——新時代鄉村治理體制的構建
作為學者，我們可以說挑戰一個學術前輩的理論，是對他學術成就最大的尊重。今天張厚安老師也在線參會，也算是當面向他請教，首先向張老師告罪。作為學術后輩和學生，我覺得就算挑戰失敗也不慚愧，老師面前班門弄斧了。
現在互聯網流量講究的觀點要明確，這樣的話更有利于組織思考，所以我就直接列了一個“鄉政村治”的終結論作為發言題目，論點是足夠清晰的了。最近國家相關部門也在聽取意見，可能下一步會有所調整，但是這個東西未來怎么樣誰也不知道。我講的既然是“緣起”與“終結”，實際上“鄉政村治”是具有歷史根基的，它是在改革開放之后，才具有巨大的現實空間的。在新時期可能會有很多變化，使得原有的“衣服”在有些領域可能還能用，但裝不住已經長大的身體，那么我就提出了這么一個挑戰。“鄉政村治”這個理念提出來，雖然張老師當年沒有援引中國的治理歷史，沒有援引海外學者如黃宗智的“簡約治理”，也沒有援引費孝通的雙軌政治理論，他提出這個概念是來自具有現實和歷史敏銳性的學術思考。
在傳統中國的歷史治理當中，有“政治一統”和“治理雙軌”的一對關系，現在國家治理的核心問題，就是要去理解中國治理傳統的機制，來實現新的轉換，因為任何時候我們都不可能脫離我們傳統。
在這里，理解傳統有兩種進路：一個是國家一統的思路，以蕭公權先生為代表。按照這個思路，傳統時期是皇權官僚體制對整個社會實行統一控制，包括集中的皇權制度、一體化的官僚機構、儒家意識形態以及深入基層的國家控制等，這一論述回應了“東方專制主義”的論述，在冷戰時期的學術界成為了理論界批判分析中國傳統國家治理的主流看法。
另一個是國家社會雙軌論。最早是由費孝通先生提出，傳統時期國家治理從它的可能性空間來講，它是講皇權官僚體系、儒家意識形態等，不可能穿透整個廣域的基層社會，也不可能就靠這些東西實現有效治理，所以必須對基層進行雙軌控制，也就是所謂的“皇權不下縣、縣下皆自治”。徐勇老師在這個基礎上進一步發展出“東方自由主義”的概念和命題，突出了中國治理中基層自主性和創造性對國家治理形態和結果的有力反饋。
事實上，一統論是一種傳統統治的理想形態，雙軌論是才是客觀事實，但雙軌制又面臨著地方藩豪強、世族宗族政治做大的風險，所以就是說傳統時期實行的是政治一統和雙軌控制的不穩定聯合，它是在這樣一個基礎上被動的聯合。
國家在逐一摧毀了能夠跟朝廷對抗的對手之后，政治一統就具有最高的合法性，得到了政權意識形態支撐，但是它并不能完全落地，于是地方雙軌共治成為一個現實治理工具，但是它沒有高度的政治合法性。傳統時期的治理形態，是一個一統政治跟地方自治既相互防范，又相互利用的一個日常形態，由此形成國家與社會之間這么一種特殊的構造。
在傳統治理當中，有一個悖論就是要把一統控制跟雙軌共治，既緊密融合又要實時推開，這是中國政治的彈性，地方有結構，但是沒有結構化。這樣一個好處就是農業帝國“簡約治理”的彈性靈活，能夠實現對一個非常大的、大一統國家的建構，它缺陷就是在國家政權社會根基上，政權體系跟社會之間的聯系不緊密，即 “民知有家，而不知有國”，或者叫“郡縣空虛”。
這樣的話，歷代政權追求就是在權威象征性存在的同時又使國與民相望，不必時時向老百姓提醒國家的存在，這是這個機制的一個理想形態。在這樣的制度下，土地所有者跟政權分離，地方治理者跟地方民眾利益分離，治理權力和治理責任之間的連接關系，仰賴中央政權的壓力強度，一旦中央王權弱化，地方往往就會出現割據混亂。所以說，國家一統跟地方共治這樣一個雙軌，是有歷史根據的。
“鄉政村治”在新時代出現，它有自己的現實的特征。因為在我們新中國成立之后，鄉村治理主要有兩種體制形態出現：一種是政社合一的人民公社體制，另一種是政社分開的“鄉政村治”體制。
國家的治理的制度和體制模式不是憑空而來的，農村基層治理同樣也是這樣，它是因為過去的人民公社體制在完成歷史功能之后，它帶來了高度集中的治理體制的弊端，即基層活力創造力的消失。
隨著經濟體制改革推進，沖擊了舊的體制，只能用新制度來對抗，改革當時的主要路徑是分權和放活，當時小平同志做決斷就是分權怎么發動基層積極性，基層生產關系要怎么樣才能把群眾的積極性調動起來。在這個思路之下，農村改革就是包產到戶，實行責任制調動農民的積極性。
這就是當時張厚安老師提出“鄉政村治”的歷史背景。我也專門看了徐老師寫《包產到戶沉浮錄》，有種體會是理解當時學者的論述和概念，歷史感一定要有。當時的一個歷史感是想辦法是讓國家退一退，權力下放，形成國家-集體-農戶這樣一個新的責任體系，對于基層是放活而不是加強，放就為改革開放提供了穩定條件。
講個題外話，現在整個珠三角很多鄉鎮企業發展，其實是我們的體制給它們提供了機會，為什么是鄉鎮企業先發展，而不是企業、城市首先引進外資，是因為農村實行家庭聯產責任制之后，在農村家里一個人去種糧食，另一個人到工廠里面去打工，還能吃得上飯；而在城市里面搞工業招不到一個工人，這是因為沒有糧票是招不到工人的。只有農村家里人去種地，剩下的人去打工，鄉鎮企業是從這兒出來的，中國的很多工業是從經濟制度改革的縫隙中成長出來的。
因為生產關系形式依賴于治理體制給予保障和維護，這時候就要新的制度來應對，中央采用的就是農村基層政權制度的重新改革，即重建鄉鎮政權，實行村民委員會制度，然后步入鄉政村治。
回到張老師當年提出“鄉政村治”的歷史背景中來，發現張老師當年的“鄉政村治”的概括，“鄉政”即鄉一級的政權是基層政權組織，村治是村民委員會。“鄉政”是以國家強制力為后盾，具有高度行政性和一定集權性，“村治”是以村規民約、村民輿論為后盾，具有高度自治性和民主性。鄉鎮政權和村民委員會結合，形成了有中國特色的農村政治模式，這是我從張老師那搬來的。
“鄉政村治”的體制在當時的情況下，實際上是要回應和放活政權，從制度上約束國家政權政治和行政的范圍，“鄉政”是要上收約束國家的工作范圍，為社會自主性跟經濟活力留足空間，另一方面村民自治發展，是以家庭聯產承包責任經營的方式激活基層活力，所以就形成了整個改革體系當中的制度基礎。
然而，“鄉政村治”的發展也日漸面臨比較大的挑戰，這源于“鄉政村治”的成功是有兩個淵源。第一個淵源是要拆解高度集中計劃經濟體制。這四十年來圍繞村民自治開展鄉村政府和村級組織的關系沖突等等，都是這個任務帶來的附帶問題。在早期由于村民自治實施帶來鄉鎮行政管理之間的沖突，以及很多結合出現的沖突，于是創建了各種各樣的不同制度，都想解決這個體制本身帶來的沖突，以便遏制原來高度集中的計劃經濟和行政管理體制對整個社會完全統籌。隨著改革發展，原來改革的核心任務發生轉變，高度集中、計劃經濟管理體制和它附帶的政治社會管理體制，已經不是我們當下的一個主要問題，不是現在發展的主要障礙，現在要推動農村深層次改革和實現鄉村振興，所以農村的主要矛盾不是防范以鄉鎮政府為代表的國家對村務的干預和管理問題，而是希望在鄉村社會確立國家治理、民主治理、社會治理的結合，為一個日漸開放流動的村莊，設立一個城鄉融合發展的體制框架。實際上今天鄉鎮既沒有財政能力，也沒有管理意愿，還缺乏有效制度支撐其來管治鄉村社會。“鄉政村治”盡管也強調鄉政和村治之間的結合，但從它的根本意義和受益人來講，它是以鄉政和村治某種程度上對抗和分離作為潛在的東西，阻止國家政權對基層社會過度干預。這種體制基因是來自制度設計之初的時空條件，強調鄉政抽離出鄉村社會，為鄉村社會活力提供空間，以減少基層政府對鄉村社會的投入、管理、服務，強調村民自治是要限制鄉村政府的干預權力，在沒有強有力的社會自治傳統情況下，一定程度上導致村民自治有時候的異化，我們稱之為村委會自治或稱為村干部自治。
第二個就是利用了農村相對封閉的環境和“簡約治理”的歷史制度，因為當時變動的專業化行政管理設在鄉鎮，而廣大農村的社會管理交付給村兩委這種組織制度不太嚴密的社會治理結構，形成一個科層化行政管理跟群眾支持的結合。一開始這兩者之間的矛盾是有價值的，但是這種矛盾不斷增長帶來了有效治理的問題，產生了一些負面的新變化和挑戰，也就是說在相對封閉的農村社會它是有效的，能夠把變動的行政管理跟穩定的村莊自我治理建構的成本降到最低，在這里我用的是交易成本政治學的概念來分析，所謂的在小農社會基礎上集權制度跟簡約治理，能夠在歷史上長期存在也是因為這個。
但隨著農村社會開放和流動擴大，集體產權改革、鄉村振興的架構之下，封閉農村不可能繼續，隨著市民下鄉、資本下鄉、農民大規模流動，新的時代它正在發生改變。
新時代特征我認為有兩個，第一個是經過四十多年城市化和工業化，國家發展已經不需要農民提供剩余產品，反倒是用國家工業化發展的成績去改變農村。另一個方面，國家在鄉村社會進行政治治理的技術條件已經極大的擴展，交通、信息等現代政治治理手段進行拓展之后，使得單一的依靠基層政權進行政治整合的時代已經過去了。
原來農村治理實行村治，是因為國家權力離自己很遠，沒有辦法提供的具體保證，現在的信息化交通基礎設施建設，使得過度的信息化，基層政府在國家政權建設中的功能弱化，國家對基層社會強制整合的作用在弱化，通過提供社會公共產品和服務，進一步整合社會是極大提前了。
上一次總書記在安徽講話時還說，很多地方數字治理以農民社保卡為基礎，建立一個大數據的制度，這對農村管理非常重要。隨著鄉村振興戰略的提出，有效治理就取代管理民主，成為新時代鄉村治理體系構建的核心目標。
從這個意義上講，“鄉政村治”從原來給國家限制一定的范圍，給社會保留活力的功能，它的歷史使命確實是走向終結了，當然陳軍亞老師說繼續拓展也還可以使用，但根據當時的體制設置初心來看，就已經是輕舟已過萬重山了。
新時代鄉村振興體系，需要加強鄉村治理的體系集成，鄉村治理未來的向度就是政黨中心和集成治理。新時代的鄉村治理體制要解決三個問題，第一個是當時“鄉政村治”帶來的三個問題，就是通過一個統合性的基層政權核心力量，解決治理分散的問題。第二個是從體制上解決“鄉政”和“村治”的上下分離問題。第三個要解決村莊社會橫向治理的融合。
這三個問題的解決需要構建一個新的治理體制，這里面我就提了有三種：第一個是建構黨對農村全面工作的領導體制機制。原來一統時期的歷史彈性和韌性又得到了進一步強化，可能我們過去對大一統的很多認識，是因為當時的技術條件組織條件有限，結果是很多大一統的潛力沒有得到認識。政黨中心這樣一個機制，它具有歷史延續性，在中國的長期治理當中，實際上一直有一個中心權力，再者中國也有集中力量辦大事的制度優勢，集中各方面政權力量，統合社會以實現發展，可能是未來的一個常規模式。第二個是鄉政與村治從上下分離轉變為職能并立。這個情況就是類似于轉變思路，將鄉政與村治的上下對接關系進行體制手術。最后是單一的村治轉變為橫向復合治理的村治。因為過去農村社會比較簡單，未來鄉村社會越來越復雜，農村社會發展之后會面臨村莊社會性質多元化，村民身份逐步復雜化，社會力量和社會組織形態日漸豐富，這時候單向的封閉治理將轉變成為能夠組織不同力量，融合不同社會身份，利用鄉村治理等機制進行橫向復合治理的新治理形態。
從這個意義上講，“鄉政村治”是完成了偉大的歷史使命，也逐漸應該走向終結，未來鄉村治理體制應該就有一個新的途徑，是政黨中心統合、國家治理下沉、服務能力擴展和村治復合治理的結合體，至于怎么去命名它，應該交給大家通過實踐的研究和深入思考來做，謝謝大家。
（作者系華中師范大學中國農村研究院、政治科學高等研究院教授、博士生導師，暨南大學僑鄉治理與鄉村振興研究院院長；中國鄉村發現網轉自：田野政治學 微信公眾號）
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