“撤村并居”是各地農村宅基地拆遷的重要表現形式，但在實施中缺乏有力的實施主體，一些地方政府借機斂財；戰略正確但實施有誤，致使結果差強人意；監督不力，未充分尊重農民意愿，致使農民利益受損等，從而使“撤村并居”遭到置疑。辨析“撤村并居”的合法性與合理性，辯證地看待實踐中出現的問題；端正立法理念，規范實施程序，進一步完善我國土地發展權轉移制度；根據現實條件，探索創新“撤村并居”在不同地區的實踐路徑，推進農村土地良性發展。
2014年中央審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，為一些試點地區嘗試農民宅基地有償轉讓提供政策支撐。但“撤村并居”仍是目前大多數地區農村宅基地拆遷的集中表現形式。對于“撤村并居”，力贊者、置疑者都有。在我國新城化建設中，“撤村并居”是可取之舉，但須理清脈絡，使其理論更堅實，實踐更可行。
1、農村“撤村并居”的由來與實踐困境
新城化進程下，農村宅基地出路主要有2個：一是農民進城落戶，宅基地被農民集體收回；二是“撤村并居”，農民到地方政府建設的城鎮集中區居住，宅基地由政府征收。近年來，“撤村并居”是各地農村宅基地退出的集中表現形式。“撤村并居”的產生由土地供需矛盾所決定。簡言之，就是拆除農民住房，合村并點，建立新型農村社區，讓農民集中住進高樓，實行城市化管理。地方政府通過土地整理或復墾農村宅基地增加耕地以換取建設用地指標，由此衍生出“撤村并居”，是土地發展權轉移的現實表現形式。大量農民進城務工并定居城市，10%～15%農村宅基地的閑置狀態是“撤村并居”的現實條件。國務院“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（2008）是其實踐摸索的政策依據。但在“撤村并居”實踐中，有中央和地方政府博弈、地方政府與農民爭利、農村集體與農戶利益分配問題，真正做好并不容易，主要存在如下問題。
1.1缺乏有力實施主體，地方政府借機上位，致使初衷難全
制度上村民自治雖是現階段農村治理的主要形式，但現實中村民共同體早已名存實亡。農村搞“撤村并居”“土地整理”需要主持者，社員利益需要平衡；內部乏力，就要借助外力，致使一些基層政府借機上位。地方政府及各級土地管理部門本就是增減掛鉤政策實施主體，而基層政府財政窮，承擔基礎設施建設、公共服務任務重，統籌實施“撤村并居”，既能出政績，又能改善財政狀況。因此，國務院“增減掛鉤政策”倍受地方政府歡迎。利益最大化的訴求，使集約高效用地的政策初衷，衍生成為地方政府以地生財新途徑。
1.2戰略正確但實施有誤，致使結果差強人意
“土地增減掛鉤”原意是以偏遠地區“非轉農”換得發達地區“農轉非”，實現占補平衡。這既讓偏遠地方獲得工業化、城市化帶來的土地增值收益，且因為地區差異帶來豐厚土地利潤回報，“撤村并居”也易于推行。但實際操作與之相反，部分地區一哄而上，越是經濟較好區域，推行力度越大。事實上，城郊村、經濟發達村、特種農業或特色農村經濟村等區域，建設用地本就金貴，且便于與城鎮化發展自然鏈接，不是“非轉農”對象。如此一來“撤村”不便宜，“并居”也很貴，整理出的土地還少。另外，實踐中地方政府未事先形成土地合理利用規劃，也未科學論證當地產業、資源等條件并制定詳細執行方案，致使“撤村并居”實施效果不佳。
1.3“撤村并居”實施中農民利益受損，推行阻力大
保護耕地、保障農民土地權益是增減掛鉤辦法的出發點，國務院也一再強調“撤村并居”要尊重農民意愿。但僅依靠由地方政府執行的增減掛鉤辦法，沖突不能化解，還會使農民權益更受侵害。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，為國有土地房屋征收補償確立了法律依據，而農村宅基地和房屋補償到目前仍處于法律制度空檔期。與之對應，基層政府目標很明確——農民“上樓”，節約出宅基地復墾，換取城市建設用地指標。農村內部無力進行“撤村并居”，開發商合法合理地介入，政府與開放商的合作逐步合法化、制度化。實踐中，要么是一些地方政府不顧農民意愿，未經村民集體討論同意，強行撤村并居，或是村民堅決不肯，“撤村并居”擱置。初衷雖好，但強勢、弱勢主體力量的明顯不均衡，致使多數情況下農民利益受損不可避免。
實踐問題凸顯，加之河北廊坊被譽為生態文明村的董家務村變成一片廢墟、江蘇邳州村莊整體拆遷，村民因補償款購買不起足額面積樓房而自殺等極端事例與惡性事件的曝光。一時間，“撤村并居”是與非、是否合法與合理引發熱議。
2、明辨“撤村并居”的合理與合法
實踐中“撤村并居”存有問題，國土部門卻無意叫停城鄉建設用地增減掛鉤政策，緣于“撤村并居”理論與實踐優勢更勝一籌。
2.1“撤村并居”理論支撐堅實、現實基礎良好
理論上，“撤村并居”實質是土地發展權的轉移，增減掛鉤辦法是其主要制度支撐。直觀看待，即把新增城市建設用地和農村宅基地退耕掛鉤，由國家確定要保護的農地轉出區和可開發的城鎮轉入區，將城市擴展用地和耕地恢復掛鉤。轉出區復墾宅基地節約出建設用地指標，轉入區通過市場機制購得用地指標開發建設[3]。通過“撤村并居”轉出土地發展制造業或現代農業，促進農民轉變為產業工人，社區環境優化提升農民生活質量，還利于地區招商引資，助力城鎮化建設。實現有限土地高效利用，符合土地發展權保障公共利益長遠發展的目標宗旨，因此，“撤村并居”理論支撐堅實。endprint
現實中，土地增減掛鉤是城鄉協調發展的良策善舉，“撤村并居”契合現今新農村建設客觀情況，是遵循經濟和社會發展規律的理性選擇，是大勢所趨。一直以來，新農村建設因現實資金短缺而地處被動。開發商、地方政府要給農民土地補償，就為地方、農民自主建設新農村提供了資金支持，而節約出的耕地既增加了建設用地又推進了工業化、城鎮化發展，雙向受益。“撤村并居”能成為各地“土地增減掛鉤”集中表現形式，很重要的一點即它為新農村建設贏得了充足的資金。以山東諸城為例，農民節約0.067 hm2耕地，獲補償款約30萬元。全國農民節約0.1億hm2耕地，補償約45萬億元。中央財政每年以各種渠道支持新農村建設的資金約2 000億，但實際到賬不足500億。45萬億相當于900年中央財政新農村建設投入，且“撤村并居”是有力推進新農村建設的項目，農民居住分散、農村基礎設施、公共服務設施建設難是新農村建設的重大困擾。而城市化建設會使更多農民進城，此情形下，大范圍、大規模開展農村建設是浪費資源。“撤村并居”使農民相對集中，公共服務設施建設只須圍繞在社區周邊進行，成本即可大幅降低?？梢?，“撤村并居”是農村建設理性選擇[4]。
2.2“撤村并居”合法，但制度有待完善
政策實施中的負面現象，引發學者對“撤村并居”合法性置疑：其一，據《物權法》，農村宅基地使用權隸屬物權。公共利益可限制私權，但增減掛鉤辦法的“拆舊建新，城鄉統籌”不能都認定為公共利益。其二，《土地管理法》明確規定非農建設占用耕地，由占地單位負責開墾與所占地數量、質量相當的耕地，即“占多少，墾多少”。而“增減掛鉤辦法”是能復墾多少耕地就增加多少城鎮建設用地指標，兩者不符。此外，增減掛鉤辦法“對項目區實施規劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用審批手續，整體審批結果報國土資源部備案”的規定模糊[5]。
增減掛鉤辦法、“撤村并居”是否與現有法律規定完全相同并非問題要害，因為法律本身也要不斷發展。要害在于：其一，增減掛鉤辦法、“撤村并居”是否有悖于公共利益，偏離立法初衷，如果不是，則無妨；其二，在滿足前者條件下，其實施是否利于各方利益均衡、社會良性發展、促進城鄉統籌，如果是，則具生命力。
從制度本身看，作為“撤村并居”的政策依據，增減掛鉤辦法實質是土地發展權轉移的表現形式。保障公共利益長遠發展正是土地發展權設置的目標宗旨。無論是《土地管理法》“占多少，墾多少”原則，還是“增減掛鉤辦法”的“占補平衡”核心，都是要確保耕地安全，無本質區別。所以，增減掛鉤辦法、“撤村并居”不違背公共利益，也未偏離立法初衷。從現實角度觀察，現今條件下，農民宅基地是農民巨大的物質財富。若能統一規劃、盤活利用，無疑對農民、政府、城鄉建設都是有益之舉。“撤村并居”能整合高效利用土地，還能提升農村公共服務，節約政府管理成本，是社會公共利益最大化的實踐體現。當然，制度規定不明確，各利益主體權、責、利界限不清；土地補償標準不合理和補償程序不明確，農民利益則難以保障。現實推行中，操作程序公正，方法得當，補償標準合理，方能實現多贏。可見，學者對規定模糊的“擔心”并不多余。
3、“撤村并居”實踐問題的辯證看待
“撤村并居”是涉及基層組織建設、農民集體土地和村民住宅處理、村民農轉非、公共設施建設與管理、社保及群團組織關系等諸多問題的系統工程。客觀辯證看待其實踐中存在的問題，有利于其更好推進。國務院再三強調，“撤村并居”要尊重農民意愿，一些地方政府不顧農民意愿的強拆當然不對，應理清緣由，劃定各方主體權責界限，改善基層政府財政狀況或者明確其在“撤村并居”中應得份額，讓基層政府能夠只做“撤村并居”協作者和服務者，避免強拆方能實現。此外，保護生態村、特色村、文化村、古村是“撤村并居”的前提，對此必須明確、嚴格執行。
如果上述基層政府能夠只做“撤村并居”協作者和服務者，由農民自主與開發商直接商談土地增減掛鉤利益補償，對于政商勾結，農民補償利益受損，農民購房價格明顯高于建房成本，政府承諾的社保等問題也都能良好解決。對于農民抱怨生產不便、基礎設施和公共服務不足以及社會保障未兌現等問題必須承認，“撤村并居”使農民集中居住于城鎮，耕作不便是客觀問題，應予正視。而對于政府承諾的基礎設施建設和公共服務未及時跟上，則完全是政府作為不力的結果。若依前述，政府獲取了利益，承擔責任則是應有之義。客觀看待“撤村并居”實施中的問題，而非簡單否定其社會公共利益的訴求和推進城鄉統籌的現實價值，需要做的是在現實條件下不斷完善制度和創新實踐。
4、優化制度環境，保障“撤村并居”有益推行
“撤村并居”是一項政府主導實施的系統工程，支撐“撤村并居”的制度本身也是一項系統工程，更好實踐需要更完善的制度支撐。如前述分析，增減掛鉤辦法、“撤村并居”實施中所暴露的問題或多或少都與地方政府借機斂財相關，而根本原因正是現有制度無法合理滿足實施主體及相關利益者的客觀需求。認清現實，明晰“撤村并居”相關主體權責，使利益分配機制合理化，達成各方利益均衡，是政策得以順利推行的重要基礎。
首先，端正立法理念，保障法律效率。在我國，政府既是行政法規、部門規章等法律制度的制定者，又是各項政策的頒布者與執行者，角色的復合導致制度出臺理念的偏差。在此，政府立法首先要摒棄以“政策”思路從事立法活動的理念。政策與法律一個明顯區別在于，政策更多體現靈活機動性，而法律權威的保障則要求其具有穩定性，法律法規、部門規章也如此。以增減掛鉤辦法為例，作為土地發展權轉移理論的制度體現，是由國土資源部出臺的部門規章。要提高立法質量，就要求該部門立法時必須充分考慮各方因素，既包括現下各方主體利益訴求，以滿足制度即時有效性的要求，還包括制度的合理預期和可持續發展空間，以實現制度的穩定性要求等。
其次，規范程序，完善制度。程序正義是實質正義的有力保障，村民共同體名存實亡致使基層政府借機上位、農村土地集體所有權行使缺乏應有程序監督，導致農民意愿不受尊重，農民權益遭受侵害。以正當程序規范主體行為十分必要，如召集、表決、少數派救濟、日常事務執行及監督等程序[6]，事實上是通過每一個環節制約行為主體任意性，保障農民利益。另外，制度健全是各方主體利益的實現，“撤村并居”有序推進的內在要求。西方國家已建立起相當完備的土地發展權轉移配套法律制度，如土地產權證書制度，土地利用規劃監督制度，土地利用限制制度以及區劃、土地質量計算等技術性規定。因此，結合我國國情，借鑒其立法經驗與相關制度，促進我國土地發展權轉移制度完善是可取之舉。endprint
最后，及早出臺《農村土地及房屋拆遷補償條例》，實現城鄉同步。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺，規范國有土地上房屋征收與補償活動，明確補償標準、方式和程序，被征收人合法權益保障有法可依，《農村土地及房屋拆遷補償條例》至今未見身影?！俺反宀⒕印比缁鹑巛钡剡M行，卻無明確合理的補償標準和方式支撐，無法定補償程序保障。地方政府主導下的“撤村并居”，只有1部“增減掛鉤辦法”遠遠不夠，及早出臺《農村土地及房屋拆遷補償條例》是應然之舉[5]。
5、契合現實條件，探索“撤村并居”有效路徑
為更合理高效利用土地資源而衍生出“撤村并居”。筆者認為，東中西部地區自然條件、城鄉經濟發展程度等不盡相同，“撤村并居”的具體實施應因地而異。
5.1“新農集社區”可作為中西部地區“撤村并居”的形式
中西部地區農村土地相對廣，農民居住分散，農村基礎設施建設難，“新農集社區”可作為中西部地區“撤村并居”的路徑選擇[7]。所謂“新農集社區”，即依托農村傳統集市中心規劃設立農民集中居住點，具體指在集中居住區內，國家財政出資完善基礎設施建設，農戶免費獲得1塊宅基地，可自建也可由政府統一建設住房，以作農戶宅基地拆遷補償?！靶隆笔窍鄬τ谝延小凹芯幼 眳^而言，其位置不在城鎮，而在農村。筆者認為，“新農集社區”因其更尊重農民意愿，良好解決“撤村并居”所致農民生產不便問題，農民“以老換新”，其宅基地利益不受損，其做法也不違背《土地管理法》“一戶不得二宅”的規定。也因相對集中居住有效降低政府推進新農村建設成本，良好改善農民生活環境與條件，農民權益實現充分。它不僅是中西部地區“撤村并居”的現實路徑，還是城鎮化建設的農村自我消化與實現形式。
5.2宅基地使用權有償轉讓鏈接城市商品房去庫存，探索東部地區新路徑
東部地區的鄉村社會基礎設施較好，且農民大都已建有標準的較高住宅，不再適合前述方案。嘗試將農民宅基地使用權有償轉讓與城市商品房去庫存鏈接，即允許農民宅基地有償轉讓，以給付農民轉讓價款方式，促其進城購房。既緩解城市存量房去庫存壓力，也現實推進城市化進程，“一舉兩得”，城鄉受益。
此舉目前具備良好的契機。大量農民進城務工，有定居城市的現實需求，而中小城市商品房去庫存又是現下各方之難，創造條件使農民有能力在城市購房則一舉兩得。城市房價高無疑是阻礙農民進城購房最重要的原因，受成本等因素制約，開發商降價空間并不大?；膺@一矛盾，讓農民憑借土地有更多獲益是當然之舉。其實，自2015年起河南、山東、山西等各地超過130個城市出臺去庫存新政，實行農民進城補貼，鼓勵農民進城買房。舉措雖好，但卻不是推進農民進城購房的根本途徑。能有償轉讓宅基地使用權，以轉讓所得購置城市商品房，無須背負沉重的經濟負擔，是推進農民進城購房的根本舉措，也是現下推進東部地區農民宅基地退出的上佳路徑。
2014年12月，中央審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確了要改革完善農村宅基地制度，完善宅基地權益保障，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。2015年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，則進一步明確了探索建立宅基地使用權有償轉讓機制。意見出臺為東部地區嘗試農民宅基地有償轉讓提供政策支撐，而東部地區市場化程度高，產權流轉交易市場相對健全；農民對土地產出收入依賴性低，土地流轉意愿強，則是宅基地使用權有償轉讓良好的現實條件。當然，農民成為“新市民”，真正享有“市民”待遇，也是激勵農民進城購房的重要助推力，對此，地方政府需要有所作為。
作者簡介：王曦（1972—），女，湖北武漢人，博士，教授，主要從事法學研究。
中國鄉村發現網轉自：江蘇農業科學2017年17期
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