“撤村并居”是各地農(nóng)村宅基地拆遷的重要表現(xiàn)形式，但在實施中缺乏有力的實施主體，一些地方政府借機斂財；戰(zhàn)略正確但實施有誤，致使結(jié)果差強人意；監(jiān)督不力，未充分尊重農(nóng)民意愿，致使農(nóng)民利益受損等，從而使“撤村并居”遭到置疑。辨析“撤村并居”的合法性與合理性，辯證地看待實踐中出現(xiàn)的問題；端正立法理念，規(guī)范實施程序，進一步完善我國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度；根據(jù)現(xiàn)實條件，探索創(chuàng)新“撤村并居”在不同地區(qū)的實踐路徑，推進農(nóng)村土地良性發(fā)展。
2014年中央審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年國務院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，為一些試點地區(qū)嘗試農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓提供政策支撐。但“撤村并居”仍是目前大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村宅基地拆遷的集中表現(xiàn)形式。對于“撤村并居”，力贊者、置疑者都有。在我國新城化建設(shè)中，“撤村并居”是可取之舉，但須理清脈絡，使其理論更堅實，實踐更可行。
1、農(nóng)村“撤村并居”的由來與實踐困境
新城化進程下，農(nóng)村宅基地出路主要有2個：一是農(nóng)民進城落戶，宅基地被農(nóng)民集體收回；二是“撤村并居”，農(nóng)民到地方政府建設(shè)的城鎮(zhèn)集中區(qū)居住，宅基地由政府征收。近年來，“撤村并居”是各地農(nóng)村宅基地退出的集中表現(xiàn)形式。“撤村并居”的產(chǎn)生由土地供需矛盾所決定。簡言之，就是拆除農(nóng)民住房，合村并點，建立新型農(nóng)村社區(qū)，讓農(nóng)民集中住進高樓，實行城市化管理。地方政府通過土地整理或復墾農(nóng)村宅基地增加耕地以換取建設(shè)用地指標，由此衍生出“撤村并居”，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。大量農(nóng)民進城務工并定居城市，10%～15%農(nóng)村宅基地的閑置狀態(tài)是“撤村并居”的現(xiàn)實條件。國務院“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（2008）是其實踐摸索的政策依據(jù)。但在“撤村并居”實踐中，有中央和地方政府博弈、地方政府與農(nóng)民爭利、農(nóng)村集體與農(nóng)戶利益分配問題，真正做好并不容易，主要存在如下問題。
1.1缺乏有力實施主體，地方政府借機上位，致使初衷難全
制度上村民自治雖是現(xiàn)階段農(nóng)村治理的主要形式，但現(xiàn)實中村民共同體早已名存實亡。農(nóng)村搞“撤村并居”“土地整理”需要主持者，社員利益需要平衡；內(nèi)部乏力，就要借助外力，致使一些基層政府借機上位。地方政府及各級土地管理部門本就是增減掛鉤政策實施主體，而基層政府財政窮，承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務任務重，統(tǒng)籌實施“撤村并居”，既能出政績，又能改善財政狀況。因此，國務院“增減掛鉤政策”倍受地方政府歡迎。利益最大化的訴求，使集約高效用地的政策初衷，衍生成為地方政府以地生財新途徑。
1.2戰(zhàn)略正確但實施有誤，致使結(jié)果差強人意
“土地增減掛鉤”原意是以偏遠地區(qū)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”換得發(fā)達地區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，實現(xiàn)占補平衡。這既讓偏遠地方獲得工業(yè)化、城市化帶來的土地增值收益，且因為地區(qū)差異帶來豐厚土地利潤回報，“撤村并居”也易于推行。但實際操作與之相反，部分地區(qū)一哄而上，越是經(jīng)濟較好區(qū)域，推行力度越大。事實上，城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村、特種農(nóng)業(yè)或特色農(nóng)村經(jīng)濟村等區(qū)域，建設(shè)用地本就金貴，且便于與城鎮(zhèn)化發(fā)展自然鏈接，不是“非轉(zhuǎn)農(nóng)”對象。如此一來“撤村”不便宜，“并居”也很貴，整理出的土地還少。另外，實踐中地方政府未事先形成土地合理利用規(guī)劃，也未科學論證當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、資源等條件并制定詳細執(zhí)行方案，致使“撤村并居”實施效果不佳。
1.3“撤村并居”實施中農(nóng)民利益受損，推行阻力大
保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益是增減掛鉤辦法的出發(fā)點，國務院也一再強調(diào)“撤村并居”要尊重農(nóng)民意愿。但僅依靠由地方政府執(zhí)行的增減掛鉤辦法，沖突不能化解，還會使農(nóng)民權(quán)益更受侵害。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，為國有土地房屋征收補償確立了法律依據(jù)，而農(nóng)村宅基地和房屋補償?shù)侥壳叭蕴幱诜芍贫瓤諜n期。與之對應，基層政府目標很明確——農(nóng)民“上樓”，節(jié)約出宅基地復墾，換取城市建設(shè)用地指標。農(nóng)村內(nèi)部無力進行“撤村并居”，開發(fā)商合法合理地介入，政府與開放商的合作逐步合法化、制度化。實踐中，要么是一些地方政府不顧農(nóng)民意愿，未經(jīng)村民集體討論同意，強行撤村并居，或是村民堅決不肯，“撤村并居”擱置。初衷雖好，但強勢、弱勢主體力量的明顯不均衡，致使多數(shù)情況下農(nóng)民利益受損不可避免。
實踐問題凸顯，加之河北廊坊被譽為生態(tài)文明村的董家務村變成一片廢墟、江蘇邳州村莊整體拆遷，村民因補償款購買不起足額面積樓房而自殺等極端事例與惡性事件的曝光。一時間，“撤村并居”是與非、是否合法與合理引發(fā)熱議。
2、明辨“撤村并居”的合理與合法
實踐中“撤村并居”存有問題，國土部門卻無意叫停城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，緣于“撤村并居”理論與實踐優(yōu)勢更勝一籌。
2.1“撤村并居”理論支撐堅實、現(xiàn)實基礎(chǔ)良好
理論上，“撤村并居”實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，增減掛鉤辦法是其主要制度支撐。直觀看待，即把新增城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地退耕掛鉤，由國家確定要保護的農(nóng)地轉(zhuǎn)出區(qū)和可開發(fā)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)，將城市擴展用地和耕地恢復掛鉤。轉(zhuǎn)出區(qū)復墾宅基地節(jié)約出建設(shè)用地指標，轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)通過市場機制購得用地指標開發(fā)建設(shè)[3]。通過“撤村并居”轉(zhuǎn)出土地發(fā)展制造業(yè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，社區(qū)環(huán)境優(yōu)化提升農(nóng)民生活質(zhì)量，還利于地區(qū)招商引資，助力城鎮(zhèn)化建設(shè)。實現(xiàn)有限土地高效利用，符合土地發(fā)展權(quán)保障公共利益長遠發(fā)展的目標宗旨，因此，“撤村并居”理論支撐堅實。endprint
現(xiàn)實中，土地增減掛鉤是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的良策善舉，“撤村并居”契合現(xiàn)今新農(nóng)村建設(shè)客觀情況，是遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律的理性選擇，是大勢所趨。一直以來，新農(nóng)村建設(shè)因現(xiàn)實資金短缺而地處被動。開發(fā)商、地方政府要給農(nóng)民土地補償，就為地方、農(nóng)民自主建設(shè)新農(nóng)村提供了資金支持，而節(jié)約出的耕地既增加了建設(shè)用地又推進了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，雙向受益。“撤村并居”能成為各地“土地增減掛鉤”集中表現(xiàn)形式，很重要的一點即它為新農(nóng)村建設(shè)贏得了充足的資金。以山東諸城為例，農(nóng)民節(jié)約0.067 hm2耕地，獲補償款約30萬元。全國農(nóng)民節(jié)約0.1億hm2耕地，補償約45萬億元。中央財政每年以各種渠道支持新農(nóng)村建設(shè)的資金約2 000億，但實際到賬不足500億。45萬億相當于900年中央財政新農(nóng)村建設(shè)投入，且“撤村并居”是有力推進新農(nóng)村建設(shè)的項目，農(nóng)民居住分散、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施建設(shè)難是新農(nóng)村建設(shè)的重大困擾。而城市化建設(shè)會使更多農(nóng)民進城，此情形下，大范圍、大規(guī)模開展農(nóng)村建設(shè)是浪費資源。“撤村并居”使農(nóng)民相對集中，公共服務設(shè)施建設(shè)只須圍繞在社區(qū)周邊進行，成本即可大幅降低。可見，“撤村并居”是農(nóng)村建設(shè)理性選擇[4]。
2.2“撤村并居”合法，但制度有待完善
政策實施中的負面現(xiàn)象，引發(fā)學者對“撤村并居”合法性置疑：其一，據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)村宅基地使用權(quán)隸屬物權(quán)。公共利益可限制私權(quán)，但增減掛鉤辦法的“拆舊建新，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不能都認定為公共利益。其二，《土地管理法》明確規(guī)定非農(nóng)建設(shè)占用耕地，由占地單位負責開墾與所占地數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母兀础罢级嗌伲瑝ǘ嗌佟薄６霸鰷p掛鉤辦法”是能復墾多少耕地就增加多少城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，兩者不符。此外，增減掛鉤辦法“對項目區(qū)實施規(guī)劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，整體審批結(jié)果報國土資源部備案”的規(guī)定模糊[5]。
增減掛鉤辦法、“撤村并居”是否與現(xiàn)有法律規(guī)定完全相同并非問題要害，因為法律本身也要不斷發(fā)展。要害在于：其一，增減掛鉤辦法、“撤村并居”是否有悖于公共利益，偏離立法初衷，如果不是，則無妨；其二，在滿足前者條件下，其實施是否利于各方利益均衡、社會良性發(fā)展、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，如果是，則具生命力。
從制度本身看，作為“撤村并居”的政策依據(jù)，增減掛鉤辦法實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)形式。保障公共利益長遠發(fā)展正是土地發(fā)展權(quán)設(shè)置的目標宗旨。無論是《土地管理法》“占多少，墾多少”原則，還是“增減掛鉤辦法”的“占補平衡”核心，都是要確保耕地安全，無本質(zhì)區(qū)別。所以，增減掛鉤辦法、“撤村并居”不違背公共利益，也未偏離立法初衷。從現(xiàn)實角度觀察，現(xiàn)今條件下，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民巨大的物質(zhì)財富。若能統(tǒng)一規(guī)劃、盤活利用，無疑對農(nóng)民、政府、城鄉(xiāng)建設(shè)都是有益之舉。“撤村并居”能整合高效利用土地，還能提升農(nóng)村公共服務，節(jié)約政府管理成本，是社會公共利益最大化的實踐體現(xiàn)。當然，制度規(guī)定不明確，各利益主體權(quán)、責、利界限不清；土地補償標準不合理和補償程序不明確，農(nóng)民利益則難以保障。現(xiàn)實推行中，操作程序公正，方法得當，補償標準合理，方能實現(xiàn)多贏。可見，學者對規(guī)定模糊的“擔心”并不多余。
3、“撤村并居”實踐問題的辯證看待
“撤村并居”是涉及基層組織建設(shè)、農(nóng)民集體土地和村民住宅處理、村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、公共設(shè)施建設(shè)與管理、社保及群團組織關(guān)系等諸多問題的系統(tǒng)工程。客觀辯證看待其實踐中存在的問題，有利于其更好推進。國務院再三強調(diào)，“撤村并居”要尊重農(nóng)民意愿，一些地方政府不顧農(nóng)民意愿的強拆當然不對，應理清緣由，劃定各方主體權(quán)責界限，改善基層政府財政狀況或者明確其在“撤村并居”中應得份額，讓基層政府能夠只做“撤村并居”協(xié)作者和服務者，避免強拆方能實現(xiàn)。此外，保護生態(tài)村、特色村、文化村、古村是“撤村并居”的前提，對此必須明確、嚴格執(zhí)行。
如果上述基層政府能夠只做“撤村并居”協(xié)作者和服務者，由農(nóng)民自主與開發(fā)商直接商談土地增減掛鉤利益補償，對于政商勾結(jié)，農(nóng)民補償利益受損，農(nóng)民購房價格明顯高于建房成本，政府承諾的社保等問題也都能良好解決。對于農(nóng)民抱怨生產(chǎn)不便、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務不足以及社會保障未兌現(xiàn)等問題必須承認，“撤村并居”使農(nóng)民集中居住于城鎮(zhèn)，耕作不便是客觀問題，應予正視。而對于政府承諾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務未及時跟上，則完全是政府作為不力的結(jié)果。若依前述，政府獲取了利益，承擔責任則是應有之義。客觀看待“撤村并居”實施中的問題，而非簡單否定其社會公共利益的訴求和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實價值，需要做的是在現(xiàn)實條件下不斷完善制度和創(chuàng)新實踐。
4、優(yōu)化制度環(huán)境，保障“撤村并居”有益推行
“撤村并居”是一項政府主導實施的系統(tǒng)工程，支撐“撤村并居”的制度本身也是一項系統(tǒng)工程，更好實踐需要更完善的制度支撐。如前述分析，增減掛鉤辦法、“撤村并居”實施中所暴露的問題或多或少都與地方政府借機斂財相關(guān)，而根本原因正是現(xiàn)有制度無法合理滿足實施主體及相關(guān)利益者的客觀需求。認清現(xiàn)實，明晰“撤村并居”相關(guān)主體權(quán)責，使利益分配機制合理化，達成各方利益均衡，是政策得以順利推行的重要基礎(chǔ)。
首先，端正立法理念，保障法律效率。在我國，政府既是行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律制度的制定者，又是各項政策的頒布者與執(zhí)行者，角色的復合導致制度出臺理念的偏差。在此，政府立法首先要摒棄以“政策”思路從事立法活動的理念。政策與法律一個明顯區(qū)別在于，政策更多體現(xiàn)靈活機動性，而法律權(quán)威的保障則要求其具有穩(wěn)定性，法律法規(guī)、部門規(guī)章也如此。以增減掛鉤辦法為例，作為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論的制度體現(xiàn)，是由國土資源部出臺的部門規(guī)章。要提高立法質(zhì)量，就要求該部門立法時必須充分考慮各方因素，既包括現(xiàn)下各方主體利益訴求，以滿足制度即時有效性的要求，還包括制度的合理預期和可持續(xù)發(fā)展空間，以實現(xiàn)制度的穩(wěn)定性要求等。
其次，規(guī)范程序，完善制度。程序正義是實質(zhì)正義的有力保障，村民共同體名存實亡致使基層政府借機上位、農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使缺乏應有程序監(jiān)督，導致農(nóng)民意愿不受尊重，農(nóng)民權(quán)益遭受侵害。以正當程序規(guī)范主體行為十分必要，如召集、表決、少數(shù)派救濟、日常事務執(zhí)行及監(jiān)督等程序[6]，事實上是通過每一個環(huán)節(jié)制約行為主體任意性，保障農(nóng)民利益。另外，制度健全是各方主體利益的實現(xiàn)，“撤村并居”有序推進的內(nèi)在要求。西方國家已建立起相當完備的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移配套法律制度，如土地產(chǎn)權(quán)證書制度，土地利用規(guī)劃監(jiān)督制度，土地利用限制制度以及區(qū)劃、土地質(zhì)量計算等技術(shù)性規(guī)定。因此，結(jié)合我國國情，借鑒其立法經(jīng)驗與相關(guān)制度，促進我國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度完善是可取之舉。endprint
最后，及早出臺《農(nóng)村土地及房屋拆遷補償條例》，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺，規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，明確補償標準、方式和程序，被征收人合法權(quán)益保障有法可依，《農(nóng)村土地及房屋拆遷補償條例》至今未見身影。“撤村并居”如火如荼地進行，卻無明確合理的補償標準和方式支撐，無法定補償程序保障。地方政府主導下的“撤村并居”，只有1部“增減掛鉤辦法”遠遠不夠，及早出臺《農(nóng)村土地及房屋拆遷補償條例》是應然之舉[5]。
5、契合現(xiàn)實條件，探索“撤村并居”有效路徑
為更合理高效利用土地資源而衍生出“撤村并居”。筆者認為，東中西部地區(qū)自然條件、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展程度等不盡相同，“撤村并居”的具體實施應因地而異。
5.1“新農(nóng)集社區(qū)”可作為中西部地區(qū)“撤村并居”的形式
中西部地區(qū)農(nóng)村土地相對廣，農(nóng)民居住分散，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難，“新農(nóng)集社區(qū)”可作為中西部地區(qū)“撤村并居”的路徑選擇[7]。所謂“新農(nóng)集社區(qū)”，即依托農(nóng)村傳統(tǒng)集市中心規(guī)劃設(shè)立農(nóng)民集中居住點，具體指在集中居住區(qū)內(nèi)，國家財政出資完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)戶免費獲得1塊宅基地，可自建也可由政府統(tǒng)一建設(shè)住房，以作農(nóng)戶宅基地拆遷補償。“新”是相對于已有“集中居住”區(qū)而言，其位置不在城鎮(zhèn)，而在農(nóng)村。筆者認為，“新農(nóng)集社區(qū)”因其更尊重農(nóng)民意愿，良好解決“撤村并居”所致農(nóng)民生產(chǎn)不便問題，農(nóng)民“以老換新”，其宅基地利益不受損，其做法也不違背《土地管理法》“一戶不得二宅”的規(guī)定。也因相對集中居住有效降低政府推進新農(nóng)村建設(shè)成本，良好改善農(nóng)民生活環(huán)境與條件，農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)充分。它不僅是中西部地區(qū)“撤村并居”的現(xiàn)實路徑，還是城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)村自我消化與實現(xiàn)形式。
5.2宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓鏈接城市商品房去庫存，探索東部地區(qū)新路徑
東部地區(qū)的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)設(shè)施較好，且農(nóng)民大都已建有標準的較高住宅，不再適合前述方案。嘗試將農(nóng)民宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓與城市商品房去庫存鏈接，即允許農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓，以給付農(nóng)民轉(zhuǎn)讓價款方式，促其進城購房。既緩解城市存量房去庫存壓力，也現(xiàn)實推進城市化進程，“一舉兩得”，城鄉(xiāng)受益。
此舉目前具備良好的契機。大量農(nóng)民進城務工，有定居城市的現(xiàn)實需求，而中小城市商品房去庫存又是現(xiàn)下各方之難，創(chuàng)造條件使農(nóng)民有能力在城市購房則一舉兩得。城市房價高無疑是阻礙農(nóng)民進城購房最重要的原因，受成本等因素制約，開發(fā)商降價空間并不大。化解這一矛盾，讓農(nóng)民憑借土地有更多獲益是當然之舉。其實，自2015年起河南、山東、山西等各地超過130個城市出臺去庫存新政，實行農(nóng)民進城補貼，鼓勵農(nóng)民進城買房。舉措雖好，但卻不是推進農(nóng)民進城購房的根本途徑。能有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，以轉(zhuǎn)讓所得購置城市商品房，無須背負沉重的經(jīng)濟負擔，是推進農(nóng)民進城購房的根本舉措，也是現(xiàn)下推進東部地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的上佳路徑。
2014年12月，中央審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確了要改革完善農(nóng)村宅基地制度，完善宅基地權(quán)益保障，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式。2015年8月，國務院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，則進一步明確了探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制。意見出臺為東部地區(qū)嘗試農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓提供政策支撐，而東部地區(qū)市場化程度高，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場相對健全；農(nóng)民對土地產(chǎn)出收入依賴性低，土地流轉(zhuǎn)意愿強，則是宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓良好的現(xiàn)實條件。當然，農(nóng)民成為“新市民”，真正享有“市民”待遇，也是激勵農(nóng)民進城購房的重要助推力，對此，地方政府需要有所作為。
作者簡介：王曦（1972—），女，湖北武漢人，博士，教授，主要從事法學研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江蘇農(nóng)業(yè)科學2017年17期
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