摘 要：中國共產黨領導經濟工作的一項重點，是開展農業農村經濟治理。在深入分析中國共產黨農業農村治理脈絡和內涵的基礎上，提出了中國式農業農村經濟治理的幾個鮮明特征，即：在黨的領導下形成的中國式農業農村經濟治理秉持了理論與實踐緊密聯接的認識論特征；探索了統籌國家全局、含納基層創新的政策實踐模式；踐行了社會主義理念與中國歷史傳統及現實國情相結合的制度構建方略。由此認為中國式農業農村經濟治理是中國共產黨執政興國的根基。
關鍵詞：農業農村；經濟治理；政策實踐；制度構建；執政興國
理解中國發展經驗的一個關鍵在于把握中國共產黨領導經濟工作的脈絡和內涵。習近平總書記指出：“中國特色社會主義有很多特點和特征，但最本質的特征是堅持中國共產黨領導。加強黨對經濟工作的領導，全面提高黨領導經濟工作水平，是堅持民主集中制的必然要求，也是我們政治制度的優勢。”在黨的二十大報告中，習近平總書記再次強調：“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。”可以說，中國共產黨領導經濟工作的一項重點，是開展農業農村經濟治理。在黨的領導下形成的中國式農業農村經濟治理，具有鮮明的特征，是中國共產黨執政興國的根基。
一、中國式農業農村經濟治理在黨的治國理政中居于基礎性地位
農業本身的產業特點以及農民與農村問題在國家整體經濟發展戰略中的基礎性地位，決定了農業農村經濟治理在中國共產黨治國理政的整體方略中發揮著極為關鍵的作用。古語云：“農，天下之本，務莫大焉。”“務農重本，國之大綱。” 習近平總書記強調：“只有深刻理解了‘三農’問題，才能更好理解我們這個黨、這個國家、這個民族。必須看到，全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。”沒有農業農村的現代化，就無法實現中國式現代化的偉大目標。“全黨務必充分認識新發展階段做好‘三農’工作的重要性和緊迫性，堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。”
農業相比其他產業部門，其生產過程深受自然條件和資源稟賦的影響。農產品供給具有較低的價格彈性，同時農產品又是生活必需品，屬于居民消費支出的大端，其價格也是影響總體物價水平的重要因素。當發展中國家進行工業化時，落后的農業生產力往往導致農產品供給能力不足，無法趕上工業和城市部門擴張所形成的對農產品的高需求，容易導致結構性通貨膨脹和居民實際工資水平下降。由此，如何提升農業生產能力，支持發展中國家邁向現代化所必須的工業化進程，成為必須回應的挑戰。而在國際環境發生重大變化，傳統的全球化進程受阻，重要農產品及其他戰略性物資供應鏈阻斷風險加劇的時候，國家農業生產能力、農產品儲備和農產品流通體系的穩健與韌性，又成為國家安全與穩定的基石。
當一個國家開展現代化建設時，傳統的農民群體和農村社會，往往與現代化發展過程中的城市一起形成二元結構。農民的經濟利益和村莊的持續發展，成為發展戰略中必須考慮的重要問題。由此，農產品供給保障、農業部門與工業部門之間的平衡、鄉村與城市之間關系的協調，影響著經濟的整體發展步伐，也影響著國家社會穩定。在這一過程中統籌協調城鄉工農關系，迫切需要治理主體的規劃與引導。為了實現農業和鄉村地區生產力的發展，在具有悠久農民經濟和小農村社傳統的發展中國家，又需要變革農業農村制度，探索符合實際的農業生產組織方式和農村基本經營形式。沒有符合現實國情的農業農村基本制度，無法為農業農村現代化建設提供基礎的決策框架，也無法保障龐大的農民群體在邁向現代化的過程中，能夠分享現代化所帶來的紅利。農業農村基本制度的構建，同樣是治國理政的重要一環。
一個發展中國家在邁向現代化的進程中所面臨的這些關涉農業農村經濟的重大挑戰，必須依靠恰當的治理行動與治理體系加以回應。所有這些問題，僅靠經濟系統的自發演化和調整，或僅依靠市場機制的自然變遷是無法自動實現的，而必須發起純然經濟性活動以外的集體和公共領域行動，引入治理主體的能動作用，通過符合實際的認識論運用、涉農政策生成和農業農村基礎制度構建，并且隨社會經濟結構性條件的變化因勢利導、不斷演進創新，才能加以應對。中國共產黨正是農業農村經濟治理中的關鍵能動主體。中國共產黨通過不斷地實踐，培植和塑造了中國式農業農村經濟治理。中國共產黨在農業農村經濟治理中的這種關鍵作用，不僅是中國經濟發展和鄉村變遷過程中形成的客觀事實，而且是黨的自我認知和自我表述中一個清晰的部分。對黨領導的中國式農業農村經濟治理加以闡釋和理解，是透視中國鄉村發展經驗、展望中國鄉村未來前進道路的重要視角。而中國式農業農村經濟治理，以其在整個國家治理體系與經濟發展戰略中的基礎性地位，也成為黨執政興國的根基。
二、中國式農業農村經濟治理秉持了理論與實踐緊密聯接的認識論特征
在領導中國式農業農村經濟治理的實踐中，中國共產黨首先具有一種強有力的認知功能。這種認知功能的起源在于：治理主體常常需要在缺乏可以直接應用的理論結論對現實問題進行預判、需要在尚不完全掌握政策實施所引入的因果作用的前提下，開展治理實踐。這時，只有在治理實踐中，治理主體才能認識經濟系統運行的脈絡與邏輯以及各類治理決策的作用與后果，并且將這些經由實踐才能獲得的體驗與反思，與已經儲備的理論進行相互參照，進而提煉發展以往理論形成新概念、新判斷，再用這些新形成的知識去進一步引導和輔助新的實踐，如此經過一連串的反饋與往復，不僅持續不斷地調整和優化治理實踐，同時也升華和形成著獨特的針對經驗世界進行闡釋和理解的理論。
強調這種認識論是從實踐出發，并不是說黨的農業農村經濟治理是純然的經驗主義，拒斥理論。恰恰相反，中國共產黨自成立以來，一直是一個高度重視理論學習、理論研究和理論發展的組織。從實踐出發，指的是實踐在認識論中起到首要的能動作用，不是理論發展在先、去規定實踐，而是經由實踐發現新問題、新機制、新矛盾在先，去發展理論；理論的有效性，也并不在于理論自身形式的完整和優美，而在于返回到實踐中后，確實對于指導新的實踐有幫助。所以，這種從實踐出發的認識論，以一種“實踐-理論-實踐”的人類認知運動展現出來；實踐發起認知，理論則成為新舊實踐之間的中介。
開展調查研究，實事求是地了解實際情況和實踐經驗，是踐行這種認識論的基本出發點。習近平總書記指出：“調查研究的過程，是領導干部提高認識能力、判斷能力和工作能力的過程。”在重視汲取實踐經驗的同時，對這些經驗進行理論提升，對于黨開展治理工作同樣重要：“通過深入實際調查研究，把大量和零碎的材料經過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合，加以系統化、條理化，透過紛繁復雜的現象抓住事物的本質，找出它的內在規律，由感性認識上升為理性認識，在此基礎上作出正確的決策，這本身就是領導干部分析和解決問題本領的重要反映，也是領導干部思想理論水平和工作水平的重要反映。”而由實踐得來的理論升華，也要再返回實踐中檢驗其效力。“理論源于實踐，又用來指導實踐。”黨在領導中國式農業農村經濟治理的過程中，始終及時總結新的生動實踐、不斷推進理論創新，由此不僅有力指導了國家經濟發展實踐，而且開拓了馬克思主義政治經濟學新境界。
新時代黨的農業農村經濟治理中，踐行上述認識論的一項典型實例，是在提出農村土地“三權分置”的過程中實踐與理論的互動。經過農村改革，原本集體所有、集體經營的農村土地，轉變為集體所有、家庭承包經營。伴隨著農村經濟市場化程度不斷加深和農民向城鎮流動遷移，農村逐漸出現了土地承包和經營相分離的現象。一部分農民雖擁有土地承包權，但是卻不再親自經營土地，而是流轉給其他主體經營。由此，土地要素的配置效率得以提高，經營面積實現擴大。面對這種實踐中涌現出的新事實，“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行”，成為農村土地關系的又一次重大創新。同時，“三權分置”也是對已有土地產權理論的進一步發展，成為黨在新時代重要的理論創新。基于這些實踐和理論，中央明確提出將之前土地的“兩權”改為“三權分置”，并且在2018年一號文件中強調在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。同時，黨也強調這種分置必須在實踐中檢驗其效果，而不能成為一種凌駕于實踐之上的教條。正如習近平總書記所強調的：“不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶。要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。”這充分體現了黨對于偏離從實踐出發的認識論的警惕。
三、中國式農業農村經濟治理探索了統籌國家全局、含納基層創新的政策實踐模式
在中國共產黨農業農村經濟治理中，和前述實踐與理論反復聯接的認識論緊密相連的，是政策醞釀、制定與實施過程中，中央統籌部署與基層試驗之間的結合。中央統籌包含兩個含義，一是制定政策不能只從各個地區利益最大化的角度出發，而是要考慮全國層面的總福利；二是就一些重大發展戰略，中央進行統一規劃和布局。基層試驗指的是，基層治理主體在黨的領導下，圍繞特定治理主題，先行探索符合當地實際情況的政策，摸索可行的政策實施方案，并總結相關經驗。基層試驗和中央統籌的協同，則是指在政策生成過程中，在黨的統一領導下，二者起協調互補互促作用。經由基層試驗獲取的知識和信息，匯集起來，上傳給中央；而中央又會根據基層試驗的情況，對已有政策進行調整，或形成新政策，同時將新的信息和知識反饋到各地基層；在這個動態反饋的過程中，中央對于政策的把握，則居于主導地位。
伴隨著中國經濟面臨新舊動能轉換，需要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動高質量發展，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。同時，因為國際環境也在發生深刻變化，中國的發展之路面臨更多的外部不確定性，所以統籌發展和安全，化解防范發展道路上的重大風險，也成為重要考量。十八大以來，中央統籌部署，系統規劃，圍繞精準扶貧、鄉村振興、共同富裕、農業農村現代化、城鄉融合發展、國家糧食安全等關鍵主題，推動了一系列重大涉農政策戰略。這些政策，充分體現了社會主義國家政治制度“以人民為中心”的內涵和優勢，為中國在廣闊的鄉村地區培育經濟發展的新潛力以及保障國家安全穩定，創造了基礎性條件。
在中央統籌部署的前提下，基層的試驗創新，在探索政策的適宜落實方案上，發揮著積極作用。例如，在推進精準扶貧中，試點方法對于根據不同地區、不同特點的幫扶對象制定扶貧政策，探索合適的脫貧方案，發揮了作用。在探索鄉村振興和共同富裕的進程中，2021年6月，中央作出支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的部署，在浙江先行先試，探索可推廣、可復制經驗，并且支持浙江高質量創建鄉村振興示范省。在農業農村現代化方面，在2022年，綜合考慮各地農業資源稟賦、基礎設施條件、特色產業發展等因素，推動以縣（市、區）為單位，分區分類創建100個左右的農業現代化示范區，推廣具有區域特色、可復制可借鑒的模式路徑，示范帶動同類地區農業現代化發展。在城鄉融合發展方面，2019年12月發布的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，提出建立11個國家城鄉融合發展試驗區。國家糧食安全方面，為保障農民種糧收益、穩定糧食產量及供給能力，自2018以來，逐漸開展小麥、水稻、玉米、大豆等糧食作物的完全成本保險和種植收入保險試點。通過試點試驗的方式，中央各項政策戰略部署的落地生效得到了保障。
四、中國式農業農村經濟治理踐行了社會主義理念與中國歷史傳統及現實國情相結合的制度構建方略
在黨領導的中國式農業農村經濟治理中，制度構建是將大量的政策探索凝結為更穩定的結構，形成更加可以預期的規則的過程。社會主義是中國共產黨執政為民的基石，也是黨構建制度所遵循的規范性原則。強調實踐與理論反復聯接重要性的認識論，與基層試驗和中央統籌相協同的政策生成模式，這二者之所以不會流于無原則的實用主義，一個重要原因是，對政策實踐進行提煉進而構建制度的過程，有這種規范性的約束。
但是，社會主義的普遍理念，如何在一個具有自己獨特文化歷史傳統、面臨自己獨特發展階段和現實國情的國家，轉化為具體的制度？在中國共產黨領導的革命和社會主義建設興起之前，從社會主義理念向具體制度的轉化，主要集中在西方國家，主要依照西方國家的歷史發展階段和現實經驗而展開。而中國所處的歷史階段與現實狀況，則與西方國家形成了強烈的對比。遲至1952年，中國農業仍占GDP的50.96%，以小農戶為主要載體的家庭手工業占9.30%，而現代工業則只有17.64%。在這樣一個傳統農民經濟之上，如何建設以及建設怎樣的有利于農業農村發展和實現現代化的社會主義制度？而當國家社會經濟不斷發展，農業農村的基本結構不斷變化時，又應如何推動符合農業農村發展趨勢的制度變遷？
中國共產黨對這些問題的回答，既不是舍棄社會主義理念，也不是不顧歷史傳統與現實國情，而是創造性地以中國實際為前提，結合社會主義理念與原則，構建符合中國歷史與國情的中國特色社會主義制度。這一思路的落實，也在于實踐與理論反復聯接的認識論與中央統籌和基層試驗相協同的政策生成模式發揮了作用。這種認識論和政策生成模式的不斷運用、反復探索和總結經驗，恰是在社會主義理念和中國實際之間能夠架起橋梁的基本機制。認識論從實踐出發，政策生成中尊重基層經驗和創新，使黨能夠充分把握中國實際，使社會主義理念不至于轉化成教條，能夠與中國歷史和現實有機結合。當一定時期內形成的制度不再適應變化了的社會情況之后，同樣是認識論和政策生成這兩個維度發揮著推動改革的作用，促進形成和完善適應新的社會階段的制度。黨對社會主義理念的堅守，則規約著這一制度變遷的方向。這是一種既有前瞻性價值關懷與規范色彩，也具有歷史感與歷史性的人類活動實踐，其揭示出，中國經驗不是超歷史的形式化，而是具有歷史維度、歷史可行性的經驗。
十八大以來，面臨農村發展和國家社會經濟整體變遷中涌現出的新形勢、新現實，黨不斷推動完善新時代的農業農村制度。首先，新時代農村基本經營制度內涵逐漸擴大，在堅持土地集體所有和農民承包經營不動搖的前提下，增加了小農戶和現代農業相銜接、集體產權確權和完善集體產權權能等新內容，同時推動土地“三權分置”改革，將承包權和經營權分置，作為單獨的權屬加以明確和保護。拓展了的農村基本經營制度，可以適應新發展理念下農業高質量發展的需求，能夠為新發展格局下鄉村振興和農業農村現代化的推進，提供更加有效的制度框架。
其次，從國家安全穩定戰略出發，繃緊糧食安全之弦，建設農產品供給保障制度體系。改革開放以來，農產品購銷的市場化機制基本形成，對農業生產主體的保護支持機制也基本建立。在新時代，農產品供給保障制度體系沿著生產保障和流通儲備兩個方向繼續深化拓展。在生產保障方面，一是建立最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田實行特殊保護，探索“田長制”，確保耕地這一農業生產的最基礎要素安全可持續；二是進行水權、水利基礎設施產權改革，促進國家與市場協同，建立保障農田水利建設的持久機制；三是繼續完善針對農業生產主體的補貼機制和最低價格收購機制，探索主糧品種保險支持機制，穩定糧食生產收益預期，應對價格波動對生產的影響。在流通儲備方面，一是繼續完善臨時收儲制度，圍繞中央全面深化改革委員會第八次會議通過的《關于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》，修訂《糧食流通管理條例》，推動《糧食安全保障法》立法，健全儲備管理制度；二是探索建立企業社會責任儲備，推動形成政府儲備與企業儲備功能互補的新機制。在生產、流通和儲備進行制度化保障的基礎上，建立健全糧食安全省長責任制，形成保障糧食安全的長效機制。
最后，探索助力城鄉融合發展的制度體系。改革開放以來，統籌城鄉已經實現了制度上的從無到有，在新時代，城鄉融合不僅要繼續補農村公共服務和財政支農的短板，而且要激活鄉村的發展動能，喚醒鄉村沉睡的資源，深化城鄉協同，助力構建新發展格局。這體現在制度構建上，一是探索城鄉要素雙向流動的配置機制，其中的重點是探索土地利用制度改革。2015年以來，中央推動在33個縣（區）進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點。2019年底基于試點經驗進行《中華人民共和國土地管理法》修訂，允許存量集體經營性建設用地入市，鼓勵盤活利用閑置宅基地和住宅，逐漸開辟了國家征收轉用之外的土地要素配置渠道。二是建立支持鄉村振興和農業農村現代化、培育鄉村內生發展動力的系統性制度框架，這集中體現為2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》。三是增進城鄉發展的協同性，繼續推進戶籍制度改革，根據不同城市規模和定位，采取差別化的落戶和定居方案，高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。新時代黨對農業農村制度的探索，既體現著對中國農業農村實際情況和歷史發展脈絡的深刻認識，也承載著在鄉村大地上踐行社會主義理念的厚重追求。
中國式農業農村經濟治理成為黨執政興國的根基，是在具體的歷史演進中形成與展現出來的。從新民主主義革命時期到中國特色社會主義新時代，堅持從實踐出發、實踐與理論緊密結合的認識論，是黨排除教條、意識形態和形式主義理論的干擾，直面鄉村現實，探索符合中國實際的農村發展道路的關鍵保障。在不同歷史時期，中央統籌布局和基層試驗探索，相互協同，推動形成關涉農業、農村和農民的重要政策和重大發展戰略。而因應著不同歷史時期的社會基本矛盾，圍繞農村生產經營的組織形態、農產品供給保障和流通體制以及城鄉關系協調機制，黨在不斷構建和改革與具體歷史階段相適應的農村經濟制度。深入理解和總結中國式農業農村經濟治理作為黨執政興國根基的關鍵特征和重要經驗，對于在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程中，扎實推進鄉村振興和建設現代化農業強國，具有重要的現實意義。
（作者系中國人民大學黨委常委、副校長；中國鄉村發現網轉自：華中農業大學學報（社會科學版）2023年第4期）
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