在以供給側改革為主線打造現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推進現(xiàn)代國家治理視域內(nèi)，以鄉(xiāng)村治理和建設現(xiàn)代化為取向的鄉(xiāng)村振興，是其重要的、不可分割的組成部分。
鄉(xiāng)村振興與“三農(nóng)”問題的通盤把握
首先，中國的鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化建設離不開“三農(nóng)”概念，需要放在如何彌合二元經(jīng)濟、實現(xiàn)偉大民族復興的現(xiàn)代化通盤戰(zhàn)略里來認識和把握。總體而言，“農(nóng)業(yè)”的發(fā)生領域就是“農(nóng)村”，相關社會成員就是“農(nóng)民”，進一步形成了“三農(nóng)”概念。
我們一向強調(diào)，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，在人類社會的供給體系中，具有不可動搖的重要地位。但是在各個經(jīng)濟體的發(fā)展過程中，我們也觀察到：隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進展，農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)，又面臨相對弱勢的問題和一系列的矛盾。
我國領導層在前些年就強調(diào)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民需要得到“反哺”，其內(nèi)在邏輯就是農(nóng)業(yè)的比較利益是相對低下的，它在各產(chǎn)業(yè)中間是居于弱勢地位的。“三農(nóng)”問題的合理解決，需要得到必要的統(tǒng)籌規(guī)劃和政策支持。
在這個視角上，實際上政策規(guī)劃首先涵蓋的是所謂“大農(nóng)業(yè)”，需把種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及在很多場合中政府管理部門所稱的“農(nóng)林牧副漁”放在一起來說——在這樣的廣義農(nóng)業(yè)概念下，中國總體制度安排的進步，體現(xiàn)在改革開放以后，肯定了聯(lián)產(chǎn)承包為基礎的責任制，支持了生產(chǎn)力的解放和三農(nóng)的發(fā)展，多年間已形成了一個相對穩(wěn)定的基本制度框架。
但是，農(nóng)業(yè)得到一定發(fā)展之后還必須解決其規(guī)模化問題和升級打造問題，當中涉及種田大戶、農(nóng)場的作用及其發(fā)展。
其次，在實物形態(tài)上必須解決設施化的升級發(fā)展問題，從“大棚”開始，現(xiàn)在已見有各種各樣的設施升級狀態(tài)。此外，還要強調(diào)積極對接“互聯(lián)網(wǎng)+”的高科技化——這是生產(chǎn)力解放中我們必須抓住的一個潮頭因素，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)的“后發(fā)優(yōu)勢”，目前在這方面已有明顯體現(xiàn)，即不用等待所謂的“梯度推移”，窮鄉(xiāng)僻壤也可以在有了通訊信號供給以后加入這個潮流。
對此，華為公司所做之事很具啟發(fā)性：它用自己的設備供給能力和服務能力，使通訊信號能夠覆蓋撒哈拉以南這個最欠發(fā)達區(qū)域，結果跨越門店銀行建設階段，發(fā)展出當?shù)氐氖謾C銀行系統(tǒng)，服務于當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。在中國本土，我們也要在“大農(nóng)業(yè)”概念之下，積極推進要素融合，發(fā)展鄉(xiāng)村區(qū)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”。
在中國彌合二元經(jīng)濟的過程中，城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化所內(nèi)含的人本立場上的訴求是要使農(nóng)民致富。
當然，農(nóng)民在總人口中間的比重是呈下降趨勢的，但始終還是存在著務農(nóng)的社會成員，這些成員要融入全面小康與共同富裕；而且，未來幾十年間的城鎮(zhèn)化推進中，還應使幾億農(nóng)民有序地實現(xiàn)市民化——從現(xiàn)在看粗線條地講，未來幾十年，中國至少還有3~4億人口要從農(nóng)村轉為城市常住人口，應使他們盡可能順利地享受基本公共服務均等化的“市民”待遇。
同時，留在農(nóng)村區(qū)域的這些社會成員，他們所關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)要納入全局的可持續(xù)發(fā)展中，同樣也需要實現(xiàn)升級。這種一體化發(fā)展中產(chǎn)業(yè)的升級和鄉(xiāng)村的振興，其實是一個事情在兩個角度上的表述。
鄉(xiāng)村的振興，并不排除非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在其中的結合和滲透，在鄉(xiāng)村區(qū)域，實際上必然還有其他的百業(yè)：手工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)，是必須相互呼應和融合發(fā)展的。
農(nóng)產(chǎn)品供應鏈的“一條龍”，從田頭的產(chǎn)出物開始一直聯(lián)系、對接到中心區(qū)域、大城市、五星級飯店里的餐桌需求，這樣的供應鏈和價值鏈的優(yōu)化，應該形成一種合理的產(chǎn)業(yè)集群。
一般情況下學術界現(xiàn)在談產(chǎn)業(yè)集群，很少把它與農(nóng)村放在一起，但是我認為不妨把這個產(chǎn)業(yè)集群概念更廣義地覆蓋到鄉(xiāng)村區(qū)域，對接鄉(xiāng)村振興。
現(xiàn)在有些創(chuàng)新事物看起來會跟“農(nóng)”的概念打通，自然而然也可能形成新的產(chǎn)能，比如這些年大力發(fā)展的光伏電廠，有的電廠建在戈壁上，兩三年間，大量的光伏電池板下面長出了綠色植物，這就出現(xiàn)了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的可能性。類似的這些事情，我們不妨把它看成一個產(chǎn)業(yè)集群概念之下需要進一步探討優(yōu)化的問題。
但畢竟在鄉(xiāng)村概念下，基本面上首先還是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)的升級發(fā)展。中央的指導方針非常清晰：我們在供給側結構性改革的主線上，才能打造現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，才能支持高質量升級發(fā)展。這樣，在農(nóng)村發(fā)展的大視角來看，不同的區(qū)域，農(nóng)業(yè)方面相關的不同市場主體、企業(yè)，都需要得到投融資的有力支持，還要緊密結合這種支持的政策設計，考慮相關的機制創(chuàng)新。
在結合中國基本情況的制度創(chuàng)新、政策優(yōu)化支持鄉(xiāng)村振興這方面，我覺得至少有三個著眼點必須加以強調(diào)：
第一，農(nóng)業(yè)的投融資必須以市場化、專業(yè)化、對象化為基本取向，并且勢必需要納入中國的配套改革和全球化潮流。
第二，農(nóng)業(yè)投融資需要匹配合理、可持續(xù)的政策支持。
第三，對這些農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興相關事項討論投融資問題，要特別注重推行機制創(chuàng)新，在制度的配套改革過程中，把制度、機制的改進和政策的優(yōu)化結合好。
關于鄉(xiāng)村振興、扶助三農(nóng)中的市場化、專業(yè)化、對象化和配套改革整體化
從市場化視角來看，政府的農(nóng)業(yè)投融資要符合建設社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，尊重市場資源配置的機制起總體決定性作用。當有企業(yè)介入農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、集約化經(jīng)營的投融資時，要充分運用和保障市場主體的自主權，在競爭和合作中爭取做好、做大、做強。從專業(yè)化視角來看，要強調(diào)各項農(nóng)業(yè)的投融資以高標準的專業(yè)水平為取向，注重提高績效。
從對象化視角來看，各項農(nóng)業(yè)投融資要有效地針對投資項目的特點，切合種植或者養(yǎng)殖的客觀情況，形成盡可能高水平的定制化的供給管理解決方案。可行性的研究、金融工程式的一些定制，都要抓好優(yōu)化落實適應特定對象的供給，這正是對應中央所說到的“供給側結構性改革與供給體系質量效率提高”的理念。在現(xiàn)實生活中，一定是要求有定制化的解決方案，而且要求這種方案盡可能地高水平——能夠處理每一個具體項目上帶有挑戰(zhàn)性的一些結構性問題。
以此為背景，我們要推進配套改革的整體化，比如說和農(nóng)村的產(chǎn)權制度等改革相呼應和協(xié)調(diào)。農(nóng)村改革已推進了幾十年，在進一步的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革方面，這個問題的挑戰(zhàn)其實是相當嚴峻的，必須和農(nóng)村的社會治理變革相結合來處理。
在實際生活中，隨著生產(chǎn)要素流動的制度機制升級，我們的社會主義市場經(jīng)濟要提高完善程度，以集體所有的土地制度為底盤的農(nóng)村區(qū)域（區(qū)別于城鎮(zhèn)區(qū)域、工礦區(qū)域等建成區(qū)的國有土地所有制）要素合理流動之路越走越窄。
因為從經(jīng)濟性原理上分析，集體所有制的決策機制是以集體成員為一個圈子，實現(xiàn)一人一票的決策機制，這就導致這個圈子所掌握的集體所有的土地是一人一份，但是這個圈子的邊界是在不斷變化的——比如村里的姑娘嫁出去或外村的姑娘嫁進來，這時候怎么變動這套原則、機制下的土地分配呢？在實際生活中，這些事情關聯(lián)的各種矛盾糾纏在一起，“剪不斷，理還亂”。所謂的集體決策、一人一票，越來越變成一個更小群體的、在這個圈子中有主導權者的決策，而這個決策如果出現(xiàn)偏差怎么糾正？和外部的生產(chǎn)要素流動怎么對接？越來越成為難題。
對此就需特別說到我的一個觀察，就是深圳的土地制度改革——深圳作為特區(qū)，它確實在這方面有著非常值得肯定的前沿的積極探索。它利用特區(qū)的立法權，解決了把深圳轄區(qū)之內(nèi)所有的土地都法定為國有土地的問題，即那里只有一個總體的國有土地所有權，沒有集體土地。
那么原來相關的利益關系人（最直接的是原來居住的農(nóng)民，現(xiàn)對他們稱為“原住民”），在原來的集體所有土地里所占的份額將以“兩級談判”形成的解決方案兌現(xiàn)為利益：一級為政府牽頭與社區(qū)的談判，另一級為社區(qū)與原住民的談判。政府并不直接與原住民談判，而是通過兩級談判來消化矛盾，最后形成一個解決方案。
這樣的土地終極所有權，在深圳就是歸于一個制度化屬性——國有土地。在中國的實際情況之下，這就可以解決終極所有權清晰的問題；而使用權怎樣跟隨市場機制的培育發(fā)展來進行流動、交易、劃清邊界、貫徹商業(yè)文明所要求的一整套規(guī)則等等的問題，在實踐中便可以與時俱進地加以解決并推進整體化的配套改革。我認為深圳的土地制度改革經(jīng)驗將對我國農(nóng)村產(chǎn)權制度改革今后的走向帶來重要啟示。
關于鄉(xiāng)村振興、扶助三農(nóng)中投融資的政策支持體系
農(nóng)村振興、農(nóng)村國土開發(fā)建設發(fā)展，需要匹配合理、可持續(xù)的投融資政策支持。這方面要承認農(nóng)村概念下、“三農(nóng)”領域里的“市場失靈”具有其特殊性，而且往往比工業(yè)、服務業(yè)更明顯。公共政策對三農(nóng)的扶持，要對市場失靈做出相應的彌補和矯正。
比如說農(nóng)產(chǎn)品領域里的“巨災保險”配套機制，農(nóng)副產(chǎn)品“大小年”這種經(jīng)濟學里所說的“蛛網(wǎng)運動”式的價格明顯變化，對經(jīng)濟生活和相關利益人帶來困擾，應如何緩解？對于這方面的投融資風險防范有很多具體的挑戰(zhàn)問題。
要解決這些問題，我認為一是要使政策設計及其施行機制的設計合理，才能落到實處，發(fā)揮好政策的保障作用。在我國的“豬周期”變化中，財政上已經(jīng)多次遭受到了挑戰(zhàn)。當年推出的“能繁母豬財政補貼”，用意很好，但實際執(zhí)行過程中扭曲非常嚴重。
實踐探索中其包含著非常深刻的啟發(fā)：如何把一個好的政策意向處理好而盡量避免扭曲，在現(xiàn)實生活中是一種帶有挑戰(zhàn)性的事情，但是我們別無選擇地要面對挑戰(zhàn)處理政策設計和實施機制的問題。
二是，對農(nóng)戶規(guī)模化經(jīng)營的引導、扶助與鄉(xiāng)村振興的支持，亟應合理化綜合施策、因地制宜。對“三農(nóng)”特殊的金融支持包括以財政為后盾的貼息、政策性信用擔保，以及鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)引導基金和PPP（Public-Private Partnership的縮寫，指“政府和社會資本合作”）。
特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)模式尤其值得重視，我認為特色小鎮(zhèn)不能一哄而起，但是這個方向絕對不能否定。諸如此類的問題涉及食品安全，種業(yè)發(fā)展，污染防范和治理，涉農(nóng)小微企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相關的一條龍服務體系，以及生態(tài)農(nóng)場、林下經(jīng)濟、設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和成果產(chǎn)業(yè)化應用等，所有這些概念之下，各項政策的合理設計和動態(tài)優(yōu)化，都是我們要解決好的問題。
三是，需要探討休耕輪作制度和政策的合理化。解決中國的土地板結和退化問題，除了盡量控制化肥、農(nóng)藥的使用等之外，早已有研究者和有關部門，探討在我國實行休耕輪作試點方案、進行合理設計和推行的問題。
這些政策的設計和實行，應當在相關部門的配合下形成一個協(xié)調(diào)配套的政策支持體系。支農(nóng)是國家大政方針，支農(nóng)在各個部門都有相應的資金投入和管理，這些資金往往越用越帶有碎片化的特征，涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復、使用分散，一直以來都是涉農(nóng)資金管理中的突出問題。因而迫切需要資金的整合，對推進中遇到的種種既得利益阻礙，必須“沖破利益固化的藩籬”把問題解決好。
關于鄉(xiāng)村振興、扶助三農(nóng)中投融資的機制創(chuàng)新
在農(nóng)業(yè)和相關事項投融資方面，政策支持伴隨著機制創(chuàng)新。在問題導向之下，應該積極考慮的有多個方面：
一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新。比如，關乎國家與民生的“糧食安全”的“基本農(nóng)田”怎樣保證？過去說的“18億畝紅線”，其實不是一個十分準確的數(shù)目，但它表現(xiàn)的是“糧食安全”要有一個本土的基本農(nóng)田最低限度保障支撐，這也就必然引出了城鎮(zhèn)化推進、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中基本農(nóng)田的“占補平衡”概念。
這方面的制度創(chuàng)新、機制優(yōu)化，實際上可以對接到普惠化的諸多訴求。如重慶地票制度的試點，非常值得總結和深化認識，積極推廣經(jīng)驗，擴大試點范圍。
重慶的地票試點，簡單來說，是跟市場對接，將遠離城鄉(xiāng)接合部區(qū)域的農(nóng)民實施土地集約化措施的積極性調(diào)動起來，把整治宅基地復墾、小田變大田（減少田埂面積）增加的農(nóng)田，區(qū)別產(chǎn)出當量做了五檔確認以后，進入地票市場進行交易，形成對應于城鄉(xiāng)接合部“占地”的“補地”機制，為農(nóng)民自愿有償退出部分農(nóng)村宅基地開辟了一個制度通道，也基于“準市場”機制，把遠離城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民拉到整個共享改革開放成果、滿足美好生活訴求的進步過程中。
而城鄉(xiāng)接合部得以憑地票解決原來矛盾特別突出的用地有效供給的問題，匹配政府的土地收儲制度，從容地通過增加土地供給滿足建設需要，結合投融資項目推進城鎮(zhèn)化建設。這實際上帶動的是城鄉(xiāng)一體化共享、共榮的發(fā)展。
二是合理激勵農(nóng)業(yè)領域的企業(yè)投資。其實很多企業(yè)覺得自己有相對優(yōu)勢，可以在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村開發(fā)中一顯身手；這也必然和資本市場、技術市場對接——股市、債市、知識產(chǎn)權市場都要對接到這樣一個有制度規(guī)則公平正義、培養(yǎng)長期行為的市場中去。
三是充分發(fā)揮財政主導的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和產(chǎn)業(yè)基金的乘數(shù)放大效應。它的實現(xiàn)需要對接政策性金融的概念。財政用的公共資源是政策性資金，要區(qū)別對待以體現(xiàn)政策，即要體現(xiàn)內(nèi)在的特定的突出重點，也要兼顧一般的屬性。政策性資金要對接市場化運作、專業(yè)化管理、杠桿式放大——這就又跟商業(yè)性信貸金融對接了。
四是循環(huán)經(jīng)濟模式的創(chuàng)新——涉及我們所說的政府和社會資本合作（PPP）的開拓。這里所說的循環(huán)經(jīng)濟，目前已有一些良好的經(jīng)驗模式，如廣西的恭城，當?shù)剞r(nóng)民過去形成了一定的養(yǎng)豬習慣，而且政府亦鼓勵更多農(nóng)戶養(yǎng)豬。豬糞放入沼氣池，可以產(chǎn)生沼氣能源，替代原來破壞植被的砍樹燒柴行為，每隔一段時間，清理出的沼氣池里的沼渣、沼液，成為很好的有機肥，這些肥施到果園里，產(chǎn)出高品質的果品，這樣的產(chǎn)出又可以對接到有“客戶體驗”價值的農(nóng)家樂采摘、旅游……形成循環(huán)經(jīng)濟鏈條，當達到了一定規(guī)模化運營時，就需要政府和企業(yè)的積極合作，進一步推進特定的連片開發(fā)性質的項目建設。
總體而言，鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化并行不悖，城鄉(xiāng)接合部的建設應與“新農(nóng)村建設”相結合，對此，政府方面一定要掌握好“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”基礎之上的政策配套、細化優(yōu)化。國土開發(fā)實施后一旦發(fā)現(xiàn)通盤規(guī)劃犯錯誤，如要再改正，成本是極高的，甚至有的時候是難以再把它改回來的。
總之，應把所涉及的城鄉(xiāng)一體化看作一個大系統(tǒng)，在將其運作對接市場機制的同時，結合政府政策手段的扶持和引導。這些年大家已經(jīng)接觸到的訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品期貨、巨災保險、政策性擔保、財政貼息、支持片區(qū)綜合開發(fā)的特色小鎮(zhèn)、特色開發(fā)區(qū)等等，都可以做得更加積極而且有聲有色。在這方面還得不斷總結經(jīng)驗。像PPP這個在實際生活中受到高度重視、但也引出不少爭議的創(chuàng)新事項，我們應該明白，它是中國支持超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略勢在必行的一種機制創(chuàng)新。不應認為這兩年強調(diào)其規(guī)范發(fā)展，就是要對它叫停——PPP不可能叫停，這是符合事物波浪式發(fā)展規(guī)律的階段性處理，當前面有了大發(fā)展局面以后，穩(wěn)一穩(wěn)，是要尋求其健康、更可持續(xù)的發(fā)展。這些都非常值得我們重視。
此外，我認為還亟應注重總結在鄉(xiāng)村區(qū)域已有多年的希望工程、母親水窖、農(nóng)村小學營養(yǎng)餐等公益項目的經(jīng)驗與教訓。要積極引導志愿者組織、非營利的環(huán)保組織、公益慈善機構等，使他們進一步得到培育和發(fā)展，發(fā)揮更積極的作用，這也是國家現(xiàn)代化意義上具有共性的“第三部門”必須發(fā)揮的作用，是國家治理現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村治理方面應該覆蓋的重要領域。
在中國和外部世界對接的“命運共同體”式發(fā)展中，面向“三農(nóng)”的國際合作和新技術革命，也非常有前景。“一帶一路”上的生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品與相關產(chǎn)品的加工基地、物流中心、“冷鏈”及“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)時代創(chuàng)新升級的市場營銷等，這些項目與投融資安排需密切結合，我們應在現(xiàn)實生活中積極探討它們的進步和發(fā)展。
（作者系華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博士生導師）
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