黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出戰(zhàn)略部署，明確提出要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”），探索建立自愿有償退出的辦法。處置好進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重大任務(wù)，圍繞構(gòu)建“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制推進(jìn)制度創(chuàng)新，暢通進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出渠道，用好用活退出的“三權(quán)”資源，對(duì)重塑城鄉(xiāng)發(fā)展格局具有深遠(yuǎn)影響。
妥善處置進(jìn)城落戶農(nóng)民 “三權(quán)”事關(guān)重大
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來(lái)的擠出效應(yīng)，推動(dòng)了大量農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在這一過(guò)程中如何處理好進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問(wèn)題，具有重大意義。
這是事關(guān)農(nóng)民核心權(quán)益保障的重大改革?！叭龣?quán)”是廣大農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得的重要權(quán)利。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村承包地面積是15.69億畝，宅基地面積約1.7億畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可分配收益超過(guò)3890億元，其中分配給農(nóng)戶的部分接近844億元。承包地和宅基地是廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活資料，集體收益分配已經(jīng)成為部分地區(qū)農(nóng)民的收入來(lái)源之一。對(duì)于以在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)為主業(yè)的農(nóng)民而言，“三權(quán)”尤其是土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是其生產(chǎn)生活不可或缺的基本保障。但隨著農(nóng)民外出就業(yè)乃至進(jìn)城落戶扎根，承包地的生產(chǎn)屬性和宅基地的生活屬性逐步下降，財(cái)產(chǎn)屬性隨之上升。構(gòu)建進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制就是要健全農(nóng)村“三權(quán)”的權(quán)利屬性，賦予農(nóng)民更完整的“三權(quán)”權(quán)能，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民權(quán)益的重要改革。
這是事關(guān)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置的制度創(chuàng)新。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和優(yōu)化配置，是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢(shì)，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘”。構(gòu)建“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，有利于幫助進(jìn)城落戶農(nóng)民兌現(xiàn)“三權(quán)”財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為其在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活提供一定資金支持，有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“錢(qián)”的問(wèn)題；有利于盤(pán)活用好進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置的農(nóng)村土地資源，退出的承包地可以流向更有效率的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，退出的宅基地可以通過(guò)土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等途徑增加建設(shè)用地，有效應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展“地”的問(wèn)題；有利于城市人才合法有序獲得承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引城市人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)興業(yè)，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展人才需要的問(wèn)題。
這是事關(guān)國(guó)家重大戰(zhàn)略推進(jìn)的關(guān)鍵舉措。進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問(wèn)題不僅對(duì)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有重要影響，同時(shí)也因其在聯(lián)通工農(nóng)、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)中的作用而關(guān)乎中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的一系列戰(zhàn)略部署，特別是對(duì)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興有重要意義。一方面，數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)經(jīng)營(yíng)耕地面積在10畝以下的農(nóng)戶數(shù)量仍高達(dá)85.3%，若真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地，承包地資源優(yōu)化配置將迎來(lái)更大的操作空間。不僅可以應(yīng)對(duì)部分無(wú)地少地農(nóng)民的承包需求，更能為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造全新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)由“大國(guó)小農(nóng)”邁向“大國(guó)大農(nóng)”，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的跨越。另一方面，農(nóng)村人口流失帶來(lái)的“空心村”現(xiàn)象愈發(fā)普遍，2022年全國(guó)閑置宅基地總宗數(shù)為983.04萬(wàn)宗，個(gè)別地區(qū)農(nóng)房空置率較高。構(gòu)建進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制，盤(pán)活用好閑置或低效利用的農(nóng)房，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)” 退出處于改革關(guān)鍵期
面向“十五五”、2035年、2050年三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，全面深化改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)要求，促進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出，正處于改革的關(guān)鍵窗口期，面臨重要機(jī)遇。
發(fā)展有需求。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%，共有1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶的農(nóng)民已具有一定“存量”。與此同時(shí)，目前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間有近18個(gè)百分點(diǎn)的差距，超過(guò)2.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未取得城鎮(zhèn)戶籍。若2029年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%、2035年達(dá)到75%，則城鎮(zhèn)化率每年還要提高約0.5~1個(gè)百分點(diǎn)，每年將有700~1400萬(wàn)農(nóng)村人口將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這意味著未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民進(jìn)城落戶的規(guī)模有望持續(xù)擴(kuò)大，持“三權(quán)”在城的農(nóng)民“增量”規(guī)模龐大，“三權(quán)”退出的現(xiàn)實(shí)需求將越來(lái)越強(qiáng)烈。
中央有政策。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”處置的政策導(dǎo)向，經(jīng)歷了由主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)權(quán)益保障，向加強(qiáng)權(quán)益保障與鼓勵(lì)依法自愿有償退出并重的變化。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”，首次就進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問(wèn)題提出要求。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》、黨的二十大報(bào)告和黨的二十屆三中全會(huì)《決定》都有類似表述，對(duì)鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓或退出“三權(quán)”提出明確要求。習(xí)近平總書(shū)記在2022年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地等合法權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償退出”。
地方有探索。鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出“三權(quán)”的政策導(dǎo)向明確后，一些地區(qū)按照中央部署，圍繞“三權(quán)”退出開(kāi)展了一系列試點(diǎn)試驗(yàn)，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。承包地方面，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)在一些地區(qū)開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)，如江蘇虎丘、寧夏平羅、貴州湄潭等地；集體收益分配權(quán)方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在一些地區(qū)部署開(kāi)展了集體資產(chǎn)股份退出試點(diǎn)，如上海閔行、山東沂水等。
法律有保障。黨的十八大以來(lái)，相關(guān)法律法規(guī)愈加重視進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出的法條制定或完善，讓進(jìn)一步實(shí)踐探索實(shí)現(xiàn)了有法可依。2018年新修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，引導(dǎo)支持進(jìn)城落戶的承包農(nóng)戶按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方。2019年，新修訂的《土地管理法》允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿退出的，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商獲得適當(dāng)補(bǔ)償。
與此同時(shí)，在當(dāng)前復(fù)雜多變的內(nèi)外部形勢(shì)下，也要客觀認(rèn)識(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出面臨的實(shí)際問(wèn)題，準(zhǔn)確研判潛在風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地采取措施。一是重大問(wèn)題仍待深入探索。對(duì)于“哪些人能退”“怎么樣退”“退出什么權(quán)”“怎么樣補(bǔ)償”“退出的權(quán)怎么用”等理論和實(shí)踐問(wèn)題需要廓清。二是改革動(dòng)力仍需有效激活。推進(jìn)改革需要投入大量的資金資源，各地政府需在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出補(bǔ)償?shù)确矫嫣剿鲗?shí)質(zhì)性的舉措，提升各主體協(xié)同參與推進(jìn)改革的積極性。三是制度保障仍需構(gòu)建完善。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法已正式實(shí)施，如何在新的法律框架下探索進(jìn)城落戶農(nóng)民集體收益分配權(quán)退出，切實(shí)保障農(nóng)民利益，需要認(rèn)真對(duì)待。
穩(wěn)步構(gòu)建進(jìn)城落戶農(nóng)民 “三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制
進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”事關(guān)重大。深化農(nóng)村改革既要蹚深水區(qū)，勇于探索，又要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性，穩(wěn)慎推進(jìn)，守牢底線。
把握好“穩(wěn)”與“進(jìn)”的辯證關(guān)系。“三權(quán)”退出改革任務(wù)艱巨復(fù)雜，要把握住“穩(wěn)”的總基調(diào)，以穩(wěn)保進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，在穩(wěn)與進(jìn)的綜合平衡中深化改革。要從中國(guó)式現(xiàn)代化全局出發(fā)，保持足夠的歷史耐心，牢牢守住農(nóng)村改革“四個(gè)不能”底線，堅(jiān)持“三權(quán)”退出與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐相匹配、與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相適應(yīng)，給城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的農(nóng)民留下一份保障，也給進(jìn)城落戶農(nóng)民留出一定緩沖期。與此同時(shí)，“三權(quán)”退出也不能只是等待觀望，要把握好時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度及時(shí)推進(jìn)改革，防止已經(jīng)進(jìn)城落戶、在城鎮(zhèn)扎根的新市民長(zhǎng)期不退出“三權(quán)”，形成大量擁有農(nóng)村“三權(quán)”的市民群體，形成“不在地承包戶”現(xiàn)象，導(dǎo)致問(wèn)題固化形成新的利益藩籬，對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化帶來(lái)負(fù)面影響。
明確改革總體設(shè)計(jì)和時(shí)間表、路線圖。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》明確到2029年要完成相關(guān)改革任務(wù)。要貫徹黨的二十屆三中全會(huì)決策部署，按照到2029年構(gòu)建起進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制的目標(biāo)，深入總結(jié)地方探索的好做法好經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定出臺(tái)指導(dǎo)性文件，對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出遵循的基本原則、退出主體應(yīng)具備的條件、地方政府承擔(dān)的責(zé)任、鼓勵(lì)引導(dǎo)的政策措施等進(jìn)行明確，指引改革方向、劃出改革底線、設(shè)置改革紅綠燈，為地方推進(jìn)改革提供指導(dǎo)，解除基層的后顧之憂，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與推進(jìn)改革的積極性。
聚焦關(guān)鍵問(wèn)題深入推進(jìn)試點(diǎn)試驗(yàn)。“三權(quán)”退出問(wèn)題復(fù)雜敏感，要繼續(xù)用好試點(diǎn)試驗(yàn)的方法，把頂層設(shè)計(jì)與基層探索更好結(jié)合起來(lái)，部署開(kāi)展一批新的改革試點(diǎn)，針對(duì)東中西部不同的土地資源稟賦、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)趨勢(shì)等條件，因地制宜探索差別化的改革實(shí)現(xiàn)路徑?！叭龣?quán)”退出改革要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下平穩(wěn)有序推進(jìn)，試點(diǎn)試驗(yàn)范圍內(nèi)，要在封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，鼓勵(lì)地方大膽探索創(chuàng)新，加大壓力測(cè)試力度，實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法經(jīng)中央許可后統(tǒng)一部署推廣，其他地區(qū)不能搶跑越線、不能自行其是。要堅(jiān)持底線思維，把防風(fēng)險(xiǎn)作為推進(jìn)“三權(quán)”退出的重要內(nèi)容，一體部署構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，確保改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)。
協(xié)同推動(dòng)“三權(quán)”退出相關(guān)改革。鼓勵(lì)有條件的地方一體部署、集成推進(jìn)“三權(quán)”退出改革，改變當(dāng)前“三權(quán)”退出試點(diǎn)試驗(yàn)大多單項(xiàng)推進(jìn)的格局，從根本上解決進(jìn)城落戶農(nóng)民與其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份相關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)權(quán)利整體退出問(wèn)題，增強(qiáng)“三權(quán)”退出的整體性協(xié)同性。抓住農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)深入推進(jìn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法正式施行、第二輪土地承包期到期后再延長(zhǎng)30年工作陸續(xù)開(kāi)展、全域土地綜合整治深入開(kāi)展等契機(jī)，增強(qiáng)“三權(quán)”退出改革與其他改革的協(xié)同性，促進(jìn)各方面改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究會(huì)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村工作通訊》2025年7月9日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
