——以北京為例
摘要：本文通過對北京市的調查，認為“村改居”后農村集體經濟組織是改革開放以來農村集體經濟組織在市場化、城市化和城鄉融合發展中形成的集體經濟組織新形態，是一個不可忽視的巨大現實存在，需要與時俱進、實事求是地予以重視和規范。“村改居”后農村集體經濟組織在許多方面表現出與傳統農區村集體經濟組織不同的顯著特點，存在身份地位不明確、管理體制不順暢、主體權益不平等、特別法人不具體、發展活力不充足、治理體系不完善等問題。從法律層面，本文認為農村集體經濟組織立法要體現城市化和城鄉融合發展大勢，將“村改居”后農村集體經濟組織納入立法框架之中，立足現實，豐富農村集體經濟組織定義內涵，明確農村集體經濟組織作為特別法人的政策法律含義，建立健全農村集體經濟組織內部治理結構與外部監管體系。
關鍵詞：“村改居” 農村集體經濟組織 城鄉融合發展
我國農村集體經濟組織產生于 20 世紀 50 年代初的農業合作化運動，它以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權。農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升中國共產黨農村基層組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障。改革以來，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制。隨著市場化、城市化的快速發展，在大城市和特大城市周邊的農村集體經濟組織，其形式和內涵發生了許多新的變化，出現了大量的“村改居”后的農村集體經濟組織。“村改居”后農村集體經濟組織與改革初期一般性的農村集體經濟組織既有某些相似的地方，也有很大的不同之處。為將農村集體經濟組織納入法治化軌道，2024 年 6 月 28 日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）。該法律明確了農村集體經濟組織的權利和責任邊界，為農村集體經濟組織的經營活動提供了更具體的法律依據。但該法沒有將“村改居”后農村集體經濟組織合理地納入立法框架之中，致使“村改居”后農村集體經濟組織面臨著既不能完全適用《農村集體經濟組織法》，又沒有關于城市集體經濟組織法律法規可以適用局面。對此，必須高度重視“村改居”后農村集體經濟組織面臨的新問題，為進一步完善集體經濟組織立法展開研究。
根據這些年來對北京市“村改居”后農村集體經濟組織的長期跟蹤調查以及 2024 年1 ～ 2 月對北京市海淀區、朝陽區、石景山區等農村城市化發展較快地區“村改居”后農村集體經濟組織的集中調查來看，“村改居”后農村集體經濟組織在實踐中涌現出很多實例，其存廢及資產處置、監管等問題迫切需要國家立法予以正視、確認、規范和保障。必須與時俱進，把農村集體經濟組織立法放在城市化和城鄉融合發展的大勢中去考量。
一、基本情況
改革開放以來，我國城市化和城鄉融合發展快速推進。在北京、上海、廣州、深圳等超特大城市，農村城市化進程發展較快，“村改居”后新型農村集體經濟組織已普遍存在。以北京市為例，改革開放以來特別是 20 世紀 90 年代以來，北京市城市化進程明顯加快，截至2022 年底，北京市常住人口城市化率為 87.6%，比 1990 年的 73.5% 提高了 14.1 個百分點。北京市城市建成區面積從 1990 年的 339.4 平方千米擴大到 2022 年的 1599 平方千米。與此同時，鄉鎮及村委會數量急劇減少，相應地城市社區居委會個數快速增加。從 1990 年到 2022 年，北京市鄉鎮數量從 329 個減少到 178 個，減少了 45.9%，村委會數量從 4481 個減少到 3783 個，減少了 15.6% ；居委會從 1985 年的 2888 個增加到 2022 年的 3431 個，增加了 18.8%。2020 年12 月 25 日，北京市社會建設工作領導小組辦公室、中共北京市委社會工作委員會、北京市民政局印發《關于開展撤村建居工作的指導意見》，進一步加快了北京市撤村建居的進程。2022 年，北京市村民委員會比 2020 年減少了 104 個，居委會比 2020 年增加 196 個。
為適應城市化發展需要，維護和發展農村集體和農民的財產權益，自 1992 年北京市開始推行農村集體產權制度改革之時，就明確提出“撤村不撤社、資源變資產、農民變股東”的改革原則和思路，采取“小范圍試點—擴大試點—全面推進—進一步深化”的遞進改革路徑方式，分四個階段推進農村集體產權制度改革。到 2023 年 12 月底，北京市 99.5% 以上的村建立了產權清晰的新型農村集體經濟組織，共有村級集體經濟組織 3992 個，鄉鎮級集體經濟組織 194 個，其中撤村后保留村級集體經濟組織有 264 個，撤鄉建街道后設立鄉鎮級集體經濟組織 7 個，分別占總數的 6.6% 和 3.6%（見表 1）。
在城市化進程中北京市農村集體資產大幅增加，截至 2022 年 12 月底，北京市擁有賬面農村集體資產 10177.29 億元，約占全國的十分之一。其中，朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區 4 個區的賬面集體資產總額達到 6729.08 億元，占全市 66.12%。總體上看，“村改居”后農村集體經濟組織擁有的集體資產數量巨大，集體經濟發展實力比較雄厚。然而，“村改居”后農村集體經濟組織面臨身份和管理上的諸多問題，處于“非城非鄉”“亦城亦鄉”的尷尬境地，亟須立法予以正視、明確和規范保障。
二、顯著特點
“村改居”后農村集體經濟組織與傳統農區村集體經濟組織相比，呈現出許多完全不同的顯著特點。
（一）農業戶籍農民轉變為非農城鎮居民
在城市化進程中，北京市有不少農村集體經濟組織的成員身份由農業戶籍農民轉為非農業戶籍的城鎮居民。石景山區自 2002 年 12 月 1 日起，按照“整體農轉居、權益不改變，保障按政策，資產變股權，社員變股東”的原則，實行了全區整建制一次性農轉居，共有 15435 名農業戶籍人口一次性變更為城鎮居民。由于農村集體經濟組織成員繼承權等原因， “村改居”后農村集體經濟組織的成員和股東發生了分離，依據現有部分集體經濟組織章程等規定，新繼承人員只享有優先股東權益，即享有分紅收益權，而沒有選舉和被選舉權，不 具有參與農村集體經濟組織治理的權利。據調查，石景山區北京衙門口亨通資產管理中心（村級集體經濟組織）有股東 851 人，其中優先股股東 185 人。
（二）集體土地絕大部分轉變為國有土地
在城市化進程中，許多農村集體經濟組織原來擁有的集體土地絕大部分已被征收為國有土地，只有極少數撤制村保留部分集體所有土地。豐臺區盧溝橋鄉原三路居村集體土地自 1998 年開始陸續被征收，截至 2016 年底，三路居村 98.2% 集體土地被征收為國有，僅剩近 3000 畝集體土地，仍歸集體經濟組織所有，并按原用途使用管理。石景山區尚有集體土地 10436.25 畝，90% 以上為山林及規劃綠地，其中有 150 畝集體經營性建設用地。石景山區北京衙門口亨通資產管理中心的原村集體所有土地經歷了 6 次征收，僅剩有集體土地 25畝。海淀區西北旺鎮的鎮級集體經濟組織和部分村級集體經濟組織還保留著少量基本農田，已撤銷的原馬連洼村仍有基本農田 1000 畝左右，承擔著種糧保供任務。海淀區原八家村位于北五環內，從 2009 年起被征收土地 693.47 畝，至今尚有集體土地 1644.26 畝，其中林地 1351.72 畝、建設用地 292.54 畝（含宅基地 1 畝）。海淀區原安寧莊村自 1989 年至 2022年經歷了五六次集體土地征收后，剩余 117 畝集體土地全部轉為國有土地，并由北京市海淀區興安工業公司持有國有土地使用權證，這在全市屬于僅見的特殊個案。
（三）傳統村莊轉變為城市社區
農村集體經濟組織所依存的傳統村莊空間形態，在城市化進程中轉變為城市社區空間形態。原來傳統鄉村所具有的獨家獨戶分散居住的村落建筑和居住形態，在城市化進程中轉變為居民集中上樓的城市社區建筑和居住形態。農村集體經濟組織成員所處的社會形態由基于血緣、地緣相對獨立封閉的鄉村熟人社會，轉變為基于業緣、居緣相對開放的城市陌生人社會。改革開放 40 多年來，北京市五環以內原農村地區基本完成了城市化，農村村莊已基本消失，但農村集體經濟組織依然存在。海淀區原安寧莊村的村民現在大部分集中居住在安寧佳園小區，這完全是現代城市的社區形態，社區治理完全實行城市管理。安寧莊股份經濟合作社不再承擔“村改居”后城市社區公共服務和社會管理所需的任何公共費用。海淀區 8 家股份經濟合作社與“村改居”后的社區居委會之間還存在人員交叉任職，8 家股份經濟合作社仍承擔部分社區公共管理和服務相關費用。
（四）“雙層經營”轉變為單一的集體經營
城市化以前的農村集體經濟組織，普遍實行“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。但在農村地區實現城市化后，農民既不再具有農業戶籍身份，農村集體經濟組織成員也不再擁有農村土地承包經營權。原有農村集體土地絕大部分已被征收實現了非農化，農村集體經濟組織主要利用集體資產開展集體統一經營活動。即便擁有少量剩余集體土地中的農用地，也不再實行家庭承包經營，而是由集體經濟組織統一經營管理。海淀區西北旺鎮“村改居”后農村集體經濟組織中還有 12 個股份經濟合作社擁有基本農田，但都是由集體經濟組織統一經營管理。
（五）從一產為主轉變為三產為主
傳統農區的農村集體經濟組織主要從事農業生產這個基本的第一產業及其相關農業社會化服務產業，但在城市化進程中形成的“村改居”后農村集體經濟組織絕大部分不再從 事農業生產，而是轉向以都市服務業為主的第三產業。“村改居”后農村集體經濟組織主要以集體資產經營、物業租賃、物業管理、園林綠化、科技服務等服務業為主。海淀區實行 “一鎮一園”的農村集體經濟運行方式，將鎮域內征地返還的集體建設用地指標集中在集體產業園內，通過成立鄉鎮級集體經濟股份合作社或集體資產管理公司，實行統一建設、管理、經營，各村級集體經濟組織參與經營管理，并獲得分紅收益。例如，海淀區溫泉鎮集體產業園區為中關村溫泉科技園，由溫泉鎮農工商總公司按照“空間 + 產業 + 服務”的發展思路，實行自主開發、自主建設、自主運營、自主管理。
（六）進入市場需設立公司
由于農村集體經濟組織相關立法的長期滯后，身處城市化前沿地區的農村集體經濟組織，在市場化和城市化大潮中，農村集體經濟組織面對長期缺乏市場主體地位的現實困局，只能選擇以公司的名義進入市場，以此謀求生存和發展。這就造成了農村集體經濟組織的公司化或者集體經濟組織與公司并存的現象。石景山區在“12+1”的集體經濟組織體系中，均由進行產權制度改革后的原農工商公司以現代企業形式在工商部門注冊，從名稱上來看，既不體現“村”，也不體現“合作社”字樣。例如，北京衙門口亨通資產管理中心、八大處均勝投資管理公司、北京集興嘉創科技有限責任公司等，都屬于公司化的村級集體經濟組織。海淀區“村改居”后農村集體經濟組織則為“一體兩面”的形式存在，即股份經濟合作社與公司并存，實行“兩塊牌子，一套人馬”，如北京市海淀區八家股份經濟合作社與京海公司并存，北京市海淀區安寧莊股份經濟合作社與北京市海淀區興安工業公司并存等。
三、存在的主要問題
（一）身份地位不明確
“村改居”后農村集體經濟組織是在 20 世紀 80 年代中后期開始的市場化改革和城市化進程中從傳統農村集體經濟組織中脫胎轉型而來，至今已有 30 多年的歷史。但“村改居”后農村集體經濟組織的身份地位并不十分明確，面臨“非城非鄉”“亦城亦鄉”的兩難困境。一方面，“村改居”后農村集體經濟組織的非農化特征明顯。其成員戶籍身份已轉為非農城鎮居民，原集體土地已大部分被征收成為國有土地，原村莊形態被改變，絕大多數“村改居”后農村集體經濟組織成員不再從事農業生產。可以說，“村改居”后農村集體經濟組織既無農民，又無農業，更無農村，幾乎都非農化了。另一方面，城市又沒有相關職能部門將“村改居”后農村集體經濟組織納入管理范圍。事實上，農業農村部門仍然負責對“村改居”后農村集體經濟組織的集體資產等相關工作的指導、監督、管理和服務。如果農村集體經濟組織立法對“村改居”后農村集體經濟組織視而不見、避而不談，那么在傳統農村集體經濟組織獲得明確的法律身份地位后，“村改居”后農村集體經濟組織的身份地位必將面臨無法可依的更大困境。
（二）管理體制不順暢
由于城鄉二元結構的長期影響，各部門在職能設置上，要么負責管理城市這一塊，要么負責管理農村這一塊，面對城市化和城鄉一體化發展所出現的跨越或超越農村與城市二元性的新事物，則缺乏城鄉融合發展的管理理念和制度創新。尤其是在上一輪機構改革中撤銷農業部農村合作經濟經營管理總站和北京市農村合作經濟經營管理辦公室后，大大削弱了政府職能部門對“村改居”后農村集體經濟組織的監管和指導力度。石景山區因全區一次性整建制轉居，2009 年撤銷了區農委，設立區政府集體經濟辦公室，與區委農工委合署辦公 ；2019 年更名為區政府集體資產監督管理辦公室，作為區政府的工作部門。海淀區借鑒國有資產監管模式，于 2013 年在全國率先成立區鎮兩級農村集體資產監督管理委員會（簡稱“農資委”），區級“農資委”辦公室設在區經管站，但“農資委”屬于議事協調機構。朝陽區、通州區等地借鑒海淀區的經驗，成立區級集體資產監管的議事協調機構。但北京在市級層面沒有設立專門對口的集體資產監管部門，國家層面也沒有相應的專門機構。
（三）主體權益不平等
“村改居”后農村集體經濟組織，無論是與國有企業相比，還是與民營企業相比，都缺乏許多平等參與市場經營活動的市場主體權益。海淀區安寧莊股份經濟合作社持有國有土地證，卻難以按照國有土地享受同等待遇。國有企業可以獲得政府相關財政補貼和政策支持，但“村改居”后集體經濟組織及其所屬集體企業在招聘高級人才時，則缺乏諸如居住證積分加分、住房保障、子女教育、醫療保險、社會保障、金融服務等配套政策支持。海淀區溫泉鎮集體產業科技園區為園區入駐企業配套的公寓房中有一部分被優先支持區屬國有企業，降低了園區招商引資的競爭力。“村改居”后農村集體經濟組織及所屬集體企業在引進技術管理人才政策方面，更是與國有企業無法相比，甚至也不如民營企業。
（四）特別法人不具體
2020 年 5 月通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規定農村集體經濟組織法人為特別法人。但作為特別法人，農村集體經濟組織應當享有哪些“特別”權利、承擔哪些特別“義務”，至今沒有任何相關法律法規和政策予以明確而清晰地界定。目前農村集體經濟組織承擔的“特別”權利義務明顯失衡。“村改居”后農村集體經濟組織及其所屬集體企業既要承擔一般企業的相關稅費，還要承擔社區性公共服務和社會責任，致使農村集體經濟組織及其集體企業運行負擔過重。一方面，“村改居”后農村集體經濟組織及其集體企業在經營過程中要繳納增值稅、企業所得稅、房產稅、城市維護建設稅、教育費附加、城鎮土地使用稅，且不享受一般企業能夠享受的稅收優惠政策。農村集體經濟組織成員按股份或份額從集體獲得收益分配，需按照紅利所得 20% 的比例繳納個人所得稅。石景山區 2022 年末集體經濟系統資產總額約為 173 億元，繳納稅收上億元。另一方面，“村改居”后農村集體經濟組織承擔著重要的社會治理和社會公益責任。海淀區安寧莊股份經濟合作社 2022 年總收入 3000 萬元，在繳納了 25% 的企業所得稅、20% 個人所得稅后，分紅金額為500 多萬元，承擔 60 多名退休工人養老保障約為 136 萬元。
（五）發展活力不充足
“村改居”后農村集體經濟組織面臨著股東老齡化、激勵機制僵化等問題，嚴重制約了農村集體經濟組織的發展活力。朝陽區、海淀區、石景山區、豐臺區均反映，農村集體經濟組織普遍存在股東結構老齡化、減員化問題，繼承股東不具有選舉權和被選舉權，未來面臨農村集體經濟組織誰來治理等可持續發展難題。朝陽區農村集體經濟組織成員平均年齡為 69 歲 ；石景山區集體經濟組織班子成員平均年齡 51.5 歲，其中 50 歲以上占比達到 67.5% ；北京衙門口資產管理公司退休股東占股東比重超過 50%，優先股股東有 185 人，占比達到 21.7%。此外，“村改居”后農村集體經濟組織也面臨管理人員激勵機制不足、國家政策法律支持不足等嚴重問題。
（六）治理體系不完善
“村改居”后農村集體經濟組織的內部治理與外部監管存在許多不夠規范完善的地方。一是股份經濟合作社與農工商公司之間的關系尚未理順。朝陽區尚有 17 個鄉級農工商公司。海淀區永豐鄉有 9 個農工商企業中心，是村委會的二級公司。永豐屯“村改居”后，仍保留著經濟合作社、股份經濟合作社和農工商企業中心，大量的集體資產在農工商企業中心，農工商企業中心在工商部門注冊。農村集體資產要從農工商企業中心轉移到村集體經濟組織，需要繳納 17% 的增值稅。二是部分集體經濟組織與下屬集體企業之間的資產權屬不清，有的村級集體經濟組織下設四五級集體企業。北京衙門口資產管理中心下屬集體企業因資產權屬不清，在棚改期間因地上物補償引起了補償歸屬的爭議訴訟。三是“村改居”后農村集體經濟組織規范化管理缺乏法律依據。海淀區西北旺鎮馬連洼村級股份經濟合作社下設馬連洼股份經濟合作社第一分社、馬連洼股份經濟合作社第二分社、興晉馬股份經濟合作社三個組級農村集體經濟組織，所有的集體資產均在三個組級股份經濟合作社，產權清晰，但是因缺乏法律依據，無法將村級股份經濟合作社撤銷。此外，“村改居”后農村集體經濟組織往往資產規模較大，容易出現內部人控制以及廉政風險。
四、思考建議
“村改居”后農村集體經濟組織是改革開放以來農村集體經濟組織在市場化、城市化和城鄉融合發展中產生和形成的集體經濟組織新形態，已有幾十年的發展歷程，并且是一個不可忽視的巨大現實存在，需要與時俱進、實事求是地予以規范管理和有效保障。
（一）農村集體經濟組織立法要體現城市化和城鄉融合發展大勢
我國農村集體經濟組織產生于 20 世紀 50 年代農業集體化時期。改革開放 40 多年以來，隨著市場化改革的不斷深入和城市化、城鄉融合發展的不斷推進，傳統意義上的農村集體經濟組織也相應發生了許多具有時代特征的重大變化。新時期的農村集體經濟組織立法，必須把握和體現社會主義市場經濟改革以來城市化和城鄉融合發展的大勢，充分認識和把握農村集體經濟組織形態的新變化。在市場化、城市化和城鄉融合發展中，傳統意義上的農村集體經濟組織演變形成了三種主要的新形態。第一種是農村地區城市化后的城市型農村集體經濟組織。這主要集中在超特大城市的城中村和城鄉結合部地區。由于城區不斷向外拓展，被城市吞沒和覆蓋的農村地區因城市化產生了“村改居”后農村集體經濟組織，這類組織還包括鄉鎮改街道后的鄉鎮級集體經濟組織。這種農村集體經濟組織既有傳統農村集體經濟組織的突出基因，又有城市經濟的鮮明特點，不再是以集體土地為紐帶的勞動聯合，而是以集體資產為紐帶的資本聯合。第二種是城鄉融合型農村集體經濟組織。這主要集中在超特大城市近郊地區，這些農村地區尚不具備撤村建居或撤鄉鎮設街道的條件，既保留有傳統農村的固有特色，也發展出城市的新型特征，更重要的是這些村莊已經是傳統老村民與市民進村后的新村民共同生產生活的城鄉融合共同體，鄉村產業結構也從傳統第一產業為主轉變為一二三產業融合發展的新格局。這類城鄉融合型農村集體經濟組織，有大量新村民參與農村集體經濟組織的發展與治理的現實需求。第三種是傳統農業區域的農村集體經濟組織，可稱之為純農區農村集體經濟組織。這主要集中在離城市較遠的遠郊區或其他廣闊的農村地區，這些純農業區域農村集體經濟組織呈現出更多農村集體經濟組織特征，但也有城市化、城鄉融合發展帶來的新變化。例如，這些純農區農村集體經濟組織所在的鄉村也有少量的外來新村民，有些鄉村因本地村民離村進城而成了“空心村”，對于這些“空心村”的農村集體經濟組織，其發展面臨人口老齡化、村莊空心化的嚴重挑戰。必須要把握和體現城市化、城鄉融合發展所帶來的新變化，而不能靜態地、孤立地看待農村集體經濟組織。
（二）將“村改居”后農村集體經濟組織納入立法框架之中
建議將“村改居”后農村集體經濟組織納入立法框架之中。這是因為 ：第一，“村改居”后農村集體經濟組織這種城市型農村集體經濟組織是客觀現實存在。只要我國的城市化尚未 完成，就還會有新的“村改居”后農村集體經濟組織不斷產生和出現。農村集體經濟組織立法不能漠視這批具有幾十年歷史、且集體資產巨大、已有大量存在且還會不斷涌現的城市型農村集體經濟組織。第二，“村改居”后農村集體經濟組織雖然屬于城市型農村集體經濟組織，但它的根子在“農”，仍然帶有農村集體經濟組織的深刻烙印。“村改居”后農村集體經濟組織的成員和股東仍是原來的農民，這些農民雖然從戶籍上轉為城鎮居民，但仍有集體經濟組織的歸屬感、認同感，仍然在集體經濟組織的名義下結成生產經營和生活的新集體。尤其是城市型農村集體經濟組織仍然以農村集體資產為紐帶形成新的經營聯合和命運共同體，仍具有集體產權的社區性、封閉性特征，承擔著股東的就業與社會福利保障等社會責任。“村改居”后農村集體經濟組織的集體資產來源于原集體土地的征收補償款、集體房屋、集體物業資產等，且集體資產規模較大、經營效益相對較好，是發展新型集體經濟的重要基礎。如果不予考慮立法，將導致大量的“村改居”后農村集體經濟組織以及巨額農村集體資產處于法外運行狀態。第三，“村改居”后農村集體經濟組織并沒有城市其他法律來規范和保障。目前，在城市，尚沒有相關法律法規來規范和保障“村改居”后農村集體經濟組織。如果既沒有城市其他法律法規來規范和保障，又不將“村改居”后農村集體經濟組織納入立法框架之中，那么“村改居”后農村集體經濟組織等城市型農村集體經濟組織將真正成為法外生存之物。特別是當純農區農村集體經濟組織有了專門的法律進行規范和保障后，缺乏法律規范和保障的“村改居”后農村集體經濟組織等城市型農村集體經濟組織，將面臨生存和發展的困境。
（三）立足現實豐富農村集體經濟組織定義內涵
當前對農村集體經濟組織的界定沒有體現農村集體經濟組織在城市化和城鄉融合發展中所呈現的多種新形態，需要立足現實進行修改和豐富。《農村集體經濟組織法》第 2 條對農村集體經濟組織的定義是 ：“指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的地區性經濟組織，包括鄉鎮級集體經濟組織、村級集體經濟組織、組級集體經濟組織。”這個關于農村集體經濟組織的定義，所指的只是傳統意義上純農業區域的農村集體經濟組織，沒有涵括“村改居”后農村集體經濟組織和鄉鎮改街道后農村集體經濟組織。“村改居”后農村集體經濟組織，不再是以集體土地所有為基礎，而是以集體資產為基礎。“村改居”后農村集體經濟組織也不再“實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，而是實行單一的集體統一經營。建議將農村集體經濟組織的定義修改為 ：“指以土地集體所有為基礎或以集體財產為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制或實行集體財產統一經營體制的地區性經濟組織，包括農村地區集體經濟組織和城市型農村集體經濟組織，包括鄉鎮級集體經濟組織、村級集體經濟組織、組級集體經濟組織以及撤銷鄉鎮和行政村建制后保留的集體經濟組織，不包括農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社等合作經濟組織。”
（四）明確農村集體經濟組織作為特別法人的政策法律含義
《民法典》第 96 條規定了四類特別法人 ：機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人。《民法典》未對農村集體經濟組織法人的權利義務作出明確規定。作為特別法人，農村集體經濟組織與其他三類特別法人也存在很大的不同。農村集體經濟組織立法應將農村集體經濟組織作為特別法人應當享有的權利及承擔的義務作出更加具體明確的規定。農村集體經濟組織作為特別法人，具有如下幾方面特殊性，需要相應地制定法律法規和配套政策措施，從而構建農村集體經濟組織特別法人比較完備的政策法律體系。第一，公有性。我國公有制只有全民所有制和集體所有制兩種形式，兩種公有制在憲法上是平等的。農村集體經濟組織是集體所有制的組織載體。這就要求在政策法律上平等地對待全民所有制企業即國有企業與農村集體經濟組織及其集體企業，重點是要確保集體經濟組織及其集體企業與國有企業享有平等的地位。例如，在人才政策支持方面，農村集體經濟組織就業人員應當享有與國有企業同等的戶籍、就業、社保、住房、教育等方面的政策待遇。第二，集體性。農村集體經濟組織的集體性不同于一般的集體組織或合作組織，其集體性充分體現在集體成員共同占有生產資料但成員個人不能分割生產資料，同時農村集體經濟組織是唯一擁有集體土地所有權以及擁有因集體土地所有權轉移而衍生出集體資產所有權的組織。第三，準公益性。《民法典》規定法人有三種，即營利法人、非營利法人和特別法人。農村集體經濟組織作為特別法人，既不同于營利法人，也不同于非營利法人，還不同于特別法人中的機關法人、城鎮農村的合作經濟法人、基層群眾性自治法人，而是介于營利法人、非營利法人之間，兼具營利法人、非營利法人的某些特征。相對于營利法人，農村集體經濟組織具有明顯的承擔集體經濟成員就業以及參與承擔社區公共管理和公共服務的某些公益性特征 ；相對于非營利性法人，農村集體經濟組織又是一種經濟組織，必然需要通過市場經營獲得合法收益。可以說，農村集體經濟組織是一種具有一定公益性的社會經濟組織。因此，需要在財政、金融、稅收、土地、就業、人才等方面給予農村集體經濟組織以明確的政策法律支持。例如，可以增加農村集體經濟組織享受稅收減免或返還的相關規定。第四，半市場性。農村集體經濟組織作為一種經濟組織既不同于營利法人具有完全的市場性，也不同于農民專業合作社，其市場性極不完整，只具有半市場屬性。一方面，農村集體經濟組織不能作為完全的市場主體順暢地進入市場參與經濟活動。另一方面，農村集體經濟組織因與集體土地的天然密切關系，不同于一般的營利性企業，因而不適用《企業破產法》。但農村集體經濟組織所屬集體企業則適用《企業破產法》。對于農村集體經濟組織這種“半市場性”，需制定相應政策法律予以支持和保護。
（五）建立健全農村集體經濟組織內部治理結構與外部監管體系
對農村集體經濟組織的內部治理與外部監管要突出和把握三個重點。
第一，核心是要著眼于維護和發展農村集體經濟組織成員的兩種基本權利即財產權利和民主權利。農村集體經濟組織是集體成員共同占有集體財產并享有集體收益分配權的社區型經濟組織，必須切實維護和發展農村集體經濟組織成員的財產權利和民主權利。一方面，在維護和發展農村集體經濟組織成員財產權利上。首先，國家要保護農村集體經濟組織的合法財產權利，在城市化進程中一般不再實行集體土地征收（改變集體土地所有權），確保集體土地與國有土地平等參與城市建設。國家為了公共利益需要可以對集體土地實行征用（不改變集體土地所有權）并給予合理補償，社會和市場主體需要使用集體土地可以根據市場原則進行租用并合理支付租金。其次，要切實維護和發展集體成員的集體收益分配權。最后，要加強對集體資產的監督管理。既要防止集體資產流失，又要防止集體資產被內部少數人控制和利用，從制度上杜絕集體“小官貪腐”現象。另一方面，在維護和發展農村集體經濟組織成員民主權利上。現行《憲法》第 17 條明確規定：“集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。”農村集體經濟組織立法及相關政策制度，都要圍繞和體現集體經濟組織民主管理的精神和原則要求。
第二，基礎是要實現“六化”，即制度化、規范化、公開化、民主化、法治化、數字化。要達到維護和發展農村集體經濟組織成員的財產權利和民主權利的目的，必須夯實治理的基礎，實現“六化”。在制度化方面，要加快推進農村集體經濟組織方面的法律法規和政策制度體系建設，確保農村集體經濟組織有法可依、有制可行、有章可循。在規范化方面，要將農村集體經濟組織的經營管理活動全面納入規范化的軌道，確保成員大會（成員代表大會）、理事會、監事會依據章程規劃有序運行。在公開化方面，參照黨務公開、政務公開、村務公開、社務公開的經驗做法，全面推行集體經濟組織運行公開化，確保其在陽光下行動，讓集體成員的知情權、表達權、參與權、監督權得到充分保障。在民主化方面，充分保障集體成員行使民主權利，促進集體經濟組織成員與管理人員養成民主意識和民主精神，這不但有利于推進和提升農村集體經濟組織的治理水平，而且對于推進基層社會治理現代化非常有益，這是建設中華民族現代文明的重要基礎性工程之一。在法治化方面，有關部門要加快建立健全農村集體經濟組織的立法工作，不斷推進農村集體經濟組織作為特別法人的政策法律體系建設，盡快將農村集體經濟組織全面納入法治的軌道。在數字化方面，加快推進農村集體經濟組織的數字化建設，充分發揮數字技術在農村集體經濟組織內部治理和外部監管中的重要作用。
第三，推進改革和開放兩大根本舉措。改革和開放事關農村集體經濟組織的生存和發展，也事關農村集體經濟組織的有效治理與監管。首先，持續深化農村集體產權制度改革。不斷理順農村集體經濟組織的產權關系，為盡快建立起成熟的特別法人制度奠定基礎。其次，設立國家和省市級層面的集體資產監督管理部門。建議單獨設立農村集體資產監督管理部門或農村集體經濟組織指導部門，專門負責農村集體經濟組織（包括“村改居”后農村集體經濟組織等城市型集體經濟組織）的業務指導和監督管理等工作。農村集體資產監督管理部門或農村集體經濟組織指導部門既可以設置在農業農村部門內部，也可以單獨設立，構建起上下貫通的組織體系。最后，適應城鄉融合發展需要創新體制機制。針對集體成員的自然老化以及人才嚴重短缺的現實和挑戰，必須從城鄉融合發展的視角看待農村集體經濟組織的生存和發展，以高水平開放的要求，與時俱進地改革完善諸如股權封閉管理等相關制度，有序吸收新的成員進入農村集體經濟組織，吸引優秀管理人才進入集體企業，從而確保農村集體經濟組織的可持續發展，助推新型農村集體經濟高質量發展。
參考文獻:略
作者單位 ：北京市農村經濟研究中心；中國鄉村發現網轉自：《鄉村論叢》2024年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
