摘要：城鄉(xiāng)兩棲是中國特色的縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，其本質(zhì)是一部分農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。結(jié)合2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》研究發(fā)現(xiàn)：第一，2020年，全國總體縣域城鎮(zhèn)化率44.49%，低于總體城鎮(zhèn)化率約20個(gè)百分點(diǎn)，近年來與總體城鎮(zhèn)化速度接近；第二，縣域城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象主要存在就業(yè)主導(dǎo)、教育主導(dǎo)、居住主導(dǎo)三類，2010—2020年，新增縣域城鎮(zhèn)人口中約3/4為縣域城鄉(xiāng)兩棲人口；第三，縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)趨勢主要表現(xiàn)在縣域城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)步提升、縣域城鄉(xiāng)兩棲人口將長期大規(guī)模存在、各類縣的城鎮(zhèn)化趨勢和縣城功能不同。為此，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，要尊重縣域城鎮(zhèn)化趨勢和城鄉(xiāng)兩棲特征，堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)、分類推進(jìn)，完善支持縣域城鄉(xiāng)兩棲的就業(yè)、服務(wù)、居住體系，扎實(shí)推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合和共同富裕。
關(guān)鍵詞：縣域城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)兩棲，城鄉(xiāng)融合，新型城鎮(zhèn)化
一、引言
城鄉(xiāng)兩棲是中國特色的人的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口處于更加頻繁、更加便捷的“縣城－鄉(xiāng)村”二合一的生活狀態(tài)，還將長期大規(guī)模存在。近年來，中央文件多次提出關(guān)于縣域、縣城發(fā)展的指導(dǎo)意見，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，2023 年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展和縣域城鎮(zhèn)化。在此現(xiàn)實(shí)與政策背景下，正確看待、加強(qiáng)研究中國特色的以城鄉(xiāng)兩棲人口為重要驅(qū)動(dòng)力的縣域城鎮(zhèn)化，具有一定的參考價(jià)值。
本文主要與兩類研究有關(guān)。一類是關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化的研究，相關(guān)的提法還包括縣城城鎮(zhèn)化、以縣城為載體的城鎮(zhèn)化等，其本質(zhì)是一致的，都是指以縣域?yàn)榛締卧⒖h城作為縣域中心的城鎮(zhèn)化。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，縣域作為城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元受到廣泛關(guān)注，關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化的研究越來越多。劉彥隨等比較全面分析了縣域城鎮(zhèn)化格局演化與優(yōu)化路徑，金三林等提出要積極構(gòu)建“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，孔祥智和何欣瑋明確了縣域城鄉(xiāng)融合作為鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指向的重要地位，蘇紅鍵認(rèn)為要積極提升縣城吸引力、吸納力、承載力、輻射帶動(dòng)力。賀雪峰認(rèn)為中國已經(jīng)形成兩類縣域經(jīng)濟(jì)和縣域城鎮(zhèn)化模式，其中，沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上屬于城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在組成部分，而中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)則仍然只是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的延伸。另一類是關(guān)于城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象的研究。城鄉(xiāng)兩棲作為一種中國特色的人口遷移和流動(dòng)現(xiàn)象，體現(xiàn)了中國漸進(jìn)式改革的智慧，但還存在不同的看法。馮云廷認(rèn)為“兩棲”遷移是城市化的過渡形式。朱曉陽將城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象概括為“以家庭為單位的‘人身－家庭’在鄉(xiāng)村－城市空間上的撐開”。王春光將“城鄉(xiāng)兩棲”稱為第三條城鎮(zhèn)化之路。另有研究強(qiáng)調(diào)了這種“兩棲”或“三棲”的不穩(wěn)定性，認(rèn)為當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化形塑出消耗型城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，應(yīng)徹底改善農(nóng)民工“兩棲人”城鄉(xiāng)之間徘徊不定的生活就業(yè)狀態(tài)。
結(jié)合以往關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象的研究，本文主要利用2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》，從城鄉(xiāng)兩棲這一中國特色的縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)象出發(fā)，分析十余年來中國縣域城鎮(zhèn)化的演進(jìn)特征與空間格局、縣域城鄉(xiāng)兩棲特征、縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)趨勢，在此基礎(chǔ)上，提出以城鄉(xiāng)兩棲促城鄉(xiāng)融合的中國特色縣域城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議。
二、縣域城鎮(zhèn)化的演進(jìn)特征與空間格局
根據(jù)2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》中的各縣總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)人口，計(jì)算總體和各省份縣域城鎮(zhèn)化率（見表1），據(jù)此分析縣域城鎮(zhèn)化的總體特征、地區(qū)特征和演進(jìn)特征。根據(jù)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)，本文對(duì)縣域城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)主要包括縣、自治縣、旗等（以下簡稱“縣”），不包括市轄區(qū)、縣級(jí)市、各類開發(fā)區(qū)等縣級(jí)行政區(qū)。
表1 各地縣域平均人口、縣域城鎮(zhèn)化率和總體城鎮(zhèn)化率
注：（1）縣域數(shù)據(jù)根據(jù)2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》計(jì)算整理；（2）縣的個(gè)數(shù)根據(jù)普查資料中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)；（3）總體城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)根據(jù)相關(guān)年份《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理；（4）各地區(qū)兩類城鎮(zhèn)化率為對(duì)應(yīng)地區(qū)的城鎮(zhèn)人口比總?cè)丝凇?/span>
隨著行政區(qū)劃調(diào)整，2010—2020 年，縣的個(gè)數(shù)明顯減少，從1631個(gè)減少到1486個(gè)。其中，東部地區(qū)縣的減少幅度較大，從339個(gè)減少到291個(gè)，減少約14% ，這與東部地區(qū)縣的快速發(fā)展及其發(fā)展水平較高有關(guān)，促成了其推進(jìn)縣改市、縣改區(qū)、新設(shè)開發(fā)區(qū)和新區(qū)等。中西部地區(qū)的縣的減少幅度接近，東北地區(qū)縣的個(gè)數(shù)基本穩(wěn)定。東部三個(gè)直轄市全部完成縣改區(qū)；河北、廣東、山東、重慶是縣的個(gè)數(shù)減幅最大的省份，縣域發(fā)展水平較高。
縣域人口方面，近年來各縣平均人口明顯減少，東北地區(qū)縣的人口流失特征明顯。2010—2020年，全國所有縣的平均人口從37.88萬人減少到34.90萬人，其中，東中西部地區(qū)縣的人口減幅較小，東北地區(qū)縣的平均人口減幅較大，從35.41萬人減少到26.03萬人，減少約1/4，吉林和黑龍江減少約30%。東部和中部地區(qū)縣的人口規(guī)模明顯高于西部和東北地區(qū)。2020年，東部和中部地區(qū)縣的平均人口基本接近，約45萬人，西部和東北地區(qū)縣的平均人口基本接近，約25萬人。
縣域城鎮(zhèn)化率方面，2020年，縣域城鎮(zhèn)化率約44. 49%，低于總體城鎮(zhèn)化率近20個(gè)百分點(diǎn)，這與縣域以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為主的格局有關(guān)。分地區(qū)來看，東部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化率較高（50.06%），其總體城鎮(zhèn)化率也較高（70.74%），兩類城鎮(zhèn)化率差距約20個(gè)百分點(diǎn)，其中，江蘇和浙江的縣域城鎮(zhèn)化率最高，接近60% ; 中部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化率45.39% ，與其總體城鎮(zhèn)化率的差距較小；西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化率（40.15%）和總體城鎮(zhèn)化率均較低；東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化率較低（40.58%） 、總體城鎮(zhèn)化率較高（67.72%），兩類城鎮(zhèn)化率差距較大，約27個(gè)百分點(diǎn)。其中，遼寧和廣東的兩類城鎮(zhèn)化率差距最大，達(dá)30個(gè)百分點(diǎn)以上，縣域發(fā)展明顯滯后于其總體水平、潛力較大。
縣域城鎮(zhèn)化速度方面，2010—2020年，縣域城鎮(zhèn)化率從31.41%提高到44.49%，年均提高約1.31個(gè)百分點(diǎn)，與總體城鎮(zhèn)化速度接近，差距維持在約20個(gè)百分點(diǎn)。分地區(qū)來看，東中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度較快，東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度較慢。結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整和縣域城鎮(zhèn)化率來看，縣域城鎮(zhèn)化和縣域發(fā)展水平的空間格局基本一致，表現(xiàn)為東部地區(qū)最高，中部地區(qū)次之，西部和東北地區(qū)較低。其中，貴州和寧夏的推進(jìn)速度最快，2010—2020年年均提高約2個(gè)百分點(diǎn)左右，表現(xiàn)出明顯的追趕態(tài)勢。
三、城鄉(xiāng)兩棲是中國特色的縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)象
在戶籍制度和城鄉(xiāng)二元土地制度背景下，人的城鎮(zhèn)化形成了中國特色的城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象，縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象更具普遍性，呈現(xiàn)出縣域城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的特征。
（一）縣域城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象的主要表現(xiàn)
縣域城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，主要以縣域鄉(xiāng)村人口進(jìn)城為主，而縣域鄉(xiāng)村人口往往有農(nóng)村宅基地和住房、承包地等農(nóng)村權(quán)益，從而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不完全脫離農(nóng)村、長期處于城鄉(xiāng)兩棲狀態(tài)。值得強(qiáng)調(diào)的是，“不完全脫離農(nóng)村”與以往表述的“不完全城鎮(zhèn)化”或“半城鎮(zhèn)化”既有相同之處又有不同之處：相同之處在于描述的是同一現(xiàn)象，二者都描述了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象; 不同之處在于價(jià)值判斷，“不完全脫離農(nóng)村”內(nèi)含了農(nóng)村人口擁有進(jìn)城返鄉(xiāng)的自主選擇權(quán)，而“不完全城鎮(zhèn)化”則強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能完全融入城鎮(zhèn)。比較來看，“不完全脫離農(nóng)村”的表述更加符合當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化的實(shí)際。結(jié)合相關(guān)研究和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，縣域城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象主要存在就業(yè)主導(dǎo)、教育主導(dǎo)、居住主導(dǎo)三類。
一是就業(yè)主導(dǎo)的城鄉(xiāng)兩棲，以就近進(jìn)入本縣鎮(zhèn)務(wù)工為主，體現(xiàn)了縣域農(nóng)村勞動(dòng)力兼業(yè)化特征。這是城鄉(xiāng)兩棲的傳統(tǒng)的、普遍的形式，與20世紀(jì)80年代“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的就地就近城鎮(zhèn)化一致。時(shí)至今日，依然如此。近年來，本地農(nóng)民工規(guī)模和比重不斷提升，部分農(nóng)民工既在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，也會(huì)在農(nóng)忙時(shí)期兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，表現(xiàn)出明顯的兼業(yè)化和城鄉(xiāng)兩棲生產(chǎn)生活特征。根據(jù)歷年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，本地農(nóng)民工從2010年的8888萬人增長到2021年的12079萬人，占農(nóng)民工總量的比重從36.69%提高到41.29%，如果加上外出農(nóng)民工中跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入本縣城的農(nóng)民工，則本縣農(nóng)民工的規(guī)模和比重會(huì)更高。可見，縣域內(nèi)就業(yè)主導(dǎo)的城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象是比較普遍的。
二是教育主導(dǎo)的城鄉(xiāng)兩棲，以縣域農(nóng)村居民子女進(jìn)入城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育、父母或老人進(jìn)城“伴讀”或“伴讀半工”為主，體現(xiàn)在教育城鎮(zhèn)化方面。由于城鄉(xiāng)教育資源差距的客觀存在，為了追求較高質(zhì)量的子女教育，越來越多的農(nóng)村居民將子女送到縣鎮(zhèn)就讀，伴隨著的是父母在城鎮(zhèn)“伴讀半工”或者老人在城鎮(zhèn)“伴讀”，在周末或農(nóng)忙時(shí)期返回農(nóng)村生產(chǎn)生活。這一陪讀現(xiàn)象早在2008年前后便引起了關(guān)注，近年來更加普遍。根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)年份數(shù)據(jù)，2020年，城區(qū)、縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三類地區(qū)常住人口比重約“38：26：36”，小學(xué)生比重約“39：38：23”，初中生比重約“39：48：13”。縣鎮(zhèn)小學(xué)生比重、初中生比重分別高于其人口比重約12個(gè)和22個(gè)百分點(diǎn)，縣域教育城鎮(zhèn)化比重明顯高于人口城鎮(zhèn)化比重，反映了教育主導(dǎo)的城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象。
三是居住主導(dǎo)的城鄉(xiāng)兩棲，體現(xiàn)在隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或者在婚俗主導(dǎo)下，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入縣城購房。在縣城或城市購房已經(jīng)成為一些農(nóng)村地區(qū)的婚配風(fēng)俗，延續(xù)了以往在農(nóng)村自蓋新房的婚俗。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于婚姻、教育、生活等需求，越來越多的農(nóng)村居民進(jìn)城買房，調(diào)查村的385戶農(nóng)戶中，至少有200戶（約52%）進(jìn)城買房，以半工半耕家計(jì)模式為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)查縣有近50%農(nóng)戶在城鎮(zhèn)中購房，以鎮(zhèn)區(qū)和縣區(qū)為主。另外還存在回流農(nóng)民工返鄉(xiāng)購房需求，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，回流農(nóng)民工已購房者或未購房者（預(yù)期）選擇在本地縣城購房的比重較高（約63%）。在此背景和趨勢下，加之以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，近期多地出臺(tái)了鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購房的相關(guān)政策，這將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村人口進(jìn)入縣城購房、兩棲居住。
（二）縣域城鄉(xiāng)兩棲人口的規(guī)模特征
根據(jù)城鄉(xiāng)兩棲人口特征，結(jié)合可得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，與縣域城鄉(xiāng)兩棲人口比較接近的是《中國人口普查分縣資料》中“戶口登記地在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人口（人）”（簡稱人戶分離人口，包括“本縣”“本省外縣”“外省”三類統(tǒng)計(jì)口徑）中的“本縣”人戶分離人口，以下稱為縣域城鄉(xiāng)兩棲人口，本部分據(jù)此分析縣域城鄉(xiāng)兩棲人口的規(guī)模和分布特征（見表2）。
表2 各地縣域人戶分離人口特征
注：根據(jù)2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》計(jì)算整理。“本縣”“本省”“外省”分別對(duì)應(yīng)戶口登記地在“本縣( 市、區(qū)) ”“本省其他縣( 市、區(qū)) ”“省外”的人戶分離人口。其中各縣的“本縣人戶分離人口”對(duì)應(yīng)縣域城鄉(xiāng)兩棲人口。
第一，近年來縣域城鎮(zhèn)人口增長以縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為主。2010—2020 年，各縣平均的城鎮(zhèn)人口從11.90萬人增長到15.53萬人（增長3.63 萬人），同期各縣平均的各類人戶分離人口從3.26萬人增長到6.98萬人（增長3.72萬人），由于存在少量的鄉(xiāng)村人戶分離人口，故新增人戶分離人口略高于新增縣域城鎮(zhèn)人口。從“本縣”范圍來看，2010—2020年，各縣平均的縣域城鄉(xiāng)兩棲人口從2.04萬人增長到4.81萬人（增長2.77萬人），新增縣域城鄉(xiāng)兩棲人口約占新增縣域城鎮(zhèn)人口的76%，貢獻(xiàn)了約3/4的新增縣域城鎮(zhèn)人口。
第二，各縣平均的城鄉(xiāng)兩棲人口占三類人戶分離人口的比重逐步提高，且明顯高于全國總體水平。雖然全國各縣的人戶分離人口與城鎮(zhèn)人口之比明顯低于全國總體水平10個(gè)百分點(diǎn)左右，但縣域的“本縣（市、區(qū)）”人戶分離人口比重明顯更高。2010—2020年，在三類人戶分離人口中，全國各縣平均的“本縣”人戶分離人口（即縣域城鄉(xiāng)兩棲人口）比重從62.64%小幅提高到68.89%，明顯高于全國總體（2020年為38.25%）近30個(gè)百分點(diǎn)。這體現(xiàn)了縣域人戶分離人口中較高的縣域城鄉(xiāng)兩棲人口比重。
第三，分地區(qū)來看，中部地區(qū)縣的縣域城鄉(xiāng)兩棲人口比重較高，東部地區(qū)縣的外省流動(dòng)人口比重較高，這與人口遷移的方向是一致的。中部地區(qū)縣的縣域城鄉(xiāng)兩棲人口占三類人戶分離人口的比重一直較高，2010年和2020年分別達(dá)73.51%和74.78%，明顯高于全國總體水平、全國各縣平均水平和其他地區(qū)縣的平均水平。東部地區(qū)作為人口遷入地，其縣域的“外省”人戶分離人口比重較高，2010年和2020年分別達(dá)28.70%和17.50%，明顯高于全國各縣平均水平（11.04%）。山東、河南、重慶是縣域城鄉(xiāng)兩棲人口比重最高的省份，分別占三類人戶分離人口比重達(dá)80% 左右。
四、縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)趨勢
結(jié)合縣域城鎮(zhèn)化率和縣域城鄉(xiāng)兩棲人口的演進(jìn)特征，縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)趨勢主要表現(xiàn)在縣域城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)步提升、縣域城鄉(xiāng)兩棲人口將長期大規(guī)模存在、各類縣的城鎮(zhèn)化趨勢和縣城功能不同。
（一）縣域城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)步提升
根據(jù)縣域城鎮(zhèn)化率的演進(jìn)特征，縣域城鎮(zhèn)化將與總體城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，結(jié)合城鎮(zhèn)化率的算式來看，主要在于縣域平均的總?cè)丝趯⒅饾u減少、縣域平均的城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)步提升。一是縣域平均人口將逐漸減少。根據(jù)2010—2020年人口普查數(shù)據(jù)，縣域平均人口從37.88萬人減少到34.90萬人，減少2.98萬人，減少7.86%。其中，東中西部地區(qū)縣域平均人口減幅較小，與總體平均水平接近，東北地區(qū)縣域平均人口減少9.38萬人，減少26.50%。未來一段時(shí)期，縣域平均人口依然還將小幅減少，各地縣域人口減少趨勢不同，主要表現(xiàn)為縣域人口遷移到本省外縣市或外省。二是縣域平均城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)步提升。根據(jù)2010—2020年的人口普查數(shù)據(jù)，縣域平均城鎮(zhèn)人口從11.90萬人提高到15.52萬人，提高30.50%，其中，東中西部地區(qū)根據(jù)其基期數(shù)據(jù)和發(fā)展特征表現(xiàn)出不同的增長規(guī)模和速度，東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口依然表現(xiàn)出減少的態(tài)勢，從平均11.12萬人減少到10.56萬人，減少約5%。未來一段時(shí)期，縣域平均城鎮(zhèn)人口還將穩(wěn)步提升，其中，東中西部地區(qū)的縣域平均城鎮(zhèn)人口將有所增加，東北地區(qū)的縣域平均城鎮(zhèn)人口還將小幅減少。三是縣域城鎮(zhèn)人口占總體城鎮(zhèn)人口的比重將穩(wěn)中有降，這體現(xiàn)了各類城鎮(zhèn)化載體的功能特征。根據(jù)2010—2020年的人口普查數(shù)據(jù)，縣域城鎮(zhèn)人口從1.94億人增長到2.31億人，其占總體城鎮(zhèn)人口的比重從28.96%降低到25.64%，表現(xiàn)出逐步降低的態(tài)勢。當(dāng)然這也與部分行政區(qū)劃調(diào)整有關(guān)，但即便考慮行政區(qū)劃調(diào)整的影響，縣域城鎮(zhèn)人口比重依然表現(xiàn)出小幅降低的態(tài)勢。這與勞動(dòng)力外出務(wù)工和人口遷移的方向是一致的，遷移人口更多流向城市。未來一段時(shí)期，結(jié)合鄉(xiāng)村振興和縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，縣城在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位將有所提升，縣域城鎮(zhèn)人口占總體城鎮(zhèn)人口的比重將呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢。
（二）縣域城鄉(xiāng)兩棲人口將長期大規(guī)模存在
根據(jù)縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)兩棲特征和城鄉(xiāng)兩棲人口規(guī)模，結(jié)合改革進(jìn)程，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口還將長期大規(guī)模存在，這是中國特色縣域城鎮(zhèn)化的重要特征。第一，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口規(guī)模及其占城鎮(zhèn)人口比重還將不斷提高。根據(jù)2010—2020年人口普查數(shù)據(jù)，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口規(guī)模從0.33億人增長到0.72億人，增長一倍以上，其占縣域城鎮(zhèn)人口比重從17.18%提高到30.99%。未來一段時(shí)期，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口規(guī)模及其占城鎮(zhèn)人口的比重還將不斷提高，作為縣域城鎮(zhèn)化的主要驅(qū)動(dòng)力，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口還將不斷增長且大規(guī)模存在。第二，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口“脫離農(nóng)村”的意愿不高，還將長期存在。隨著公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口基本可以在城鎮(zhèn)享受均等化的子女教育、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障等。同時(shí)，農(nóng)村宅基地和住房、承包地等權(quán)益的流轉(zhuǎn)市場發(fā)展尚不成熟，而且對(duì)于大部分地區(qū)來說，流轉(zhuǎn)所得往往不高。根據(jù)中國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)（CMDS），2017年，縣城流動(dòng)人口中愿意落戶的比重很低，僅25.56%，低于全國總體水平（39.01%），也明顯低于區(qū)（市、旗等）的該比重（40.83%）。因而，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為了兼顧城鄉(xiāng)權(quán)益，考慮漸進(jìn)式改革進(jìn)程，此類群體還將長期存在。
（三）各類縣的城鎮(zhèn)化趨勢和縣城功能不同
各類縣的城鎮(zhèn)化特征、城鄉(xiāng)兩棲人口特征不同，縣域城鎮(zhèn)化趨勢和縣城功能也將不同，結(jié)合相關(guān)研究，從縣域人的城鎮(zhèn)化角度，主要存在三類不同趨勢，不同的趨勢特征對(duì)應(yīng)不同的縣城功能。第一類是縣域總?cè)丝凇⒖h城人口還將不斷增長的縣，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口和跨縣流動(dòng)人口均較多，縣城類似城區(qū)發(fā)展特征。此類縣以東部沿海地區(qū)縣和各地中心城市縣為主，縣域城鎮(zhèn)化率較高，縣域和跨縣的流動(dòng)人口均較多，縣域總?cè)丝凇⒖h城人口均呈現(xiàn)明顯的增長態(tài)勢，一部分已經(jīng)在發(fā)展過程中“改區(qū)”或“改市”。此類縣的縣域經(jīng)濟(jì)接近城市經(jīng)濟(jì)的屬性，未來一段時(shí)期，此類縣還將持續(xù)增長，一部分將會(huì)“改區(qū)”或“改市”。第二類是縣域總?cè)丝跍p少、縣城人口保持穩(wěn)定的縣，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口較多，縣城以承擔(dān)縣域中心功能為主。此類縣以中西部地區(qū)縣為主，由于鄉(xiāng)村人口進(jìn)入縣城、伴隨著縣城人口外遷，縣域總?cè)丝诰徛郎p少、縣城人口保持基本穩(wěn)定或小幅變化，新增城鎮(zhèn)人口以縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為主。此類縣的縣域城鎮(zhèn)化面臨挑戰(zhàn)。未來一段時(shí)期，大部分此類縣還將呈現(xiàn)縣域總?cè)丝跍p少、縣城人口基本穩(wěn)定的特征，也可能有部分此類縣城出現(xiàn)衰退。第三類是縣域總?cè)丝诤涂h城人口均明顯減少的縣，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口較多，縣城以承擔(dān)縣域服務(wù)功能為主。此類縣以東北地區(qū)縣或其他偏遠(yuǎn)地區(qū)縣為主，主要在黑龍江、吉林、甘肅等人口流失大省，縣域總?cè)丝诤涂h城總?cè)丝诰黠@減少，新增城鎮(zhèn)人口以縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為主。在未來縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，此類縣還將呈現(xiàn)明顯的人口流失特征，縣域總?cè)丝凇⒖h城人口均將繼續(xù)減少。
五、以城鄉(xiāng)兩棲促城鄉(xiāng)融合的縣域城鎮(zhèn)化導(dǎo)向
城鄉(xiāng)兩棲的本質(zhì)是一部分農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，正確看待城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象、服務(wù)城鄉(xiāng)兩棲人口，是推進(jìn)以人為核心的中國特色縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。為此，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，要尊重縣域城鎮(zhèn)化趨勢和城鄉(xiāng)兩棲特征，堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)、分類推進(jìn)，完善支撐縣域城鄉(xiāng)兩棲的就業(yè)、服務(wù)、居住體系，扎實(shí)推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合和共同富裕。
（一）系統(tǒng)推進(jìn)：改革聯(lián)動(dòng)引領(lǐng)縣域城鎮(zhèn)化
堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想世界觀和方法論的重要內(nèi)容。考慮縣域城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展的緊密關(guān)系，以及城鄉(xiāng)各項(xiàng)體制機(jī)制改革的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，需要設(shè)計(jì)系統(tǒng)性改革方案引領(lǐng)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。第一，系統(tǒng)推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)各領(lǐng)域發(fā)展。縣域作為城鄉(xiāng)發(fā)展的基本單元，城鄉(xiāng)兩棲人口較多，縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展緊密相關(guān)，需要與城鄉(xiāng)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)。各地推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，要以黨的二十大精神為指引，按照《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》以及各年度關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的中央一號(hào)文件等城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)各領(lǐng)域一體化、均等化和融合發(fā)展。第二，系統(tǒng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)體制機(jī)制改革。對(duì)于以縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為主體的縣域城鎮(zhèn)化，單一的戶籍制度改革受限。縣域城鄉(xiāng)兩棲人口的落戶意愿很低，需要重點(diǎn)考慮這一特征，設(shè)計(jì)系統(tǒng)性改革方案。為此，各地縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要聯(lián)動(dòng)推進(jìn)取消縣城落戶條件、促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌利用和跨縣市統(tǒng)籌利用、完善縣域金融和財(cái)政支持政策等，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第三，系統(tǒng)完善縣域各類群體服務(wù)機(jī)制。縣域城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持以人民為中心，兼顧各類群體權(quán)益。對(duì)于縣域城鄉(xiāng)兩棲人口，要積極提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)交通等一體化水平，使城鄉(xiāng)兩棲人口在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)更加便捷; 對(duì)于縣鎮(zhèn)居民，要積極提高縣鎮(zhèn)宜居宜業(yè)環(huán)境，提高縣鎮(zhèn)居民福祉；對(duì)于縣域農(nóng)村居民，要積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)村居民增收和福祉增進(jìn)；對(duì)于縣域外來人口，要加快推進(jìn)戶籍制度改革和公共服務(wù)均等化; 加強(qiáng)縣域農(nóng)村留守老人和兒童、城鄉(xiāng)貧困人口等弱勢群體關(guān)愛和保障。
（二）分類推進(jìn)：尊重發(fā)展趨勢差異化推進(jìn)
從縣域、縣城人口發(fā)展趨勢和城鄉(xiāng)兩棲人口特征來看，各縣的人口增長趨勢、城鄉(xiāng)兩棲人口構(gòu)成不同。在建立完善支持縣域城鄉(xiāng)兩棲人口自由流動(dòng)的體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，各地縣域城鎮(zhèn)化要尊重其發(fā)展的趨勢特征，因地制宜制定差異化的導(dǎo)向。第一，對(duì)于縣城人口增長、縣域城鄉(xiāng)兩棲人口和跨縣流動(dòng)人口均較多的較發(fā)達(dá)縣，著力點(diǎn)在于促進(jìn)縣城科學(xué)增長。重點(diǎn)需要協(xié)同推進(jìn)外來流動(dòng)人口市民化，加快落實(shí)取消落戶限制，全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化; 促進(jìn)縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有條件的縣逐步“改區(qū)”或“改市”，提高與鄰近城市的一體化水平，積極融入所在城市群或都市圈。第二，對(duì)于縣城人口基本穩(wěn)定、以縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為主的縣，著力點(diǎn)在于提高和發(fā)揮縣城中心功能。重點(diǎn)需要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)縣域農(nóng)民兼業(yè)化和城鄉(xiāng)居民增收；積極提高縣城中心功能，提高縣城公共服務(wù)質(zhì)量和承載力，帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，全面提高城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展水平。第三，對(duì)于縣城人口明顯流失、以縣域城鄉(xiāng)兩棲人口為主的欠發(fā)達(dá)縣，著力點(diǎn)在于提高公共服務(wù)和宜居水平。這對(duì)應(yīng)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中的人口流失縣城。重點(diǎn)需要提高縣域公共服務(wù)和社會(huì)保障水平，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高宜居宜業(yè)水平，減緩人口流失；加強(qiáng)與鄰近城市、省域中心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)城市的資源要素合作，包括土地資源統(tǒng)籌利用、公共服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)口幫扶等。
（三）兩棲就業(yè)：構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系
縣域農(nóng)業(yè)比重高于全國總體水平、城鄉(xiāng)兩棲人口兼業(yè)化特征明顯，要構(gòu)建與此相符的產(chǎn)業(yè)體系，穩(wěn)定和促進(jìn)縣域就業(yè)。各縣要因地制宜構(gòu)建“3+2”產(chǎn)業(yè)體系（縣域三次產(chǎn)業(yè)+勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)產(chǎn)業(yè)），加強(qiáng)縣域勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)。第一，促進(jìn)縣域三次產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。促進(jìn)縣域特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，打造“一縣一品”，促進(jìn)縣域特色農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)物流、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展，積極完善農(nóng)村金融、保險(xiǎn)、技術(shù)服務(wù)等支撐體系。具備制造業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的縣，要積極推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。加快推進(jìn)完善縣域城鄉(xiāng)商貿(mào)流通體系、電商體系；提高生活服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，因地制宜發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)和夜市經(jīng)濟(jì)；有條件的縣積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和文化旅游。第二，引育勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。積極優(yōu)化營商環(huán)境，主動(dòng)承接發(fā)展電子信息、紡織服裝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)縣域就業(yè)和就近城鎮(zhèn)化；欠發(fā)達(dá)縣可以積極發(fā)展扶貧車間、鄉(xiāng)村就業(yè)工廠等，幫助縣域居民就地就近就業(yè)和創(chuàng)收。緊跟新一輪科技革命浪潮，積極引進(jìn)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，因地制宜推進(jìn)智慧縣城、數(shù)字鄉(xiāng)村以及各領(lǐng)域數(shù)字化，推動(dòng)數(shù)字賦能縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第三，加強(qiáng)縣域勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)。加強(qiáng)縣域就業(yè)服務(wù)，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)兩棲人口、返鄉(xiāng)勞動(dòng)力及其他各類重點(diǎn)群體就業(yè)。加強(qiáng)和統(tǒng)籌各類職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、電商培訓(xùn)、成人職業(yè)技能培訓(xùn)等。有條件的縣積極提升職業(yè)學(xué)校發(fā)展質(zhì)量，深入推進(jìn)產(chǎn)教融合。欠發(fā)達(dá)縣要加強(qiáng)與對(duì)口合作地區(qū)的勞務(wù)合作，多措并舉擴(kuò)大縣域城鄉(xiāng)居民就業(yè)、提高居民收入水平。
（四）兩棲服務(wù)：促進(jìn)服務(wù)均等和優(yōu)質(zhì)均衡
縣域城鎮(zhèn)化的根本目標(biāo)是提升縣域城鄉(xiāng)居民、城鄉(xiāng)兩棲人口、跨縣流動(dòng)人口等各類群體福祉水平。各地要根據(jù)縣域人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)特征和趨勢，積極促進(jìn)縣域基本公共服務(wù)按需供給、優(yōu)質(zhì)均衡，完善縣域城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。第一，做好縣域基本公共服務(wù)需求預(yù)測和按需供給。科學(xué)統(tǒng)計(jì)和預(yù)測縣域城鎮(zhèn)化和縣城常住人口、縣域城鄉(xiāng)兩棲人口以及縣域外來流動(dòng)人口，據(jù)此做好各項(xiàng)基本公共服務(wù)需求預(yù)測和供給。根據(jù)需要提高縣鎮(zhèn)義務(wù)教育資源供給，充分滿足進(jìn)入縣鎮(zhèn)就讀的農(nóng)村子女義務(wù)教育需求，破解縣鎮(zhèn)“大額班”問題。完善縣域多層次醫(yī)療服務(wù)體系，提高優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的可獲得性。做好縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老和托育服務(wù)需求預(yù)測，配套養(yǎng)老托育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和人員。按照常住人口配套城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)和體育設(shè)施。第二，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡。持續(xù)改善城鄉(xiāng)辦學(xué)條件，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，加快教育共同體建設(shè)，提升縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量和管理水平，夯實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本均衡、積極促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡。加強(qiáng)省市醫(yī)院對(duì)縣鎮(zhèn)醫(yī)院的幫扶，加快醫(yī)療共同體建設(shè)，推進(jìn)縣域醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)和能力提升工程，提升城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)水平。建立完善多主體協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。完善縣鎮(zhèn)村三級(jí)公共文化服務(wù)體系。加快推進(jìn)各項(xiàng)公共服務(wù)智慧化、數(shù)字化發(fā)展。第三，完善縣域城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。落實(shí)縣域流動(dòng)人口、靈活就業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，加快實(shí)現(xiàn)法定人群全覆蓋。提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，完善異地報(bào)銷和異地存取機(jī)制，著力降低各類流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)益的流動(dòng)性損失。健全縣域城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助制度，構(gòu)建更加完備的社會(huì)救助體系。堅(jiān)持財(cái)政投入向民生傾斜，欠發(fā)達(dá)縣應(yīng)積極提高民生支出占財(cái)政支出比重。
（五）兩棲居住：完善城鄉(xiāng)土地和住房市場
城鄉(xiāng)兩棲居住或兩棲占地是中國特色的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，是符合發(fā)展規(guī)律的，應(yīng)當(dāng)正確看待和對(duì)待。各地應(yīng)加快完善農(nóng)村權(quán)益轉(zhuǎn)讓機(jī)制，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用和跨地區(qū)統(tǒng)籌利用，同時(shí)要完善縣鎮(zhèn)住房保障體系，確保住有所居。第一，完善農(nóng)村權(quán)益轉(zhuǎn)讓機(jī)制，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌。在完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，制定完善城鄉(xiāng)兩棲人口流轉(zhuǎn)或退出農(nóng)村權(quán)益的門檻、流程、價(jià)格、利用方式、保障措施等機(jī)制。制定轉(zhuǎn)出門檻，僅有其他穩(wěn)定居所的縣域農(nóng)村居民，方可申請轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)村宅基地; 明確自愿有償流轉(zhuǎn)退出農(nóng)村權(quán)益的程序、受讓范圍和價(jià)格機(jī)制; 健全農(nóng)村權(quán)益流轉(zhuǎn)退出管理服務(wù)體系，建立完善流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)。第二，推進(jìn)跨縣市、跨省土地資源統(tǒng)籌，通過擴(kuò)大土地市場范圍促進(jìn)合作共贏。對(duì)于人口基本穩(wěn)定或減少的縣，在預(yù)留一定建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，創(chuàng)新推進(jìn)土地資源跨地區(qū)利用，包括省內(nèi)跨市縣利用和跨省統(tǒng)籌利用，以此提高土地利用效率、增加當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民收入。欠發(fā)達(dá)縣可以尋求與對(duì)口幫扶地區(qū)或省內(nèi)城市開展合作，通過土地指標(biāo)、發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的合作，共同建設(shè)飛地園區(qū)，實(shí)現(xiàn)共贏。第三，完善縣鎮(zhèn)住房保障體系。城鄉(xiāng)兩棲居住的優(yōu)點(diǎn)在于進(jìn)城返鄉(xiāng)的自主選擇權(quán)，從而避免了快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)嚴(yán)重的城市貧困問題( 比如貧民窟現(xiàn)象) ，未來在完善農(nóng)村權(quán)益轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制的同時(shí)，要加強(qiáng)縣鎮(zhèn)保障性住房供給。各縣要做好需求預(yù)測，提高保障性住房供給水平。縣域農(nóng)村整理出的建設(shè)用地指標(biāo)，預(yù)留一部分保障性住房和公共服務(wù)用地。提高縣鎮(zhèn)保障性住房覆蓋范圍，確實(shí)保障縣域城鄉(xiāng)各類常住人口住有所居。
(作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村信息化與城鎮(zhèn)化研究室副主任、副研究員；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會(huì)科學(xué)》2023年第4期）
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