在中國式現(xiàn)代化進程中，深化農(nóng)村改革需要直面農(nóng)民收入、城鄉(xiāng)二元制度、縣域發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)的多功能及價值實現(xiàn)，是事關(guān)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵問題。
一、關(guān)于農(nóng)民收入及結(jié)構(gòu)
十多年前，我做關(guān)于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相關(guān)研究時，那時候農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)與今天的收入結(jié)構(gòu)相比較發(fā)生了一些變化。大家知道農(nóng)民的收入構(gòu)成主要有四部分：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營性收入、外出務(wù)工的工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入。那個時候的家庭經(jīng)營收入跟工資性收入基本是5：5的水平。剛才農(nóng)業(yè)廳的副廳長講到目前農(nóng)民的外出務(wù)工的工資性收入已占到了70～80%，說明農(nóng)民的收入和他們所經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)、從事的行業(yè)以及身份已經(jīng)完全不匹配、不對稱了。這說明我們的城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進入了非常嚴重的割裂和撕裂的階段。這背后涉及到常住人口城鎮(zhèn)化和戶籍人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)人力資源開發(fā)和誰來種地等系列問題。為了解決這些問題，中央部署了城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略和以縣城為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。然而，從當(dāng)前這種割裂的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)來看，我們僅僅靠脫貧攻堅的幫扶和鄉(xiāng)村振興的政策支持可能無法從根本上解決城鄉(xiāng)融合的問題，而是需要從更高階的制度層面來解決問題。
為了更好理解當(dāng)前農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，我們可以了解一下大部分中西部縣的財政收入情況。湖南作為人口規(guī)模較大的中部省，是中央財政轉(zhuǎn)移致富最多的省份之一。我經(jīng)常拿相當(dāng)于全國經(jīng)濟總量萬分之一體量的縣做比較。例如，中部地區(qū)大多數(shù)人口30-50萬人的縣，縣域GDP是100多個億，而全國是130萬億，這類縣的財政支出大概在30億左右，全國是30萬億，相當(dāng)于萬分之一的樣子。但是中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣一級的自有財力，地方收入大概是2-5個億。2023年，全國縣域GDP低于200億元的縣數(shù)量為1298個，這些縣大多數(shù)人均GDP低于4萬元，地方財政收入不到10億元，就連廣東省現(xiàn)有57縣市中有27個地方財政收入不到10億元。在當(dāng)前土地財政不可持續(xù)的情況下，這些縣保工資、保民生、保運轉(zhuǎn)的財政支出90%要依賴中央的財政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然，這些轉(zhuǎn)移支付也是拿得心安理得的。我為什么說轉(zhuǎn)移支付可以拿得心安理得呢？因為到目前為止，中國農(nóng)民工的數(shù)量還有2.9億人，湖南也有近兩千萬人在沿海地區(qū)服務(wù)于新型工業(yè)化，服務(wù)于城市化，但是他們的社保、子女的教育、醫(yī)療保障都在戶籍所在地農(nóng)村，這級的負擔(dān)是由縣一級財政承擔(dān)的。我們現(xiàn)在處于社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)二元分割的時期。經(jīng)過脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興政策支持，看起來現(xiàn)在農(nóng)村居民收入增長速度要高于城鎮(zhèn)居民的增長速度，所以城鄉(xiāng)收入的比是不斷縮小，但是二元結(jié)構(gòu)系數(shù)是不斷擴大的。我最近做了一個測算，比較農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的二元結(jié)構(gòu)系數(shù)大概是5～8倍的樣子，但是我們城鄉(xiāng)居民收入的比已經(jīng)小于2了。
二、關(guān)于城鄉(xiāng)二元制度
城鄉(xiāng)融合發(fā)展要從根本上解決問題要從制度設(shè)計層面發(fā)力。然而，我們國家一直實施的是優(yōu)先工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，整個制度設(shè)置對農(nóng)村和農(nóng)民是非常不利的。我的個人觀點是，純粹的幫扶政策很難從根本上解決貧困的問題。關(guān)于貧困問題的研究，在經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域，有很多經(jīng)典著作和理論。剛才文勝院長書里面也引用了這兩本著作，一是阿馬迪亞.森《貧困與饑餓》，他是2008年的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獲得者，二是班納吉和迪弗洛的《貧困的本質(zhì)》，2019年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者，這兩本書里面的觀點其實都值得我們借鑒。《貧困的本質(zhì)》中講到貧困并不是因為缺衣少食。例如，最新的數(shù)據(jù)顯示當(dāng)今世界上的貧困人口數(shù)量增加了，并不是世界上沒有足夠的食物，美國每年浪費的食物可能達到了30～40%；中國農(nóng)業(yè)大學(xué)調(diào)查顯示，中國一年僅餐飲浪費的蛋白質(zhì)就高達800萬噸，脂肪300萬噸，這相當(dāng)于2億人一年的口糧。所以貧困的本質(zhì)并不是沒有東西，沒有物質(zhì)，而是這個物質(zhì)怎么分配，怎么到達需要的人手上。因為制度的問題，因為政治體制的問題，導(dǎo)致了這些物質(zhì)不能分配到所需要的人手上。按照如今世界上通用的貧困標(biāo)準(zhǔn)，全世界目前還有7億多貧困人口。自從2014年精準(zhǔn)扶貧實施以來，中國花了很大力氣，習(xí)近平總書記在2021年向全世界宣布我們我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，實現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧。但是幫扶政策能不能從根本上解決這個問題呢？剛才大家也講了，經(jīng)濟一波動，政府的聚焦力一旦漂離，一部分人可能又重新陷入貧困。京東董事長劉強東原來經(jīng)常講一個觀點，他是1992年考的中國人民大學(xué)，那個時候可能有70%的同學(xué)是農(nóng)村人口，今天的中國人民大學(xué)可能連10%的農(nóng)村戶口的學(xué)生都沒有?，F(xiàn)在一個在農(nóng)村受教育成長的孩子要考上985高校的概率越來越低。我們看起來做了很多努力，但是本質(zhì)上的城鄉(xiāng)之間的不平等不均衡還是在加劇。其實我們現(xiàn)在很多制度設(shè)置，看起來出發(fā)點很好，最后卻變成了一種惡的結(jié)果。隨便舉一個例子，普高職高五五分流政策，看起來好像是讓一部分中學(xué)生盡快進入職業(yè)技術(shù)專業(yè)領(lǐng)域，更加切合新型工業(yè)化的人力資源需求。但這個制度事實的結(jié)果最后對農(nóng)村不利，像湖南省如果按照普高職高五五分流，可能農(nóng)村70%的孩子就要到職中去了。
關(guān)于制度政策的問題再舉一個例子，前段時間跟我原來共事過退居二線的縣委書記聊到這個問題，他們是懷化學(xué)院中文系81級的，他們講到一個81級現(xiàn)象，他們那一屆70個學(xué)生涌現(xiàn)出了各類拔尖人才，有從事文學(xué)創(chuàng)作成為省作協(xié)主席的，有從政擔(dān)任地市政協(xié)主席的，還出了幾個縣委書記。我后來跟他回了一句話，我說你再去查一下2001級，即我們這一代人懷化學(xué)院中文系畢業(yè)的學(xué)生，就沒有這種跨越階層的現(xiàn)象，階層固化之后跨越階層的通道越來越艱難了。那個時代大學(xué)畢業(yè)包分配，他們基本上走上了各個行政崗位或者公職單位，他們通過一步步成長，都能在各自的崗位上比較順利地成長起來，哪怕是農(nóng)村出身也有這樣的機會?，F(xiàn)在的孩子，如果是懷化學(xué)院畢業(yè)的，靠自己考公比例是很低的?？孔约喝ギ?dāng)學(xué)者，再考研究生，考博士，可能這個通道好一點，沒那么固化?，F(xiàn)行的制度體系下階層跨越的通道越來越狹小，對于農(nóng)村的孩子來說跨越階層越來越難。這表明很多制度設(shè)置的本質(zhì)上來說，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民也是不利的。最后想通過幫扶這種短暫性的拯救式的方式，可能不能解決根本的問題。
三、關(guān)于縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的幾大陷阱
大家知道，亞洲開發(fā)銀行2007年的報告里面提出了“中等收入陷阱”，說人均GDP到了8000-12000美金的時候，發(fā)展可能會陷入困境，不能順利進入高收入國家行列。特別是對于中國這樣一個大區(qū)域來說，發(fā)展不均衡，內(nèi)陸地區(qū)差不多就陷入了這個陷阱中了，大家也可以看到現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況。
由于中國1800多個縣處于不同的發(fā)展水平和階段，經(jīng)過高速度增長的GDP“錦標(biāo)賽”，各自所面臨的發(fā)展陷阱和困境也不一樣。中西部大多數(shù)縣處于“低水平均衡陷阱”階段，由于“土地財政”不可持續(xù)，縣級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等新的替代財源尚未形成，沉重的地方債務(wù)讓謀發(fā)展猶如“帶著鐐銬跳舞”，這些縣無法通過自生動力形成縣域經(jīng)濟發(fā)展的階段躍遷。公開披露的貴州獨山縣2023年財政收入5.18億元億，各類債務(wù)總額達到400億元，借貸利息普遍是10%以上。有些縣正在經(jīng)歷“中等收入陷阱”，拉美國家在人均GDP達到7000-12000美金的中等收入階段，由于各種因素導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力不足，紛紛陷入經(jīng)濟停滯或增長緩慢的狀態(tài)。我國一些縣市曾經(jīng)一度憑借資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢獲得經(jīng)濟快速增長，這些年由于資源枯竭、人力資源缺、社會不平等加劇、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、創(chuàng)新能力不足等導(dǎo)致縣域經(jīng)濟增長停滯或放緩。有些縣還在經(jīng)歷“斯蒂格利茨怪圈”，在國際資金循環(huán)中，新興市場國家以高成本從發(fā)達國家引進資金，然后再以低收益的形式將資金回流到發(fā)達國家，形成一種得不償失的資本流動怪圈現(xiàn)象。過去10年，大多數(shù)中西部縣域銀行存貸比長期低于50%，這意味著縣市居民以極低的利息把前存入銀行，而縣域發(fā)展所需的政府投資和社會投資需要以較高的利息借出來。由于縣級政府平臺公司由于缺乏抵押物，很長一段時間以年化利率高于10%的私募、信托、融資租賃等“非標(biāo)”金融產(chǎn)品還本付息。這也是地方隱性債務(wù)形成的重要原因。總之，當(dāng)前縣域經(jīng)濟一個共同的特征是：背負著沉重的地方債務(wù)謀求快速發(fā)展，猶如“帶著鐐銬跳舞”；“以地謀財”不可持續(xù)后的縣級財政早已入不敷出，依靠“寅吃卯糧”勉強維持“三保”（保工資、保民生、保運中）。
四、關(guān)于農(nóng)業(yè)的多功能性及價值實現(xiàn)
我們說農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，它不僅保障國家糧食安全，擁有經(jīng)濟功能，還有社會功能和生態(tài)功能。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》正式采用了農(nóng)業(yè)多功能性提法。1996年世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言和行動計劃》中明確提出將考慮農(nóng)業(yè)的多功能特點，促進農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
農(nóng)業(yè)多功能農(nóng)業(yè)的社會、政治、文化和生態(tài)等功能的最大作用特點就是公共性，對全社會產(chǎn)生作用。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟經(jīng)濟基礎(chǔ)，更多體現(xiàn)其外部性和公共性，外部性是農(nóng)業(yè)功能的基本特征；內(nèi)部性和專用性功能只占農(nóng)業(yè)總功能的一小部分。農(nóng)業(yè)的多種功能并沒有在市場上得到價值實現(xiàn)，也就是說農(nóng)業(yè)除了提供農(nóng)產(chǎn)品的基本功能外，在調(diào)節(jié)生態(tài)、傳承文化、維持穩(wěn)定等功能方面，表現(xiàn)為效用的外部性或公共性，個人和市場主體并沒有為其支付價格。例如，種植糧食比較效益低導(dǎo)致農(nóng)民中糧積極性不高，而人口大國確保國家糧食安全地方政府必須壓實糧食播種面積的責(zé)任，這一現(xiàn)實矛盾一直是農(nóng)民基于收益最大化的兩難選擇，也是地方政府非農(nóng)化非糧化整治的難題。我經(jīng)常用地一個比方，到目前為止，我們的糧食還是一塊多錢一斤，隨便一瓶礦泉水都賣到兩塊錢一瓶了，這就是農(nóng)業(yè)的多功能沒有實現(xiàn)。所以說，非糧化整治背景下提高種糧比較效益的模式創(chuàng)新，是擺在我們面前的一個重大課題?，F(xiàn)在，國家發(fā)改委正在推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的試點，這也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能價值的有效方式?，F(xiàn)代很多地方在創(chuàng)新農(nóng)林產(chǎn)品生態(tài)價值實現(xiàn)模式，但是真正要這個機制實現(xiàn)，讓老百姓拿到收入的方式還是非常有限的。還有社會功能，我經(jīng)常講發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟不是單純的一項農(nóng)村經(jīng)濟，農(nóng)村集體經(jīng)濟還具有民生功能和治理功能，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展就不能簡單算經(jīng)濟賬，那么它的民生功能和治理功能怎么實現(xiàn)，還需要繼續(xù)探索和創(chuàng)新。
這些年無論是脫貧攻堅期間還是現(xiàn)在的鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的資金并不少，湖南省每年鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅有效銜接的財政資金大概是在300-500個億的樣子，每個縣也是2-3個億不等。但是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)也好，農(nóng)田水利建設(shè)也好，都是以招投標(biāo)項目化的形式落地，最后中間很大一筆資金是被各級施工方拿走了，真正落到實地改造的工程是很少的，當(dāng)?shù)乩习傩盏玫膶嵒菀彩呛苌俚摹Ｗ罱鼛啄陣野l(fā)改委加大了“以工代賑”項目實施力度，在改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件方面發(fā)揮了很好的作用，也能夠有效促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收。今后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的項目實施可以考慮怎樣更好的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能價值和促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方面。
作者系懷化開放大學(xué)校長、研究員；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年1期
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