——新時代鄉(xiāng)村治理體制的構(gòu)建
作為學者，我們可以說挑戰(zhàn)一個學術(shù)前輩的理論，是對他學術(shù)成就最大的尊重。今天張厚安老師也在線參會，也算是當面向他請教，首先向張老師告罪。作為學術(shù)后輩和學生，我覺得就算挑戰(zhàn)失敗也不慚愧，老師面前班門弄斧了。
現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)流量講究的觀點要明確，這樣的話更有利于組織思考，所以我就直接列了一個“鄉(xiāng)政村治”的終結(jié)論作為發(fā)言題目，論點是足夠清晰的了。最近國家相關(guān)部門也在聽取意見，可能下一步會有所調(diào)整，但是這個東西未來怎么樣誰也不知道。我講的既然是“緣起”與“終結(jié)”，實際上“鄉(xiāng)政村治”是具有歷史根基的，它是在改革開放之后，才具有巨大的現(xiàn)實空間的。在新時期可能會有很多變化，使得原有的“衣服”在有些領(lǐng)域可能還能用，但裝不住已經(jīng)長大的身體，那么我就提出了這么一個挑戰(zhàn)。“鄉(xiāng)政村治”這個理念提出來，雖然張老師當年沒有援引中國的治理歷史，沒有援引海外學者如黃宗智的“簡約治理”，也沒有援引費孝通的雙軌政治理論，他提出這個概念是來自具有現(xiàn)實和歷史敏銳性的學術(shù)思考。
在傳統(tǒng)中國的歷史治理當中，有“政治一統(tǒng)”和“治理雙軌”的一對關(guān)系，現(xiàn)在國家治理的核心問題，就是要去理解中國治理傳統(tǒng)的機制，來實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)換，因為任何時候我們都不可能脫離我們傳統(tǒng)。
在這里，理解傳統(tǒng)有兩種進路：一個是國家一統(tǒng)的思路，以蕭公權(quán)先生為代表。按照這個思路，傳統(tǒng)時期是皇權(quán)官僚體制對整個社會實行統(tǒng)一控制，包括集中的皇權(quán)制度、一體化的官僚機構(gòu)、儒家意識形態(tài)以及深入基層的國家控制等，這一論述回應(yīng)了“東方專制主義”的論述，在冷戰(zhàn)時期的學術(shù)界成為了理論界批判分析中國傳統(tǒng)國家治理的主流看法。
另一個是國家社會雙軌論。最早是由費孝通先生提出，傳統(tǒng)時期國家治理從它的可能性空間來講，它是講皇權(quán)官僚體系、儒家意識形態(tài)等，不可能穿透整個廣域的基層社會，也不可能就靠這些東西實現(xiàn)有效治理，所以必須對基層進行雙軌控制，也就是所謂的“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”。徐勇老師在這個基礎(chǔ)上進一步發(fā)展出“東方自由主義”的概念和命題，突出了中國治理中基層自主性和創(chuàng)造性對國家治理形態(tài)和結(jié)果的有力反饋。
事實上，一統(tǒng)論是一種傳統(tǒng)統(tǒng)治的理想形態(tài)，雙軌論是才是客觀事實，但雙軌制又面臨著地方藩豪強、世族宗族政治做大的風險，所以就是說傳統(tǒng)時期實行的是政治一統(tǒng)和雙軌控制的不穩(wěn)定聯(lián)合，它是在這樣一個基礎(chǔ)上被動的聯(lián)合。
國家在逐一摧毀了能夠跟朝廷對抗的對手之后，政治一統(tǒng)就具有最高的合法性，得到了政權(quán)意識形態(tài)支撐，但是它并不能完全落地，于是地方雙軌共治成為一個現(xiàn)實治理工具，但是它沒有高度的政治合法性。傳統(tǒng)時期的治理形態(tài)，是一個一統(tǒng)政治跟地方自治既相互防范，又相互利用的一個日常形態(tài)，由此形成國家與社會之間這么一種特殊的構(gòu)造。
在傳統(tǒng)治理當中，有一個悖論就是要把一統(tǒng)控制跟雙軌共治，既緊密融合又要實時推開，這是中國政治的彈性，地方有結(jié)構(gòu)，但是沒有結(jié)構(gòu)化。這樣一個好處就是農(nóng)業(yè)帝國“簡約治理”的彈性靈活，能夠?qū)崿F(xiàn)對一個非常大的、大一統(tǒng)國家的建構(gòu)，它缺陷就是在國家政權(quán)社會根基上，政權(quán)體系跟社會之間的聯(lián)系不緊密，即 “民知有家，而不知有國”，或者叫“郡縣空虛”。
這樣的話，歷代政權(quán)追求就是在權(quán)威象征性存在的同時又使國與民相望，不必時時向老百姓提醒國家的存在，這是這個機制的一個理想形態(tài)。在這樣的制度下，土地所有者跟政權(quán)分離，地方治理者跟地方民眾利益分離，治理權(quán)力和治理責任之間的連接關(guān)系，仰賴中央政權(quán)的壓力強度，一旦中央王權(quán)弱化，地方往往就會出現(xiàn)割據(jù)混亂。所以說，國家一統(tǒng)跟地方共治這樣一個雙軌，是有歷史根據(jù)的。
“鄉(xiāng)政村治”在新時代出現(xiàn)，它有自己的現(xiàn)實的特征。因為在我們新中國成立之后，鄉(xiāng)村治理主要有兩種體制形態(tài)出現(xiàn)：一種是政社合一的人民公社體制，另一種是政社分開的“鄉(xiāng)政村治”體制。
國家的治理的制度和體制模式不是憑空而來的，農(nóng)村基層治理同樣也是這樣，它是因為過去的人民公社體制在完成歷史功能之后，它帶來了高度集中的治理體制的弊端，即基層活力創(chuàng)造力的消失。
隨著經(jīng)濟體制改革推進，沖擊了舊的體制，只能用新制度來對抗，改革當時的主要路徑是分權(quán)和放活，當時小平同志做決斷就是分權(quán)怎么發(fā)動基層積極性，基層生產(chǎn)關(guān)系要怎么樣才能把群眾的積極性調(diào)動起來。在這個思路之下，農(nóng)村改革就是包產(chǎn)到戶，實行責任制調(diào)動農(nóng)民的積極性。
這就是當時張厚安老師提出“鄉(xiāng)政村治”的歷史背景。我也專門看了徐老師寫《包產(chǎn)到戶沉浮錄》，有種體會是理解當時學者的論述和概念，歷史感一定要有。當時的一個歷史感是想辦法是讓國家退一退，權(quán)力下放，形成國家-集體-農(nóng)戶這樣一個新的責任體系，對于基層是放活而不是加強，放就為改革開放提供了穩(wěn)定條件。
講個題外話，現(xiàn)在整個珠三角很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，其實是我們的體制給它們提供了機會，為什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)先發(fā)展，而不是企業(yè)、城市首先引進外資，是因為農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)責任制之后，在農(nóng)村家里一個人去種糧食，另一個人到工廠里面去打工，還能吃得上飯；而在城市里面搞工業(yè)招不到一個工人，這是因為沒有糧票是招不到工人的。只有農(nóng)村家里人去種地，剩下的人去打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是從這兒出來的，中國的很多工業(yè)是從經(jīng)濟制度改革的縫隙中成長出來的。
因為生產(chǎn)關(guān)系形式依賴于治理體制給予保障和維護，這時候就要新的制度來應(yīng)對，中央采用的就是農(nóng)村基層政權(quán)制度的重新改革，即重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行村民委員會制度，然后步入鄉(xiāng)政村治。
回到張老師當年提出“鄉(xiāng)政村治”的歷史背景中來，發(fā)現(xiàn)張老師當年的“鄉(xiāng)政村治”的概括，“鄉(xiāng)政”即鄉(xiāng)一級的政權(quán)是基層政權(quán)組織，村治是村民委員會。“鄉(xiāng)政”是以國家強制力為后盾，具有高度行政性和一定集權(quán)性，“村治”是以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度自治性和民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會結(jié)合，形成了有中國特色的農(nóng)村政治模式，這是我從張老師那搬來的。
“鄉(xiāng)政村治”的體制在當時的情況下，實際上是要回應(yīng)和放活政權(quán)，從制度上約束國家政權(quán)政治和行政的范圍，“鄉(xiāng)政”是要上收約束國家的工作范圍，為社會自主性跟經(jīng)濟活力留足空間，另一方面村民自治發(fā)展，是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任經(jīng)營的方式激活基層活力，所以就形成了整個改革體系當中的制度基礎(chǔ)。
然而，“鄉(xiāng)政村治”的發(fā)展也日漸面臨比較大的挑戰(zhàn)，這源于“鄉(xiāng)政村治”的成功是有兩個淵源。第一個淵源是要拆解高度集中計劃經(jīng)濟體制。這四十年來圍繞村民自治開展鄉(xiāng)村政府和村級組織的關(guān)系沖突等等，都是這個任務(wù)帶來的附帶問題。在早期由于村民自治實施帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理之間的沖突，以及很多結(jié)合出現(xiàn)的沖突，于是創(chuàng)建了各種各樣的不同制度，都想解決這個體制本身帶來的沖突，以便遏制原來高度集中的計劃經(jīng)濟和行政管理體制對整個社會完全統(tǒng)籌。隨著改革發(fā)展，原來改革的核心任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，高度集中、計劃經(jīng)濟管理體制和它附帶的政治社會管理體制，已經(jīng)不是我們當下的一個主要問題，不是現(xiàn)在發(fā)展的主要障礙，現(xiàn)在要推動農(nóng)村深層次改革和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，所以農(nóng)村的主要矛盾不是防范以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國家對村務(wù)的干預(yù)和管理問題，而是希望在鄉(xiāng)村社會確立國家治理、民主治理、社會治理的結(jié)合，為一個日漸開放流動的村莊，設(shè)立一個城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制框架。實際上今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有財政能力，也沒有管理意愿，還缺乏有效制度支撐其來管治鄉(xiāng)村社會。“鄉(xiāng)政村治”盡管也強調(diào)鄉(xiāng)政和村治之間的結(jié)合，但從它的根本意義和受益人來講，它是以鄉(xiāng)政和村治某種程度上對抗和分離作為潛在的東西，阻止國家政權(quán)對基層社會過度干預(yù)。這種體制基因是來自制度設(shè)計之初的時空條件，強調(diào)鄉(xiāng)政抽離出鄉(xiāng)村社會，為鄉(xiāng)村社會活力提供空間，以減少基層政府對鄉(xiāng)村社會的投入、管理、服務(wù)，強調(diào)村民自治是要限制鄉(xiāng)村政府的干預(yù)權(quán)力，在沒有強有力的社會自治傳統(tǒng)情況下，一定程度上導(dǎo)致村民自治有時候的異化，我們稱之為村委會自治或稱為村干部自治。
第二個就是利用了農(nóng)村相對封閉的環(huán)境和“簡約治理”的歷史制度，因為當時變動的專業(yè)化行政管理設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而廣大農(nóng)村的社會管理交付給村兩委這種組織制度不太嚴密的社會治理結(jié)構(gòu)，形成一個科層化行政管理跟群眾支持的結(jié)合。一開始這兩者之間的矛盾是有價值的，但是這種矛盾不斷增長帶來了有效治理的問題，產(chǎn)生了一些負面的新變化和挑戰(zhàn)，也就是說在相對封閉的農(nóng)村社會它是有效的，能夠把變動的行政管理跟穩(wěn)定的村莊自我治理建構(gòu)的成本降到最低，在這里我用的是交易成本政治學的概念來分析，所謂的在小農(nóng)社會基礎(chǔ)上集權(quán)制度跟簡約治理，能夠在歷史上長期存在也是因為這個。
但隨著農(nóng)村社會開放和流動擴大，集體產(chǎn)權(quán)改革、鄉(xiāng)村振興的架構(gòu)之下，封閉農(nóng)村不可能繼續(xù)，隨著市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民大規(guī)模流動，新的時代它正在發(fā)生改變。
新時代特征我認為有兩個，第一個是經(jīng)過四十多年城市化和工業(yè)化，國家發(fā)展已經(jīng)不需要農(nóng)民提供剩余產(chǎn)品，反倒是用國家工業(yè)化發(fā)展的成績?nèi)ジ淖冝r(nóng)村。另一個方面，國家在鄉(xiāng)村社會進行政治治理的技術(shù)條件已經(jīng)極大的擴展，交通、信息等現(xiàn)代政治治理手段進行拓展之后，使得單一的依靠基層政權(quán)進行政治整合的時代已經(jīng)過去了。
原來農(nóng)村治理實行村治，是因為國家權(quán)力離自己很遠，沒有辦法提供的具體保證，現(xiàn)在的信息化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得過度的信息化，基層政府在國家政權(quán)建設(shè)中的功能弱化，國家對基層社會強制整合的作用在弱化，通過提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)，進一步整合社會是極大提前了。
上一次總書記在安徽講話時還說，很多地方數(shù)字治理以農(nóng)民社保卡為基礎(chǔ)，建立一個大數(shù)據(jù)的制度，這對農(nóng)村管理非常重要。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，有效治理就取代管理民主，成為新時代鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的核心目標。
從這個意義上講，“鄉(xiāng)政村治”從原來給國家限制一定的范圍，給社會保留活力的功能，它的歷史使命確實是走向終結(jié)了，當然陳軍亞老師說繼續(xù)拓展也還可以使用，但根據(jù)當時的體制設(shè)置初心來看，就已經(jīng)是輕舟已過萬重山了。
新時代鄉(xiāng)村振興體系，需要加強鄉(xiāng)村治理的體系集成，鄉(xiāng)村治理未來的向度就是政黨中心和集成治理。新時代的鄉(xiāng)村治理體制要解決三個問題，第一個是當時“鄉(xiāng)政村治”帶來的三個問題，就是通過一個統(tǒng)合性的基層政權(quán)核心力量，解決治理分散的問題。第二個是從體制上解決“鄉(xiāng)政”和“村治”的上下分離問題。第三個要解決村莊社會橫向治理的融合。
這三個問題的解決需要構(gòu)建一個新的治理體制，這里面我就提了有三種：第一個是建構(gòu)黨對農(nóng)村全面工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制。原來一統(tǒng)時期的歷史彈性和韌性又得到了進一步強化，可能我們過去對大一統(tǒng)的很多認識，是因為當時的技術(shù)條件組織條件有限，結(jié)果是很多大一統(tǒng)的潛力沒有得到認識。政黨中心這樣一個機制，它具有歷史延續(xù)性，在中國的長期治理當中，實際上一直有一個中心權(quán)力，再者中國也有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，集中各方面政權(quán)力量，統(tǒng)合社會以實現(xiàn)發(fā)展，可能是未來的一個常規(guī)模式。第二個是鄉(xiāng)政與村治從上下分離轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮懿⒘ⅰ?/span>這個情況就是類似于轉(zhuǎn)變思路，將鄉(xiāng)政與村治的上下對接關(guān)系進行體制手術(shù)。最后是單一的村治轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向復(fù)合治理的村治。因為過去農(nóng)村社會比較簡單，未來鄉(xiāng)村社會越來越復(fù)雜，農(nóng)村社會發(fā)展之后會面臨村莊社會性質(zhì)多元化，村民身份逐步復(fù)雜化，社會力量和社會組織形態(tài)日漸豐富，這時候單向的封閉治理將轉(zhuǎn)變成為能夠組織不同力量，融合不同社會身份，利用鄉(xiāng)村治理等機制進行橫向復(fù)合治理的新治理形態(tài)。
從這個意義上講，“鄉(xiāng)政村治”是完成了偉大的歷史使命，也逐漸應(yīng)該走向終結(jié)，未來鄉(xiāng)村治理體制應(yīng)該就有一個新的途徑，是政黨中心統(tǒng)合、國家治理下沉、服務(wù)能力擴展和村治復(fù)合治理的結(jié)合體，至于怎么去命名它，應(yīng)該交給大家通過實踐的研究和深入思考來做，謝謝大家。
（作者系華中師范大學中國農(nóng)村研究院、政治科學高等研究院教授、博士生導(dǎo)師，暨南大學僑鄉(xiāng)治理與鄉(xiāng)村振興研究院院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學 微信公眾號）
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