前注：前幾天我發表了《鄉村振興呼喚社區型合作社》一文，在很多群里引發了討論。不少讀者和朋友在提出很多很好的意見之同時，也提出了一些問題，其中比較集中的是如何處理村黨組織與村民自治組織之間的關系問題。因為這在時下農村已經成為了一個讓很多人感到困惑也難以回避的問題。為此，我在以往文章的基礎上整理改寫了此文，個中專門提及了我對處理農村基層黨組織與村民自治組織關系的看法與建議。此文還就發展各種類型合作社和社會經濟組織相關的問題進行了分析和研究。這里予以發表，以饗讀者。希望引發討論和點評，也歡迎轉載。
根據1987年試行以及1998年11月4日全國人大修訂后的《村民委員會組織法》，我國的村民自治組織承擔了大量的原本由政府承擔的辦理公共事務的職能。可以說，這是“政社合一”的人民公社瓦解后留給農村的一份政治遺產。因為當時的決策層還不完全適應后人民公社時代農村的行政管理。在這種情況下，我國的村委會就自然而然成為一個具有強烈行政組織色彩的半行政組織，其原本應有的自治組織的功能也被淹沒在所謂“基層政權”和“行政村”之類的模糊的法外概念水面之下了。這也是村民自治制度之所以長期陷入困境的主要原因。后來又提出村書記兼任村民自治組織負責人做法，更是強化了后者的行政色彩。現在提出了振興鄉村戰略，因此也是到了通過改革，逐步去除村民自治組織的行政化，還其自治本質的時候了。
村民自治制度改革的一個重要內容就應該是將本來就屬于政府的辦理公共事務的行政權力重新交還給縣或鄉鎮政府并由政府重新責無旁貸地承擔起來，還村民自治組織的自治本質。這也是我國政治體制改革，尤其是政府體制改革的一個重要內容。
目前，我國社會和經濟發展出現的一個新情況是：社會公共需求的全面增長與政府公共產品供給的嚴重短缺以及政府公共服務的嚴重缺位形成了非常鮮明的對比和巨大的反差。因此，推進政府行政管理體制改革就是要促進政府向一個敢于承擔法律賦予的向社會提供公共服務和公共產品責任的服務型政府轉變，而不是像以前那樣向下延伸行政層級以推卸自己提供公共服務的責任。
誰都知道，政府行政權力的回歸與收縮是推進政府改革的關鍵。但是，在改革我國政府行政管理體制時遇到的一個重大難題是，在政府職能從社會經濟各個方面布控管理，轉而收縮回去，轉變為以提供公共產品與服務為主的時候，那些被騰空出來的社會和經濟領域的管理空間又將由誰來替補并擔當其職呢？還有，黨對村民自治組織的領導又該如何體現呢？這也是村民自治制度改革必須要解決好的一個理論與實踐的問題，有必要加以分析。否則這個改革也將寸步難行。
這里先談一下所謂的權力真空問題。在政府權力收縮后，農村基層的管理空間必然會得到相應的擴大。但這種農村基層管理空間的擴大并非意味著管理上一定會出現人們所擔心的權力真空，即所謂的“管理空洞化”，從而影響農村社會的穩定。因為只要改革得當，這種擔心其實是多余的。
我們知道，人民公社“政社合一”的行政管理方式是高度公有制下實行計劃經濟的產物，在改革開放四十多年計劃經濟逐步被揚棄而市場經濟也已經比較發達的今天，這種“政社合一”行政管理方式早就不合時宜并應該將其革除了。
比如，在上世紀末及本世紀初，城市的單位制在因市場經濟的發展而開始瓦解時，人們也曾擔心是否會在城市出現所謂“城市管理空洞化”【1】。但是隨著城市社區的建設與發展以及各小區企業性的物業管理機構和自治性的業主委員會的組建，事實證明，原有的這個擔心不也就逐步煙消云散了嗎？因此，在農村發展各種形式的社區型合作社并大力推行村民自治管理，所謂的農村權力真空并導致社會不穩的說法也是不會成立的。
我們可以想象得到，村民自治組織將其辦理公共事務的行政權力上交給政府就意味著我們給農村社區包括村民自治組織在內的各種經濟和社會組織，特別是非政府性的組織騰出了寬廣的、也是非常寶貴的生存與發展的空間。這也將給我們通過一系列制度性改革以重新構建我國農村嶄新的社區生活帶來了一個千載難逢的絕好時機。
改革與重新構建農村社區的新生活，首先需要改革與重建農村的自治組織制度體系。這是一個看起來很復雜，其實并不是毫無基礎的一項工作。因為經過《村民自治組織法》頒行這三十多年來村民自治的長時間實踐以及改革開放以來人們思想觀念的變化和進步，我們已經完全具備了改革與重建村民自治組織體系的堅實基礎。只要我們認真吸取村民自治歷史上正反兩方面的經驗和教訓，既根據國際普遍經驗又遵循我國的特色，一個嶄新的符合中國特色社會主義實際的村民自治組織體系是完全可以得以重建的。
村民自治制度體系的改革與重建涉及許多方面。首先是村民自治組織的法律定位。也就是要確定這個基層自治組織究竟屬于哪一種法人類型。《村民自治組織法》對此早有規定，即其第二條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”【2】然其法人定位問題在該法頒行后的三十年里始終未能得到很好解決，也就是說，在這么長時間里村民自治組織始終不是法人。好在今年初頒行實施的《民法典》終于確定了村民自治組織的屬于特別法人，盡管有關這個特別法人的法律地位還沒有細化。
其次，農村社區也是一個社會。因此，人們需要弄清村民自治組織與其他相關非政府法人組織的關系。比如，在任何村民自治組織自治區域內都必然包括眾多的其它的法人組織，如包括社區合作社在內的其它各種類型的合作經濟組織、志愿者組織、非營利組織以及從事各種公益事業的組織等。
這些非政府的經濟與社會組織的服務和經營范圍很廣，普遍涉及了農村扶貧濟困、福利保障與救濟、慈善與發展援助、醫療衛生與健康、保護婦女和兒童、環境保護、民主促進、法律援助、宗教事務、地方文化、志愿者行動、旅游遷徙咨詢以及教育培訓等社區服務，涉及到農村政治、經濟、社會和文化發展的所有其它領域。可見，這些經濟和社會組織構成了農村社區生產生活的重要組成部分，也是確定自治區域社會管理的有機組成部分。因此，在推行村民自治的同時，這些經濟和社會組織也需要我們的各項制度安排給予其有一個比較廣闊的生存和發展的空間。
十多年前，中央在第十一個五年規劃建議中首次說道，“大力發展農村公共事業。加快發展農村文化教育事業，重點普及和鞏固農村九年義務教育，加強農村公共衛生和基本醫療服務體系建設，促進農村精神文明建設與和諧社會建設，明顯改善廣大農村的生產生活條件和整體面貌。”【3】今年初，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，即2021年中央一號文件提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深入推進農業供給側結構性改革，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，充分發揮農業產品供給、生態屏障、文化傳承等功能，走中國特色社會主義鄉村振興道路。”【4】
但是，所有這些振興鄉村所需的工作僅僅依靠一個村民自治組織去做顯然是不夠的。因此，鼓勵在農民自治區域內發展以社區合作社為主的各類社會經濟組織對于增強農民振興鄉村的信心以及大力發展農村公共事業，加快發展農村文化教育事業，重點普及和鞏固農村九年義務教育，加強農村公共衛生和基本醫療服務體系建設，促進農村精神文明建設與和諧社會建設，明顯改善廣大農村的生產生活條件和整體面貌，也就是非常重要和必要的了。
還有，村黨組織與村民自治組織的關系也需要在改革中進行適當的調整，以確保村委會的自治性。為此，我們還應該在改革村民自治制度的同時進行一系列必要的其它制度上的配套改革。稍微概括一下，這些配套的制度改革包括：
1，在頒行和實施《民法典》之際，應該鼓勵和支持農村社區范圍內的村民自治組織、合作社、家庭農場、個體經營戶、公立或私營學校、民營醫衛或養老機構，尤其是從事醫衛或養老服務的社區合作社以及其它各種非營利組織和社會組織盡快進行注冊，以保障它們均能在一個完善的國家法律體系中找到適合于它們的法定位置。
村民自治組織及其自治區域內的社區型合作社以及其它經濟和社會組織的法人定位是非常重要的。這不僅可以確定村民自治組織與區域內其它經濟與社會組織之間的法律關系，也可以更好地保障它們各自的合法權益。
2，村民自治組織不是一級政府，而是一種村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，并且法律確定該組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但現在普遍實行村黨組織書記兼任村委會主任。這種黨政一體化方式顯然不利于體現原本屬于自治的本質，也不利于實行“四個民主”原則的村民自治組織的管理工作，更不利于發揮農民振興鄉村的積極性。
為此，建議適當地修改黨章，增加相關條款，明確村黨組織比照黨章中有關非公有制經濟組織中黨的基層組織的規定發揮領導作用。《中國共產黨章程》第三十三條規定：“非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群團組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展。” 【5】據此，村民自治組織中的黨組織發揮的領導作用可以并包括貫徹黨的方針政策，引導和監督村民自治組織遵守國家的法律法規，領導各種類型合作社和其他社會經濟組織，團結凝聚廣大村民，維護各方的合法權益，促進自治組織健康發展。
正如1978年3月鄧小平在全國科學大會上所說的那樣，“黨委的領導，主要是政治上的領導”。【6】 村黨組織在振興鄉村中發揮的是政治領導作用而不是越俎代庖去代替村民自治組織行使自治職能。那樣只會削弱村民自治組織的自治功能。處理好村黨組織與村民自治組織之間的關系也是讓村民自治組織得以更好地實行“四大”民主，實現自我管理、自我教育和自我服務的最好的政治保證。
還有，隨著農村改革的深入，在相關法律和政策的頒行和鼓勵下，我國今后的合作社，尤其是包括消費合作社、金融信貸合作社、醫療衛生合作社以及養老合作社等在內的社區型合作社肯定會有一個非常大的發展，而且這些合作社本身及其合作社聯合體的規模也會越來越大。在這些經濟組織和其它民間組織內部根據條件比照黨章中非公有制經濟組織條款，設立不干預它們正常運營的黨組織以體現和加強黨的領導是一種必然的選擇。因此，上述對村黨組織的基本要求的調整建議并不會削弱執政黨在農村自治區域內的領導作用，反而便于其增強政治領導力量。
3，我們還應該由國家立法機構擬訂和頒行旨在鼓勵和促進各種非政府的民間經濟和社會組織發展的法律和法規，以將法律規定的公民應有的組織資源和結社權利全部還給農民，以讓廣大農民根據其生產和生活的需要自由地選擇參與各種社區合作社及其它合法的社會經濟組織，享有憲法規定的所有公民權利。
二戰以來，各國非政府性經濟和社會組織獲得了巨大的發展。比如，2001年，世界各國的這類經濟和社會組織提供的就業崗位就已經多達2.35億個，而僅僅是包括社區型合作社在內的所有合作社雇員就超過了7億。兩項相加，世界各國所有在合作社與其它非政府性經濟和社會組織中就業的人員已超過了10億。中國如果在農村也這么做，大力發展社區型合作社和各種社會經濟組織，至少能解決2億回鄉農民的就業問題。而這不正是我們振興鄉村所需要的嗎？
另外，這些非政府的經濟和社會組織和合作社還可以通過其社會號召力，扶持弱勢群體，動員社會各界參與社會發展，幫助政府解決一些社會問題，如增加對社會教育、醫療等領域的投入，有助于填補政府用于社會發展方面的資金不足，在改善政府運行機制，提高政府工作效率，反映民眾訴求方面可以起到重要的作用。【7】
隨著十多年前國家頒行了《物權法》以及今年《民法典》的正式實施，城市社區已經開始涌現了以所在社區企業物業管理為代表的社會經濟組織以及業主委員會為代表的新型生活小區自治組織。這些社會經濟組織與社區自治組織連同志愿者組織等其它社會服務組織一起，它們的成熟運作已經有效地滿足了城市社區成員對社區生活各個方面的需求，并維持了社會的穩定。
在很多地方，這些非政府的社會經濟組織和自治組織的社會影響力和號召力甚至超過了某些城區的基層街道和居民委員會，已經有效地填補了政府提供的行政管理和公共服務上的不足，并且通過它們的成熟而有效的自治和服務，為其自治范圍內的居民提供了一個非常美好的生產和生活環境，成為建設和諧社區的一支重要力量。
以此類推，我們為何不能像對待城區業主委員會及物業管理那樣在廣大農村地區也建設和推行這么一種寬松而自由的鼓勵和促進社區合作社以及各種社會經濟組織發展的制度呢？
4，最后，還得改革現有的集體土地產權制度。可以說，在村民自治制度的所有配套制度，也即與其密切相關的制度改革中，集體土地產權制度的改革其實是最重要的一項制度改革。可以說，如果我們不改革現有的集體土地產權制度，將農民的土地權益資產化和股份化，村民自治制度的改革也就不可能出現突破性進展。
為何這么說呢？這是因為我們實行土地集體所有制并且法律又規定由村集體經濟組織或村民自治組織——村民委員會來充當集體土地所有權的行使人，但是我們的所有法律卻沒有賦予這個集體土地的真正主人——農民以具體的可以體現其在集體土地中所享有的具體的資產權益。在這種情況下，我們非要說村民自治組織能夠真正代表農民的利益顯然是說不過去的。這就像一個企業，如果企業資產不是細分為股權并且其資產所有者也沒有被明確各自在企業中所占有的股權比例，作為代表這個企業資產所有權行使人的董事會能夠說是代表了企業其他股東的權益了嗎？顯然這也是不可能的。
因此，我們只有改革現有的集體土地產權制度，根據《民法典》按份共有原則賦予農民具體且完整的土地產權，并在此基礎上引導農民興辦各種類型的專業型合作社和社區型合作社以及其它各種社會經濟組織，并通過國家監管下有序的土地交易和租賃逐步地促進土地集中以實現土地規模化經營。在這種情況下，我國的村民自治制度才能真正做到去行政化，而村民自治組織——村民委員會也才能真正地擺脫非股權化的集體土地行使人的沉重包袱，將自治重點放到如何維護和保障自治區域內已經成為土地主人的村民們的政治和經濟權益以及如何履行其應有的自治職能上來。
人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在計劃經濟和土地集體所有制基礎上的。也就是說，只要實行這個土地的集體所有制，即便人民公社不存在了，我們也不可避免地要在農村的村一級設立行政性或類行政性的組織機構，以維護這種土地集體產權制度可能給政府帶來的利益。這就是人民公社制度瓦解后為何我們要賦予村民自治組織那么多行政事務并要其協助政府開展工作的主要原因。所以，從這個意義上說，村民自治制度的改革必須是一個連同土地產權制度改革、合作社制度改革（主要應大力發展社區型合作社）以及政府體制改革在內的綜合性體制改革。我們不能只改革其中一種制度而不兼顧其它制度的必要改革。
根據非歧視原則，與城市社區相比，農村社區應該只有地域上或者說其主要居民所從事產業上的區別，而不應該有其它什么區別。這就是說，村民自治組織也應該與城市社區的自治組織一樣并不應該承擔什么將自治區域內居民的土地資產劃到自己名下管理的重任。城市居民自己所有的動產或不動產既然與城市社區自治組織，即物業管理組織和業主委員會無關，那么農村居民的土地資產及其附著其上的其他資產也應該與農村社區自治組織無關。可以說，當村民自治組織不再代表所謂行使區域內非股權化的集體土地資產的所有權并讓區域內所有農村居民都作為土地資產按份共有者身份參與農村市場經濟發展時，不僅我國的廣大農民將得到政治和經濟權益上的解放，我們的數以十萬計的基層村民自治組織也才能做到真正的自治。總之，農村社區各項制度改革的關鍵還在于村民自治制度和土地產權制度的改革。只要我們先決心根據按份共有原則改革現有的集體土地產權制度，同時，真正地貫徹中央有關提高社會主義基層民主建設水平的指導思想，改革我國落后的政府行政管理體制，轉變政府職能和村黨組織發揮領導作用的方式，制訂與頒行促進村民自治組織和各種類型的合作社與社會經濟組織發展的政策法規，培育適合這些經濟和社會組織發展的肥沃土壤，我國的社會主義新農村建設，即我們的鄉村振興戰略就一定會取得成功。一個嶄新的充滿和諧和活力的農村社區也一定能出現在中國廣袤的農村土地上。
參考文獻：
【1】顧駿《社區建設：為了誰？依靠誰？》，原載《解放日報》2006年2月3日期
【2】《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”
【3】摘引自《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》（2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過）
【4】摘引自《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，即2021年中央一號文件
【5】《中國共產黨章程》（2017年中共第十九次代表大會部分修改，2007年10月21日通過）第五章第三十二條第三款，“非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群眾組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展。”
【6】摘引自《鄧小平文選》，人民出版社1994年版第2卷第98頁
【7】于飛《我國非政府組織發展的對策探析》（“促進社會穩定、構建和諧社會理論研討會”參會論文，人民網2006年7月11日期
（中國鄉村發現網轉自：愛思想網）
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