近幾年, 在國務院“土地增減掛鉤”政策的推動下, 山東、河北、四川、重慶等地大規模的以“撤村并居”為核心內容的新農村建設, 取得較大成績, 也暴露了一些問題。一時間, “土地增減掛鉤”和“撤村并居”成為全社會關注的熱點和焦點, 各方莫衷一是。“土地增減掛鉤”政策和“撤村并居”大有緩行或半途而廢的可能。本文將就“土地增減掛鉤”和“撤村并居”展開系統討論, 期待“土地增減掛鉤”不變, “撤村并居”健康地持續下去。
一、“土地增減掛鉤”政策的背景和意義
“土地增減掛鉤”, 是指國家對一定行政區域內的工業化和城市化用地實行指標控制, 如果指標內的土地不夠用, 準許通過農村減少建設用地——“非轉農” (新增耕地面積) 的辦法擴大工業化和城市化的實際用地面積。即“農村增 (耕) 地”與“城市用 (耕) 地”掛鉤。
“土地增減掛鉤”政策是守住18億畝耕地紅線的產物。我國現有13億人, 有戶籍的農民至少還有9.4億, 未來30年, 人口高峰將達到15.5億以上, 即使保留4億—5億農民, 至少有6億—7億農民要進城成為市民, 基礎設施建設、工業化和城市化占地至少還需要1億畝;另一個現實是, 由于農民工和一些市民回鄉建房, 農村村莊建設用地并未隨著農民進城而減少, 而是日益增加。農村新增宅基地的面積遠遠大于小城鎮建設的新增用地面積。根據我們的調查, 以縣為單位, 每年農村新增建設用地 (主要是農民建房) 至少是城鎮新增建設用地的10倍以上。基礎設施建設要占地, 工業化要占地, 城市化要占地, 新農村建設還要占更多的地。這是當下的客觀現實。
城市化是農民進城的過程。一個農民在農村所占的住宅地遠遠大于在城市所占的住宅地, 從理論上講農民進城的過程應該是節約土地的過程。但我國城市化的現實恰恰相反:農民在大規模進城, 城市在大規模擴張, 與此同時, 村莊也在以更快的速度擴張, 耕地在加速銳減, 18億畝耕地如何守得住呢?體現了科學發展觀的“土地增減掛鉤”政策在這樣的背景下出臺了。
二、“土地增減掛鉤”是有史以來最好的農村發展政策
城鄉“土地增減掛鉤”不是白掛鉤, 農民減少村莊占地——“非轉農” (節約出耕地) 為工業化、城市 (鎮) 化增加了建設用地——“農轉非”額度, 用地主體或城市 (鎮) 政府土地儲備中心要給節約出耕地的農民 (集體) 一定的經濟補償。
以山東諸城為例, 農民 (集體) 節約出1畝耕地, 可以獲得30萬元左右的補償。以此推算, 全國農民節約1.5億畝耕地, 其獲得的補償是45萬億元。如果買45萬億元長期國債, 每年的收益2萬多億元, 相當于農民種3億畝糧食的純收入;2005年政府減免了全國農民的農業稅, 每年不到500億元, 45萬億元相當于全國農民繳納900年的農業稅;中央政府每年通過各種渠道安排的新農村建設資金大約2000億, 實際到達村莊的新農村建設資金不到500億, 45萬億相當于中央政府900年的新農村建設投入。
2005年中央做出新農村建設戰略部署以來, 農民和基層政府一直處于“兩依靠”狀態:基礎設施建設依靠中央財政轉移支付, 經濟發展依靠引進外資。農民 (集體) 和基層政府在新農村建設中顯得較為被動。
“土地增減掛鉤”政策, 為地方政府、基層政府和農民 (集體) 擺脫“兩依靠”創造了條件, 全國各地的新農村建設開始進入自主建設階段。不僅新農村建設快速推進, 城市和城鎮建設的用地瓶頸也獲得突破, 縣級以下的中小城市和城鎮建設也大有日新月異之勢。“土地增減掛鉤”政策, 是激活農村內在的巨大潛力、統籌城鄉協調發展的大手筆, 是有史以來促進和扶持農村發展的最好政策。
“土地增減掛鉤”政策的更大作用在于為偏遠農村提供了發展機會。越是偏遠的農村, 節約土地的空間越大, 獲得的補償也會越多。“土地增減掛鉤”政策是讓弱勢群體和落后地區分享改革發展好處、促進農村自我發展的最好政策。
“土地增減掛鉤”政策, 也是我國工業化、城市化發展到一定水平后, 實行“工業反哺農業、城市反哺農村”的最好途徑。
三、“撤村并居”是農民 (集體) 和基層政府遵循經濟和社會發展規律的理性選擇
“土地增減掛鉤”政策出臺之后, 全國各地不約而同出現了以“撤村并居”為核心內容的新農村建設, 有的地方甚至出現了“農民上樓”運動。為什么會形成“撤村并居”運動?
這些年來, 農村發展速度相對于城市非常緩慢, 主要原因是各種要素都在向城市轉移和集中。“土地增減掛鉤”政策出臺后, 突然間有了一個前所未有的巨量資金——45萬億要流向農村了。農民要獲得這45萬億元, 最好的辦法就是發揮土地村民集體所有制的優勢, 在一定區域內實施“撤村并居”, 以壓縮整理宅基地、自留地和改造荒廢地——“非轉農”獲得補償, 這是農民 (集體) 和基層干部追求土地價值最大化的經濟理性。
“撤村并居”也是農民適應農村巨大變遷和科學發展農村社會事業的理性選擇。這些年來, 新農村建設的另一個困境是農村的公共服務難和基礎設施建設難, 主要原因是農民居住過于分散。要為全國居住在60萬個行政村、500萬個自然村的9億多農民提供水、電、氣、路、網、郵和教育、醫療、養老、消防、安全、健身娛樂等服務非常不經濟。更大的問題是30年后, 鄉鎮、集鎮以下居住的農民可能只有2億—3億人, 這是人類歷史上從未有過的大變遷。現在的新農村建設, 必須適應這個趨勢, 超前規劃, 將有限的公共資源集中用于中心村建設, 以避免新農村建設的巨大浪費。農村的“空心村”越來越多, 說明“撤村并居”不僅符合農村社會事業發展的要求, 也符合農民意愿。
可以肯定, 在未來很多年只要守住18億畝耕地的政策不變, 各地城鄉統籌發展的速度和水平在很大程度上取決于“土地增減掛鉤”政策的力度。“土地增減掛鉤”執行力度越大, 城鄉統籌發展和協調發展就越理想;農村“撤村并居”越快, 工業化和城市化也越快;工業化和城市化越快, 反哺農村發展的力度也會越大, 農村現代化的速度也會越快, 縮小城鄉差距的速度也會越來越快。
因此, 未來農村的“撤村并居”和工業化、城市化是相輔相成、高度相關的, “撤村并居”既是農民和基層干部的理性經濟行為, 也是符合社會發展規律的理性行為, 是阻止不了的大趨勢。
四、辯證看待“撤村并居”、“農民上樓”過程中的主要問題
第一, 關于農民種養不方便、生活成本上升的問題。當前, 某些傳統的農家生產生活方式正在遠去。一方面, 農民自主建房基本上樓房化了, 幾乎再沒有農民建平房了, 這是大趨勢;另一方面, 種養殖專業化、農機服務社會化發展很快, 多數農民不種地、不養豬了, 這也是大趨勢。即使有些農民依然有種養的意愿, 在“撤村并居”的過程中也可照顧到, 如設專門的養殖小區、專門的種菜小區、專門的農具和雜物放置間等。“撤村并居”后, 隨著農村勞動力價格的不斷上漲, 更多的農戶會將土地轉包出去, 住地和莊稼地的距離慢慢會被忽略。當然, 在設施農業比較發達的地方, 臨時生產房和農業生產棚必須在一起, 這與“撤村并居”、“集中居住”并不矛盾。總之, “農民種養不方便”的問題, 既不完全是“集中居住”造成的, 也并非不可克服。
此外, 農民上樓后, 部分農民的生活成本會有一定的上升, 但總體上看, 農民得到的土地補償款 (若政府和開發商不克扣) 應能保障未來的生活質量;另一方面, 即使農民不集中上樓, 自己建樓房也是上樓。農民生活成本上升, 是通脹在農村的反映, 不能歸結于“農民上樓”。
第二, 關于開發商賺錢太多、政府對農民補償不足的問題。農民買房價格高于或遠高于建房成本, 這樣的問題確實普遍存在。如果基層政府僅僅是個服務者, 價格是農民共同體 (村社集體) 和開發商平等談判的結果, 或者農民共同體自主招標選擇開發商, 那么開發商盈虧與否都不是問題。所以, 避免農民抱怨開發商賺錢太多的辦法, 是在實施“撤村并居”中一定要以村民共同體 (村社集體) 為主體實施, 基層政府一定要定位在服務者的角色上, 不要越俎代庖。
有些地方政府在“撤村并居”中“賺”了農民的錢, 導致農民得到的補償遠遠少于預期, 責任在地方政府, 但根源在于我國不合理的財政體制。足額補償農民節約出來的土地, 關鍵在于高級政府正確處理和低級政府之間的財權和事權關系, 要通過財政制度和干部考核制度改革, 讓基層政府成為“撤村并居”的無償服務者。
還有一種情況可能導致“補償不到位”。如果“集中居住”所占的地不是通過內部調整土地平均攤銷, 而是需要花錢買, 那么節約出來的地的補償就自然會“少”很多。一般情況下, 土地集體所有制比較完整的農民共同體 (村社) , 農戶占有土地資源差別不大, 即使有差別, 也有內部“結平衡賬”的習慣, 這樣的村莊在實施“撤村并居”過程中會比較順利, 農民抱怨“補償不到位”的相對少。反之, “補償不到位”的意見就會很突出。
對于村民“補償不到位”的意見要具體分析。不能因為有極少數農民說“補償不到位”, 就肯定政府克扣了農民的錢, 需要甄別。真正要避免“補償不到位”的意見出現, 最有效的辦法是讓用地企業與農民共同體 (村社集體) 直接見面談“土地增減掛鉤”的補償, 以避免鄉鎮政府截留用地企業給村民的“非轉農”補償資金。
第三, 關于不夠透明和不夠民主的問題。在“撤村并居”、“集中居住”的決策過程中, 占有宅基地和自留地多的村民, 總是希望按照既有的宅基地和自留地補償, 而宅基地、自留地小于平均值和沒有宅基地、自留地的村民, 總是希望按照一人一份補償。村民共同體內部必然存在多數人“欺負”少數人的現象, 這是由農民共同體的共有產權結構的特性決定的。不尊重少數人的不合理要求, 不能視為基層政府“不尊重農民意愿”。少數村民抱怨村民共同體內部的“政策不透明、不公平”和“決策不民主”也不能等同于抱怨基層政府“政策不透明、不公平”和“決策不民主”。
第四, 關于對極少數不同意“集中居住”者實施強制拆遷的問題。大面積的“撤村并居”、“集中居住”, 強制拆遷雖然難以避免, 但還是應該盡可能地減少政府強制拆遷。不過, 也不能把村民共同體內部依據《村民委員會組織法》實施的強制拆遷和政府強制拆遷混為一談。
只要中央政府改善財政體制, 確保基層政府只做村民共同體“撤村并居”、“集中居住”的協作者和服務者, 那么基層政府實施“強制拆遷”完全可以避免。如果有占有宅基地、自留地特別多, 又不愿意給別人有償使用的極少數村民, 阻礙村民共同體做出的“撤村并居”、“集中居住”決議的實施, 基層政府應支持公平正義。
第五, 關于政府承諾的基礎設施建設和公共服務沒跟上、社會保障制度沒兌現問題。很多“撤村并居”或“農民上樓”后的農民有意見, 就是因為政府承諾的基礎設施建設和公共服務沒有跟上, 社會保障沒有兌現, 而并不是因為“撤村并居”或“農民上樓”不好。要通過中央政府加大農村基礎設施建設和農村公共服務的統籌力度、加大城鄉社會保障力度加以解決。如果農村的社會保障水平接近城市水平, “撤村并居”不僅對農村人有吸引力, 對城市市民也有很大的吸引力。在我們考察過的農民“集中居住”社區, 一般都有10%左右的市民, 如果農民共同體準許, 這個比例會更高。
第六, 關于破壞了鄉村文化和農民生活方式的問題。盡可能保留和保護生態村、特色村、文化村、古村, 是我們主張“撤村并居”、“集中居住”的前提。中國的村莊, 絕大多數都是文革前后建成的, 很多村莊沒有任何規劃, 環境和基礎設施極差, 也沒有特色和文化價值。在“土地增減掛鉤”政策的大背景下, 許多村莊的新農村建設“大拆大建”不可避免, 這也是一次重建鄉村文化和農民生活方式的機會。政府應該動員和組織廣大農民開展新農村規劃活動, 在大破中大立 (重建) 鄉村文化和農民生活方式。
五、“撤村并居”好, 好事難做好
“土地增減掛鉤”政策將轉移數10萬億的資金建設新農村, 一場以“撤村并居”為核心內容的新農村建設運動已經拉開了序幕。這必將是有史以來最壯觀的新農村建設運動。但要真正做好, 實在不容易。究其原因, 主要有:
第一, 村民共同體 (村社集體) 處于瓦解之中, 農村沒有了可以承擔“撤村并居”任務的合法主體。現階段完全靠國家權力治理農村是不現實的。村民自治 (經濟發展、社區建設、社區管理——“三位一體”) 是以村民共同體存在為前提的。現在的農村, 傳統的血緣和地緣農民組織資源消亡了, 絕大多數建立在土地集體所有制和集體經濟基礎上的村民共同體也因為集體所有制和集體經濟的瓦解而名存實亡。
改革開放以來, 中國絕大多數村莊共同體不是走向大寨、華西、永聯和周家莊等“三位一體”功能完善的村社 (村民共同體) , 而是走向了小崗村。小崗村在“增人不增地、減人不減地、承包地不要錢還有補貼”和土地承包“長久不變”等政策作用之下, 村民共同體內部“結平衡賬”機制消失, 村民共同體被迫處于分化瓦解之中。在這樣的村內, 利益完全對立的人越來越多, 村民共同體日益分化, 自主搞水利、道路等基礎設施建設不可能, 自主搞“撤村并居”、“土地整理”更不可能。
在村民共同體日趨瓦解的背景下, 誰來主持實施“撤村并居”、“集中居住”?村社內部成員之間的各種利益沖突怎么平衡?如果一定要實施“撤村并居”、“集中居住”, 只能借助外部的力量。借助外部的力量解決不了“增人不增地、減人不減地、承包地不要錢還享受補貼”和“長久不變”所致的不公平問題, 注定了“撤村并居”、“集中居住”不可能一帆風順, 更不能人人如意。
最近20年的農村政策和法律法規, 是按照城市人和進城人的邏輯制定的, 幾乎沒有按照完善村民共同體“經濟發展+社區建設+社區治理”三位一體功能的要求制定。這是上世紀90年代以來中國三農問題日益嚴峻的根源, 更是農村好事也難做好、甚至做成壞事的根源。
第二, 某些基層政府企業化, 導致官商勾結制度化、合法化。由于絕大多數村社共同體在不斷瓦解之中, 實施“撤村并居”合法的、有效的主體缺位, 替代的辦法是由基層政府主導“撤村并居”、“集中居住”。由于基層政府是最低級政府, 財政最窮, 卻要承擔很多基礎設施建設、公共服務的配套資金任務和維穩任務, 處于負債度日的狀態, 因此受財政之困而被迫成為了準經紀人。統籌實施“撤村并居”、“集中居住”, 對鄉鎮政府而言, 既是出政績的機會, 也是改善財政狀況的機會。
現在的鄉村, “撤村并居”、“集中居住”之事, 農民村社共同體做不了, 農民合作社不能做, 單個農民不能做, 只有開發商做是合法的。很多地方搞“撤村并居”、“集中居住”都有開發商參與、甚至主導, 這不僅是基層官員腐敗、“官商勾結”的偶然現象, 制度和法律有缺陷也是重要原因。
做大規模的“撤村并居”、“集中居住”雖是好事, 但政府要賺錢, 開發商要賺錢, 農民沒有自主性和自主權, 要將這件好事做好, 實在有些難。
第三, “土地增減掛鉤”的戰略正確, 實施“撤村并居”的策略有失誤。為了守住18億畝耕地紅線, “土地增減掛鉤”戰略上是正確的。這個戰略的本質是在偏遠地方通過“非轉農”, 在發達地方“農轉非”, 以此實現占補平衡, 讓偏遠的地方和發達地方共享土地工業化、城市化帶來的地租增值收益。越偏遠的地方和越發達的地方合作“占補平衡”, 地租增值就越多, “撤村并居”就越容易操作。
可是, 有些地方恰恰相反, 在城郊村或在經濟發展較好的村搞“撤村并居”, “撤村”不便宜, “并居”也更貴 (主要是新占的土地貴) , 節約出來的地還不多, “宅基地換房子”就很困難。
城郊村、生態村、文化村、古村、經濟發達村、庭院經濟發達村、特種農業村等, 都不宜“撤村并居”和“非轉農”, 因為這些村子的建設用地非常寶貴, 甚至其未來價值不低于一般性的城市建設用地。城郊村是“農轉非”的對象, 是未來城市的一部分, 切切不可急于搞“撤村并居”和“非轉農”。
第四, 主要領導不深入一線, 體制整體缺乏主心骨和執行力。“土地增減掛鉤”政策和“撤村并居”是涉及全局的大好事, 迫切需要各級主要領導下鄉駐村辦點, 在第一線操作中調查研究, 及時發現問題和矛盾, 及時修改政策和制定新的政策, 以保證將此好事健康地繼續下去。不深入一線, 遇到問題“繞道走”, 就會導致半途而廢。
作者：李昌平 馬士娟 曹雅思 河北大學中國鄉村建設研究中心 河北大學
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇2011年03期
(掃一掃，更多精彩內容！)
