制定實施鄉(xiāng)村振興促進法是全面推進鄉(xiāng)村振興的有力法治保障。作為三農(nóng)領(lǐng)域一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的基礎(chǔ)性、綜合性法律，這部法律將我們黨強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策集成化、法治化、規(guī)范化，以法律形式體現(xiàn)了黨對三農(nóng)工作的主張， 為全面推進鄉(xiāng)村振興提供了根本保障。以下從促進型立法的法理內(nèi)涵， 就該法對鄉(xiāng)村振興的促進意義進行解讀分析。
促進法的法理內(nèi)涵
促進法是國家為促進某項事業(yè)發(fā)展或某種社會秩序的形成而提供的制度化保障。在立法技術(shù)上，促進法的特點表現(xiàn)為：
硬法軟法兼顧的綜合治理。促進法的特點之一表現(xiàn)為硬法和軟法的綜合治理。其中，硬法是指依靠國家強制力保障實施的法規(guī)范，軟法是指不依靠國家強制力保障實施，而是依靠國家激勵、社會強制、社會激勵等方式實施的法規(guī)范。在管理型立法占主導(dǎo)的立法階段，硬法是規(guī)范公民行為、實現(xiàn)政府職責(zé)的通常手段，其作用和地位無可替代。伴隨國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，軟法以其更少強制和更多引導(dǎo)、協(xié)商、協(xié)作等優(yōu)勢，在實現(xiàn)治理目標中發(fā)揮的作用也越來越大。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，國家治理水平的提升，良法的實現(xiàn)越來越需要硬法和軟法協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。
目前，我國已制定多部促進法，例如《科學(xué)技術(shù)進步法》《民辦教育促進法》《中小企業(yè)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。通過對這些促進型立法成果的考察發(fā)現(xiàn)，較大比重的倡導(dǎo)性規(guī)范、扶持類規(guī)范、宣示性規(guī)范等是其重要特點之一。這些規(guī)范往往沒有明確規(guī)定懲處機制，因而被認為具有軟法性質(zhì)，在實踐中發(fā)揮著積極的指引作用。一方面，促進法以國家意志的形式對相關(guān)行為進行確認、規(guī)范、引導(dǎo)、激勵， 通過給政策、給獎勵、給補貼、給榮譽等多種方式調(diào)動多方主體積極性，促進治理目標實現(xiàn)，這是“命令-服從”“違法-懲戒”的硬法模式所不擅長的。另一方面，促進法充分運用國家立法外的各類規(guī)范，如政策、規(guī)劃等，發(fā)揮社會各界在實現(xiàn)治理秩序、推動社會發(fā)展方面的能動性，以實現(xiàn)硬法無法密切關(guān)照的領(lǐng)域的良好治理。總之，促進法剛?cè)岵诎l(fā)揮法律規(guī)范的功能集合優(yōu)勢、實現(xiàn)各類規(guī)范的協(xié)同效應(yīng)方面，具有突出優(yōu)勢。
社會多方參與的治理。促進法的另一特征表現(xiàn)為多方參與的治理理念。從促進型立法的基礎(chǔ)來看，政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾參與型社會的建構(gòu)是其產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。當前，政府職責(zé)由管理向治理轉(zhuǎn)變，在政府職能轉(zhuǎn)變的同時，也需要以立法的方式調(diào)動多種社會治理力量，為社會力量的有效參與提供充分的制度渠道。
政府責(zé)任的綜合化。促進型立法在法律責(zé)任上改變了傳統(tǒng)立法單純強調(diào)或者突出法律義務(wù)與責(zé)任的傳統(tǒng)，呈現(xiàn)出懲戒弱化、責(zé)任承擔(dān)方式綜合化的特點。
在促進基礎(chǔ)薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展的全過程中，政府始終扮演著主要參與者的重要角色，因而也成為促進型立法中的主要法律主體。直觀的表現(xiàn)為規(guī)定較多的政府職責(zé)。但與傳統(tǒng)管理型立法不同的是，促進型立法中政府的責(zé)任通常采用綜合責(zé)任機制，包括法律責(zé)任、道義責(zé)任、社會責(zé)任和政治責(zé)任，并通過其他監(jiān)督機制進行制約。例如正當程序監(jiān)督和正面激勵機制等，以此促進政府依法行政。因此，促進法中法律責(zé)任的設(shè)定也表現(xiàn)出新的特點，即采取綜合性的責(zé)任機制來確保法律的有效實施。
通過以上促進型立法法理內(nèi)涵的分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興促進法的法律條款設(shè)定體現(xiàn)出促進法的法理特點。具體包括三方面：一是以硬法和軟法兼顧的良法促進鄉(xiāng)村振興； 二是以多方參與的善治模式促進鄉(xiāng)村振興；三是以綜合性責(zé)任機制實現(xiàn)依法行政。
以良法促進鄉(xiāng)村振興
在國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村振興法治體系的健全完善需要硬法的強制約束力，也需要軟法的動員、宣傳和鼓勵。這在該法中主要表現(xiàn)為：
強化政策的引領(lǐng)規(guī)范作用。鄉(xiāng)村振興促進法的立法目的是“為了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”。為實現(xiàn)這一目標，這部法律將黨的強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策集成化、法治化、規(guī)范化。比如，明確國家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要求鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)應(yīng)當符合國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護的要求， 并對產(chǎn)業(yè)、補貼等政策措施方面進行了細化規(guī)定。在扶持措施上，積極發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，如第六十條規(guī)定：“國家按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，構(gòu)建以高質(zhì)量綠色發(fā)展為導(dǎo)向的新型農(nóng)業(yè)補貼政策 體系。”
發(fā)揮軟法性條款的宣示、倡導(dǎo)、賦權(quán)作用。在運行邏輯上，與以國家強制力為實施保障的硬法性條款不同，軟法性條款的實施更多依賴激勵機制和溝通協(xié)調(diào)機制。這一規(guī)范類型在該法中的體現(xiàn)為：一是宣示性條款的運用。如總則部分第一條采用“實施”“促進”“加快”等連接詞表明立法目的。全文有42個“國家”起頭的條款，比如“國家鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”“國家健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度和生態(tài)保護補償機制”等，通過宣示性條款明確了鄉(xiāng)村振興的方向、目標任務(wù)、基本原則、路徑機制、主要制度等。
二是倡導(dǎo)性條款的運用。通過梳理，明確使用“鼓勵”表述的倡導(dǎo)性條款在本法中有29 條之多，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)利保障等多方面。例如在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，第十八條規(guī)定：“國家鼓勵農(nóng)業(yè)機械生產(chǎn)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推進主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機械化。”在健全鄉(xiāng)村人才工作體制機制方面， 第二十八條規(guī)定：“國家鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動，建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機制。”這些倡導(dǎo)性條款為各級人民政府的積極作為提供了相應(yīng)的措施指導(dǎo)。
三是賦權(quán)性條款的運用，該類條款是賦予權(quán)力的條款，因而往往包含了“有權(quán)”“可以”等連接詞的運用。鄉(xiāng)村全面振興是一個全局性、系統(tǒng)性工程，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個方面。為此，應(yīng)當充分調(diào)動各層級政府的積極主動性，發(fā)揮政府的服務(wù)、推動等作用。如第五十八條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依法發(fā)行政府債券，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)”。同時第四十五條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門依法劃定江河湖海限捕、禁捕的時間和區(qū)域，并可以根據(jù)地下水超采情況， 劃定禁止、限制開采地下水區(qū)域”。可見，通過賦權(quán)性條款的運用，增強了地方政府因地制宜的決策主動性和自主性。
以善治促進鄉(xiāng)村振興
現(xiàn)代社會中，多方主體共同參與的多元化治理是實現(xiàn)高效治理的重要模式。該法體現(xiàn)出政府主導(dǎo)下的全社會參與。
提高政府治理能力。鄉(xiāng)村振興促進法對政府治理能力的提升提出了具體要求。
一是加強事前規(guī)劃。該法將“規(guī)劃先行”作為基本原則之一，要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當堅持規(guī)劃引導(dǎo)、典型示范，將鄉(xiāng)村振興促進工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進展的指標和統(tǒng)計體系。具體明確了國有農(nóng)（林、牧、漁）場規(guī)劃、新建農(nóng)村住房規(guī)劃和依法編制村莊規(guī)劃的具體要求。在我國政府信息公開制度日益健全的當下， 事前行政規(guī)劃的制定公開程序進一步為公民提供了鄉(xiāng)村治理的參與 途徑。
二是明確政府及有關(guān)部門職責(zé)。各級政府和有關(guān)部門是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。在強調(diào)堅持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性的同時，規(guī)定了各級政府和有關(guān)部門在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)。其中全文有51 個“政府應(yīng)當”， 明確規(guī)定各級人民政府及有關(guān)部門在維護農(nóng)民權(quán)益、保護耕地和保障糧食安全、引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)扶持政策、建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機制、統(tǒng)籌農(nóng)村教育和醫(yī)療工作等方面應(yīng)當履行的職責(zé)。
三是規(guī)范政府權(quán)力，加強程序監(jiān)督。該法強化了政府治理的正當程序要求，如第五十一條就鄉(xiāng)村發(fā)展布局提出“嚴格規(guī)范村莊撤并， 嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊”。
加強村民自治。該法堅持農(nóng)村基層群眾自治制度，保障農(nóng)民合法有序行使民主政治權(quán)利。在鄉(xiāng)村治理方面，深入推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的村民自治，保障廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利，尊重和發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。一方面，該法規(guī)定政府應(yīng)當建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。另一方面，進一步完善農(nóng)村基層群眾自治制度，健全村民委員會民主決策機制和村務(wù)公開制度，強化村民的監(jiān)督權(quán)。第四十二條明確規(guī)定， 村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當接受村民監(jiān)督。第四十條明確規(guī)定，要健全村民委員會民主決策機制和村務(wù)公開制度，增強村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力。
在提高政府治理能力、加強鄉(xiāng)村自治的同時，積極鼓勵、支持人民團體、社會組織、企事業(yè)單位等社會各方面參與鄉(xiāng)村振興促進相關(guān)活動。由此形成全社會多方共同推進的善治體系。
政府責(zé)任綜合化和突出對農(nóng)民權(quán)利保障
鄉(xiāng)村振興促進法中責(zé)任機制體現(xiàn)了促進法的法理特點。具體包括： 政府責(zé)任的綜合化，側(cè)重公民權(quán)利保障規(guī)定，弱化義務(wù)性規(guī)定。
政府責(zé)任的綜合性模式。通常，大多立法將“法律責(zé)任”專設(shè)一章進行規(guī)定。但該法未專設(shè)“法律責(zé)任”章，在法律責(zé)任的表述上作出概括性、銜接性規(guī)定。為促進政府積極履責(zé)，以監(jiān)督檢查為主要措施，更多地規(guī)定了對政府的考核評價機制。作為軟法重要實施機制的“定標比超”，這里得到充分的運用，例如要求各級政府應(yīng)建立鄉(xiāng)村振興考核評價制度、工作年度報告制度和監(jiān)督檢查制度，并將目標責(zé)任制和考核評價制度的考核結(jié)果作為地方人民政府及其負責(zé)人綜合考核評價的重要內(nèi)容等。第六十九條規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進展的指標和統(tǒng)計體系。縣級以上地方人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況進行評估。”監(jiān)督檢查制度是法律強制性和約束力的重要體現(xiàn)；考核評價制度、評估制度、報告制度、監(jiān)督制度和追責(zé)制度，是對政府及其有關(guān)部門的行為進行約束的重要手段，法律規(guī)定應(yīng)當履行的義務(wù)有關(guān)部門沒有履行， 需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任。
與此同時，涉及突出問題，如對保護耕地、保護生態(tài)環(huán)境、保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)利、嚴格保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全都作了明確的限制性、禁止性規(guī)定，這是嚴格的硬法責(zé)任。
突出對農(nóng)民的權(quán)利保障。該法將全面維護農(nóng)民的根本利益置于重要地位。其對農(nóng)民合法權(quán)益的維護實現(xiàn)了由以物質(zhì)生存權(quán)保障為主向物質(zhì)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并重轉(zhuǎn)變。
首先，積極保障農(nóng)民幸福生活的基本物質(zhì)需求。推進最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機制。在社會保險方面，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度， 建立健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準正常調(diào)整機制，確保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高。
其次，為農(nóng)民發(fā)展權(quán)的有效實現(xiàn)創(chuàng)造積極有利條件。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度。在促進基本公共服務(wù)均等化的同時，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供服務(wù)保障，充分調(diào)動農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)積極性。并將加強職業(yè)教育和繼續(xù)教育作為政府的重要職責(zé)之一，組織開展農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，為發(fā)展現(xiàn)代化的高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人提供制度基礎(chǔ)。
鄉(xiāng)村振興促進法的頒布，開啟了以法治推進鄉(xiāng)村全面振興的新時代，但作為一部促進型法律，還需要大量配套法律制度來支持。要以鄉(xiāng)村振興促進法的全面貫徹實施為契機，激活三農(nóng)領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范， 同時要處理好與其他部門法之間的關(guān)系，進一步形成系統(tǒng)性的整合力量，共同將各項制度和扶持措施落到實處，形成強大的制度合力。
（作者楊東霞系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究中心主任、研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第12期）
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