民族要復興，鄉村必振興。2021年是中國共產黨成立100周年，習近平總書記在2020年中央農村工作會議發表重要講話強調，在向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關口，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。習近平總書記指出，我們黨成立以后，充分認識到中國革命的基本問題是農民問題，把為廣大農民謀幸福作為重要使命。
土地是國之根本，也是中國共產黨得以成長壯大的生命線，土地是農民安身立命之本，承載著農民太多的希冀。中國共產黨成立以來，土地政策在一個世紀的時間里不斷變化著，從蘇區的“耕地農有”到抗戰的“減租減息”，土改時期的“耕者有其田”到社會主義改造后的“勞動群眾集體所有”，直至家庭聯產承包責任制，實現從“兩權分離”到“三權分置”，黨在制定和執行農村土地政策的實踐過程中，堅持以解決土地的所有權和經營權為其核心內容，緊緊抓住所有權與經營權問題，適應我國廣大農民群眾對賴以生存的土地的迫切要求。縱觀100年來農村土地政策變遷，解決土地問題，滿足農民土地要求，發展農村生產力始終是黨維護人民根本利益的核心。
新民主主義革命時期農村土地政策（1921-1949年）
在新民主主義革命時期，中國共產黨把馬克思主義原理同中國實際相結合，開創了農村包圍城市并最終奪取城市的武裝革命道路，核心是通過土地革命，解放農民最終解放了全中國。這一時期，黨的土地政策的演進經歷了大革命、土地革命、抗日戰爭和解放戰爭四個時期。
大革命時期，以“減租減息”和“限制田租”為主要特征的土地政策。在大革命初期，由于農民階級長期處于被壓迫和剝削的狀態，封建地主階級兼并和占有大量的土地，廣大農民生活艱苦，有著對生存的期盼。中國共產黨于成立之初便深刻認識到要保障廣大農民的利益，解決農民的土地問題。黨的“一大”通過的黨綱中提出了將沒收的軍閥官僚的土地分予貧苦的農民。“二大”宣言中提出廢除重稅，規定城鄉的土地稅則，并對田租率加以限制，1923年“三大”更加保障農民的利益，并加以政策保護。在革命之初，農村的土地政策主要以減租減息和限制田租為主要特征，進一步實現耕地農有。1925年《中國現時的政局與中國共產黨的職任議決案》中提及，在過渡時期農民有著減租、減稅的要求。1927年，《土地問題議決案》中指出農民斗爭的起初是反抗來自土豪鄉紳的壓迫，進行減租減息、抗稅等。在大革命時期，黨已經開始充分認識到農民運動的重要作用，深刻認識到農民問題在國民革命中的中心位置。農民在革命斗爭中有著對獲得土地的熱切希望，黨制定土地政策的最終目標就是將沒收的土地分給農民，實現耕地農有，為之后土地政策的制定打下基礎，為土地革命積累了經驗。
土地革命時期，以“沒收地主土地”為主要特征的土地政策。在實踐與探索中，黨不斷了解農村現實情況以及廣大農民的切實需求，在土地革命時期的土地政策經歷了一個由只沒收大中地主土地，到沒收一切土地，再到沒收全部地主土地的過程。土地革命戰爭之初，土地所有權的問題尚未存在爭議，即堅持土地國有的政策。中共“八七會議”前后的一段時間內，中共中央主張只沒收大中地主的土地，不沒收小地主的土地。隨著黨的不斷發展，加之對以往經驗的反思總結，黨將最初的土地政策修更為“沒收一切地主階級土地”。通過實踐黨認識到土地所有權依然不能放諸于個人，買賣易換極易導致新一輪的土地兼并，1928年黨的歷史上制定的第一部土地法《井岡山土地法》頒布實施，規定“沒收一切土地”，在實際工作中，采取的方法適合實際，即沒收全部地主土地，并明確指出了土地的歸屬問題，以及沒收的土地如何分配等具體土地方案，分配原則以均分為主要形式，一定程度上達到了平均的目的，滿足了無地少地農民對土地的需求。1929年頒布了《興國土地法》，明確了農村土地的沒收對象，將井岡山《土地法》中的“沒收一切土地”，改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，保證了廣大農民的利益。針對當時土地國有化的政策無法滿足農民對土地的真實需求，1931年，毛澤東做出了已經分配的土地不進行再分配，允許租借買賣，落實了農民對土地所有權的掌握。黨在土地革命時期的土地政策是黨成立之后所制定的第一個較為系統和完整的土地政策，為中國革命開辟出一條正確的道路，是一次偉大嘗試，也是一項寶貴的歷史經驗，對當時中國革命的發展有推動作用。
抗日戰爭時期，以“減租減息”為主要特征的土地政策。抗日戰爭時期，為了聯合一切可聯合的力量來反抗日本帝國主義侵略，黨改變了原來土地革命時期所制定實行的土地政策，采用了減租減息的新政策。1936年發布《關于土地政策的指示》，糾正了王明關于地主不分田的相關政策。1937年《抗日救國十大綱領》提出了將減租減息正式作為一項基本政策來解決當前的土地問題。1937年9月6日，陜甘寧邊區政府對減租減息政策進一步具體詮釋，在工農民主政府時期尚未被沒收土地房屋的地主可保留他們原有土地房屋的所有權；回到邊區，被沒收了土地房屋的地主可以分得一份和農民一樣的土地房屋，可以享有正當的公民權益，地主可以將土地房屋租賃給農民，地租不苛刻的情況下政府將不加以干預。1942年《關于抗日根據地土地政策的決定》再次規定，地主可以出租土地，地租需在戰前原有地租的基礎上減低百分之二十五，同時承認戰前原有的借貸關系，年息不得超過一分半。這使地主的利益得到一定保障的同時有效減少了農民受到的剝削和壓迫。抗日戰爭時期，減租減息保障了廣大農民的利益，有效團結了廣大人民群眾，促進了全國抗日統一戰線的形成，實現了抗戰時期的民族團結，有力推動了抗日戰爭取得勝利的進程，為抗日戰爭后土地政策的制定提供了經驗。
解放戰爭時期，以“耕者有其田”為主要特征的土地政策。減租減息政策調動了廣大農民的積極性，也很大程度上削弱了農村封建勢力的力量。抗日戰爭勝利后，黨敏銳洞察到國民黨當局發動內戰的野心，土地政策也為解放區的自衛斗爭做出準備，1946年中共中央在《五四指示》中將土地政策由減租減息變為“耕者有其田”，滿足了農民對獲得土地的需求，農民的革命積極性被激發，同時也為團結廣大力量來抗擊國民黨的進攻，保留了溫和的成分，對地主階級并未采取絕對消滅。1947年，人民解放軍轉入戰略進攻階段，適應革命發展的需要和農民對土地的期盼，黨召開了全國土地會議，制定通過《中國土地法大綱》，提出了對封建性和半封建性剝削的土地制度進行廢除，實行“耕者有其田”的土地政策，由鄉村的農會來接收一切地主的土地和公地，這些土地將分給無地少地的農民。解放戰爭時期，土地改革成為解放區最大的經濟改革運動，黨的土地改革思想和政策隨著客觀形勢的變化和主觀認識的提高，經歷了一個逐漸成熟和完善的過程。經過土地改革運動消滅了封建生產關系，中國封建制度的根基受到摧毀，社會變革得到深入發展，解放了農村地區生產力，農民的政治覺悟也隨之提高，組織程度加強，更加堅定自覺地團結在黨的周圍，從而為新中國成立后的土地改革奠定了理論和政策基礎。
新中國成立后到改革開放前的農村土地政策（1949-1978年）
新中國建立后，中國共產黨通過土地改革和合作化、集體化改造小農，建立了社會主義制度，其核心是調整農民和土地的關系，有力地支持了工業化建設。
新中國成立初期，以“農民土地所有制”為特征的土地政策。新中國成立初期，通過土地改革消滅了封建地主土地所有制，按人口平均分配土地，實行農民土地所有制，實現了“耕者有其田”。農民集所有者與經營者于一身，集所有權與經營權于一體。1950年6月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法》，國家通過土地登記、發證、征收契稅等方式對土地進行管理，但土地產權可以自由流動，承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利，農民具有相對完備的土地產權。新中國成立以后黨對于土地改革的思想和政策更加成熟，方法和步驟也更穩妥，這次土地改革適應了我國當時的國情，極大解放了農村生產力，發展了農業生產，為社會主義的“三大改造”奠定了基礎，具有很強的激勵性，土地資源的配置效率較高。
社會主義改造完成后，建立互助組與初級合作社。隨著社會主義改造的完成，經濟關系出現新的變化，農村生產力進一步發展，小農經濟的劣勢開始凸現。同時，國家為了實現工業化要進行資本的原始積累，必須從農業提取剩余，土地資源的稀缺也迫使國家采取更集約的農業生產體制，城鄉二元結構的對立，也是從此開始逐步形成。為解決當時缺乏勞動力、農具等困難，克服分散經營的缺點，促進農業的發展，從1953年開始，國家政策以誘致性變遷為主，按照自愿原則，逐步產生了農業生產互助組的農地制度，生產資料統一經營，土地依舊歸個人所有但使用權由個人變為集體共同使用。初級合作社是在互助組的基礎上發展起來的，避免了不規模經濟的發生，農民感受到統一經營的優勢所在，自覺性和積極性較高。在一個純粹由私人占有土地的社會條件下，國家無法獲得充足的資金去進行工業化積累，但劇烈的制度變遷會導致變遷成本過高，國家需求與農民需求使得集約式的耕作制度得以確立，私人占有土地制度的解體已在此時有所顯現，由此引發高級農業合作社和人民公社的產生。
高級社與人民公社時期，農地集體化得以徹底實現。高級社是土地、農具等生產資料歸集體所有，共同勞動，統一分配，采取的是強制與誘致相結合的制度變遷方式，公平度較高，但此制度下土地收益分配不盡合理，農民不再占有土地，挫傷了農民的生產積極性。人民公社則是高級社進一步膨脹的結果，實行的是“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度。在此時期的農地制度下，土地使用權、所有權合二為一，土地經營規模較大，農民對土地失去所有權，同時也沒有真正的經營權，過分追求公平，缺乏激勵機制，勞動監督成本過高。土地成為“公共財產”，土地的收益與成本對每位社員具有很強的外部性，這是一種典型的強制性變遷，源于國家發展工業化，以農補工的需求，是國家出于實際考慮的決定。在此制度下，“先交公糧，再交余糧，最后才是自己的口糧”，國家獲取的農業剩余既滿足了整個社會的消費又為工業化的發展籌集了資金，在經濟上獲得了壟斷地位。而農戶生產的剩余較低，當農民從制度的變遷得不到相應的收益時，制度的再次變遷則成為一種必然選擇。
改革開放以來到黨的十八大農村土地政策（1978-2012年）
改革開放以來，農村改革首先是從土地承包開始，進一步調整和完善農民和土地的關系，走出了一條中國特色社會主義現代化道路。
實行家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制。中國農村改革首先是從實行包產到戶、包干到戶等多種形式的家庭聯產承包責任制開始突破的。改革開放前，我國農產品一直處于需求大于供給的局面，解決溫飽問題成為農業發展的首要任務。為了調動我國幾億農民的社會主義積極性，在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利，改革從農村拉開序幕，確定了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，提出了加快農業發展的二十五條政策措施，吹響了中國農村改革的號角。1979年9月，十一屆四中全會通過了《關于加強農業發展若干問題的決定》，1980年頒布《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，1982-1986年5個中央一號文件相繼出臺。到1981年全國農村社隊普遍推行了各種形式的生產責任制，1983年實行聯產承包制的基本核算單位由1982年的96%上升到99.5%，其中實行家庭聯產承包制的占98.3%。這種責任制形式開始于種植業、養殖業，繼而擴展到林業、漁業、商業、服務業。家庭聯產承包責任制是我國農村改革的重大成就，是億萬農民在黨的領導下的偉大創造。有統有分的雙層經營體制，凡是一家一戶辦不了或辦不好的事由集體來辦，適宜于家庭辦的事由農戶去辦，使集體的優越性和農戶的積極性同時得到發揮，可以容納不同水平的生產力，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，勞動效率成倍提高，普遍實現增產增收，整個農村經濟的面貌發生了根本性改觀，為我國農村現代化建設走出一條適合國情的道路。
穩定完善家庭承包經營，第二輪土地承包期再延長30年。1984年的中央一號文件將土地承包期由原定的3年，延長到15年，讓農民吃了“定心丸”。為進一步穩定和完善以家庭聯產承包為主的責任制，1993年黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是農村的一項基本經營制度，必須長期穩定，并不斷完善”。1993年中共中央國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中明確：“為了穩定土地承包關系鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。1993年3月，第八屆全國人大第一次會議通過修改憲法的決議，將以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，作為農村經濟的一項基本制度載入《中華人民共和國憲法》，以國家的根本大法保障這一制度長期穩定。同年7月2日，又將其載入《中華人民共和國農業法》。1998年黨的十五屆三中全會《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出，穩定完善雙層經營體制，關鍵是穩定土地承包關系，這是黨的農村政策基石，決不能動搖；同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。到1999年底，全國農村從總體上已經完成延長土地承包期工作，大多數地方已將土地承包經營權證書和承包合同簽發到戶，新一輪土地承包關系就此形成。
允許集體土地使用權依法有償轉讓，實現“兩權分離”。改革開放初期，農村土地使用權存在不穩定的現象，因此對農村土地流轉進行較為嚴格的限制。1984年開始，我國家庭聯產承包責任制正式在全國范圍內確立，農村的土地使用權趨于穩定，國家對農村土地流轉的相關政策也在一定程度上得到放開。1984年中央一號文件首次提出了“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1986年，《中華人民共和國土地管理法》出臺，首次從國家立法的高度對農村土地流轉進行肯定，其第二條明確規定“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓”。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，允許土地使用權依法有償轉讓。少數經濟比較發達的地方，本著群眾自愿原則，可以采取轉包、入股等多種形式發展適度規模經營，提高農業勞動生產率和土地生產率。針對一些地方出現的隨意改變土地承包關系、強迫流轉、侵犯農民利益的問題，1998年《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓”。2001年底下發的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》要求，農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行，必須堅持依法自愿有償的原則。2003年1月《農村土地承包法》和《農業法》頒布實施，在法律上明確了對土地承包經營權的保護，禁止承包期內發包方收回和調整承包地，把農村土地承包納入了依法管理的軌道。2007年3月，《中華人民共和國物權法》明確了土地承包經營權的用益物權性質，規定承包期屆滿由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包，為進一步堅持和鞏固農村基本經營制度奠定了法律基礎。通過創造良好的政策和法律環境，允許集體土地使用權依法有償轉讓，引導土地承包經營權有序流轉，創新農業生產經營體制，穩步提高了農民組織化程度，充分激發了農村生產要素潛能，加快培育農民合作社、家庭農場等新型經營主體，引導農戶采用先進適用技術和現代生產要素，加快了農業生產經營方式的轉變。
黨的十八大以來的農村土地政策（2012年- ）
習近平總書記強調，“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開始的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。
完善農村土地所有權承包權經營權“三權分置”。2013年12月，習近平在中央農村工作會議上強調：“農村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進。不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了。”要有歷史耐心，農村改革決不能犯顛覆性錯誤，這些重要論斷為推進農村改革指明了方向、劃出了底線。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確了“三權”權能內涵及相互關系，闡明了“三權分置”的實施路徑，這是在新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善，有利于提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。
開展確權登記頒證，土地第二輪承包到期后再延長30年。十九大報告提出要“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，讓農民吃上長效“定心丸”，要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。2018年12月底再次修正了《中華人民共和國農村土地承包法》，重點圍繞農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”，農村土地承包關系保持穩定并長久不變、土地二輪承包到期后繼續延長，完善土地承包經營權權能，維護進城務工落戶農民土地承包權益，保護婦女土地權益等重大問題作了修改。積極穩妥、有序開展確權登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準、“四至”不清等問題，目前已基本完成農村承包地確權登記頒證工作，把15億畝承包地確權給2億農戶。
引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。2013年中央一號文件提出“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。”黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出，加快構建新型農業經營體系，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2014年11月中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。2016年6月，農業部下發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》，依法推進農村土地經營權有序流轉。
黨的農村土地政策演變的歷史啟示
土地政策改革必須堅持以人民為中心的理念。黨在各個時期的土地政策的制定，都體現了對廣大農民利益的維護，無論是大革命時期減租減息、限制田租政策還是土地革命時期實行的耕地農有政策，無論是抗戰時期減租減息政策還是解放戰爭時期實行的耕者有其田政策，無論是改革開放后實行家庭聯產承包責任制，還是黨的十八大后實現從“兩權分離”到“三權分置”，都是在結合革命建設形勢的實際情況下，深入體察農民的意愿和對生活的期待和追求，最大程度上改變廣大農民在封建壓迫下悲苦的生活狀態，滿足了農民對土地的渴望，又從實際入手解決農民群眾在生活和生產中所面對的困難，保障了廣大農民群眾的根本利益，真正做到以人民為中心，提高農民群眾的生活水平和質量，從而進一步促進農村生產力的發展。
土地政策改革要為黨的中心任務服務。新民主主義革命時期黨的土地政策為革命的發展提供了強大動力，調動起農民的力量加入革命隊伍，最終推翻了三座大山的壓迫，徹底完成了反帝和反封建的歷史任務，黨的土地政策發揮了關鍵性作用，為黨在革命時期中心任務的完成提供了有力的支持。新中國建立后，中國共產黨通過土地改革和合作化、集體化改造小農，建立了社會主義制度，其核心是調整農民和土地的關系，有力地支持了工業化建設。改革開放以來，農村改革首先是從土地承包開始，進一步調整和完善農民和土地的關系，走出了一條中國特色社會主義現代化道路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，以處理好農民和土地的關系為主線，適應我國廣大農民群眾對賴以生存的土地的迫切要求，堅持深化農村土地制度改革，創新農地改革理論和實踐，穩定農村土地承包關系，實現從“兩權分離”到“三權分置”，推進農村改革全面深化，不斷解放農民、發展農民、富裕農民，全面建成小康社會、推進鄉村振興，農業農村發展取得歷史性成就，發生歷史性變革，為黨和國家事業全面開創新局面提供了有力支撐。
土地政策改革必須堅持農地的社會主義公有制性質，同時也要提高農地的資源配置效率。農村土地既具有生產農產品和生態服務的經濟功能，也具有確立農民社員身份、建構農村基本制度的政治功能。中國農村土地制度變遷的基本邏輯是堅持土地公有制，從而政治上符合社會主義公有制的要求。同時，又要強化農村土地的生產要素功能，讓其能夠在要素市場上交易，優化土地要素配置，實現帕累托最優的配置效果。以提高農業生產效率為目標，進一步明晰產權、還權賦能，通過進城農民的土地退出和農地經營權流轉機制，探索和推進各類農村土地的“三權分置”，進一步完善農村產權的集中交易市場體系及其配套制度，構建城鄉土地同地同權、同權同價的公平交易制度，既可把土地配置到獲得更高回報的農業經營主體，又可適當集中農地，獲得規模經濟，更好地全面推進鄉村振興。
(作者系農業農村部農村經濟研究中心副研究員，中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2021年第10期)
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