——以湖南省石門縣楊坪社區(qū)“兩聯(lián)兩包”治理模式為例
一、問題的提出
中國城鎮(zhèn)化進程的加速推進使得農(nóng)村人口涌入城市，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)因此不斷調(diào)整重構(gòu)，“合村并居”的推進導致農(nóng)村社區(qū)管理規(guī)模與管理幅度不斷擴大，農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡不斷弱化。為應對這一問題，黨中央出臺了一系列政策推動逐步“脫嵌”的多元主體再嵌入農(nóng)村社區(qū)治理體系，推動形成高效農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡。如何提升農(nóng)村社區(qū)內(nèi)聚程度、再構(gòu)高效治理網(wǎng)絡，成為中國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標必須解決的重要課題。
農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡涉及多元主體的現(xiàn)實情境，決定了社區(qū)治理效能提升需多元主體共同參與，因而需解釋以下問題：各治理主體基于何種動機參與農(nóng)村社區(qū)治理？高效農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡究竟如何形成？本文運用行動者網(wǎng)絡理論對湖南省常德市石門縣楊坪社區(qū)“兩聯(lián)兩包”治理模式進行剖析，在識別基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)新鄉(xiāng)賢和社區(qū)居民等行動主體的角色定位后，從轉(zhuǎn)譯過程的問題呈現(xiàn)、利益賦予、征召和動員四個階段分析各行動者之間的互動關(guān)系及各自的利益訴求，剖析農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)及運行的內(nèi)在機理，以期為構(gòu)造高效農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡提供一定的理論參考。
二、農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)的理論分析框架
行動者網(wǎng)絡理論為行動者形成緊密網(wǎng)絡、達成聯(lián)盟提供了很好的理論分析框架，該理論強調(diào)行動者能動性，行動者網(wǎng)絡因此具有動態(tài)性，契合農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡構(gòu)造過程的動態(tài)性。本文在借鑒吸收行動者網(wǎng)絡理論并根據(jù)現(xiàn)實情境加以“修正”的基礎(chǔ)上，基于人類行動者和非人類行動者弱對稱的現(xiàn)實構(gòu)建本文研究框架。
1.行動者。農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡中所涉人類行動者主要有基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)新鄉(xiāng)賢和社區(qū)居民等行動主體。
2.問題呈現(xiàn)。核心行動者需在問題呈現(xiàn)階段關(guān)注其他行動者的利益關(guān)切，發(fā)現(xiàn)其所面臨的問題，找出能實現(xiàn)共同利益的渠道，即強制通行點，進而吸引其他行動者加入網(wǎng)絡（王公為和趙忠偉，2021）。因此，農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)需找出行動者網(wǎng)絡的強制通行點，以“疏通”一些不可避免的利益沖突所導致的阻礙。
3.利益賦予。作為核心行動者的基層政府和社區(qū)黨組織通過賦予其他行動者權(quán)力和責任的方式吸納相關(guān)行動者加入農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡，并通過各種方式和渠道使行動者利益訴求得以充分表達，進而在滿足其利益訴求的基礎(chǔ)上保證網(wǎng)絡正常運轉(zhuǎn)。
4.征召。征召階段主要是分配各行動者所能接受的任務以達到共同目標（趙強，2011）。征召更多行動者使其成為農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡中的關(guān)系節(jié)點，可提高農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡的覆蓋廣度，并提升治理效率，但應在分配任務時考慮到相關(guān)行動者的接受程度和完成可能性。
5.動員。基層政府和社區(qū)黨組織為了與已加入農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡的行動者形成更為緊密的網(wǎng)絡聯(lián)系，一般基于自身合法權(quán)威采用行政動員方式，并利用農(nóng)村社區(qū)親緣與地緣文化采取思想與情感動員方式，以及更為核心的利益動員方式，使各行動者在組成緊密利益聯(lián)合體的基礎(chǔ)上形成穩(wěn)固的社區(qū)治理網(wǎng)絡。
三、研究設(shè)計
（一）研究方法
本文借鑒Gioia et al.（2013）的研究步驟進行分析：首先，通過梳理訪談記錄和文本資料，歸納出參與主體多元化、治理內(nèi)容繁雜性等反映訪談對象看法的一階概念；其次，將所獲得的數(shù)據(jù)和資料與現(xiàn)有治理理論反復比較，形成識別核心行動者、明晰治理難題、滿足利益訴求等二階主題；最后，對二階主題進行歸納和整合，最終提煉形成洞悉治理困境、激發(fā)參與動力、強化號召力和構(gòu)建行動者治理聯(lián)盟四個聚合構(gòu)念。
（二）案例選擇
本文案例分析對象為湖南省常德市石門縣楊坪社區(qū)“兩聯(lián)兩包”治理模式。楊坪社區(qū)為湖南省常德市石門縣夾山鎮(zhèn)所轄，2019年底石門縣被納入全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)首批試點單位，夾山鎮(zhèn)政府在縣政府支持下于2020年10月發(fā)布《夾山鎮(zhèn)“兩聯(lián)兩包”村級治理模式實施方案》，并選擇楊坪社區(qū)作為創(chuàng)新試點。楊坪社區(qū)在鎮(zhèn)政府支持下將轄區(qū)內(nèi)1075戶居民劃分為10個片區(qū)43個屋場，并通過整合社區(qū)自治組織，吸納社區(qū)退休干部、農(nóng)民專業(yè)合作社帶頭人等鄉(xiāng)村精英擔任片長和屋場長，推動社區(qū)治理和服務下沉，發(fā)揮片區(qū)和屋場的“微單元”治理作用，形成“黨組織、社區(qū)自治組織聯(lián)動包片區(qū)”+“黨員、屋場長聯(lián)戶包屋場”的“兩聯(lián)兩包”治理模式，再構(gòu)了較為有效的治理網(wǎng)絡，改善了該社區(qū)的治理低效現(xiàn)象。
四、案例分析
（一）問題呈現(xiàn)階段：洞悉治理困境
1.識別核心行動者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有公共權(quán)威，且是楊坪社區(qū)“兩聯(lián)兩包”治理模式的主導者，可利用自身權(quán)威及資源協(xié)調(diào)解決行動者之間的矛盾糾紛；社區(qū)黨組織在“兩聯(lián)兩包”治理模式推進過程中擔任著“操盤手”角色，可根據(jù)實際情況對治理模式進行調(diào)適。因此將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)黨組織作為農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)的核心行動者。
2.明晰治理難題。核心行動者需要找出阻礙有效治理網(wǎng)絡構(gòu)建的治理難題。楊坪社區(qū)在再構(gòu)治理網(wǎng)絡初期面臨以下四個治理困境：一是工作難以落實；二是文化認同感降低；三是社區(qū)居民參與意愿低；四是社區(qū)缺少必要組織支持。為激發(fā)多元主體參與積極性并形成穩(wěn)定利益聯(lián)盟網(wǎng)絡，楊坪社區(qū)積極推進“兩聯(lián)兩包”治理模式創(chuàng)新，以該模式作為治理的“強制通行點”，在滿足各方利益訴求的基礎(chǔ)上實現(xiàn)治理難題之破解。
（二）利益賦予階段：激發(fā)參與動力
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：政治晉升與現(xiàn)實需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力推動“兩聯(lián)兩包”治理模式創(chuàng)新主要源于兩方面力量的影響：一是上級政府施加的外部壓力，夾山鎮(zhèn)作為石門縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯然會感受到上級的壓力，進而加大力度推動治理模式創(chuàng)新。二是政績驅(qū)動下的內(nèi)生動力，夾山鎮(zhèn)推動楊坪社區(qū)開展治理模式創(chuàng)新試點，不僅可鞏固拓展脫貧攻堅成果，在將社區(qū)共治落到實處的同時使治理模式創(chuàng)新成為推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手，還可在推動治理模式創(chuàng)新過程中進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力和影響力。
2.社區(qū)黨組織：治理效能得到提升。楊坪社區(qū)推行“兩聯(lián)兩包”治理模式創(chuàng)新，通過將治理單元進一步下沉至屋場，并以創(chuàng)建家庭文明檔案為治理手段，形成以“屋場－農(nóng)戶”為節(jié)點的社區(qū)治理共同體，將社區(qū)內(nèi)的黨員和普通居民納入治理網(wǎng)絡并為其所用，在一定程度上緩解了社區(qū)治理困境，有效提升了治理效能。
3.社區(qū)自治組織：強化交往，增進認同。楊坪社區(qū)通過整合社區(qū)內(nèi)各類自治組織成立社區(qū)自治聯(lián)合會，形成了社區(qū)黨總支引領(lǐng)下以社區(qū)自治聯(lián)合會為主體、“兩團五會”為基礎(chǔ)的社區(qū)自治組織體系。擔任“兩團五會”主要負責人的積極分子也樂于通過介入社區(qū)自治組織管理參與社區(qū)治理，加強與社區(qū)干部和社區(qū)居民的互動。
4.社區(qū)新鄉(xiāng)賢：提供政治參與平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)黨組織主要通過以下兩方面的利益賦予激發(fā)社區(qū)新鄉(xiāng)賢的參與動力：一是提升社會地位，楊坪社區(qū)組織每個屋場通過個人舉薦、群眾推選、黨組織確定等方式確定屋場長后，由村“兩委”頒發(fā)屋場長證書，給予其正式身份。二是增進經(jīng)濟利益，新鄉(xiāng)賢被納入農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡之后將得到一些“隱性福利”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)黨組織會給予一些政策和資源支持，社區(qū)居民也會因新鄉(xiāng)賢所獲得的正式身份而更為信服其權(quán)威。
5.社區(qū)居民：創(chuàng)建利益表達渠道。楊坪社區(qū)居民積極參與“兩聯(lián)兩包”治理模式創(chuàng)新的原因在于，該模式為其提供了利益溝通與表達渠道。“兩聯(lián)兩包”治理模式實施方案中規(guī)定：每個月至少召開一次屋場會，且片長、屋場長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部和駐村工作隊員等均須參加。社區(qū)居民通過屋場會這一日常渠道可即時表達自身利益訴求，一次未能解決的問題下次還可繼續(xù)提出，“倒逼”社區(qū)黨組織積極處理各類利益糾紛，即便無法及時有效解決，也有了溝通解釋的平臺。
（三）征召階段：強化號召力
1.制度吸納。在“兩聯(lián)兩包”治理模式推行初期，夾山鎮(zhèn)政府制定了《夾山鎮(zhèn)“兩聯(lián)兩包”村級治理模式實施方案》，在提供制度保障的同時為各個社區(qū)實施新治理模式明確了方向。楊坪社區(qū)在接到實施方案后隨即成立以黨總支書記為核心的領(lǐng)導班子，召開工作會議，成立工作小組，明確社區(qū)自治組織、片長、屋場長的工作職責并制定相應激勵制度等。
2.治理流程重塑。楊坪社區(qū)“兩聯(lián)兩包”治理模式通過吸納社區(qū)新鄉(xiāng)賢進入治理場域進而重塑治理流程，社區(qū)新鄉(xiāng)賢在被賦予片長、屋場長身份后，擁有一定的處理矛盾糾紛與辦理基本業(yè)務的權(quán)力。居民日常生活方面的訴求可向屋場長反映。屋場長對能處理的事項即接即處，不能解決或需要上報的事項則報給片長，由片長牽頭社區(qū)自治組織參與處理；社區(qū)自治組織無法解決的事項，則進一步上報社區(qū)，由社區(qū)黨組織集體研究商議解決；社區(qū)也無法解決的事項，則上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來兜底保障解決。
3.治理方式創(chuàng)新。社區(qū)只有將治理方式創(chuàng)新融入傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化情境，才有可能真正實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。楊坪社區(qū)在夾山鎮(zhèn)政府指導下，利用該社區(qū)“格言治家”的優(yōu)良傳統(tǒng)，成立家庭文明檔案協(xié)會，并以之為切入點將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境等社區(qū)治理內(nèi)容細化量化融入“兩聯(lián)兩包”治理模式，再由社區(qū)自治組織、社區(qū)新鄉(xiāng)賢（片長、屋場長）負責管理運行，吸引居民積極參與社區(qū)日常事務治理，進一步延展社區(qū)治理網(wǎng)絡邊界。
（四）動員階段：構(gòu)建行動者治理聯(lián)盟
1.行政動員：壓力型體制下的考核推動。考核推動在治理網(wǎng)絡再構(gòu)初期成為相關(guān)行動者行為動力來源。夾山鎮(zhèn)積極響應縣政府號召，選擇楊坪社區(qū)作為治理模式創(chuàng)新試點，并將“兩聯(lián)兩包”實施情況作為社區(qū)工作人員考核中的首要政治任務，通過行政動員方式將其吸納進治理網(wǎng)絡，隨后社區(qū)工作人員也進一步通過行政動員促使新鄉(xiāng)賢參與其中。
2.思想與情感動員：行動者的認知共識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“大會講小會講會會都講”的宣傳方式促使楊坪社區(qū)與其達成思想共識。社區(qū)工作人員聯(lián)合片長、屋場長分片區(qū)分屋場入戶宣傳“兩聯(lián)兩包”治理模式的積極作用，在強化社區(qū)居民思想認知的同時激發(fā)其參與熱情。楊坪社區(qū)還積極采取情感動員方式強化社區(qū)居民的集體認同感，并將其轉(zhuǎn)化為共同參與治理網(wǎng)絡的行為選擇。
3.利益動員：行動者的利益聯(lián)結(jié)。若要形成穩(wěn)固有效的治理網(wǎng)絡仍須建立穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)機制。楊坪社區(qū)通過一系列獎懲措施影響行動者精神和物質(zhì)兩方面的利益得失，吸引他們積極參與治理模式創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為社區(qū)提供了一定的政策支持和資金支持，下?lián)軐ｍ椯Y金用于發(fā)放片長勞務報酬，并對表現(xiàn)優(yōu)秀的屋場長頒發(fā)榮譽證書給予精神獎勵，吸引新鄉(xiāng)賢加入社區(qū)治理共同體。為將社區(qū)自治組織吸納進治理網(wǎng)絡，楊坪社區(qū)每年下?lián)軐ｍ椯Y金用于保障社區(qū)自治組織正常運行，并對發(fā)展較好的社區(qū)自治組織進行獎勵，激發(fā)其參與治理模式創(chuàng)新的積極性。
五、研究結(jié)論與進一步的思考
（一）基本結(jié)論
1.農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)的演進機制。在洞悉治理困境階段，核心行動者基于上級治理模式創(chuàng)新要求和現(xiàn)實需要，通過觀察和甄別當前治理過程中面臨的困境，找出可以解決現(xiàn)實阻礙的強制通行點——新的治理模式。在激發(fā)參與動力階段，核心行動者通過滿足行動者利益訴求，動員多方行動者參與治理。在強化號召力階段，核心行動者發(fā)布相關(guān)制度文件，將部分治理權(quán)力下沉，重塑治理流程，挖掘本土文化資源，探索新治理載體，以增強各行動者加入治理網(wǎng)絡的動力。在構(gòu)建行動者治理聯(lián)盟階段，經(jīng)行政動員、思想與情感動員和利益動員等多種動員方式推動，行動者治理聯(lián)盟基本得以形成，最終再構(gòu)多方行動者共治的社區(qū)治理網(wǎng)絡。
2.社區(qū)新鄉(xiāng)賢是農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)的紐帶。新鄉(xiāng)賢作為農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡再構(gòu)的重要行動者，掌握著豐富的治理資源，特別是當其在治理網(wǎng)絡中被賦予片長、屋場長之類的正式角色后，將成為治理網(wǎng)絡中“上傳下達”的中介力量，既可憑借其知識能力優(yōu)勢推動國家政策在基層的有效執(zhí)行，還可依靠其社會地位優(yōu)勢積極反映社區(qū)居民利益訴求，在協(xié)調(diào)政府與居民關(guān)系的同時不斷加強政府部門與社區(qū)居民間網(wǎng)絡聯(lián)系的緊密程度，為再構(gòu)高效農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡發(fā)揮紐帶作用。
（二）進一步的思考
激發(fā)各行動者的參與動力是再構(gòu)農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡的重點。在問題呈現(xiàn)階段，基層政府需找出能夠解決各行動者困境的強制通行點——新的治理模式。在利益賦予階段，基層政府可通過創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理模式運行機制保障行動者利益訴求的實現(xiàn)。在征召階段，基層政府應優(yōu)化社區(qū)治理網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)以吸納多元行動者，使其在有序合作中達成治理共識并形成治理聯(lián)盟。在動員階段，基層政府可運用多種動員方式使各行動者建立更為緊密穩(wěn)固的網(wǎng)絡聯(lián)系。
（作者謝宗藩系湖南師范大學公共管理學院碩士生導師；王媚工作單位：中共常德市委黨校。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2023年第4期）
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