——基于權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡視角
內(nèi)容提要：農(nóng)村合作金融組織異化突出表現(xiàn)在組織目標(biāo)異化、治理異化及功能異化三個(gè)方面。從權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡視角分析發(fā)現(xiàn)，合作金融組織異化本質(zhì)上源于組織內(nèi)外部權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡。促使合作金融組織真正回歸成為農(nóng)民間資金互助的金融組織，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建“有界政府+有能組織”，在均衡其內(nèi)外部權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成各權(quán)力主體制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融組織功能回歸。
關(guān)鍵詞：合作金融組織；組織異化；權(quán)力結(jié)構(gòu)
一、引言
“三農(nóng)”問(wèn)題仍是制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，完善農(nóng)村金融體系進(jìn)而把資金“融入”農(nóng)村是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明農(nóng)村合作金融是解決農(nóng)村信貸問(wèn)題的重要途徑。但縱觀我國(guó)農(nóng)村合作金融組織發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)最主要的農(nóng)村合作金融組織—農(nóng)村信用合作社絕大部分時(shí)間不具有合作性質(zhì)，先后異化為“國(guó)家銀行的農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)”和“商業(yè)性金融組織”，中間雖曾開(kāi)展農(nóng)村資金互助社的“增量”探索，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，我國(guó)農(nóng)村合作金融事業(yè)長(zhǎng)期處于“低谷期”，合作金融組織則長(zhǎng)期處于異化狀態(tài)，此情形是否表明我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已不需要合作性金融組織？學(xué)者們大多持否定態(tài)度，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村仍亟需合作金融組織，我國(guó)各地涌現(xiàn)出的新型農(nóng)村合作金融組織還將是我國(guó)未來(lái)農(nóng)村合作金融的希望所在。更為重要的是，黨中央國(guó)務(wù)院仍堅(jiān)持發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，從2014年至2017年的中央一號(hào)文件多次提及要“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”，雖然2018年后的中央一號(hào)文件未再提及合作金融，開(kāi)始對(duì)發(fā)展合作金融持審慎態(tài)度。但2019年發(fā)布的《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》，還是明確指出要探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，并扶持農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。2022年2月中央深化改革委員會(huì)第24次會(huì)議還進(jìn)一步提出要“有效發(fā)揮商業(yè)性、開(kāi)發(fā)性、政策性、合作性金融作用”。為促使農(nóng)村合作金融組織回歸成為真正的合作金融組織，有必要深入探析我國(guó)農(nóng)村合作金融組織異化的表現(xiàn)及成因，進(jìn)而針對(duì)性探尋合作金融組織的“回歸”路徑，使之真正成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融基礎(chǔ)。本文從權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡的新視角出發(fā)，在分析農(nóng)村合作金融組織異化表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，從外部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡與內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡兩個(gè)方面分析其異化成因，并針對(duì)性提出相關(guān)政策建議以促成農(nóng)村合作金融組織回歸。
二、現(xiàn)實(shí)困境：農(nóng)村合作金融組織異化
（一）組織目標(biāo)異化：經(jīng)營(yíng)目標(biāo)由服務(wù)性轉(zhuǎn)向盈利性
農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營(yíng)目標(biāo)異化導(dǎo)致其特有市場(chǎng)定位不清，呈現(xiàn)出無(wú)法滿足相應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的情景。合作金融組織須具備“自愿性、互助性、民主管理性以及非盈利性”等區(qū)別于一般金融組織的基本特征，其主要目標(biāo)應(yīng)為為入社農(nóng)戶提供“非盈利”的資金融通服務(wù)。雖然合作金融組織在適應(yīng)不斷加快的市場(chǎng)化進(jìn)程中可將商業(yè)盈利作為的其重要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)之一，但其核心經(jīng)營(yíng)目標(biāo)仍應(yīng)是服務(wù)性。我國(guó)農(nóng)村合作金融組織卻從服務(wù)性與盈利性雙重目標(biāo)共存逐步異化為“以盈利為主要目標(biāo)”，農(nóng)村信用合作社作為正規(guī)合作金融的代表，理應(yīng)是支持“三農(nóng)”發(fā)展的主力軍，卻未真正在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)供給合作金融服務(wù)，特別是2003年農(nóng)村信用合作社開(kāi)始推進(jìn)商業(yè)化改革，已逐步“變性”為農(nóng)村商業(yè)銀行，我國(guó)正規(guī)合作金融組織則因此“蕩然無(wú)存”。
（二）組織治理異化：治理模式由民主管理制轉(zhuǎn)向精英控制
合作金融組織的本質(zhì)特征為自籌資金并實(shí)行自治管理，即其治理模式應(yīng)為“一人一票”的民主管理模式，但組織規(guī)模擴(kuò)大與組織外部環(huán)境變化，對(duì)合作金融組織治理提出了越來(lái)越高的專業(yè)化要求，其治理模式也由社員自我經(jīng)營(yíng)、自我服務(wù)轉(zhuǎn)向了專業(yè)人員（精英）控制經(jīng)營(yíng)，治理模式的這一轉(zhuǎn)變自然導(dǎo)致合作金融組織治理逐步異化，組織民主管理制度逐步被虛置，而民主管理缺乏則使合作金融組織從未走上真正的合作金融道路。合作金融組織一般受兩類精英控制。一是組織管理層精英，合作金融組織規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致股東人數(shù)眾多且每股份額較低，削弱了農(nóng)民在合作金融組織中的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，且進(jìn)一步提高了合作金融組織民主經(jīng)營(yíng)決策成本，這為組織管理層管理權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件；二是少數(shù)出資額較大的大股東，股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡易出現(xiàn)治理制度異化，組織內(nèi)監(jiān)事會(huì)成員往往內(nèi)部人員兼任，導(dǎo)致日常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管不合規(guī)，形成大股東控制合作金融組織的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在收益分配資本化，組織治理效率自然較差甚至出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，以河北省邢臺(tái)市三地合作社非法集資案為例，該合作金融組織出現(xiàn)非法集資問(wèn)題根源即為合作社被“精英”控制，合作社創(chuàng)始人以高回報(bào)率為餌吸引大量農(nóng)戶入社，但其日常業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管“形同虛設(shè)”，業(yè)務(wù)范圍突破地域限制，在全國(guó)16個(gè)省市進(jìn)行非法集資活動(dòng)，涉案金額高達(dá)80多億元。值得深思的是，合作作社創(chuàng)始人還曾先后獲得“新農(nóng)村時(shí)代建設(shè)先鋒”等稱號(hào)，而這種精英標(biāo)簽為其控制合作金融組織提供了聲譽(yù)支持。
（三）組織功能異化：組織本質(zhì)功能不同程度弱化
農(nóng)村合作金融組織首先作為一種經(jīng)濟(jì)組織，具有在特定范圍內(nèi)為農(nóng)戶開(kāi)展資金融通活動(dòng)進(jìn)而配置金融資源的經(jīng)濟(jì)功能。而合作金融組織的“合作性”則決定了其在配置金融資源時(shí)應(yīng)具有保障農(nóng)民平等發(fā)展機(jī)會(huì)的社會(huì)功能，特別是為弱勢(shì)農(nóng)民群體提供基本金融服務(wù)以發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)公平之功能。更進(jìn)一步地，合作金融組員還可通過(guò)融通資金擴(kuò)大農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模的途徑促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而在一定程度上履行促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的政治功能。但我國(guó)農(nóng)村合作金融組織的三個(gè)組織功能在發(fā)展過(guò)程中均出現(xiàn)不同程度的異化。一是經(jīng)濟(jì)功能出現(xiàn)異化，不論是改制后的農(nóng)信社還是新設(shè)立的合作金融組織均在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中呈現(xiàn)出商業(yè)化趨勢(shì)并以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，導(dǎo)致其將金融資源配置于能夠帶來(lái)較高利潤(rùn)的“非農(nóng)”業(yè)務(wù)。二是社會(huì)功能異化，合作金融組織商業(yè)性的強(qiáng)化導(dǎo)致其合作性不斷弱化，由公平服務(wù)廣大農(nóng)民群體轉(zhuǎn)向追逐“盈利利己”業(yè)務(wù)，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的信貸配給現(xiàn)象，將本就有限的信貸資金投向高收益的工商企業(yè)，“無(wú)視”了廣大小農(nóng)戶的資金需求，其公平性受到損害致使其社會(huì)功能嚴(yán)重異化。三是政治功能異化，政府部門(mén)允許或推動(dòng)合作金融組織發(fā)展有其政治目標(biāo)，即試圖由其承擔(dān)部分“支農(nóng)惠農(nóng)”職能，緩解農(nóng)民生產(chǎn)生活資金短缺問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展并維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。但合作金融組織從合作金融市場(chǎng)進(jìn)入其并不具備優(yōu)勢(shì)的商業(yè)金融市場(chǎng)，只能通過(guò)“高進(jìn)高出”策略參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加之合作金融組織管理監(jiān)督機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制能力均較弱，信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，導(dǎo)致多次出現(xiàn)局部性金融風(fēng)險(xiǎn)，其促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定之政治功能異化，政府部門(mén)也因此無(wú)奈多次清理整頓合作金融組織。
三、農(nóng)村合作金融組織異化困境成因：權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡
合作金融組織目標(biāo)形成及其功能發(fā)揮受到組織參與方權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，并在其發(fā)展歷程中隨著組織權(quán)力結(jié)構(gòu)改變而改變。合作金融組織外部權(quán)力環(huán)境中最為關(guān)鍵的則是政府權(quán)力的影響，而內(nèi)部權(quán)力環(huán)境則主要是組織成員間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其中最為核心的是基于資本權(quán)力不平衡所形成的組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。政府權(quán)力推動(dòng)合作金融組織發(fā)展是為實(shí)現(xiàn)其特定目標(biāo)，這一“真正”目標(biāo)被掩飾于合作金融組織目標(biāo)之中，而內(nèi)部資本權(quán)力失衡則導(dǎo)致合作金融組織開(kāi)始追求利潤(rùn)最大化，內(nèi)外部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡交織導(dǎo)致合作金融組織的合作目標(biāo)被轉(zhuǎn)化了，直接后果即為合作金融組織在異化的道路上越走越遠(yuǎn)，我國(guó)農(nóng)村合作金融組織發(fā)展也就因此出現(xiàn)了“一管就死、一放就亂”的“魔咒”。
（一）合作金融組織外部權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡
1. 中央政府權(quán)力干預(yù)
我國(guó)農(nóng)村合作金融組織先后受中央政府和地方政府權(quán)力干預(yù)。首先分析中央政府權(quán)力干預(yù)如何導(dǎo)致合作金融組織異化。新中國(guó)成立后分得土地的廣大農(nóng)戶為擴(kuò)大生產(chǎn)產(chǎn)生了較為強(qiáng)烈的資金需求，而農(nóng)村資金缺乏導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)緩慢并為高利貸滋生留下空間。為此中央政府在1951-1955年間大力推動(dòng)農(nóng)村信用社籌建工作，我國(guó)農(nóng)村合作金融組織則迅猛發(fā)展，該時(shí)期農(nóng)村信用社雖規(guī)模較小但仍基本基于合作原則運(yùn)營(yíng)。但內(nèi)外部約束影響下，我國(guó)確立了工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，政府為籌集工業(yè)發(fā)展資本自然產(chǎn)生了控制農(nóng)村金融資源支持工業(yè)發(fā)展的動(dòng)機(jī)和行為，1950年代末國(guó)家權(quán)力干預(yù)下農(nóng)村信用社逐步成為向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的工具，“官辦”的農(nóng)信社也因此喪失了獨(dú)立性和合作金融性質(zhì)。中央政府權(quán)力干預(yù)下我國(guó)農(nóng)村合作金融組織經(jīng)歷了“人民公社管理—農(nóng)業(yè)銀行管理—委托農(nóng)業(yè)銀行管理—人民銀行監(jiān)管—人民銀行、銀監(jiān)會(huì)與地方金融部門(mén)共管”的過(guò)程，從這一行政化色彩濃厚的管理歷史演變過(guò)程就可發(fā)現(xiàn)政府權(quán)力對(duì)合作金融組織的干預(yù)程度：1958年、1959年、1969年農(nóng)信社管理權(quán)先后被下放至人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和貧下中農(nóng)；又于1962年、1977年、1979年收歸國(guó)家銀行管理成為其基層附屬機(jī)構(gòu)。1977年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》明確“信用社既是集體金融組織，又是國(guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)”。中央政府權(quán)力干預(yù)使其“作為最強(qiáng)勢(shì)的外部力量壟斷了農(nóng)信社的發(fā)展，實(shí)際上置換了社員地位并享有控制權(quán)”，農(nóng)信社成為政府將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源與剩余向工業(yè)和城市輸送的工具，自然“掩蓋”了合作金融組織服務(wù)社員的最初目標(biāo)。
改革開(kāi)放后中央政府向地方政府和國(guó)有企業(yè)“放權(quán)讓利”導(dǎo)致財(cái)政收入銳減，但國(guó)家以工業(yè)和城市優(yōu)先增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，加之開(kāi)放后國(guó)有企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力偏弱的現(xiàn)實(shí)，中央政府基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全及國(guó)企人員就業(yè)的考量，仍需對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資金扶持，因此控制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)將分散的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余集中并轉(zhuǎn)移至城市則成為其“最優(yōu)選擇”，這集中表現(xiàn)在中央政府通過(guò)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行間接控制并“攫取”大量農(nóng)業(yè)部門(mén)金融剩余用于支持城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)發(fā)展，如圖2所示，農(nóng)信社農(nóng)戶存貸款差額的變動(dòng)趨勢(shì)較為明顯地反映了中央政府權(quán)力的較強(qiáng)干預(yù)程度。但從農(nóng)村汲取金融剩余須支付不小成本，隨著汲取規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國(guó)家控制農(nóng)村金融資源的邊際成本隨著經(jīng)濟(jì)貨幣化水平的提高而遞增，邊際收益則呈遞減趨勢(shì)，當(dāng)控制農(nóng)村金融資源的邊際成本超過(guò)其邊際收益時(shí)，中央政府對(duì)農(nóng)信社的控制意圖隨之弱化，1996年中央政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)信社正式脫離行政隸屬關(guān)系，表明中央政府正式放棄對(duì)農(nóng)信社的控制，但中央政府向農(nóng)信社放權(quán)并未使之功能實(shí)現(xiàn)回歸，1994年至2003年農(nóng)信社出現(xiàn)連年虧損，其融資功能反而不斷弱化。2003年為破解農(nóng)信社困局，中央政府開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)信社進(jìn)行股份制改革，市場(chǎng)化改革雖使農(nóng)信社再獲新生，但也使這一合作金融組織“商業(yè)銀行化”，在逐利過(guò)程中進(jìn)一步異化為農(nóng)村金融資源流向城市的“輸出通道”。
圖1 各時(shí)期中國(guó)農(nóng)村信用社農(nóng)戶存貸款差額變動(dòng)情況（單位：%）
2. 地方政府權(quán)力干預(yù)
2003年的農(nóng)信社改革體現(xiàn)了中央政府效率追求的改革偏好，但此次合作金融組織改革本質(zhì)上是中央政府與地方政府間的金融分權(quán)改革，為了讓地府政府承擔(dān)解決農(nóng)信社歷史包袱和處置信用風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，此次農(nóng)信社體制改革的主要內(nèi)容即是設(shè)立由地方政府控制的省聯(lián)社。而地方政府為何愿意接受這一“燙手山芋”，最根本的原因在于其急于擴(kuò)大財(cái)源，因?yàn)榇舜胃母锴》曦?cái)政“分灶吃飯”實(shí)施十周年之際，地方政府因財(cái)政分權(quán)面臨著“錢(qián)包緊張”的困境，而金融資源渠道就意味著投資來(lái)源與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方官員也會(huì)因此獲得晉升政績(jī)，地方政府自然表現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的控制金融資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，當(dāng)中央政府將農(nóng)信社控制權(quán)交給地方政府后，地方政府積極對(duì)合作金融組織進(jìn)行干預(yù)，憑借其政治權(quán)力干預(yù)農(nóng)信社的人事干部安排和信貸資金分配，使之服從地方政府“政令”，農(nóng)信社在地方政府權(quán)力干預(yù)下表現(xiàn)出明顯的“去合作化”和商業(yè)化傾向，信貸資金大量投向城市工商業(yè)，仍是農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)移至城市的“通道”，而且改革后的農(nóng)信社也不再具有合作金融性質(zhì)。
需進(jìn)一步提及的是，改革本質(zhì)上是中央政府與地方政府的經(jīng)濟(jì)型分權(quán)改革，但政府職能未根本轉(zhuǎn)變條件下地方政府未得到“完全”的地方治理權(quán)，地方政府在獲得一定經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的同時(shí)無(wú)需承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任，這一有利條件大大激發(fā)了地方政府爭(zhēng)奪金融資源的動(dòng)力，不僅通過(guò)控制農(nóng)信社這一存量合作金融組織轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融資源發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，此外還積極開(kāi)辟新的金融資源轉(zhuǎn)移渠道，農(nóng)村合作基金會(huì)則是在此背景下由地方政府“聯(lián)合”農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)進(jìn)行制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，兩者權(quán)力干預(yù)均是為了獲得創(chuàng)新收益，地方政府在這一過(guò)程中顯著提高了農(nóng)村金融資源控制力，而農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)則直接參與分享資金融通帶來(lái)的增值收益，而地方政府權(quán)力過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致農(nóng)村合作基金會(huì)不斷超越其經(jīng)營(yíng)范圍，資金投向非農(nóng)化且結(jié)構(gòu)不合理，逾期和呆賬資金大量產(chǎn)生，最終到了不得不取締的地步。當(dāng)出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)地方政府為“甩包袱”，則以“沒(méi)有獨(dú)立決策權(quán)”為由將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央政府，最終中央政府不得不為農(nóng)村合作基金會(huì)風(fēng)險(xiǎn)“埋單”，并對(duì)此類合作金融組織進(jìn)行了全面整頓。
為促成合作金融組織真正回歸服務(wù)“三農(nóng)”，2014年中央政府再次通過(guò)一號(hào)文件提出“要在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上培育發(fā)展農(nóng)村合作金融”，接著2015年的中央一號(hào)文件中又進(jìn)一步提出“積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)”，山東省則在此文件精神指導(dǎo)下成為全國(guó)農(nóng)村合作金融“新政”的唯一試點(diǎn)。山東試點(diǎn)取得了信用互助金額規(guī)模不斷擴(kuò)大的成績(jī)，大大緩解了農(nóng)民融資難問(wèn)題，但這一過(guò)程也出現(xiàn)了依靠行政權(quán)力強(qiáng)制推動(dòng)的問(wèn)題，試點(diǎn)合作社數(shù)量快速增加背后雖有農(nóng)民專業(yè)合作社強(qiáng)烈的內(nèi)部信用互助需求在推動(dòng)，但更主要的原因是政府強(qiáng)制性推動(dòng)下不少農(nóng)民專業(yè)合作社“被試點(diǎn)”，而政府過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作試點(diǎn)績(jī)效不甚理想，山東省地方金融監(jiān)督管理局局長(zhǎng)劉曉就曾坦言:“全省開(kāi)展試點(diǎn)444家互助合作社，有201家沒(méi)有開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的互助業(yè)務(wù)，成了‘空殼’”。
總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論是建國(guó)初期成立的農(nóng)村信用社，還是改革后成立的農(nóng)村合作基金會(huì)，亦是山東專業(yè)合作社內(nèi)部的新型合作金融組織試點(diǎn)，均是在政府權(quán)力干預(yù)下成立運(yùn)作，即使在組織創(chuàng)設(shè)之初時(shí)具有合作性質(zhì)，但政府權(quán)力介入導(dǎo)致其組織目標(biāo)和功能被扭曲異化：中央政府權(quán)力對(duì)信用社的介入和控制使其演化為國(guó)家基層金融機(jī)構(gòu)，并成為國(guó)家從農(nóng)村抽取金融資源支持城市發(fā)展的工具；中央政府逐漸退出對(duì)信用社的控制后，試圖促使其在地方政府的監(jiān)管下恢復(fù)“合作”功能，但具有相對(duì)獨(dú)立利益的地方政府又逐漸加強(qiáng)對(duì)農(nóng)信社的控制，使其成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的融資渠道，導(dǎo)致農(nóng)村合作金融組織的自主權(quán)力進(jìn)一步“失落”。可見(jiàn)我國(guó)農(nóng)村合作金融組織異化最為根本的原因在于其外部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，特別是政府權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致農(nóng)村合作金融組織僅是在名義上追求合作功能，實(shí)則淪為政府控制金融資源的工具。
（二）合作金融組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡
科學(xué)規(guī)范的治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是農(nóng)村合作金融組織穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)。農(nóng)村合作金融組織治理機(jī)構(gòu)主要由“三會(huì)”組成并形成組織決策運(yùn)行體系的“權(quán)力金字塔”：由全體社員組成的社員大會(huì)是農(nóng)村合作金融組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)；負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)管理工作的理事會(huì)是合作金融組織業(yè)務(wù)執(zhí)行部門(mén)；監(jiān)事會(huì)則按照章程規(guī)定和社員大會(huì)授權(quán)對(duì)農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但農(nóng)村合作金融組織在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等組織“徒有虛名”，未能充分發(fā)揮各權(quán)力主體相互監(jiān)督制約的作用。治理權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡則極易出現(xiàn)“內(nèi)部人”權(quán)力控制問(wèn)題，這是導(dǎo)致合作金融組織異化的重要原因，我國(guó)農(nóng)村合作金融組織大多機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制并不完善，業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)管控方面全由社長(zhǎng)決定的情況較普遍，這進(jìn)一步導(dǎo)致合作金融組織民主管理虛化。而民主管理控制一直是合作金融組織最核心的原則，“同票同權(quán)”的均衡權(quán)力結(jié)構(gòu)本是其有效治理的基礎(chǔ)，亦是合作金融組織內(nèi)部權(quán)力制衡的核心機(jī)制，本來(lái)社員無(wú)論入股多少均享有平等民主管理權(quán)，但牽頭創(chuàng)建合作金融組織的精英，大多為具有一定社會(huì)地位或有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶，這類出資較多的信用大戶具有強(qiáng)勢(shì)地位，為獲取更多利益會(huì)采取規(guī)避合作金融組織原則的措施強(qiáng)化其對(duì)組織的控制權(quán)，導(dǎo)致合作金融組織形成和發(fā)展受少數(shù)精英“控制”，而出資較少的普通農(nóng)戶則處于依附地位，自身談判能力弱則難以有效維護(hù)其自身權(quán)益，安徽“小井莊社區(qū)發(fā)展合作社”就出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，該社主任違規(guī)向合作社多次借款共計(jì)12萬(wàn)元并遲遲不歸還，導(dǎo)致社員矛盾嚴(yán)重激化，合作社僅運(yùn)營(yíng)一年多就以失敗告終，像此類“第一年合伙，第二年散伙”的合作金融組織在我國(guó)并非個(gè)案，而是長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。
資本權(quán)力侵蝕合作金融組織利益不僅體現(xiàn)在對(duì)治理權(quán)的控制上，還體現(xiàn)在對(duì)剩余分配權(quán)的控制上，雖然合作金融組織治理機(jī)制嘗試在成員控制權(quán)與其提供資金之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，但權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡易導(dǎo)致合作金融組織出現(xiàn)信貸資金配置不合理以及經(jīng)營(yíng)盈余分配不合理的現(xiàn)象，陳東平和周振對(duì)浙江省M社的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村資金互助社對(duì)出資多的社員特別“偏愛(ài)”：“在M社的資產(chǎn)負(fù)債表上，股金不僅享有‘應(yīng)付股利’，還享有‘應(yīng)付盈余返還’和‘應(yīng)付剩余盈余’，且后兩者之和約與‘應(yīng)付股利’相當(dāng)”。因此，資本權(quán)力非均衡將不可避免地導(dǎo)致合作金融組織內(nèi)部治理出現(xiàn)某種程度的“異化”。究其原因，資源不平等作為權(quán)力的重要來(lái)源，同時(shí)也是合作金融組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡的成因。因資金資本使用成本并不低，很多合作金融組織須支付一定的額外成本才能吸引更多資金或防止資金流失，這一成本即是在“法定”組織權(quán)力架構(gòu)內(nèi)給予資本要素所有者一定的額外控制權(quán)，具體表現(xiàn)在給予信用大戶一定的額外收益。特別是普通社員以資金需求方身份加入合作金融組織時(shí)，信用大戶作為資金供給方自然具有更強(qiáng)權(quán)力，當(dāng)合作金融組織發(fā)展普通新社員的成本近乎于零時(shí)，普通成員作為資金需求者缺乏與精英成員討價(jià)還價(jià)的能力則成顯然之事，而普通社員在缺乏替代融資渠道的情形下退出合作金融組織，則可能面臨信貸來(lái)源斷絕的情況，因此普通社員若想保住合作金融組織這一融資渠道則會(huì)選擇向資本權(quán)力“妥協(xié)”，并不會(huì)強(qiáng)烈要求與大戶“同權(quán)”，而是將之視為自己獲得資金使用權(quán)“理應(yīng)”支付的成本。
四、農(nóng)村合作金融組織功能回歸：有界政府+有能組織
（一）有界政府：組織外部權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡
農(nóng)村合作金融組織外部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡是其異化的重要原因，農(nóng)村合作金融組織的歷次“轉(zhuǎn)向”變遷均受到政府權(quán)力這一外部因素的重要影響，政府權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位決定了合作金融組織改革變遷結(jié)果的“不甚如意”，這在一定程度上反映了國(guó)家治理目標(biāo)與合作金融組織發(fā)展訴求之間存在的摩擦。而農(nóng)村合作金融組織的生命力在于其自下而上發(fā)展及自我民主管理的本質(zhì)內(nèi)涵，政府過(guò)多介入極易造成農(nóng)村合作金融組織發(fā)展“偏移”。但組織脆弱性及風(fēng)險(xiǎn)性又決定了農(nóng)村合作金融組織在與外部市場(chǎng)開(kāi)展活動(dòng)時(shí)離不開(kāi)政府的約束與保護(hù)，完全排斥政府權(quán)力作用亦無(wú)法達(dá)到農(nóng)村合作金融組織發(fā)展目標(biāo)。所以政府部門(mén)應(yīng)成為“有界政府”，將自身權(quán)力重點(diǎn)介入以下領(lǐng)域：一是中央政府著重構(gòu)建良好政策環(huán)境，廢止抑制農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的相關(guān)政策；并聯(lián)合地方政府進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施以降低金融交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，包括法律規(guī)則、監(jiān)管體系、信息網(wǎng)絡(luò)等各項(xiàng)金融基礎(chǔ)設(shè)施；二是地方政府在合作金融市場(chǎng)發(fā)展初期應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村合作金融組織扶持力度，通過(guò)完善稅收優(yōu)惠政策，以及提供必要資金幫扶、人力支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面的扶持措施，擴(kuò)大其資金來(lái)源并提高其資金運(yùn)作能力，從而推動(dòng)農(nóng)村合作金融組織高效發(fā)展。三是政府應(yīng)在農(nóng)村合作金融組織進(jìn)入正軌后逐步退出，并將行政權(quán)力重點(diǎn)用于完善法律法規(guī)，通過(guò)法律制度供給約束政府自身及資本權(quán)力。與此同時(shí)，政府權(quán)力還應(yīng)在合作金融組織監(jiān)管上面發(fā)揮作用，通過(guò)提高違規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)以及加大審查力度等方式，成為治理合作金融組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的外部力量，有效防止合作金融組織違規(guī)行為發(fā)生。
（二）有能組織：組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡
合作金融組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是普通成員與精英成員之間權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡，而兩者之間的權(quán)力失衡源于兩者所占有的資本數(shù)量大小，若無(wú)外力約束合作金融組織則易成為為信用大戶服務(wù)的股份制信貸組織，出現(xiàn)組織目標(biāo)和功能“異化”，因此政府部門(mén)應(yīng)助力合作金融組織形成有效的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，即使允許資本權(quán)力獲得更多利益，但其他普通組織成員的權(quán)力應(yīng)對(duì)其形成制衡，從而將合作金融組織內(nèi)部權(quán)力失衡限定在一定范圍，從而成為既能吸引社會(huì)資本投入又能為弱勢(shì)成員提供有效金融服務(wù)的“有能組織”。一是通過(guò)增強(qiáng)普通組織成員權(quán)力的途徑約束資本權(quán)力的擴(kuò)張，政府可以幫扶合作金融組織解決外部融資問(wèn)題，提高普通組織成員談判能力，并利用現(xiàn)代化信息化手段建立線上交流平臺(tái)，從而降低監(jiān)督成本從而激發(fā)普通成員的監(jiān)督積極性；二是通過(guò)限制精英成員權(quán)力的方式將其權(quán)力影響限定在可允許范圍之內(nèi)，政府可通過(guò)完善合作金融組織信息披露制度達(dá)到此目的，即對(duì)合作金融組織應(yīng)披露信息的內(nèi)容和頻率進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)在嚴(yán)格區(qū)分“股金”和“存款”的基礎(chǔ)上堅(jiān)持“成員導(dǎo)向型盈利分配”方向，在根據(jù)交易量分配的前提下適當(dāng)兼顧按股分配，同時(shí)探索剩余控制權(quán)動(dòng)態(tài)配置機(jī)制，從而形成資本權(quán)力制衡機(jī)制以妥善處理組織中大小股東利益沖突關(guān)系；三是建立權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡的組織架構(gòu)，在堅(jiān)持合作制及封閉性前提下，依據(jù)“進(jìn)退自愿”和“權(quán)利均等”原則成立社員代表大會(huì)，還可進(jìn)一步通過(guò)優(yōu)化合作金融組織社員投票權(quán)制度設(shè)計(jì)，促使由大會(huì)選舉產(chǎn)生的理事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)能夠有效有力執(zhí)行日常業(yè)務(wù)和履行監(jiān)督職能，從而形成權(quán)力主體間的相互制約制度。
五、結(jié)語(yǔ)
本文在分析農(nóng)村合作金融組織異化困境的基礎(chǔ)上，從權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡視角出發(fā)深入分析合作金融組織異化成因，并據(jù)以提出針對(duì)性政策建議。農(nóng)村合作金融組織異化突出表現(xiàn)在組織目標(biāo)異化，而目標(biāo)異化則導(dǎo)致其治理異化，治理異化則進(jìn)一步導(dǎo)致其功能異化，而組織異化本質(zhì)上源于組織內(nèi)外部權(quán)力結(jié)構(gòu)非均衡。要使合作金融組織真正成為弱勢(shì)群體“抱團(tuán)取暖”的金融組織，從而達(dá)到改善農(nóng)民和小微企業(yè)融資困難的目標(biāo)，合作金融組織權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡是關(guān)鍵，通過(guò)均衡組織內(nèi)外部權(quán)力結(jié)構(gòu)，在保障各利益主體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融組織支農(nóng)助農(nóng)之功能目標(biāo)。目前我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)正規(guī)合作金融組織僅是少數(shù)，實(shí)踐中更多的仍是準(zhǔn)正規(guī)和非正規(guī)合作金融組織，這不僅是農(nóng)村金融供需矛盾的具體體現(xiàn)，也是地方政府權(quán)力審慎防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果，因此政府應(yīng)合理并有限運(yùn)用其權(quán)力對(duì)農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行正確引導(dǎo)并有效監(jiān)管。因此，本文對(duì)農(nóng)村合作金融組織異化的分析僅是出發(fā)點(diǎn)，更重要的是要找到合作金融組織功能回歸的落腳點(diǎn)，分析的最終目的在于通過(guò)促使合作金融組織權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡推動(dòng)其組織功能回歸，通過(guò)構(gòu)建“有界政府+有能組織”助力各類農(nóng)村合作金融組織實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
作者單位：湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2024年2期
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