摘要：中國糧食安全始終是國內外廣泛關注的問題。本文在分析基準方案下未來10年中國糧食等主要農產品消費、生產和貿易的基礎上，結合近期國家主要政策，探討了在不同政策情景下中國主要食物的供需變動趨勢。研究結果表明“口糧絕對安全”的目標能夠實現，但許多其他食物消費增長超過國內生產增長；中國食物安全主要是畜產品或飼料糧供給安全問題，通過進口飼料糧來促進畜牧業發展是國家食物安全保障的需要。未來國家還有多種重要政策措施能夠提升食物安全保障水平，特別是要夯實“藏糧于技”戰略，加快技術進步提升農業生產力；同時夯實“藏糧于地”戰略，提升水土資源生產能力；在充分利用國內外資源和市場基礎上，實現食物安全保障和綠色永續農業發展的長遠目標。
關鍵詞：糧食安全;食物需求;農業生產;農產品貿易;農業政策;
1 引言
食物安全(Food Security)事關國家社會經濟發展全局，長期以來備受世界關注。食物安全問題一直是國際組織、各國政府、學術界和社會廣泛關注的問題。聯合國系統內最早的常設專門機構就是旨在提高人民營養水平和生活標準、保障食物安全的糧農組織(FAO)。FAO把食物安全(Food Security)定義為：所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物偏好。突如其來的新冠疫情更引起國際社會對食物安全問題的關注，FAO估計2020年比2019年新增1億多人面臨饑餓困境，其中新冠疫情的沖擊是主要原因。盡管新冠疫情并沒有導致糧食嚴重短缺，但交通封鎖、物流中斷給生產資料和食物供應帶來的影響延誤了農時和食物供給；尤其是一些國家采取限制出口等貿易措施，雖然是短期行為，但它顯著影響了市場預期并引起較大的食物價格波動。
在食物安全方面，我國歷來高度重視國家糧食安全。從建國以來提出的“以糧為綱，全面發展”,到當前的“谷物基本自給、口糧絕對安全”,體現了國家對糧食安全的長期重視。從上世紀80年代初到2003年，我國糧食供需基本平衡，食物自給率也一直保持在100%以上，食物出口額大于進口額；但從2004年開始中國從農產品凈出口國轉變為凈進口國，特別是大豆進口快速增長，農產品貿易逆差有逐漸擴大的趨勢。我國農產品供需形勢已從“總量平衡、略有剩余”轉向“總量難以平衡、結構明顯短缺”階段。
國內外在中國未來主要農產品供需趨勢預測方面已做了不少研究，但研究結果相差較大，且主要研究多是趨勢性的預測。現有研究多數關注食物安全中的糧食問題，總的結論是短期內我國糧食安全不會出現大的問題，但對中長期糧食安全的判斷存在較大的差異。同時，過去多數研究都只介紹在基準方案下未來主要農產品的供需預測結果，較少關注國家近期出臺的重要政策和未來可能發生的變化對糧食等主要農產品的供給和需求的影響。
近年來，隨著國內外形勢的變化，國家更加關注糧食安全，一系列政策相繼出臺。例如，為確保國家糧食安全，中央高度重視科技興農、種業發展和耕地保護。科技創新是過去更是未來農業生產力增長的主要驅動力，“藏糧于技”戰略的實施更為未來農業技術進步和農業生產力提升提供了政策保障。2020年中央經濟工作會議和中央農村工作會議還特別提出種子是農業的“芯片”,要打好種業翻身仗，有序推進生物育種產業化應用；近期政府也頒發了轉基因玉米和大豆的多份安全生產證書，預期生物育種技術即將進入大規模生產階段。習近平總書記更多次強調“耕地是糧食生產的命根子”,2020年國務院辦公廳頒布了制止耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”的文件，地方政府正在以不同方式落實相關政策實施。另外，2019年以來隨著生豬生產的恢復和發展，玉米進口從2019年的479萬噸快速增長到2020年的1129萬噸，顯著超過了玉米進口配額量(720萬噸),未來政府是否需要對超過配額的進口玉米實施65%的額外關稅直接關系國內飼料和畜牧產業的發展。近期實施和即將出臺的以上各項政策對中國未來農業發展與食物安全保障甚至全球農產品貿易都可能產生重要影響，分析這些影響對未來中國保障食物安全的政策取向有極其重要的政策涵義。
本文目的就是在分析未來10年中國糧食等主要農產品需求和供給變動趨勢的基礎上，結合近期國家在農業領域實施的以上重大政策，深入探討在不同政策情景下中國食物供需狀況，在此基礎上提出未來保障國家食物安全的政策取向。
2 研究方法和政策情景設置
2.1 CAPSiM-GTAP連接模型
2.1.1 CAPSiM模型
CAPSiM模型是北京大學中國農業政策研究中心(CCAP)開發的中國農業部門均衡模型。CAPSiM的供需系統是通過市場價格變動使所有農產品供需同時達到平衡。該模型主要是用來分析各種政策和外來沖擊對中國主要農產品生產、消費、價格和貿易的影響以及預測未來農產品供需和市場價格變動趨勢。模型包括14類農作物產品和9類畜產品和水產品。其中14類農作物產品分別為：水稻、小麥、玉米、紅薯、土豆、其它粗糧、大豆、棉花、油料作物、糖料作物、蔬菜、水果、瓜果和其它作物等；9類畜產品和水產品分別為：豬肉、牛肉、羊肉、家禽、蛋類、奶類、魚、蝦和其它水產品等。
2.1.2 GTAP模型
全球貿易分析模型(GTAP)是美國Purdue大學開發的多國可計算一般均衡模型，它包括全球上百個主要國家，包括小麥、大米、油料作物、其它谷物、蔬菜、水果和畜產品等22個農產品部門。GTAP模型中生產者最小化生產成本，消費者最大化效用，模型均衡時所有產品和投入要素全部出清。GTAP模型通常被用來預測未來經濟增長、全球及主要地區和國家農業發展趨勢，也用于評估各類農業技術和政策等沖擊對農產品市場的影響。
2.1.3 CAPSiM與GTAP連接模塊
在調整中國CAPSiM模型的出口供給和進口需求模塊基礎上，分別將全球GTAP模型中世界其他國家對中國農產品的出口需求價格和進口供給價格傳導到中國CAPSiM模型中。
中國模型的出口與全球模型的進口連接方法：首先，匹配中國模型的出口供給與全球模型中中國的出口供給。即在中國CAPSiM模型和全球GTAP模型中，保持出口函數形式一致，并以中國CAPSiM模型主要參數為準，調整全球GTAP模型中的CET轉換彈性參數，使中國模型與全球模型的參數和結果相匹配，該方法保證了中國模型的商品供給函數形式與彈性和全球模型是一致的。其次，匹配中國模型的出口需求與全球模型中其他國家對中國的出口需求。即基于全球GTAP模型的出口需求函數形式(見(1)式),在中國CAPSiM模型中添加出口需求函數((2)式),彈性參數參照全球GTAP模型中Armington假設CES函數的替代彈性參數，該方法保證了中國模型的農產品出口需求與全球模型的函數形式和彈性是一致的，并且出口品的國際競爭價格直接來自全球模型，因此從出口品的需求角度講，中國模型與全球模型是完全一致的。
其中XM、PM為出口需求數量和價格；XA、PA為總需求和相應的價格；αm為出口需求份額參數，σa為出口需求與國內產品需求的Arminton彈性。
其中Q、P分別為出口需求和出口價格，Q0為基期出口需求，FP為各個出口國競爭后的國際價格，σ為出口需求價格彈性參數。
對上式兩邊取對數，有如下推導
中國模型的進口與全球模型的出口連接方法：首先，在全球GTAP模型中，進口函數采用中國CAPSiM模型相同的函數形式。即為匹配中國模型與全球模型，將基于中國實際情況，以中國CAPSiM模型為準，調整全球GTAP模型中中國部分進口商品與國內商品合成的CES函數彈性參數，該方法保證了中國模型的商品進口需求函數形式與彈性和全球模型是一致的。其次，匹配中國模型的進口供給與全球模型中其他國家對中國的進口供給，在全球GTAP模型中，進口供給盡管受到要素供給、價格等變動的影響，進口供給是一條向上傾斜的曲線，但是這條曲線很平緩，即供給幾乎不受價格的影響。為此，按照全球GTAP模型，在中國CAPSiM模型中添加進口供給函數組((7)～(8)式)。該方法保證了中國模型的農產品進口供給與全球模型的函數形式和彈性高度一致，并且進口品的國際競爭價格直接來自全球模型，因此從進口品的供給角度講，中國模型與全球模型是完全一致的。
其中QMS、PM表示進口供給數量和進口供給價格；QMD表示進口需求，模型內生給定；PM表示各進口供給國競爭后的國際價格。
2.2 基準方案情景設置
為了分析至2030年我國不同農產品供需變化，我們對經濟增長、城鄉收入、人口增長、城鎮化和不同農產品生產技術進步等做了一系列判斷和相應的假設。主要包括以下幾個方面：
(1)GDP增長率。
基于“十四五”社會經濟發展規劃和近期國家出臺的相關政策，模型假設：年均GDP增長率從2021年到2030年逐漸地從6%下降到4.5%。
(2)城鄉居民收入。
為實現全民共同富裕目標，未來農村和城鎮居民之間的收入差距將逐漸減小，同時基于近期城鄉居民收入增長趨勢，模型假設：農村和城鎮居民人均可支配實際收入年均增長在2021～2025年分別為6.2%和5.6%,在2026～2030年分別為5.3%和4.8%。
(3)人口增長率。
根據《國家人口發展規劃》,并結合近期多項有關中國人口預測的研究結果，模型假設：2021～2025年和2026～2030年的年均人口增長率分別為0.21%和0.10%,2030年人口達到14.5億。
(4)城鎮化率。
“十四五”社會經濟發展規劃指出，我國常住人口城鎮化水平到2025年達到65%,未來不斷提升城鎮化水平，模型假設：2025年城鎮化率為65%,2025～2030年城鎮化率年均提高1個百分點，到2030年達到70%。
(5)技術進步。
國家將繼續實施“藏糧于技”戰略，不斷加大農業科技投入；但隨著農作物單產和畜牧業生產力的提高，科技投入的邊際影響將有所下降。
2.3 四種政策情景方案設置
2.3.1 情景方案一：進一步夯實“藏糧于技”戰略，加快農業科技進步速度
未來10年國家將進一步夯實“藏糧于技”戰略。政府和企業在加大農業科技投入力度的同時，積極推進農業科技體制與機制改革，到2030年基本建成產學研一體化、以企業為主體的農業科技創新體系；深化農業技術推廣體系的改革，加快農業技術采用速度。在加快技術進步方案下，技術進步對全要素生產率的年均增長率的貢獻，種植業在2021～2025年和2026～2030年比基準方案分別提高0.5%和0.8%,養殖業在2021～2025年和2026～2030年比基準方案分別提高1%和1.5%。
2.3.2 情景方案二：有序推進生物育種產業化應用政策
我國高度重視生物育種技術的安全應用和產業化進程。1997年政府批準了抗蟲轉基因棉花產業化；自從2009年原農業部為生物育種抗蟲水稻和植酸酶玉米頒發安全生產證書以來，我國轉基因生物育種產業化發展的腳步開始放緩。但隨著“轉基因生物新品種培育重大專項”的推進，我國一些轉基因技術已經具備很強的國際競爭力并且具備了產業化的基本條件。2014年政府提出轉基因生物育種技術產業化“三步走”的路線圖，即從“非食用”(如Bt棉花)到“間接食用”(如玉米和大豆等)再到“直接食用”(如水稻和小麥等)逐漸產業化的步驟。2019年底農業農村部為三個國產轉基因生物育種的玉米和大豆頒發了安全生產證書，2021年農業農村部出臺關于修改《農業轉基因生物安全評價管理辦法》的決定，這些政策出臺為近期有序推進生物育種技術產業化應用(例如，實現“三步走”中“間接食用”技術的產業化應用)奠定了政策基礎。我們預期生物育種玉米和大豆有望在“十四五”期間推廣應用，并在2026～2030年得到廣泛采用。
基于我們于2013～2017年在玉米主產區開展的大規模農戶調查,結合農業農村部近年來開展的轉基因生物育種玉米與大豆的多點試驗結果，并考慮試驗和農戶實際生產間的差異，模型對相關技術的生產影響做了如下假設。抗蟲與抗除草劑玉米技術：該技術因抗蟲害和便于控制田間雜草而減少產量損失(或提高單產)9.8%、減少農藥使用量80%和節省勞動用工投入8%,但玉米種子價格提高75%。抗除草劑大豆技術：大豆田間除草是其生產過程中重要的農活，抗除草劑大豆技術可大幅度減少田間除草勞動并有效控制草害，該技術推廣后可提高單產5%和節約勞動用工5%;同時，我們假設生物育種玉米和大豆推廣5年后，除了直接食用的玉米和大豆(分別占玉米和大豆總產量的5%和10%)外，生產上都將采用生物育種的玉米和大豆品種。
2.3.3 情景方案三：嚴格實施禁止耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”政策
本政策情景方案是針對2020年國務院辦公廳頒布的《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》和《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》兩份文件而設置的。在耕地“非農化”方面，文件指出一些地方仍然存在違規占用耕地開展非農建設的行為，違規在永久基本農田上綠化造林、沿路超標準建設綠化帶和大規模挖湖造景，對國家糧食安全構成威脅；在耕地“非糧化”方面，文件指出一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。本政策情景方案假定：文件實施后近期“耕地非農化”現象將得到遏制，5年內三分之二非農化耕地得到恢復。“耕地非糧化”的主要原因是近期種糧收益(相對其他經濟作物收益)出現下降趨勢，這類非糧化的耕地是基于市場價格而導致的生產結構調整，實施防止其“非糧化”難度很大；但對違規在永久基本農田上種樹挖塘的“非糧化”耕地，恢復這類耕地面積將類似于前面討論的“非農化”耕地面積的恢復進展。根據各類報道，我們假設5年內能夠恢復的耕地占現有總耕地的10%。
2.3.4 情景方案四：對超過配額的進口玉米實施配額外關稅
基于2001年加入世貿組織的協議，中國可以對超過進口配額(720萬噸)的玉米實施配額外的關稅(65%)。如果擔心國內玉米(或飼料糧)安全問題和大量進口玉米對我國玉米主產區生產與農民收入的影響，政府可對超過進口配額的玉米額外征收65%的關稅，這種情況下玉米進口可控制在720萬噸，但限制玉米進口將顯著提高國內玉米價格，從而降低我國畜產品的國際市場競爭力和增加畜產品的進口量。然而，近期玉米供需短缺不斷擴大的局面已經顯現，2020年我國玉米進口量達1130萬噸，首次超過進口配額，2021年玉米進口達到2800萬噸左右。鑒于國內畜產品在城鄉居民消費和食物價格中的重要性，同時考慮國際畜產品貿易量有限和進口肉類產品可能面臨的各種動物疫情風險，我國也有可能對超過進口配額的玉米不實施配額外的關稅，通過增加玉米進口來促進國內畜牧業發展，減少畜產品進口。本文的基準方案假設放開玉米進口配額限制，政策方案假設對配額外進口的玉米實施額外65%關稅。
3 中國中長期主要食物供需變化趨勢展望
3.1 基準方案下主要食物需求、供給和自給率
3.1.1 未來中國城鄉居民主要食物消費變化趨勢
未來隨著收入增長和城市化，我國居民在主要口糧和主要副食品消費的變動趨勢上存在顯著差異，但城鄉居民間的消費差異則持續縮小(表1)。值得說明的是本研究使用的2019年人均食物消費數據高于國家統計局《中國住戶調查年鑒》中的人均食物消費數據，這是因為本研究人均食物消費包括在家消費、在外飲食和損失浪費。表1得出如下幾點主要結論。
未來人均口糧(大米和小麥)需求將繼續呈現下降趨勢。從2019年到2030年農村居民和城鎮居民人均口糧消費都呈現下降趨勢。因為人均大米和小麥消費城鎮居民低于農村居民，城鎮化進程更加快了全國人均口糧消費的下降速度。從全國居民來看，人均大米消費將從2019年的73.6公斤下降到2030年的65.8公斤，同期人均小麥消費也將從60.4公斤下降到54.8公斤。與已有預測食物消費的研究相比,盡管這些研究沒有列出人均食物消費數據的變化趨勢，但是從食物消費總量和人口預測數據上看，我們預測口糧消費下降的結論同多數現有研究結果比較一致。
雖然植物類副食品的城鄉居民人均消費存在較大差異，但都呈現顯著增長趨勢(表1)。大豆(包括作為豆制品的大豆和壓榨為大豆油的大豆)人均消費呈現較快的增長趨勢，較便宜的大豆油還將替代部分油菜籽等植物油的消費。國民受健康食品等信息影響，未來人均食糖消費只呈現略微的增長勢頭，但蔬菜和水果(特別是水果)的消費將呈現較快增長，未來10年人均蔬菜和水果消費將分別增加13.5公斤和11公斤，分別提高7%和13%。
畜產品和水產品是未來消費增長較快的食物。隨著收入增長，城鄉居民在分別提高其畜產品和水產品消費的同時，由于城鎮居民消費高于農村居民，城鎮化進程使全國人均消費增長更快(表1)。表1還顯示，未來10年全國城鄉居民人均消費增量(公斤)從高到低依次為奶類(10.6)、豬肉(6.9)、魚蝦(4.4)、禽肉(2.3)、牛肉(1.3)、禽蛋(1.1)和羊肉(0.7),但人均消費增長幅度最大的則是牛肉(30%),其它依次為羊肉(27%)、奶類(24%)、魚蝦(19%)、禽肉(18%)、禽蛋(7%)。但值得關注的是畜產品消費的增長意味著飼料糧需求也將呈現增長趨勢。
3.1.2 未來中國主要農產品生產變動趨勢
為應對我國城鄉居民食物消費需求的變化，未來主要農產品生產也將隨著其技術進步和市場價格等變化而變化(表2)。隨著口糧消費下降導致的相對價格下降，我們預計從2019年到2030年我國稻谷和小麥產量也將呈現下降趨勢，分別下降1500多萬噸和600多萬噸。我們預測未來稻谷和小麥產量下降與中國農科院和北京大學等最近的預測研究結果基本一致,但同OECD-FAO和USDA的預測(生產顯增長趨勢)存在較大的差異。玉米和大豆是最重要的飼料糧，在畜產品消費快速增長態勢下，飼料糧生產也將增加。玉米產量將從2019年的26078萬噸增長到2030年的27056萬噸，增長4%;大豆產量也將增長3%。棉花、油料和糖料作物受用工成本影響和國際市場競爭力下降影響，未來10年生產呈現下降趨勢。蔬菜和水果是種植業內產量上漲較大的農作物，未來10年其產量將分別增長8%和18%,以滿足城鄉居民膳食結構的改善需求。
同主要食物未來需求增長趨勢一致，未來10年畜產品和水產品生產將呈現較快的增長。表2顯示除禽蛋外，其他畜產品和水產品生產增長都在20%左右。
3.1.3 未來主要農產品消費、貿易和自給率變動趨勢
在基準方案下，糧食及主要作物、畜產品和水產品的總消費、貿易和自給率預測結果見表3。主要結論是：在現有農業發展方式和政策情景下(包括大量進口玉米而取消玉米進口配額外關稅政策),除口糧、蔬菜、水果和豬肉外，未來10年許多農產品供需失衡將更為突出。
首先，未來10年我國糧食需求增長將顯著高于國內生產增長，但口糧和飼料糧的供需狀況和自給率存在顯著差異。至2030年，我國大米和小麥基本能夠自給，自給率將保持在98%左右，但玉米和大豆進口需求將不斷增長。在基準方案下，假設不采用玉米關稅配額制管理，玉米總需求在2030年將達到3.2億噸，玉米供需缺口達到5300余萬噸，自給率從2019年的98%下降到2030年的83%。大豆供需缺口將進一步加大，預計未來我國大豆進口超1億噸將成為常態，到2030年自給率繼續下降到13%左右。
棉花、油料和糖料作物的供需缺口將延續本世紀初以來的趨勢，凈進口逐漸增多。棉花進口增多主要是因為棉花國內生產下降(表2)和棉紡工業對棉花需求增長而導致的。未來10年食用油需求還將有較快的增長，除大豆油增長外，其他食油需求總量也將有所增長，基于油料作物的食油自給率將由2019年的98%持續下降到2030年的86%。糖料進口也將顯著增長，自給率將從2019年的82%繼續下降到2030年的66%。
蔬菜和水果在未來10年還將保持一定的比較優勢，國內生產增長能夠滿足城鄉居民消費需求的增長。我國是世界上最主要蔬菜出口國之一，未來10年自給率還將繼續保持蔬菜凈出口國的地位。我國水果(包括瓜果)消費量將顯著提高，進口和出口均保持增長態勢，水果進口主要以熱帶水果為主，水果出口主要以蘋果、梨和橘子等溫帶水果為主，未來10年水果出口和進口基本相等。
至2030年畜產品消費需求繼續保持較快增長，其中牛羊肉和奶制品增幅最為顯著，其國內生產增長將難以滿足需求增長，進口將不斷增加。在基準方案下，通過進口飼料發展國內畜牧業，未來10年豬禽產品供需能基本保持平衡，而牛肉和羊肉的自給率將不斷下降，自給率將分別由2019年的79%和93%下降到2030年的70%和89%。奶制品供需缺口也將明顯加大，奶制品進口(折算為牛奶)將由2019年的1629萬噸增長到2030年的2565萬噸，自給率將由2019年的66%下降到2030年的60%。
我國水產品需求增長顯著，但國內生產基本能夠滿足需求增長。雖然我國水產品近年來出現由凈出口轉為凈進口，這種局面還將持續至2030年，但我國也是水產品的主要出口國家，進口增長只稍高于出口增長，到2030年水產品自給率還能保持在96%左右。
3.2 不同政策情景下主要食物需求、供給和自給率
3.2.1 加快農業技術進步方案
與基準方案相比，加快技術進步將顯著增加國內主要農產品產量，并提升許多農產品的自給率。水稻和小麥主要依靠優質大米和特種小麥的育種技術進步；飼料糧玉米和大豆產量增長將主要來自生物育種和機械化等技術的廣泛采用，與基準方案下相比產量可提高8%左右。其他大宗農作物(棉花、油料作物和糖料作物)產量增長幅度在3%至7%之間。雖然蔬菜和水果增長幅度不到3%,但技術進步將顯著提高蔬菜和水果品質。育種和養殖等技術進步將在未來畜產品和水產品產量增長中起更大作用(增幅介于6%～10%之間)。
3.2.2 生物育種有序產業化方案
生物育種玉米技術產業化應用將對玉米生產和凈進口產生顯著影響(見表5)。到2030年，與基準方案相比，預計玉米單產將增長9.3%,單產提高和生產成本節約降低了玉米價格，玉米面積將有所下降(1.3%),使玉米總產量增長7.7%;同時，由于國內玉米價格下降，玉米的凈進口也將下降33%左右，相當于減少了1790萬噸的玉米進口。
生物育種大豆對大豆生產和貿易的影響與生物育種玉米的影響途徑和大小有所差異。這是因為大豆價格不但在國內市場與國際市場是整合的，而且大豆進口量是國內生產量的6～7倍，生物育種大豆提高單產和減少生產成本對國內大豆價格影響不大，同時較大幅度的節省生產成本還擴大了種植面積，使大豆總產量增長5.8%。國內大豆生產的增加使大豆凈進口減少100萬噸；但因為大豆進口量基數大，所以進口量降低幅度只有0.7%。
3.2.3 嚴格實施糧田保護方案
嚴格實施糧田保護政策如何影響主要農產品生產，取決于政策的實施方式。近年來耕地非糧化趨勢主要是因為種糧收益相對下降(即糧食價格相對于經濟作物價格出現下降趨勢),這是農民對市場價格做出農業生產結構調整的理性反應。如果完全采用行政干預政策，強制把被占用的耕地(假設占10%)恢復生產糧食，其對農產品生產的影響不用模型模擬就能得出糧食產量增長的結論，但這種強制性行政干預的執行成本極高且難以執行；同時，通過政策干預限制農戶發展經濟作物或特色農業，雖然短期內對增加糧食生產有所作用，但糧食價格還將繼續下降，從而不但進一步影響農民種糧積極性，而且還會影響農民增收，這也不符合“推進鄉村振興，促進農民增收致富”的發展戰略要求。從長遠看，糧食生產增長還是主要靠糧食生產力的提高和種糧收益的增加(如糧食與其他農產品相對價格變動趨勢)。
但如果嚴格實施糧田保護政策是把被占用的10%耕地恢復農作物生產，并基于市場價格決定農產品生產結構，模型模擬分析得出如下結果：短期內，水稻、小麥和玉米生產將增長2%至3%,主要經濟作物產量增長3%至5%。糧食等主要農產品生產增長沒有許多人預期的那么大是因為在農產品價格需求彈性較低的情況下，各種農產品在短期內的產量增長導致農產品價格顯著下降，進而影響了農民生產積極性或對農業生產的投入，降低了單位面積產量。但從長遠來看，守住18億畝耕地對確保我國耕地和糧食生產能力，保障糧食安全有深遠意義，特別是一旦要應對百年不遇的自然災害或大國戰爭而導致的國際糧食禁運等帶來的不確定風險。
3.2.4 玉米進口配額關稅政策方案
我們畜產品的供需缺口狀況很大程度上取決于飼料糧的貿易政策，特別是玉米的進口配額關稅政策。對是否實施玉米進口配額關稅政策對玉米和主要畜產品生產、貿易和自給率的影響的模擬結果見表6,主要結論如下：相對于基準方案(不對超過進口配額外的進口玉米征收額外關稅),執行玉米進口配額制(7.2萬噸配額內關稅1%,配額進口外加65%關稅)將增加國內玉米產量，但因為國內玉米等飼料糧價格顯著增長使國內畜產品價格也顯著增長，畜產品國際市場競爭力下降，進而導致畜產品進口大幅上升。在這種情況下，雖然玉米在2030年能夠基本自給(自給率達98%),但是國內畜產品生產將下降(特別是豬肉和禽肉),畜產品生產下降將導致豬禽肉進口從基準情景下的160萬噸增加到635萬噸，豬禽肉的自給率下降到94%。
4 結論和政策啟示
基于本文研究，我們得出如下主要研究結論和政策建議：
首先，至2030年，我國政府提出的“口糧絕對安全，谷物基本自給”的糧食安全目標基本能夠實現。從數量來看，即使在基準方案情況下，玉米進口達到我們預測的5000多萬噸，因為大米和小麥自給率能達到98%至99%,三大谷物總體自給率也能達到84%。解決85%的自給率是安全可控的，因為我國還可以大幅增加農業研發投入，加快農業技術進步來顯著提高谷物等主要農產品的生產和自給率。在口糧安全保障上，未來要更加關注的不是數量，而是高質量的大米和不同用途的小麥；在玉米等飼料糧方面，要更加關注生物育種等技術對提升玉米生產力(增加產量和減少投入)和減緩玉米進口的作用。
其次，未來畜產品需求還將以較快的速度增長，中國的食物安全實質上是畜產品的供給安全或畜牧業生產的飼料糧(大豆和玉米)供給安全問題。大豆是目前也是未來滿足畜牧業生產需要的主要蛋白飼料，由于人多地少的國情，要保障我國畜產品供給安全，大量進口大豆局面將難以改變，能做到的只能是大豆進口國的多國化和蛋白飼料的多樣化。同時，還要充分利用國際市場，進口適度的玉米來減少畜產品的進口，這需要政府權衡玉米進口配額關稅政策的利弊。另外需要注意的是從過去國際市場上農產品貿易變化的特征看，進口畜產品的市場風險遠遠大于進口飼料糧的風險。
第三，雖然中國至2030年的食物安全在基準方案下就能較大程度上得到保障，但未來國家還有多種重要政策措施能夠進一步提升食物安全保障能力。除了本文分析的加快技術進步提升農業生產力(特別是生物育種技術產業化應用)和守住18億畝耕地紅線外，還有國家正在推進的“高標準農田”建設、數字農業發展戰略和綠色農業發展規劃等，以及我們還沒有充分發展的18億畝耕地以外的大農業(例如，草地農業、林下經濟、海洋農業等),這些都將在提升未來國家糧食和食物安全保障能力上起重要的作用。
最后，當然通過進口食物存在市場風險，但過度利用水土資源增加國內生產也是不可持續的。保障食物高自給率的安全和保障水土資源永續利用安全，后者從長遠來看更為重要。為此，夯實“藏糧于地”戰略、推進綠色和永續的農業發展極其重要。
（作者黃季焜系《中國鄉村發現》學術委員，中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員，北京大學中國農業政策研究中心主任，江西農業大學鄉村振興戰略研究院院長；解偉系北京大學現代農學院、北京大學中國農業政策研究中心研究員；中國鄉村發現網轉自：《工程管理科技前沿》2022年第1期）
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