 如農村集體資產流失、忽視農戶意愿、侵害農民財產權益、使農業生產不便等。撤村并居在后期推行過程中弊大于利, 不僅是城鎮化進程中權力的失控和濫用, 也是部分地方政府人為進行的一次村落變遷“冒進”。概言之, 撤村并居暴露出了7個主要問題:
2.1 撤村并居體現地方政府的不正確傾向
社會主義新農村建設雖已取得巨大成績, 但仍有很大一部分基層官員思想中仍存在著諸多不正確傾向, 例如, 用片面的村容、村貌規劃取代新農村社區整體規劃;以領導干部之意圖取代村民的訴求與意愿;用城市居民住宅社區規劃取代農家宅院群落規劃;重視土地拍賣開發而忽視農民產權等 (張小林, 2007) 。撤村并居反映了部分地方政府官員正在套用城市規劃的方式、方法進行農村規劃, 套用市民社區的圖紙進行農戶住宅規劃, 這顯然脫離了農村實際情況。
2.2 撤村并居與發展規律不符
撤村并居本是部分地方政府為解決“空心村”現象而進行的務實嘗試, 在發展過程中, 演變成地方官員大規模強制推行的一項工程, 這顯然違背了發展規律, 不符合社會變遷的一般進程。World Bank研究報告指出, 當人均GDP小于500美元時, 農民以分散經營土地為主, 當人均GDP大于1000美元時, 農村土地的商業價值才能體現出來, 表現為土地擁有者轉讓土地的強烈意向以及土地經營者擴張規模的急切欲求, 二者相互作用所形成的共振效應是土地使用權流轉的根本動力 (胡克梅等, 2003) 。不難看出, 撤村并居可行與否, 主要是看村民收入以及地方經濟水平, 只有經濟發展程度較高且農戶貧富差距不大的地區才有條件實施。目前, 在我國絕大部分農村地區, 農村居民最主要的生產活動仍是農業生產, 庭院經濟仍可作為農戶最重要的收入來源之一, 農村居民最主要、最可靠、最信賴的保障物資仍是土地, 村莊這種聚落形式仍是最適合農民居住和生產的。
2.3 撤村并居侵害農民土地財產權
宅基地是指農村集體經濟組織為滿足內部生活需要和家庭副業生產需要而分配給家庭使用的住宅用地及附屬用地 (陳佳等, 2006) 。雖然我國法規確認了村民宅基地的所有權主體是村莊集體經濟組織, 但在農村, 居民私人住宅的宅基地繼承、轉讓和抵押已是一個持續發生著的客觀事實。自古以來, 農村地區就存在著祖輩宅基地由后輩子孫繼承的習俗與傳統, 因此, 農民在觀念中已經默認把宅基地當作是自家財產。我國也正嘗試通過立法來保障農民宅基地權益。但是, 在撤村并居過程中, 部分地方未與農戶協商, 僅通過統一支付拆遷補償費用就征用了宅基地, 甚至賠償費用額度都未與農戶協商, 這顯然屬于對農戶權益的侵害。
2.4 撤村并居破壞鄉村優良傳統
撤村并居時, 很多地區的主要形式是建設農民公寓。在部分地方, 甚至有新居民點樓房最低四層的硬性規定, 官員們提出了“住宅向高層發展, 設施向城市看齊”的愿景 (韓俊等, 2006) 。由于盲目照搬城市社區建設模式, 一些極具鄉村特色甚至具有重要保護價值的村莊農戶住宅被破壞。事實上, 城鄉之間在人口、文化、環境等諸多方面均存在著較為顯著的差異, 并不是所有村莊都適合建高樓社區或者別墅。新農村的村莊規劃與建設應表現出我國村莊的多樣性, 更多地展現各地獨有的景觀特色或社會風情。
2.5 撤村并居無視農民意愿, 補償不到位
“撤村并居”不僅涉及新居住點的選址, 還涉及配套設施建設、拆遷補償以及房屋建設等, 這些都與群眾利益密切相關。但是, 部分地方政府在實施過程中濫用行政權力, 缺乏對農民意愿的尊重, 致使農民對撤村并居一事抵觸情緒極大。部分地方政府在拆遷的過程中, 施工人員不出示任何征地批準文件, 也不出示有效的拆遷許可證, 更不公開其所在主管單位、施工單位和本人姓名, 只是催著農民在拆遷協議上簽字, 然后立即拆遷。很多地區出現過新的小區沒建成、許多已拆遷農戶住“過渡房”的情況, 而“過渡房”內往往堆滿各種雜物, 看上去不像民居而更像倉庫, 有的農民甚至稱之為“集中營”。除此之外, 在撤村并居過程中普遍存在補償不足的問題, 大部分地區只對農民“合法確權”的房屋面積給予安置補償, 對超出面積僅按成本價補償, 有的甚至不予補償, 同時, 補償標準偏低, 農民得到的補償與同地段商品房價格相比、與土地拍賣出讓價格相比差距較大。
2.6 撤村并居阻礙發展庭院經濟
村民在私人院落中從事部分投資規模較小、見效時間較短、單位收益較高的農產品生產, 不僅能夠幫助村民增收, 還能提高農戶的市場經濟參與意識, 進而促進基層與農村地區的商品經濟發展。庭院經濟是農民生產活動的重要組成部分, 庭院是農村自然環境、人工環境并存的特殊生態系統, 應是新農村建設的重點對象 (孫好勤, 2006) 。世界許多國家把家庭經濟作為重要的課題進行研究和開發。美國1944年曾以農戶庭院生產了占全國食物產量四成的農副產品。進入20世紀80年代, 北美庭院園地的產值曾達10億美元。一些發展中國家, 如肯尼亞、秘魯、阿根廷、斯里蘭卡等國都在搞農戶園田、村落園田, 這與我國的庭院經濟相類似 (姜永斌, 1999) 。撤村并居后, 農民雖然過上了“城里人”的生活, 但失去了發展庭院經濟的可能, 從這個角度來看, 撤村并居并不合理。
2.7 撤村并居與“上樓致貧”
撤村并居后農戶生活成本普遍提高。很多住在撤村并居新居民點的農戶抱怨生活成本上漲, “以往蔬菜什么的能夠自家種點兒, 現在不行了, 什么都得去市場里買, 這樣下去, 發的補償金維持不了多長時間”。韓俊等 (2006) 調研發現, 村莊撤并后, 農民日常支出已經從平均每戶11617元增加至每戶15706元, 支出增加4089元, 增幅達到了35.2%。生活成本的迅速上升對經濟基礎較差的農戶而言無異于雪上加霜, 所謂的“上樓致貧”并非杞人憂天。
此外, 撤村并居對農戶生產、生活也帶來了很大不便, 撤村并居后, 農民離自家的農田、耕地較遠, 農具、糧食等存放極其不便, 而習慣于居住農村房屋的老年人在住高樓之后生活上也存在諸多不習慣。
3、撤村并居下的土地問題:背景與原因
3.1 土地增減掛鉤
土地增減掛鉤指控制城鎮化用地指標, 若土地不足, 允許通過農村減少建設用地之方法擴大城鎮化用地面積。土地增減掛鉤是守住18億畝耕地紅線的衍生政策。中國是人口大國, 但耕地面積卻十分有限。目前, 我國人口13億人, 預計最高峰為15億多人, 假設村莊保留4億人, 那么, 在不遠的將來, 至少應有6億多農民將成為市民, 如此推算, 城鎮化用地面積至少還需1億畝。值得注意的是, 由于農民工和部分市民選擇了在城市擁有住所的同時回到家鄉建設新房屋, 實際上農村地區的建設用地并未減少, 反而也在迅速增加。
從某些角度而言, 城鎮化即是農民進城。理論上農戶的農村住宅占地應大于其城市住宅的占地面積, 農民進城將節省土地。但我國的城鎮化現實卻不是這樣, 具體表現為:農民進城導致城市擴張, 同時村莊在以更快的速度擴張, 耕地面積迅速減少。這種情況下, 如何守住18億畝耕地?“土地增減掛鉤”因此出臺。
從政策出發點來看, 土地增減掛鉤將為地方政府、農民擺脫“兩依靠”提供條件, 不僅新農村建設將十分迅速地推進, 城市、城鎮建設用地制約也將被打破, 城鎮經濟也將有蓬勃發展之勢。土地增減掛鉤預期將為偏遠地區提供發展機會, 一般而言, 農村地區越是地處偏遠, 可節約、平整的土地面積越大, 因而能夠獲得的補償也越豐厚。政策制定者認為, 撤村并居可以成為我國“工業反哺農業、城市反哺農村”的最佳實現方式。
但是, 土地增減掛鉤這一政策出臺后, 全國各地即出現了撤村并居熱潮, 為什么這一熱潮會出現?
從積極的角度看, 撤村并居是順應社會演化變遷的唯一選擇。這是因為, 農村公共服務與基礎設施建設較差, 很大一部分原因在于農民的居住地過于分散。為我國60萬個行政村、500萬個自然村的9億農民提供各種公共服務殊為不易。更大的問題在于, 30年后鄉鎮與農村居住的農民很可能只有不足3億人。從這個角度而言, 撤村并居將有限的公共資源集中用于中心村建設, 是農村社會事業發展的必然要求 (李昌平等, 2011) 。
撤村并居熱潮實際上是地方政府對土地增減掛鉤政策的曲解。土地增減掛鉤政策在力圖保護耕地的同時, 被地方政府賦予了新的意義:為新增城市、工礦建設用地指標找到了一條全新路徑。該政策被地方政府視為擴大土地財政收入之“良方”。正是在此背景下, 山東、河北、四川、重慶以及江蘇等地撤村并居才引起了如此巨大的社會爭議。部分地方政府對土地增減掛鉤的理解較大程度地背離了其服務城鄉建設的初衷, 暴力拆遷、農民“被上樓”等問題屢被報道, 一時間, 撤村并居大有成為新一輪“圈地運動”之勢。
3.2 撤村并居熱潮興起的原因
撤村并居最初是為了解決“空心村”問題而由部分地方抱著試一試的態度自發開展, 但到了后期, 由于地方政府在這一過程中賺取了豐厚利益, 所以撤村并居很快由自發進行變成了各地基層政府的強制推動。概括而言, 各地之所以興起撤村并居的熱潮, 原因大致為土地財政推動、用地指標約束與熱衷城鎮化三點, 本文對其分別進行闡述:
3.2.1 土地財政推動
無須諱言, 當下各地地方政府財政嚴重依賴出賣土地所帶來的款項, 在城鄉建設用地增減掛鉤之前, 嘗到土地財政“甜頭”的地方政府, 都在辛苦地“尋找”能夠節余的土地, 而撤村并居所節余的土地恰好能為地方官員換來巨大的賣地收益。征用農民一畝耕地只需花費幾萬元, 但政府轉手賣出動輒獲益幾十萬乃至上百萬元, 如此巨大的利潤讓苦于找地的地方政府官員們難免心動。況且, 很多地方甚至不用向農民支付征地補償款, 在“以租代征”的名義下, 地方政府每年只需給農民很少的錢, 而其向農戶允諾的社會保障實際也大多屬于最低水平的、維持生存的保障水平。最為村民所詬病的是, 撤村并居后的新樓房也不是隨意可以入住的, 農戶所期盼的“新家”需要花費不菲價格來購買, 因此, 不少村民認為, 地方政府在撤村并居的過程中“賺了兩次錢, 剝了 (農民) 兩層皮”。
實際上, “賣地財政”作為基層政府的增收手段, 其本質在于預支未來社會收益、謀取當前發展。利用土地財政, 基層政府不僅能得到豐厚的土地稅收收入 (例如房地產稅和建筑稅) , 還能得到土地相關非稅收收入 (例如土地出讓金) 。利用土地增減掛鉤, 地方政府可通過處理存量建設用地獲得巨額收益, 此外, 通過征地, 基層政府還可向銀行等金融機構抵押融資, 借助土地金融募集工業化所需資金 (劉元勝等, 2011) 。
3.2.2 用地指標約束
為保住18億畝耕地, 國家對建設用地指標采取了嚴格規劃, 明令限制土地跨省占補。雖然中央政府在分配建設用地指標過程中, 已經最大程度地考慮了不同地區經濟發展對土地的不同需求, 但從實際結果看, 東部沿海地區的較發達省份受到了更為嚴格的用地指標限制, 這使得一些沿海發達省份與地區雖然有國外投資意向, 卻由于沒有相應建設用地指標而使項目無法落實 (陸銘, 2010) 。用地指標已經成為了眾多地方政府官員心中“貨真價值”的稀缺資源。部分地區的基層政府官員為了能夠置換出一部分建設用地指標, 以增減掛鉤為手段想方設法地換取非農用地, 大肆進行村莊土地平整工作, 進而將置換出的耕地用于工業建設, 甚至賣給相鄰地市。如2012年河南省衛輝市某地就利用新農村社區建設成功地擠出了約85畝建設用地指標, 通過公開拍賣的方式, 將其指標賣給了與其相鄰的、急需用地指標的河南省新鄉市, 從而獲得了1245萬元的巨額收益。
如此看來, 撤村并居實際上已變為了緩解用地指標緊張局勢的途徑之一, 亦即地方政府為了解決用地缺口而不得不撤村并居。撤村并居行為不再是基層政府服務于城鄉發展的措施, 而是事實上服務于獲取非農建設用地、打破用地指標硬性約束的一種手段, 顯然, 這違背了村莊變遷規律。需注意的是, 通過撤村并居復墾的耕地肥力很難同被置換的耕地肥力相媲美, 其農業生產力下降嚴重, 如果這種情況較多地發生于我國農業主產區, 那么客觀上便會對我國糧食安全形勢帶來不利影響。
3.2.3 熱衷城鎮化
當前, 人們普遍對城鎮化盲目熱衷, 很多政府官員與民眾認為現代化的過程即為脫離農村的過程, 因此, 民眾熱衷于高樓林立、道路暢通的城市景象。為人們所忽略的是, 在典型城鄉二元分離的中國, 城市、農村存在著迥異的福利保障體系, 農村公共服務、基礎設施建設遠落后于城市公共服務。雖然目前農村集體建設用地所有權主體虛置, 村民土地財產保護能力較為薄弱, 給地方政府強制推行“城鎮化”提供了條件, 但這種城鎮化實質為“土地城鎮化”而并非“人口城鎮化”, 廣大村民無法從土地城鎮化進程中改善自身福利。
實際上, 鄉村建設或村莊變遷跟城市發展密切相關, 撤村并居需放在城鄉整體發展、轉型的背景中加以認識。從本質上說, 撤村并居不僅僅是居住形式的改變, 更應是由鄉村到城市的根本轉變。隨著經濟、社會發展和城鎮化水平的提高, 更多的農村居民將經歷非農化和市民化轉移。但只重形式而缺乏實質的撤村并居, 只能是“面子工程”, 解決不了根本問題, 這種撤村并居并未超越城鄉二元結構的藩籬 (林聚任, 2012) 。
4、結論與對策
撤村并居的過程中, 地方政府賺取了高額土地收益, 地方官員獲得了理想“政績”, 但由于沒有處理好中央政府、基層政府以及被拆遷農戶的三方利益, 這一工程帶來了諸多復雜問題。實際上, 撤村并居頗為龐雜, 關系到戶籍管理、公共設施建設、養老保障、村莊集體資產處理、基層黨團建設等諸多問題, 是否撤村并居應以農民需求、村民意愿為首要考慮要素, 并根據所在地的經濟發展實際狀況統籌安排。政府在這一過程中不應是決策者, 而應是引導者。針對新農村建設過程中出現的土地問題, 尤其是農村宅基地問題, 本文提出以下建議:
4.1 明確農民宅基地權益, 縮小政府征地范圍
政府應該明確賦予農民宅基地以完整物權, 給農戶發放統一的宅基地證書, 確保農民土地財產權利不受侵犯。在此基礎上, 壓縮征地范圍, 除了公益項目之外, 其他項目均應由用地方與農民平等協商解決具體事項。目前, 在我國的土地征用過程中, 存在泛化“公共利益”的現象, 這也客觀上給多征、濫征耕地提供了便利, 因此, “公共利益”這一概念范疇應有具體規定 (可借鑒國有土地房屋對公益的列舉規定) 。
4.2 適當允許農戶依照市場原則與法律規定參與土地交易
商業用途土地不應由政府征收再轉讓, 非公益城市用地應執行公平交易之原則, 由用地方、土地所有者以及承包人直接洽談合作與開發事宜, 相關部門應盡量少干預甚至完全不干預。此外需注意的是, 在今后有關農村土地問題的立法時, 關于征收標準、征收決定、征收范圍、征收方式、補償方式、補償標準等立法過程, 都應當有農民利益群體的代表參與。
4.3 因地制宜發展“地票交易”等土地交易運作新模式
在實踐探索中, 各地應根據自身實際情況, 因地制宜地創新發展土地交易運作的新模式。以“地票交易”為例, 重慶這一在深化統籌城鄉綜合配套改革試驗中探索的農村宅基地使用權交易模式, 不僅巧妙地繞開了農村宅基地不能用于非農建設的法律問題, 而且通過激勵相容的市場機制, 滿足了遠郊農村宅基地與城鎮建設用地之間的潛在供需, 對于解決我國農村宅基地空置等低效率使用問題、打破城鎮發展普遍遭遇的土地資源瓶頸, 具有現實意義 (王守軍等, 2009) 。當然, 需注意的是, 對于新的交易形式的弊端, 政府部門也要做好評估與防范。例如, “地票交易”存在市場機制促使要素流向城鎮、土地向大城市集中的“馬太效應”, 以及價格可操縱、政府無意創租等問題, 對于摸索過程中出現的新問題, 政府需對市場負面作用進行必要的矯正。
4.4 重視農民利益訴求, 尊重農民意愿與生活習慣
撤村并居的進展與效果, 既取決于政策力度和到位程度, 也取決于農民的滿意度。集中居住涉及農民切身利益, 因此必須把農民放在第一位, 尊重村民意愿, 尊重鄉村演進過程的理性選擇, 尊重農民世代積淀的生活習慣。例如, 年紀大的農民如果不愿意搬家, 一定不能勉強, 復墾的土地可以作為集體“公地”, 也可以均分。只有滿足農民現實的利益訴求, 才能從真正意義上實現社會主義新農村建設目標。
作者簡介： 丁冬 (1987-) , 男, 漢族, 山東棲霞人, 中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生, 研究方向:農村發展。
中國鄉村發現網轉自：《現代城市研究》2013年06期
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