自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來,國家相關規劃和政策相繼出臺。十九大提出到2035年基本實現農業農村現代化,到2050年實現鄉村全面振興,并提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”總要求。之后的2018年和2019年中央“一號文件”又分別就實施鄉村振興戰略和農業農村優先發展等工作提出具體意見。為指導各地實施鄉村振興戰略,中共中央與國務院還于2018年9月印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》(下文簡稱《規劃》),對近五年鄉村振興做了總體部署。
在以上中央文件指導下,各地也相繼公布地方的鄉村振興規劃,并部署了近期的相關項目。在國家《規劃》發布僅一年多時間內,全國31個省(區、市)都已相繼公布了地方鄉村振興戰略規劃,但多數同國家規劃大同小異,有些地方希望借此機會實現跨越式的農村發展,還有一些地方更是明文規定“把公路沿線、鐵路沿線和江河沿線”等容易看得到的地方作為近期鄉村振興的重點工作區域。
然而,落實鄉村振興戰略既是當務之急更是長遠之計,不理清農村經濟發展趨勢和轉型路徑難以避免未來走彎路。首先,從國家層面看,必須理清農村經濟轉型的路徑、主要特征和普遍規律,只有這樣才能為實現2035年和2050年長遠目標做好頂層設計,制定好未來的發展路線圖。其次,我國是個幅員遼闊的大國,發展階段和自然資源的區域差異顯著,鄉村振興需要在尊重農村經濟轉型的普遍規律基礎上,明確各地目前在農村經濟轉型過程中所處的階段,并探討與該階段相適應的制度安排、政策支持和投資重點;只有這樣,才能避免未來在推進鄉村振興進程中走彎路。
一、亞洲主要國家農村轉型特征及其效果
(一)農村轉型:總體趨勢
本文從三個指標來衡量農村轉型程度或水平:(1)農業從低價值的傳統作物生產向更具多樣化和商品化的高值農業的轉型;(2)農業生產力或農業勞動生產率;(3)農村勞動力非農就業。
從亞洲總體上看,伴隨著食物需求和農產品市場的變化,亞洲農業在過去幾十年經歷了較快的轉型過程。在食物需求方面,受收入增長、城市化和消費方式變化等影響,食物消費向更多量、更多樣和更安全的需求轉變;在農產品市場方面,隨著國內市場一體化、供應鏈系統創新和經濟全球化等推進,市場向更商業、更競爭和更整合的方向轉變。與此同時,農業生產對農產品需求及市場變化也做出了與之相適應的反應。例如,基于聯合國糧農組織(FAO)的數據,1961年亞洲的谷物面積占農作物總播種面積的64%,到2015年該比例已下降至50%左右,而高價值的經濟作物生產不斷增長;同期,養殖業快速增長。例如畜產品與谷物的產值之比已從1961年的1∶9提高到2015年的1∶3;另外,同畜產品生產相比,水產品生產甚至以更快的速度增長。
除了農業結構調整外,農業生產力和農村勞動力非農就業是衡量農村轉型的另外兩個主要指標。已有研究表明,亞洲過去幾十年的農業生產力增長速度顯著高于世界其他地區平均增長。國際農業發展基金(IFAD)采用農業勞動增加值(或農業勞動生產率)來衡量農村轉型水平;結果表明,亞洲發展中國家在1990～2014年間的農業勞動增加值年均增長率達2.2%,顯著高于世界其他地區平均增長率(1%左右)。亞洲的工業化過程也為農村勞動力創造了大量的非農就業機會,90年代后期亞洲主要發展中國家農村勞力非農就業占20%～40%,非農收入占25%～50%;而近年來的研究表明,亞洲農村勞動力非農就業比例一直呈現上升趨勢。
(二)農村轉型:國家差異
雖然從總體上看,過去幾十年亞洲農村經歷了較快的轉型過程,但國家間差異顯著。首先,本文以非谷物農產品產值占農業總產值的比例來衡量農村轉型程度,對亞洲9個發展中國家進行分析。結果表明,過去30多年這些國家農村轉型的水平和速度存在較大的差異,中國等是農村轉型速度最快的國家之一,而菲律賓和柬埔寨農村甚至往相反的方向轉型,其他如印度尼西亞、老撾、越南、印度、巴基斯坦介于前兩類國家之間。
其次,如果以農業勞動生產率作為農村轉型的衡量指標,本文發現各國農村轉型水平和速度存在很大差異。例如,基于世界銀行數據(World Bank,WDI),采用農業勞動增加值計算1992～2012年間的年均增長率,中國高達3.7%,越南也達到2.7%,而菲律賓和柬埔寨只有1.9%,巴基斯坦更低(0.59%)。
第三,農村轉型另一重要指標——農村勞動力非農就業——在國家間也存在很大差異。過去40年,中國是農村勞動力非農就業增長速度最快的發展中國家之一,70年代后期幾乎所有農村勞動力從事農業生產,而根據國家統計局農民工統計監測調查數據表明,2018年農民工數量達到2.884億人,相當于農村常住人口的50%1。東南亞不少國家農村勞動力的非農就業也增長較快,如越南自21世紀初以來,每五年就有10%的農業勞動力向工業和服務業轉移;而與中國和越南相比,南亞的印度、孟加拉國和其他地區部分國家轉型速度則相對較慢;例如Misra(2013)研究印度農村勞動力非農就業比例在1983年至1994年間只從19%提高到22%,雖然之后非農就業增長有所加快,但到2010年也僅達到32%。
(三)農村轉型:轉型效果
農村轉型涉及面廣、影響深遠。它對國家食物安全、農民收入、社會公平(特別是農村減貧)和農村可持續發展都可能產生深遠的影響。這些問題是農村轉型研究領域的重點,但目前國內外在這一領域的研究不多。一個預期的假設是:加速農村轉型能促進食物安全保障、農民增收、農村減貧和農村可持續發展,當然這需要合適的制度保障和政策支持。
從促進食物安全保障的角度來看,在保證谷物人均供給充足的情況下,加速農村轉型或促進高價值的農產品(例如,經濟作物、畜產品、水產品等)生產,能更好地滿足城鄉居民在食物營養、種類和數量上日益增長的需求。與此同時,食品質量與安全也隨著農業分工、生產規模化、農業生產者應對各種風險能力的增強等而得到更有效的保障。
至于農村減貧和農民增收,無論是從促進高價值的農產品生產、還是從農村勞動力非農就業增長的角度來看,都能產生積極的影響。為了說明這一問題,這里以亞洲主要發展中國家的農村轉型和農村減貧為例。上文已經討論了這些國家的農村轉型速度,這里就重點介紹這些國家的農村貧困發生率變化情況。過去30年亞洲多數國家農村貧困發生率呈現下降趨勢,但農村減貧成就在國家間也存在較大的差異。以世界銀行定義的每天1.25美元的極端貧困線為標準,中國和越南是農村減貧取得最大成就的國家,菲律賓和巴基斯坦則在農村減貧方面進展緩慢,其他國家在農村減貧方面的成就則介于前面兩類國家之間。
根據數據計算,農村轉型速度越快的國家,農村貧困發生率下降的速度也越快。雖然這種關系不是完全的線性關系,但它們之間的負相關還是比較明顯的。例如,越南(1993～2008年)和中國(1990～2012年)在各自的相應時期內,年均農村轉型速度(或非谷物類農產品在農業總產值中的占比變化百分比)分別為0.9%和0.8%,而相應的農村減貧速度則分別為3.18個和2.98個百分點;而菲律賓和巴基斯坦的農村轉型幾乎沒有發生什么變化,這些國家的農村減貧速度也最慢。值得一提的是,如果把年均減貧速度改為其他農村發展指標(如人均農村居民收入增長速度),也得出類似的結果,即農村轉型速度越快,農民收入增長速度也越快。當然它們之間在多大程度上存在因果關系,這還需要做更深入的實證研究。
二、亞洲主要國家結構轉型及其效果
(一)發展中國家
本文首先還是以亞洲主要發展中國家結構轉型和農村減貧為例來探討結構轉型與農村發展之間可能存在的相關關系。
首先,從總體上看,亞洲發展中國家已經發生較顯著的結構轉型,主要體現為農業就業占比和農業GDP占比都呈現顯著的下降趨勢,這說明隨著農業的發展,工業和服務業以更快的速度增長(即經典文獻中證明的農業對國民經濟增長的乘數效應)。其次,農業就業占比都顯著高于農業GDP占比,但經濟增長到一定階段后,農業就業占比下降速度快于農業GDP占比下降速度,這是經濟增長到一定階段后,工資開始上漲,資本替代勞動力,農業勞動生產率開始顯著上升。第三,近期一些亞洲發展中國家結構轉型加速,農業就業占比和農業GDP占比開始趨同,它們之間的差異顯著縮小并開始趨向于零(例如,馬來西亞)。如果它們間的差異為零,結構轉型結束,農業勞動生產率等于工業服務業平均勞動生產率,勞動力在部門間的生產率或收入差異消失,這時城鄉收入差異也隨之消失。
那么在發展中國家,結構轉型速度(例如,非農部門在GDP中占比的年均增長幅度)同農村的減貧速度存在什么關系?根據數據計算表明,結構轉型速度與農村貧困下降速度也成正相關。即一般來說,結構轉型快的國家,其農村減貧的速度也越快。這是因為結構轉型為農村勞動力創造了非農就業機會,在增加農民收入的同時,也顯著降低了農村貧困人口比例。
(二)日本與韓國
本文再以亞洲發達國家(如日本和韓國)為例,說明加速結構轉型對縮小農業與非農部門勞動生產率差距(或城鄉收入差距)的重要作用。數據計算表明,到21世紀初,日韓的農業就業占比與農業GDP占比基本上驅同,兩者之間的差異在近年來都下降到3%左右。歐美許多國家在進入后工業化時期或在結構轉型結束時,農業就業占比基本上等于農業GDP占比,而日韓即使完成了工業化過程也難以徹底消除城鄉勞動生產率差異,這是因為日韓是人多地少的國家,而歐美相對來說多為人少地多的國家。雖然農業自然資源稟賦的差異使農業勞動生產率在日韓和歐美國家之間產生差異,但在通過加速結構轉型來促進農業勞動生產力的提高或縮小城鄉勞動者收入差異方面的作用是一樣的。
三、農村轉型和結構轉型及其效果的類型分析
基于農村轉型速度與農村減貧速度的相關關系和結構轉型速度與農村減貧速度的相關關系,本文對亞洲發展中國家農村轉型做了分類分析,結果如表1所示。表1顯示出非常有意思的現象和值得進一步論證的假說。
首先,結構轉型和農村轉型都快的國家,農村發展(如農村減貧)也都較快;表1的結果還說明,結構轉型和農村轉型都快的國家,不會或很難出現農村減貧較慢的結果,這從反面進一步說明農村轉型和結構轉型的重要性。
其次,結構轉型和農村轉型都慢的國家,農村發展(如農村減貧)也都較慢;結構轉型和農村轉型都慢的國家,沒有出現農村減貧較快國家的現象。
最后,在結構轉型和農村轉型中,出現一個轉型較快而另一個轉型較慢的國家,農村發展(如農村減貧)則呈現中等的速度,即介于前面兩類國家之間。
以上轉型分類分析結構表明,要加速農村發展與加快鄉村振興進程,需要加速農村轉型和結構轉型的速度。前者屬于農村內部的發展,即我國現在提出的加快綠色高效高值農業的發展;而后者屬于農村外部的發展,即加速城市化、工業化進程和推進城鄉融合發展,能夠更大幅度地拉動農村發展。
四、中國農村轉型、結構轉型和農民增收
(一)農村轉型與農民增收
為進一步分析農村轉型速度與農民增收之間存在的關系,本文進行數據分析。首先,農村轉型路徑因農業生產類型不同而異(例如,在農村轉型初期,農業以牧業或漁業為主的省份和郊區農業為主的直轄市,同農業以種植業為主的省份相比,農村轉型存在不同的路徑問題),本文在分析時沒有包括內蒙古、新疆和西藏(主要牧區)、海南(轉型從漁業等起步)以及北京、上海和天津等直轄市。其次,由于改革開放初期農村發展水平存在較大差異,為此本文以1978年農民人均收入為指標,把所有省份分成較低收入和較高收入兩個組。最后,以高值農業(農業總產值-糧棉油糖產值)占比作為衡量農村轉型指標,分析農村轉型與農民人均收入增長之間的關系,結果見圖1。
由圖1所示,高值農業占比年均增長較快(即農村轉型速度較快)的省份,其農民增收速度也較快。有部分省份偏離正相關的模擬線較遠,因為還有許多其他因素也同時影響著農民收入的增長,包括本文后面要分析的結構轉型與農民增收的關系。
(二)結構轉型與農民增收
為了更清晰地描述改革開放以來我國結構轉型趨勢,本文對每個省選取3個年份(1978年,2000年和2016年)的農業GDP占比和農業就業占比數據,它們同人均GDP的對數關系見圖2。對中國分省數據的分析結果同前面對亞洲主要國家的結構轉型分析結果相似,即中國各地在改革開放以來也經歷了較快速度的結構轉型,部分高收入省份近期農業就業占比與農業GDP占比的差距已顯著下降,有望在不久將來完成其結構轉型,實現農業勞動生產率在部門或城鄉之間的趨同。對中國分省數據的分析結果進一步表明,結構轉型對提升農業勞動生產率和縮小城鄉勞動收入差距有極其重要的和決定性的作用。
基于圖2中的數據計算的非農GDP年均變化速度(或年均變化百分點)和農民人均收入年均增長率進行分析,結果見圖3。圖3中的模擬曲線同本文所預期的一致,即結構轉型速度到達一定程度(例如,年均超過0.5%左右)后,由城市化和工業化帶來的結構轉型能夠顯著提升農民增收的速度。
五、中國農村轉型路徑、主要特征和驅動力
(一)農村轉型路徑、階段和主要特征
盡管現有文獻已經注意到發展中國家經歷了不同程度的農村轉型過程,但研究多集中于某特定時期或某些特定地區,對農村轉型過程缺乏理論概括和系統總結。本節結合中國農村轉型歷程分析,認為在廣大的農區(不包括牧區、林區和漁區),農村轉型基本上都要經歷如下四個階段。第一階段是以主食生產為主,解決溫飽問題的階段。在這一階段,隨著農業生產力的提高,有限的水土資源能生產更多的農產品,農業生產開始向第二階段轉變,即向多種經營和農產品商品率不斷提升的階段轉變。在第二階段,農業生產力繼續提高,使部分勞動力從農業生產中釋放出來。隨著更多的勞動力從事非農就業,農村轉型進入了第三階段,該階段非農就業不斷增長,并逐漸地從兼業到農業與非農就業的分工、以及農業生產向規模化和機械化方向轉變。最后,農村轉型進入高值農業、可持續發展與城鄉融合發展的第四階段。
從全國總體上看,我國農村已開始從第三階段向第四階段轉型,但區域差異較大。基于對前面討論的衡量農村轉型的3個主要指標的綜合分析,多數西部地區處于轉型的第三階段,中部地區正從第三階段向第四階段過渡,而部分沿海發達地區已經進入了轉型的第四階段。
(二)農村轉型和主要驅動力
作為發展中國家農村轉型速度最快的國家之一,中國農村轉型有哪些主要驅動因素?過去有許多文獻對中國農村發展與改革做了大量的研究,作者也于2018年對過去40年中國農業發展與改革做了總結,得出農村制度創新、農業技術進步、市場化改革和農業投入是中國過去40年農業增長的四大驅動力,也是中國農業發展的四大法寶。Huang(2017,2019)在分析農村轉型問題時,把以上四大驅動力重新整合成如下三大類:制度(Institution)、政策(例如科技政策和市場改革等,Policy)和投資(Investment)或簡稱IPIs。
正是這些IPIs的相繼出臺,推動著中國農村從一個階段順利地轉到下一個階段。例如,改革開放初期中國農村總體上還處于農村轉型的第一階段,在一定的農業灌溉和農業技術保障前提下,當時出臺的制度創新(或家庭聯產承包責任制)極大地提高了農民生產積極性,顯著地提高了農業生產力。之后技術進步成為中國農業保持長期持續增長的最主要源泉之一。
到80年代后期,溫飽問題基本上得到解決,隨著農業生產力的繼續提升,農村開始進入多種經營和以市場為導向的商品化生產階段(即農村轉型的第二階段)。在這個階段,與本階段相適應的政策(如市場改革)和投資(如市場和農村道路等基礎設施建設)對加速農村轉型起到極其重要的推進作用。市場改革和基礎設施建設使農產品在21世紀初實現了全國整合或一體化的農產品市場,極大地改善了農村資源配置和促進了農業結構調整,加快了農村轉型速度。在這個時期,隨著農業生產力的繼續提升,農民能夠逐漸把更多的水土資源、勞力和資金投入到價值和收益較高的經濟作物和養殖業生產,實現農業生產多種經營,并提高了農產品生產的商品率。
到了90年代中后期,隨著農業生產力的繼續提升和結構轉型的加速,農村進入了轉型的第三階段。在這個階段,除了上述兩階段的驅動力推動外,這個時期先后出臺的促進農村企業與農產品加工業發展政策、放松城鄉和區域間勞動力市場管制政策、土地流轉的制度創新、農民專業合作組織制度創新、農村城鎮化制度安排、農業機械化補貼政策、農業社會化服務制度創新、農機及機械化補貼政策,以及不斷加速的城市化進展(結構轉型),加速了第三階段的農村轉型速度,使農村在不斷提升農業生產力的同時,有更多的農村勞動力從農業部門釋放出來,從事非農就業。在這個階段,農村也逐漸地從農業的兼業生產轉向專業化和規模化的生產。
21世紀初以來,特別是從“十二五”以來,東部沿海發達地區開始進入了農村轉型的第四階段。在這個階段,完善的市場保障和資源永續利用與環境友好等激勵政策極其重要,這些政策促進了綠色高效可持續的高值農業發展;同時,在這個階段,需要建立城鄉融合發展的體制機制。
縱觀我國農村轉型過程及其驅動轉型因素,我們認為,制度創新、政策支持和投資(IPIs)極其重要,但更為重要的是IPIs出臺的順序性。即在農村轉型的每一個階段,都有與之相適應的、特定的制度、政策和投資,它們能夠使農村順利地從一個階段向下一個階段轉型。
六、主要結論和政策建議
本文論述的許多問題和觀點實際上在近期中央相關文件中都有所體現,但在鄉村振興戰略實施初期,實際情況和要求還相差甚遠。例如,國務院2018年出臺的《規劃》在指導思想上特別強調要“建立健全城鄉融合發展體制和政策體系”,在具體推進上也強調“堅持城鄉融合發展”的原則;《規劃》的第七章、第八章、第九章和第三十一章等章節更分別對“統籌城鄉發展空間”“優化鄉村發展布局”“分類推進鄉村發展”“完善城鄉融合發展政策體系”等做了規劃。但實際情況正如本文開篇提到的那樣,許多地方存在急于求成,在沒有理清農村轉型路徑與規律的情況下,盲目推進鄉村振興的建設項目,難免未來要走彎路。基于本文對農村轉型和結構轉型及其效果的分析,本文就我國未來全面推進和實施鄉村振興戰略提出如下幾條政策建議和需要進一步研究的修改問題。
首先,在推進鄉村振興過程中,各地農業要以加快轉型速度為方略,促進高值農業發展和農民增收。要讓每個勞動力、每一畝耕地和每一滴水創造出更高的價值和收入,這樣農業才能吸引更具生產力的勞力和資金的投入。要使每個農業生產要素創造出更高的價值和收入,就必須發展綠色高效多功能的高值農業。未來農業發展重點不在數量,因為農業增產往往導致農民減收;未來農業發展要靠質量提升農產品的價值,靠綠色、高效、特色和多功能的農業增長。
其次,在推進鄉村振興過程中,各地各部門要以加速結構轉型速度為方略,促進農村勞動力非農就業和農業勞動生產率的大幅提升。不加快結構轉型,單靠農業內部生產力的提高,難以實現農業勞動生產率與非農行業勞動生產率的趨同,從而難以較大幅度縮小城鄉居民的收入差距。我國2018年農業GDP占比已下降到7%,但農業就業占比還高達26%;預計到2035年,農業的GDP占比將下降至5%左右,到時要使農業具有活力和吸引力,農業就業在全社會就業的占比必須下降到8%甚至更低的水平;要達到這一目標,急需加速結構轉型,使更多的農村勞動力向城鎮轉移,只有這樣才能大幅度提高農業勞動生產率,大幅度地縮小勞動生產率在農業與非農行業之間的差距。
第三,在推進鄉村振興過程中,各級政府要以轉變政府職能為方略,通過制度創新、政策創新和投資創新,加快農村轉型和結構轉型,促進城鄉融合發展。制度創新、政策支持(例如,科技創新和市場改革等)和農業投入是我國過去40年農業增長的法寶,更將是現在和未來鄉村振興的法寶。要有更加創新的制度安排(例如,農村土地制度、農民產銷組織、農民能力建設制度、農產品市場法規監管制度、城鄉融合發展體制等)、更加創新的激勵政策(例如,農業科技創新、農業支持和市場改革等激勵政策)和更加有效的政府投資(例如,農業農村發展的公共物品與服務、提升農業生產力與競爭力以及可持續發展等領域的投入),加快農村轉型、結構轉型和城鄉融合發展的速度。
第四,不同類型的農村存在不同類型的轉型路徑或屬于同一轉型路徑但處于不同轉型階段的農村,在推進鄉村振興過程中,不能搞一刀切。牧區、漁區和林區的農村轉型路徑顯然不同于農區的農村轉型路徑,而不同轉型路徑的農村轉型有其特定的制度安排、政策支持和投資重點;即使是屬于同一轉型路徑,處于不同轉型階段的農村也需要有與之相適應的制度、政策和投資。西部地區可以學習和借鑒沿海東部地區在制度、政策和投資上的創新思路,但農村轉型路徑差異和轉型階段差異以及加快轉型需要與各階段相適應的IPIs的要求,意味著簡單復制先進地區的做法可能會欲速則不達。
第五,在推進鄉村振興的過程中,還有一系列重大理論和實踐問題需要學術界開展深入的研究。本文僅對農區農村轉型、結構轉型及其與農民收入與農村減貧之間的關系和特征等做了討論和分析,這種關系和特征是否是農村轉型的普遍規律?它們之間的因果關系如何?這些問題還需要開展更加深入的理論研究和嚴謹的實證研究,特別是主要IPIs的影響和IPIs出臺的順序性問題。同時,還要加強農村轉型對食物安全和農村可持續發展的影響研究,為國家順利推進鄉村振興提供科學的決策依據。
作者系《中國鄉村發現》學術委員、北京大學新農村發展研究院院長
中國鄉村發現網轉自：《經濟問題》2020年第1期
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