我國(guó)農(nóng)村改革，在改革和開放過程中經(jīng)歷了逼出來的改革和闖出去的改革兩個(gè)階段，探索出了具有中國(guó)特色的改革經(jīng)驗(yàn)。在鄉(xiāng)村振興新階段，面臨城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重任，推進(jìn)創(chuàng)出來的改革，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，農(nóng)村改革在新的時(shí)代演繹著全新的內(nèi)涵。
逼出來的改革從農(nóng)村自留地，也就是“小田”上的制度探索為始，到集體土地的“大田”上推廣“小田”探索經(jīng)驗(yàn)，賦予農(nóng)戶自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和同勞動(dòng)付出直接掛鉤的收益分配權(quán)。更為重要的是，農(nóng)戶獲得了自由支配自身勞動(dòng)的權(quán)利，開始走出傳統(tǒng)種植業(yè)，從事多種經(jīng)營(yíng)，直至“離土不離鄉(xiāng)”發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。同時(shí)，逼出來的改革還從生產(chǎn)關(guān)系延伸到農(nóng)村上層建筑，人民公社體制瓦解，實(shí)現(xiàn)政社分離，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但是，由于當(dāng)時(shí)的城市改革沒有實(shí)現(xiàn)同步，逼出來的農(nóng)村改革動(dòng)力無法實(shí)現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部的城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。千萬農(nóng)民只有走出農(nóng)村，闖四方，以“離土又離鄉(xiāng)”的形式到我國(guó)改革開放的前沿去發(fā)展，改革進(jìn)入了闖出去的新階段。闖出去的農(nóng)民，并沒有割斷和家鄉(xiāng)的聯(lián)系，他們?cè)谘睾０l(fā)達(dá)地區(qū)獲得更高工資收入的同時(shí)，也不斷的回饋著家鄉(xiāng)。從農(nóng)忙時(shí)節(jié)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，到寄回收入回饋家庭，再到返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，外出的農(nóng)民用各自不同的方式支持著家鄉(xiāng)的發(fā)展。但遺憾的是，由于城市農(nóng)民工市民化制度推進(jìn)一直滯后，闖出去的改革力量一直無法真正融入到城市，他們的未來何去何從?依然是困擾著中國(guó)改革開放進(jìn)程的重要問題。
逼出來的改革和闖出去的改革由于沒有實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村改革的同步和互動(dòng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題一直沒有得到有效解決。從推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革開始，農(nóng)村改革進(jìn)入了創(chuàng)新改革新階段，就是要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，化解二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中探索了一些有益的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，又在脫貧攻堅(jiān)和災(zāi)后重建新場(chǎng)景中進(jìn)一步深化和優(yōu)化改革。面臨鄉(xiāng)村振興的偉大歷史任務(wù)，農(nóng)村改革也必將肩負(fù)起更加重要的歷史責(zé)任。最為關(guān)鍵的是，要通過改革的創(chuàng)新，將城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)部分統(tǒng)籌起來，通過改革的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村真正的融合發(fā)展。
在鄉(xiāng)村振興新階段，改革和發(fā)展的動(dòng)能不僅來自于鄉(xiāng)村內(nèi)部，更來自于城市，甚至跨越了區(qū)域和國(guó)家。農(nóng)業(yè)對(duì)外開放，區(qū)域間開放合作，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)極大的擴(kuò)展了鄉(xiāng)村資源、要素、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的優(yōu)化配置空間。城市消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的升級(jí)、以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段鄉(xiāng)村自然生態(tài)和歷史人文價(jià)值的提升都為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供了更多的機(jī)遇。和以往農(nóng)村改革不同，外生的改革動(dòng)力已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)村改革的關(guān)鍵因素。這些改革動(dòng)力都是來自于鄉(xiāng)村之外，為統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城市和鄉(xiāng)村融合改革，通過體制機(jī)制變革將外生動(dòng)力轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能提供了良好的基礎(chǔ)。
城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制變革的起點(diǎn)并不是在一張白紙上謀劃的，而是在現(xiàn)有農(nóng)村政策框架之下的深化和優(yōu)化。我國(guó)目前農(nóng)村政策的基礎(chǔ)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，也就是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。其中有三個(gè)關(guān)鍵制度：一是農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，所有權(quán)歸集體所有。二是集體和農(nóng)戶之間具有基于成員權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地承包和宅基地分配關(guān)系，以及集體收益的分配關(guān)系。三是農(nóng)地承包關(guān)系和宅基地分配關(guān)系保持穩(wěn)定，現(xiàn)有的表述是長(zhǎng)久不變。這三個(gè)層次的核心制度是具有制度剛性的。
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革初始階段，制度變革的重心在于落實(shí)集體和農(nóng)戶的制度權(quán)益，以及將兩者之間的權(quán)屬關(guān)系進(jìn)一步明晰。主要是在集體、農(nóng)戶層面推行資源資產(chǎn)、農(nóng)地、宅基地以及建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。
產(chǎn)權(quán)的明晰只是前提，資源要素的優(yōu)化配置才是最終目的。從城鄉(xiāng)間最為重要的幾種資源要素配置面臨的問題看，依然存在著融合發(fā)展的壁壘。人的要素方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工不愿意主動(dòng)放棄農(nóng)村戶口所承載的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)益，城市下鄉(xiāng)的人口要實(shí)現(xiàn)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”又存在著諸多限制條件。關(guān)鍵障礙是農(nóng)村戶籍同集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)收益之間關(guān)聯(lián)。土地要素方面，集體農(nóng)地、宅基地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然都已經(jīng)一定程度放開，但受規(guī)劃管理和使用方式的限制，資本和土地要素結(jié)合的路徑依然受到限制。資金要素方面，由于農(nóng)村土地的承包權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)抵押存在著抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)困難，企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)的積極性。
針對(duì)上述問題，城鄉(xiāng)融合體制變革的重心要從產(chǎn)權(quán)的明晰轉(zhuǎn)向開放，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)。產(chǎn)權(quán)的開放包含以下幾個(gè)方面：一是探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益和農(nóng)村戶籍制度脫鉤。農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份進(jìn)城后依然可以保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)權(quán)益。同時(shí)，城市自然人進(jìn)入鄉(xiāng)村工作后，也可以將居民戶口所在地遷到農(nóng)村區(qū)域。二是探索由縣級(jí)政府承擔(dān)宅基地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃、入市和使用方式管理權(quán)限，建立適宜鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展的用地方式。通過編制縣域“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系，對(duì)包括用地規(guī)劃在內(nèi)的鄉(xiāng)村自然空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要適應(yīng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展的需求。對(duì)于集體收回的閑置宅基地和廢棄公益性建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后上市，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途也可以建立更為靈活的用途管理方式。三是探索集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的開放，包括農(nóng)戶自愿有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益和農(nóng)村外主體有條件獲得部分集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的路徑。對(duì)于到農(nóng)村投資發(fā)展的法人主體，要通過集體經(jīng)濟(jì)組織的股份化改造和股權(quán)開放流動(dòng)，探索農(nóng)村外法人主體進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的適宜路徑。
上述三個(gè)層面開放的變革路徑，沒有改變農(nóng)村集體所有制，沒有改變集體和農(nóng)戶的權(quán)益關(guān)系，現(xiàn)有農(nóng)戶的權(quán)益沒有受到損害。可以在保障現(xiàn)有農(nóng)村集體和農(nóng)戶利益不受損害的同時(shí)，促進(jìn)城市資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的互動(dòng)和融合。
城鄉(xiāng)融合的改革是一次綜合性的改革，是對(duì)生產(chǎn)要素開放和流動(dòng)體制的改革，也是產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、空間重構(gòu)和社會(huì)重構(gòu)。產(chǎn)業(yè)、空間和社會(huì)的重構(gòu)都是隨著生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部區(qū)域間的流動(dòng)和聚集而發(fā)生的。區(qū)域城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和融合改革做的好，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的集聚效應(yīng)和生產(chǎn)力布局調(diào)整就將加快，區(qū)域產(chǎn)業(yè)、空間和社會(huì)重構(gòu)就將面臨更大的空間，鄉(xiāng)村振興的推動(dòng)速度就將更快。
改革是時(shí)代的主題，更是發(fā)展的要求。特別是在新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大影響的特殊情況下，鄉(xiāng)村的發(fā)展既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的戰(zhàn)略縱深和空間回旋，又是高質(zhì)量發(fā)展的后發(fā)動(dòng)力和關(guān)鍵支撐。在開放的發(fā)展格局下，鄉(xiāng)村要打破束縛要素城鄉(xiāng)流動(dòng)的限制，通過開放促進(jìn)發(fā)展。當(dāng)前，在全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，全面建成小康社會(huì)后，鄉(xiāng)村振興也站在了新的歷史起點(diǎn)上，城鄉(xiāng)融合改革在開放發(fā)展新背景下被賦予了更為豐富的內(nèi)涵。改革永遠(yuǎn)在路上，改革又將再出發(fā)!
(作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心副主任、研究員、博導(dǎo)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)企業(yè)家日?qǐng)?bào))
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