在改革開放的進(jìn)程中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題曾經(jīng)是中國社會普遍關(guān)注熱點、焦點問題。自從2006年起全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，宣告了中國幾千年“皇糧國稅”的農(nóng)業(yè)稅賦歷史正式終結(jié)，標(biāo)志著現(xiàn)代化完成了原始積累的發(fā)展階段。隨著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相繼推進(jìn)，鄉(xiāng)村的繁榮成為現(xiàn)代化目標(biāo)的戰(zhàn)略重點，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則下，實現(xiàn)了由向鄉(xiāng)村汲取資源的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，向鄉(xiāng)村賦予資源的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，資源配置關(guān)系發(fā)生了首次的城鄉(xiāng)逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題發(fā)生了全新的變化。在新的時代背景下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題是否還仍然存在？或者說農(nóng)民是否仍需要減負(fù)呢？
一、農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)遞增
隨著國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健增長，農(nóng)民生活水平在穩(wěn)步提升，但農(nóng)民家庭的實際收入增長平緩，難以完全承擔(dān)日益增高的養(yǎng)老成本，尤其在居住、教育和醫(yī)療等領(lǐng)域的直接經(jīng)濟(jì)支出卻成為壓在農(nóng)民肩上的沉重負(fù)擔(dān)，特別是住房價格的快速上漲，居住支出已成為農(nóng)民財務(wù)壓力的主要來源之一。因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不能僅僅只是關(guān)注因政策性收費而停留在表面數(shù)字的經(jīng)濟(jì)壓力，更需要深層次地觸及到農(nóng)民群眾的財務(wù)安全和生活質(zhì)量，這說明需要對現(xiàn)有三農(nóng)政策的有效性進(jìn)行全面評估。
從數(shù)據(jù)上看，2006-2022年，農(nóng)民人均純收入由3587.04元增至20132.8元，約增長了4.61倍，人均居住支出由468.96元增至3502.5元，約增長了6.47倍，居住支出占比由16.58%增至21.06%。人均教育文化娛樂支出由305.13元增長至1683.1元，約增長了4.52倍，支出占比由10.79%變?yōu)?0.12%。人均醫(yī)療保健支出由191.51元增長至1632.5元，約增長了7.52倍，支出占比由6.77%增至9.82%。另外，人均衛(wèi)生總費用由784.84元增長至6044.09元，約增長了6.7倍，其中個人衛(wèi)生支出的絕對數(shù)由4853.56億元增長至22940.94億元，約增長了3.73倍。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，與收入增速相比，住房、教育與醫(yī)療的平均支出增速較快，在“新三座大山”之下，農(nóng)民的生活直接負(fù)擔(dān)在逐年加重。
進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速帶動了土地資源的有償使用，使房價與地價一路高漲，農(nóng)民為居住支出不得不承受極大的經(jīng)濟(jì)壓力。教育方面，雖然實施了九年義務(wù)教育，但隨著中小學(xué)校不斷向縣城以上的城市集中，教育成本不斷攀升，以及選校和輔導(dǎo)等教育衍生成本給農(nóng)民家庭造成了明顯的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。醫(yī)療健康支出的增加亦不容忽視，即便新農(nóng)合等醫(yī)療保險已實現(xiàn)全覆蓋，但因保障范圍和報銷比例有限，因病致貧的現(xiàn)象在農(nóng)村仍然普遍存在。而新農(nóng)合的保費逐年上漲，從2003年每年人均10元上漲到2024年的380元，直接增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這對于單純從事農(nóng)業(yè)家庭而言，數(shù)口之家是難以承受的負(fù)擔(dān)之重。
中國農(nóng)民群體的社會保障問題存在城鄉(xiāng)之間明顯的差異，更是直接影響了農(nóng)民的生活成本。胡培松院士在全國政協(xié)的一個提案中提出，農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的5.26%。由于農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄，保障水平低，且繳費標(biāo)準(zhǔn)與支付能力不相匹配，以及待遇水平不能滿足其基本生活需求。加之農(nóng)村地域廣泛、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，導(dǎo)致保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計未充分考慮農(nóng)民的實際支付能力和養(yǎng)老需求，農(nóng)民參與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的積極性不高，主要集中于收入較高的農(nóng)戶或鎮(zhèn)村企業(yè)職工，成為限制農(nóng)民生活水平提升的重要因素。
二、農(nóng)民間接負(fù)擔(dān)加重
中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷過程中，農(nóng)民間接負(fù)擔(dān)的快速上升是值得關(guān)注的新情況。這一現(xiàn)象涉及村級行政管理與公共事務(wù)處理等多個方面。主要體現(xiàn)在形式主義和官僚主義導(dǎo)致村民自治成本上升，成為間接加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個不容忽視問題。隨著權(quán)力上收，村干部的工作內(nèi)容“向上的多，向下的少”，需要應(yīng)付名目繁多的檢查督查、考核迎檢、資料報送等，村干部的日常工作被大量占用，甚至為此加班加點。特別是“政績沖動”下的目標(biāo)設(shè)定、超越發(fā)展階段和財政能力的民生政策、層層加碼的各項“重點工作”，本應(yīng)由地方政府承擔(dān)，無論是行政成本還是經(jīng)濟(jì)成本，均需由權(quán)責(zé)對等的地方政府負(fù)責(zé)，卻在所謂屬地管理的原則下，層層轉(zhuǎn)移到行政村，農(nóng)民自治組織逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的“村政府”。
雙季稻任務(wù)落實就屬于其中的典型之一，由于種糧效益較低，尤其是南方山區(qū)和丘陵地帶，人均幾分地的耕地資源不足以維系一個農(nóng)戶家庭的基本生存，農(nóng)民種雙季稻的積極性普遍不高。而在層層“加碼”和級級向下考核的“推土機(jī)”工作機(jī)制下，任務(wù)最終落實到行政村，要完成任務(wù)就只能通過各種獎補(bǔ)措施來引導(dǎo)農(nóng)民種雙季稻，不少行政村為此債務(wù)累積。
其中需要高度重視的是，村集體經(jīng)濟(jì)蛻變成了中國社科院張曉山研究員稱之為的“干部經(jīng)濟(jì)”。作為成員制的村集體經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)民集體所有的經(jīng)濟(jì)，具有明確的排他性，收益必然由農(nóng)民集體共同占有。卻在村委會“村政府”化和村干部行政化的不斷演進(jìn)下，不少地方的村干部“反仆為主”，將村集體經(jīng)濟(jì)的收益變?yōu)榇寮壭姓?jīng)費，包括但不限于用于村干部工資、績效和“重點工作”經(jīng)費等支出，農(nóng)民成為了旁觀者。甚至不少村的雙季稻獎補(bǔ)經(jīng)費，都是來自集體經(jīng)濟(jì)的收入，仿佛要農(nóng)民承擔(dān)國家糧食安全的兜底責(zé)任。由于各級地方政府的行政支出層層轉(zhuǎn)移到行政村、再轉(zhuǎn)移到村級集體經(jīng)濟(jì)，最終使村級組織變成了空殼，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。
在這一過程中，村自治組織為農(nóng)民提供服務(wù)的法定職能轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏戏?wù)，這才是形式主義和官僚主義在基層漫延的深刻根源。村級行政成本平均上升了，而直接服務(wù)農(nóng)民的公共事務(wù)支出不斷下降，村民人均純收入增長也遠(yuǎn)低于這一水平。行政村在支付更多的行政成本后，農(nóng)民對于公共服務(wù)的滿意度在下降，參與社區(qū)治理和公共事務(wù)的積極性在降低。這不僅嚴(yán)重影響了村民自治的政治生態(tài)，更影響到農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展和社會穩(wěn)定。
三、農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)上升
農(nóng)民雖然物質(zhì)生活有了顯著提升，但農(nóng)民所承受的隱性負(fù)擔(dān)卻在逐漸加重，尤其是在經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面。隱性負(fù)擔(dān)，不像直接稅費那樣表面可見，卻如影隨形，對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損，表現(xiàn)在農(nóng)民對土地使用權(quán)、產(chǎn)品市場價格等缺乏話語權(quán)與控制力，以及在金融服務(wù)獲取上的不平等待遇，削弱了農(nóng)民的發(fā)展?jié)摿Α?/span>
土地是農(nóng)民最核心的資源，在中國快速城市化的背景下理應(yīng)成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要組成部分。而長期以來，土地非農(nóng)化的紅利成為了地方政府的財政收入以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積累，農(nóng)民卻未能充分享受土地非農(nóng)化的增值收益。盡管土地管理法的修改，在征地改革上確定了公共利益范圍，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但在非征收土地的利益問題上，不少地方仍然維系著城鄉(xiāng)二元分配的格局。根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例必須達(dá)到50%以上，要求地方政府賣地或者按照實際賣地收入的8%或者10%提取，或者按照“凈利潤”的50%提取，以確保農(nóng)民能夠從土地增值中獲得更多的紅利。但在經(jīng)濟(jì)下行和地方政府財政入不敷出的背景下，這就意味著惠農(nóng)政策在一些地方難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，不少地方政府會加大對土地增值收益分配的占有比例，對農(nóng)民而言只能是畫餅充饑了。這表明農(nóng)民負(fù)擔(dān)由過去直接的農(nóng)業(yè)稅賦，變?yōu)榱穗[性的土地財政，農(nóng)民要為中國的現(xiàn)代化繼續(xù)提供積累。
市場城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)的另一個問題。在種子、肥料、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場上，由于信息不對稱和市場壟斷行為，農(nóng)民往往處于弱勢地位，使得農(nóng)民的利潤空間受到擠壓。在金融方面，受限于抵押物不足以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性的不確定性，銀行貸款的可得性較低，農(nóng)民不得不求助于更高利率的民間借貸，進(jìn)一步加大了生產(chǎn)成本。
根據(jù)胡培松院士在全國政協(xié)的一個提案，在糧食生產(chǎn)進(jìn)入高成本的時代背景下，2022年稻谷平均收購價格每斤只有1.35元，僅比2011年上漲6.0%，而同期全國居民人均可支配收入增長了1.5倍。2022年三種糧食作物生產(chǎn)總成本每畝1252.7元，比2011年上漲了58.3%，其中每畝凈利潤只有189.3元（減少61.5元），畝均減幅高達(dá)24.5%。毫無疑問，一瓶普通礦泉水可以賣到二元以上，而稻谷的價格每斤只有一元多錢，說明糧食生產(chǎn)的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會的平均利潤，農(nóng)民的收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民的平均水平，這是明顯違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的價值扭曲，使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損而難以提高收入，難以共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的紅利。
因此，除了提高農(nóng)產(chǎn)品的直接經(jīng)濟(jì)收益之外，應(yīng)構(gòu)建更為公平的市場環(huán)境，維護(hù)農(nóng)民在生產(chǎn)資料市場和金融服務(wù)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，提高農(nóng)民在土地、價格等關(guān)鍵議題中的話語權(quán)。只有這樣，才能夠從根本上減輕農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)，確保農(nóng)村社會的大局穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)。
（本文首發(fā)《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年第3期，作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師）
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