在改革開放的進程中，農民負擔問題曾經是中國社會普遍關注熱點、焦點問題。自從2006年起全面取消農業稅以后，宣告了中國幾千年“皇糧國稅”的農業稅賦歷史正式終結，標志著現代化完成了原始積累的發展階段。隨著脫貧攻堅與鄉村振興戰略的相繼推進，鄉村的繁榮成為現代化目標的戰略重點，在農業農村優先發展的原則下，實現了由向鄉村汲取資源的工業化、城鎮化，向鄉村賦予資源的農業農村現代化轉變，資源配置關系發生了首次的城鄉逆轉，農民負擔問題發生了全新的變化。在新的時代背景下，農民負擔問題是否還仍然存在？或者說農民是否仍需要減負呢？
一、農民直接負擔遞增
隨著國民經濟的穩健增長，農民生活水平在穩步提升，但農民家庭的實際收入增長平緩，難以完全承擔日益增高的養老成本，尤其在居住、教育和醫療等領域的直接經濟支出卻成為壓在農民肩上的沉重負擔，特別是住房價格的快速上漲，居住支出已成為農民財務壓力的主要來源之一。因此，農民負擔問題不能僅僅只是關注因政策性收費而停留在表面數字的經濟壓力，更需要深層次地觸及到農民群眾的財務安全和生活質量，這說明需要對現有三農政策的有效性進行全面評估。
從數據上看，2006-2022年，農民人均純收入由3587.04元增至20132.8元，約增長了4.61倍，人均居住支出由468.96元增至3502.5元，約增長了6.47倍，居住支出占比由16.58%增至21.06%。人均教育文化娛樂支出由305.13元增長至1683.1元，約增長了4.52倍，支出占比由10.79%變為10.12%。人均醫療保健支出由191.51元增長至1632.5元，約增長了7.52倍，支出占比由6.77%增至9.82%。另外，人均衛生總費用由784.84元增長至6044.09元，約增長了6.7倍，其中個人衛生支出的絕對數由4853.56億元增長至22940.94億元，約增長了3.73倍。通過對比可以發現，與收入增速相比，住房、教育與醫療的平均支出增速較快，在“新三座大山”之下，農民的生活直接負擔在逐年加重。
進一步分析可以發現，城鎮化進程的加速帶動了土地資源的有償使用，使房價與地價一路高漲，農民為居住支出不得不承受極大的經濟壓力。教育方面，雖然實施了九年義務教育，但隨著中小學校不斷向縣城以上的城市集中，教育成本不斷攀升，以及選校和輔導等教育衍生成本給農民家庭造成了明顯的經濟負擔。醫療健康支出的增加亦不容忽視，即便新農合等醫療保險已實現全覆蓋，但因保障范圍和報銷比例有限，因病致貧的現象在農村仍然普遍存在。而新農合的保費逐年上漲，從2003年每年人均10元上漲到2024年的380元，直接增加了農民的經濟負擔，這對于單純從事農業家庭而言，數口之家是難以承受的負擔之重。
中國農民群體的社會保障問題存在城鄉之間明顯的差異，更是直接影響了農民的生活成本。胡培松院士在全國政協的一個提案中提出，農民基礎養老金僅為城鎮職工養老金的5.26%。由于農村社會保障體系覆蓋面窄，保障水平低，且繳費標準與支付能力不相匹配，以及待遇水平不能滿足其基本生活需求。加之農村地域廣泛、人口眾多、經濟發展水平參差不齊，導致保障標準設計未充分考慮農民的實際支付能力和養老需求，農民參與新型農村社會養老保險的積極性不高，主要集中于收入較高的農戶或鎮村企業職工，成為限制農民生活水平提升的重要因素。
二、農民間接負擔加重
中國農村社會經濟結構變遷過程中，農民間接負擔的快速上升是值得關注的新情況。這一現象涉及村級行政管理與公共事務處理等多個方面。主要體現在形式主義和官僚主義導致村民自治成本上升，成為間接加重農民負擔的一個不容忽視問題。隨著權力上收，村干部的工作內容“向上的多，向下的少”，需要應付名目繁多的檢查督查、考核迎檢、資料報送等，村干部的日常工作被大量占用，甚至為此加班加點。特別是“政績沖動”下的目標設定、超越發展階段和財政能力的民生政策、層層加碼的各項“重點工作”，本應由地方政府承擔，無論是行政成本還是經濟成本，均需由權責對等的地方政府負責，卻在所謂屬地管理的原則下，層層轉移到行政村，農民自治組織逐漸演變為鄉鎮政府之下的“村政府”。
雙季稻任務落實就屬于其中的典型之一，由于種糧效益較低，尤其是南方山區和丘陵地帶，人均幾分地的耕地資源不足以維系一個農戶家庭的基本生存，農民種雙季稻的積極性普遍不高。而在層層“加碼”和級級向下考核的“推土機”工作機制下，任務最終落實到行政村，要完成任務就只能通過各種獎補措施來引導農民種雙季稻，不少行政村為此債務累積。
其中需要高度重視的是，村集體經濟蛻變成了中國社科院張曉山研究員稱之為的“干部經濟”。作為成員制的村集體經濟，是農民集體所有的經濟，具有明確的排他性，收益必然由農民集體共同占有。卻在村委會“村政府”化和村干部行政化的不斷演進下，不少地方的村干部“反仆為主”，將村集體經濟的收益變為村級行政經費，包括但不限于用于村干部工資、績效和“重點工作”經費等支出，農民成為了旁觀者。甚至不少村的雙季稻獎補經費，都是來自集體經濟的收入，仿佛要農民承擔國家糧食安全的兜底責任。由于各級地方政府的行政支出層層轉移到行政村、再轉移到村級集體經濟，最終使村級組織變成了空殼，嚴重損害了農民的利益。
在這一過程中，村自治組織為農民提供服務的法定職能轉變為向上服務，這才是形式主義和官僚主義在基層漫延的深刻根源。村級行政成本平均上升了，而直接服務農民的公共事務支出不斷下降，村民人均純收入增長也遠低于這一水平。行政村在支付更多的行政成本后，農民對于公共服務的滿意度在下降，參與社區治理和公共事務的積極性在降低。這不僅嚴重影響了村民自治的政治生態，更影響到農村的長遠發展和社會穩定。
三、農民隱性負擔上升
農民雖然物質生活有了顯著提升，但農民所承受的隱性負擔卻在逐漸加重，尤其是在經濟權益方面。隱性負擔，不像直接稅費那樣表面可見，卻如影隨形，對農民的經濟社會生活產生深遠影響。經濟權益受損，表現在農民對土地使用權、產品市場價格等缺乏話語權與控制力，以及在金融服務獲取上的不平等待遇，削弱了農民的發展潛力。
土地是農民最核心的資源，在中國快速城市化的背景下理應成為農民財產性收入的重要組成部分。而長期以來，土地非農化的紅利成為了地方政府的財政收入以及工業化、城鎮化的積累，農民卻未能充分享受土地非農化的增值收益。盡管土地管理法的修改，在征地改革上確定了公共利益范圍，提高了征地補償標準，但在非征收土地的利益問題上，不少地方仍然維系著城鄉二元分配的格局。根據中辦、國辦印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，土地出讓收益用于農業農村的比例必須達到50%以上，要求地方政府賣地或者按照實際賣地收入的8%或者10%提取，或者按照“凈利潤”的50%提取，以確保農民能夠從土地增值中獲得更多的紅利。但在經濟下行和地方政府財政入不敷出的背景下，這就意味著惠農政策在一些地方難以實現預期目標，不少地方政府會加大對土地增值收益分配的占有比例，對農民而言只能是畫餅充饑了。這表明農民負擔由過去直接的農業稅賦，變為了隱性的土地財政，農民要為中國的現代化繼續提供積累。
市場城鄉二元結構是農民隱性負擔的另一個問題。在種子、肥料、農藥等農業生產資料市場上，由于信息不對稱和市場壟斷行為，農民往往處于弱勢地位，使得農民的利潤空間受到擠壓。在金融方面，受限于抵押物不足以及農業生產特性的不確定性，銀行貸款的可得性較低，農民不得不求助于更高利率的民間借貸，進一步加大了生產成本。
根據胡培松院士在全國政協的一個提案，在糧食生產進入高成本的時代背景下，2022年稻谷平均收購價格每斤只有1.35元，僅比2011年上漲6.0%，而同期全國居民人均可支配收入增長了1.5倍。2022年三種糧食作物生產總成本每畝1252.7元，比2011年上漲了58.3%，其中每畝凈利潤只有189.3元（減少61.5元），畝均減幅高達24.5%。毫無疑問，一瓶普通礦泉水可以賣到二元以上，而稻谷的價格每斤只有一元多錢，說明糧食生產的利潤遠遠低于社會的平均利潤，農民的收入水平遠遠低于城市居民的平均水平，這是明顯違背了市場經濟規則的價值扭曲，使農民的經濟權益受損而難以提高收入，難以共享工業化、城鎮化的紅利。
因此，除了提高農產品的直接經濟收益之外，應構建更為公平的市場環境，維護農民在生產資料市場和金融服務的經濟權益，提高農民在土地、價格等關鍵議題中的話語權。只有這樣，才能夠從根本上減輕農民的隱性負擔，確保農村社會的大局穩定和鄉村振興的全面推進。
（本文首發《中國鄉村發現》2024年第3期，作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師）
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