摘要：自20世紀80年代開始土地流轉以來，就出現了土地所有權、承包權和經營權分離的現象，客觀上要求在制度上進行創新。從“兩權分離”到“三權分置”是農村土地制度改革的邏輯必然。“三權分置”的重點是強化土地經營權，在法律上應該界定其為用益物權。具體到操作層面上，建議界定土地經營權物權成立的條件；修改相關法律法規；設置土地經營權物權化的底線，即不能動搖農民集體所有權人的地位，不能損害承包人的利益。
關鍵詞：三權分置；制度創新；土地經營權；用益物權
2017年中央一號文件指出：“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置’辦法”，意味著中央政府即將出臺農村土地“三權分置”的具體操作辦法。這就需要在理論層面厘清一些重大問題，以便為操作層面的推進打下基礎。
一、從“兩權分離”到“三權分置”是農村土地制度改革的邏輯必然
農村土地“三權分置”思想由習近平于2013年7月視察武漢農村產權交易所時提出，2014年以國家政策形式發布。其提出背景源于農村土地制度的發展變革。20世紀80年代初，農村改革將集體土地承包到戶，農民獲承包經營權，形成家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，1993年“兩權分離”制度獲憲法確認。2002年《農村土地承包法》進一步保護了農民的承包經營權。
因家庭勞動力差異，土地流轉現象自制度確立初期便已存在。此后，相關政策和法律不斷完善土地流轉框架。1984年中央一號文件鼓勵土地向種田能手集中，1993年文件確立“二輪”承包期內土地流轉政策框架。2002年《農村土地承包法》規定保護土地承包經營權流轉，2005年農業部發布相關管理辦法明確流轉方式和政府管理措施。2007年《物權法》將土地承包經營權界定為“用益物權”，2008年中共十七屆三中全會提出建立健全流轉市場，2013年中共十八屆三中全會強調完善土地承包經營權權能。新世紀以來多數中央一號文件也推動了土地流轉工作。在此背景下，為順應土地流轉趨勢，進一步明晰土地產權關系，促進農業適度規模經營，農村土地“三權分置”政策思路應運而生。
從本質上看，土地流轉就是承包權和經營權的分離，就是承包人把屬于自己的經營權以有償的方式讓渡給他人的過程。從表1可以看出，30多年來，土地流轉政策演進和完善的過程，就是對承包人權益保護不斷全面深化的過程；同時，也是不斷提高土地規模經營水平、不斷提高農業生產能力的過程。從1984年中央一號文件“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，1993年中央11號文件“允許土地的使用權依法有償轉讓”，到2001年中發18號文件“農戶……有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式”，以及2002年出臺的《土地承包法》和2007年出臺的《物權法》對農民土地承包經營權及其流轉的保護，再到2014年中央一號文件“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，農民對于承包土地的權能不斷擴大，國家對這一權能保護的力度也不斷增大。
從現實來看，土地流轉現象伴隨土地所有權、承包權和經營權分離及轉入方權益保護問題。20世紀80年代土地流轉初現，轉出與轉入方權益糾紛隨流轉比例擴大而增加，且轉入方因法律地位不明確缺乏長期投資預期，多一年一簽合同，掠奪性使用土地，無法開展農田基礎設施建設。
2008年前后一些地方開展農村土地承包經營權抵押貸款試點，農業部29個試點縣大多包含此內容，但推進困難，需地方政府擔保機構消除金融機構風險。而福建、浙江等南方集體林區林權抵押貸款進展順利。究其根本，經營權抵押實質是土地產出物價值，林木具長期性便于評估和處理，農地作物季節性強、自然與市場風險大，且轉出與轉入方多一年一簽合同或長期合同一年一交租金，致金融機構認為風險大，土地經營權抵押陷入困境。
2009年后全國土地流轉面積占比持續上升，2014 - 2016年分別達30.4%、33.3%和35%。土地流轉形成的專業大戶、家庭農場等新型經營主體是農業現代化重要力量，截至2015年底，全國30畝以上專業大戶（家庭農場）1052.1萬戶、農民專業合作社153.1萬家、農業產業化龍頭企業12萬家，是商品農產品供給和農業現代化核心主體。但“兩權分離”政策法律框架下，其經營轉入土地權益無法全面保護，積極性受抑，影響農業現代化進程，客觀上要求將經營權從承包經營權中獨立并賦予單獨權能以強化保護。
綜上，農村土地“三權分置”是大勢所趨和農業現代化迫切需要。理論研究表明，細分地權結構通過影響農業生產要素經濟效率作用于現代農業發展。當前中國農業處于發展方式轉型期，土地產權制度演化決定變革方向、轉型能否順利推進及農業現代化道路基本走向。
二、“三權分置”的內涵和重點
2013年7月習近平視察武漢農村產權交易所首次提出“三權分置”政策構想，同年中央農村工作會議進一步闡述，2014年中央一號文件提出政策思路，即落實集體所有權基礎上穩定農戶承包權、放活經營權并允許經營權抵押融資，2015年和2016年中央一號文件明確要求，2016年10月兩辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，2017年中央一號文件再次明確落實“三權分置”。從相關文件尤其是《意見》看，農村土地“三權分置”政策包含多方面內容。
第一，堅持農村土地集體所有權的根本地位。堅持農村土地集體所有權根本地位由社會主義制度決定，習近平指出其是承包經營權基礎和本位，改革不能動搖。我國農村土地集體所有制歷史形成，兼顧各方利益符合國情，2008年全國村級集體、村內各農民集體、鄉鎮集體所有耕地分別占比39%、60%、1%。農民集體作為所有者權能主要包括發包、調整、監督、收回等，發包權是最高體現，《農村土地承包法》規定村集體土地由村集體經濟組織或村委會發包，遇自然災害土地損毀或承包人自愿申請可調整，有權監督承包人和經營人使用土地行為，糾正非正常使用等行為甚至收回承包地，現實中集體所有權能行使者在村一級多為村黨支部和村委會，村民小組一級多成立代行管理職能小組或委員會。
農村土地集體所有和集體經濟是不同維度概念，2016年12月相關意見指出農村集體經濟是集體成員利用集體資源要素通過合作聯合實現共同發展的經濟形態，是社會主義公有制重要形式，其內容除土地外還包括其他資源性、經營性和非經營性資產。2015年全國58萬個村中無收益村占55.3%，收益5萬元以下村占21.7%，5萬元以上僅占23%，這影響集體經濟組織職能發揮，但不影響農民集體行使集體土地各項權能。
第二，嚴格保護農戶承包權。土地承包權是農民作為集體組織成員天然獲得的權利。《農村土地承包法》及相關政策法律規定，承包集體土地的農戶享有自主組織生產經營、處置土地產出物、流轉土地并收費、在承包地被征占時獲補償等權利。中共十七屆三中全會強調賦予農民充分有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定長久不變，明確農民土地承包權長期有保障。但現實中侵犯農民合法承包權益的行為頻發，如土地流轉者潛逃致使租金難討、土地重新分配復雜等問題，因此，嚴格保護農戶承包權，落實相關政策仍十分必要。
第三，加快放活土地經營權。《意見》首創“土地經營權人”概念，指土地流轉轉入方。未流轉時，承包權與經營權未分離，只有“承包經營權人”。《意見》提出放活土地經營權主要涵蓋6方面：土地經營權人對流轉土地在一定期限內依法享有占有、耕作及獲取收益權，除合同另有規定，其合法經營不受干預；經承包農戶同意，可改良土壤等建設相關設施，合同到期或終止后設施仍發揮作用，可依約或協商獲補償；經承包農戶同意，可再流轉經營權或依法抵押，但需向農民集體書面備案；經承包農戶同意，可將流轉土地入股企業或合作經濟組織；流轉合同到期后，有權按同等條件優先續租；流轉土地被征收，地上附著物及青苗補償費按合同約定確定歸屬。
放活經營權是《意見》重點雖未明確指出，但有其原因。2002年《農村土地承包法》設“土地經營權流轉”節，卻未涉及土地流轉后經營權人的權利，而《意見》中農村集體所有權人和承包人權利在該法基本有體現。2005年農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對經營權人責權利有規定，但多為限制和責任，完全規定權利的僅一條，其他權利隱含于責任條款且權利有限。現實中，對經營權人限制諸多，如部分地方要求預交風險金或保證金增加經營負擔，土地經營權抵押貸款僅在試點推行。此外，很多地方性規定或做法不利經營權人權利保護，像專業大戶領辦合作社及農戶土地經營權入股的不合理規定，還有村民阻礙經營者獲利等情況，根源在于土地經營權缺乏法律保護。
在“三權分置”框架下，核心問題之一就是土地經營權的性質，即土地經營權究竟是物權還是債權?
關于土地經營權的屬性，學界存在爭議。部分學者認為其是債權，理由是土地經營權是經濟學術語，非法律概念，受物權法定原則限制，依現行法律，它基于租賃合同產生，內容和期限由雙方約定，不頒發權屬證書、不確權登記；也有學者依據現行法律，認定土地經營權只能是債權。但另一部分學者主張土地經營權屬物權性質，觀點包括土地承包經營權人可在其上創設土地經營權，故土地經營權是用益物權；還有觀點強調在“三權分置”法律實踐中，應將經營權依法確定為物權，否則相關立法或修法意義不大，因非物權化的土地經營權已有明確規定 。
筆者主張從土地承包經營權分離出的土地經營權應為用益物權。其一，以土地流轉入股農民專業合作社為例，依《農村土地承包法》和《農民專業合作社法》，成員以土地承包經營權入股后，合作社獲得經營權并對其享有占有、使用和處分權，還以包括該經營權的財產承擔債務，若經營權僅為債權則無法實現上述功能。其二，《物權法》出臺時“三權分置”未形成，不應以其限制農業后續改革發展，而應順應新形勢修改。其三，雖有觀點基于“一物一權”原則，認為土地承包經營權分離出的權利不能物權化，但土地承包經營權作為特殊用益物權，其與成員權緊密相連，承包權和經營權并非矛盾排他，經營權人權利可獨立成立，將經營權確定為用益物權并不違背法理 。
三、對于落實“三權分置”的幾點建議
中國農業處于轉型變革期，規模經營及現代要素引入成趨勢，需變革土地制度促進土地與現代要素融合。截至2015年底，土地流轉占家庭承包總量33.3%，農村土地經營模式從“集體所有、家庭承包經營”向“集體所有，家庭承包，多元經營”轉變，“三權分置”現象普遍。《意見》雖確立三權分置改革原則與方向，但操作層面仍需修改法律法規或出臺具體實施辦法。
第一，界定土地經營權物權成立的條件。理論上土地流轉即產生承包權與經營權分離及土地經營權。通過法律界定經營權性質旨在賦予其抵押貸款等實際效能，這需明確其成立條件，如流轉期限等。流轉期限短（如半年或一年）時，經營權為債權，受《合同法》保護；期限長則會產生投資、抵押需求，具有物權性質，需其他法律明確責權利。鑒于各地情況不同，為統一規則，建議流轉期限3年以上的土地經營權才具物權性質并需法律專門界定，同時非市場化的代耕代種等不存在經營權物權化問題。
第二，修改相關法律法規。包括《物權法》《農村土地承包法》《農村土地承包法實施條例》《農村土地流轉管理辦法》等，也包括金融部門有關貸款抵押、質押的法律、法規、制度等。要明確土地經營權的用益物權性質，及其與其他用益物權的區別，尤其是與土地承包權用益物權的區別；土地經營權具有哪些權能，以及擁有這些權能的條件；土地經營權和所有權、承包權之間的關系；土地經營權到金融機構抵押質押的條件及操作辦法等。
第三，“三權分置”、土地經營權物權化要有底線，就是不能動搖農民集體所有權人的地位，不能損害承包人的利益。具體說來，經營權人對土地的再流轉和抵押，需要經過所有權人和承包權人的同意，行為發生后需要到所有權人處備案；土地流轉期限結束后，經營權人是否需要把土地恢復原狀，要經過承包權人的同意，或者在流轉合同上事先約定；經營權人由于使用不當造成土地損毀的，要予以賠償或承擔法律責任；等等。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員。中國鄉村發現網轉自:《中國特色社會主義研究》2017年第3期
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