——基于權力結構非均衡視角
內容提要：農村合作金融組織異化突出表現在組織目標異化、治理異化及功能異化三個方面。從權力結構非均衡視角分析發現，合作金融組織異化本質上源于組織內外部權力結構非均衡。促使合作金融組織真正回歸成為農民間資金互助的金融組織，應通過構建“有界政府+有能組織”，在均衡其內外部權力結構的基礎上形成各權力主體制衡機制，實現農村合作金融組織功能回歸。
關鍵詞：合作金融組織；組織異化；權力結構
一、引言
“三農”問題仍是制約我國農村經濟發展的瓶頸問題，完善農村金融體系進而把資金“融入”農村是解決問題的關鍵所在。發達國家經驗表明農村合作金融是解決農村信貸問題的重要途徑。但縱觀我國農村合作金融組織發展歷程，可以發現我國最主要的農村合作金融組織—農村信用合作社絕大部分時間不具有合作性質，先后異化為“國家銀行的農村基層機構”和“商業性金融組織”，中間雖曾開展農村資金互助社的“增量”探索，但一個不爭的事實是，我國農村合作金融事業長期處于“低谷期”，合作金融組織則長期處于異化狀態，此情形是否表明我國農村地區已不需要合作性金融組織？學者們大多持否定態度，認為我國農村仍亟需合作金融組織，我國各地涌現出的新型農村合作金融組織還將是我國未來農村合作金融的希望所在。更為重要的是，黨中央國務院仍堅持發展新型農村合作金融，從2014年至2017年的中央一號文件多次提及要“發展新型農村合作金融組織”，雖然2018年后的中央一號文件未再提及合作金融，開始對發展合作金融持審慎態度。但2019年發布的《關于金融服務鄉村振興的指導意見》和《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，還是明確指出要探索新型農村合作金融發展的有效途徑，并扶持農村資金互助組織發展。2022年2月中央深化改革委員會第24次會議還進一步提出要“有效發揮商業性、開發性、政策性、合作性金融作用”。為促使農村合作金融組織回歸成為真正的合作金融組織，有必要深入探析我國農村合作金融組織異化的表現及成因，進而針對性探尋合作金融組織的“回歸”路徑，使之真正成為我國農村經濟發展的金融基礎。本文從權力結構非均衡的新視角出發，在分析農村合作金融組織異化表現的基礎上，從外部權力結構失衡與內部權力結構失衡兩個方面分析其異化成因，并針對性提出相關政策建議以促成農村合作金融組織回歸。
二、現實困境：農村合作金融組織異化
（一）組織目標異化：經營目標由服務性轉向盈利性
農村合作金融組織經營目標異化導致其特有市場定位不清，呈現出無法滿足相應經濟和社會發展需要的情景。合作金融組織須具備“自愿性、互助性、民主管理性以及非盈利性”等區別于一般金融組織的基本特征，其主要目標應為為入社農戶提供“非盈利”的資金融通服務。雖然合作金融組織在適應不斷加快的市場化進程中可將商業盈利作為的其重要經營目標之一，但其核心經營目標仍應是服務性。我國農村合作金融組織卻從服務性與盈利性雙重目標共存逐步異化為“以盈利為主要目標”，農村信用合作社作為正規合作金融的代表，理應是支持“三農”發展的主力軍，卻未真正在我國廣大農村地區供給合作金融服務，特別是2003年農村信用合作社開始推進商業化改革，已逐步“變性”為農村商業銀行，我國正規合作金融組織則因此“蕩然無存”。
（二）組織治理異化：治理模式由民主管理制轉向精英控制
合作金融組織的本質特征為自籌資金并實行自治管理，即其治理模式應為“一人一票”的民主管理模式，但組織規模擴大與組織外部環境變化，對合作金融組織治理提出了越來越高的專業化要求，其治理模式也由社員自我經營、自我服務轉向了專業人員（精英）控制經營，治理模式的這一轉變自然導致合作金融組織治理逐步異化，組織民主管理制度逐步被虛置，而民主管理缺乏則使合作金融組織從未走上真正的合作金融道路。合作金融組織一般受兩類精英控制。一是組織管理層精英，合作金融組織規模擴大導致股東人數眾多且每股份額較低，削弱了農民在合作金融組織中的經營決策權，且進一步提高了合作金融組織民主經營決策成本，這為組織管理層管理權力的擴張提供了條件；二是少數出資額較大的大股東，股權結構失衡易出現治理制度異化，組織內監事會成員往往內部人員兼任，導致日常經營業務運營監管不合規，形成大股東控制合作金融組織的“內部人控制”現象，具體表現在收益分配資本化，組織治理效率自然較差甚至出現金融風險，以河北省邢臺市三地合作社非法集資案為例，該合作金融組織出現非法集資問題根源即為合作社被“精英”控制，合作社創始人以高回報率為餌吸引大量農戶入社，但其日常業務運營監管“形同虛設”，業務范圍突破地域限制，在全國16個省市進行非法集資活動，涉案金額高達80多億元。值得深思的是，合作作社創始人還曾先后獲得“新農村時代建設先鋒”等稱號，而這種精英標簽為其控制合作金融組織提供了聲譽支持。
（三）組織功能異化：組織本質功能不同程度弱化
農村合作金融組織首先作為一種經濟組織，具有在特定范圍內為農戶開展資金融通活動進而配置金融資源的經濟功能。而合作金融組織的“合作性”則決定了其在配置金融資源時應具有保障農民平等發展機會的社會功能，特別是為弱勢農民群體提供基本金融服務以發揮促進社會公平之功能。更進一步地，合作金融組員還可通過融通資金擴大農戶生產規模的途徑促進農村經濟發展，進而在一定程度上履行促進農村經濟社會穩定的政治功能。但我國農村合作金融組織的三個組織功能在發展過程中均出現不同程度的異化。一是經濟功能出現異化，不論是改制后的農信社還是新設立的合作金融組織均在市場競爭中呈現出商業化趨勢并以利潤最大化為經營目標，導致其將金融資源配置于能夠帶來較高利潤的“非農”業務。二是社會功能異化，合作金融組織商業性的強化導致其合作性不斷弱化，由公平服務廣大農民群體轉向追逐“盈利利己”業務，出現較為嚴重的信貸配給現象，將本就有限的信貸資金投向高收益的工商企業，“無視”了廣大小農戶的資金需求，其公平性受到損害致使其社會功能嚴重異化。三是政治功能異化，政府部門允許或推動合作金融組織發展有其政治目標，即試圖由其承擔部分“支農惠農”職能，緩解農民生產生活資金短缺問題，進而促進農村經濟發展并維持農村經濟社會穩定。但合作金融組織從合作金融市場進入其并不具備優勢的商業金融市場，只能通過“高進高出”策略參與市場競爭，加之合作金融組織管理監督機制和風險控制能力均較弱，信貸風險不斷積累，導致多次出現局部性金融風險，其促進農村經濟社會穩定之政治功能異化，政府部門也因此無奈多次清理整頓合作金融組織。
三、農村合作金融組織異化困境成因：權力結構非均衡
合作金融組織目標形成及其功能發揮受到組織參與方權力結構的影響，并在其發展歷程中隨著組織權力結構改變而改變。合作金融組織外部權力環境中最為關鍵的則是政府權力的影響，而內部權力環境則主要是組織成員間的權力結構，其中最為核心的是基于資本權力不平衡所形成的組織內部權力結構。政府權力推動合作金融組織發展是為實現其特定目標，這一“真正”目標被掩飾于合作金融組織目標之中，而內部資本權力失衡則導致合作金融組織開始追求利潤最大化，內外部權力結構失衡交織導致合作金融組織的合作目標被轉化了，直接后果即為合作金融組織在異化的道路上越走越遠，我國農村合作金融組織發展也就因此出現了“一管就死、一放就亂”的“魔咒”。
（一）合作金融組織外部權力結構非均衡
1. 中央政府權力干預
我國農村合作金融組織先后受中央政府和地方政府權力干預。首先分析中央政府權力干預如何導致合作金融組織異化。新中國成立后分得土地的廣大農戶為擴大生產產生了較為強烈的資金需求，而農村資金缺乏導致農業生產增長緩慢并為高利貸滋生留下空間。為此中央政府在1951-1955年間大力推動農村信用社籌建工作，我國農村合作金融組織則迅猛發展，該時期農村信用社雖規模較小但仍基本基于合作原則運營。但內外部約束影響下，我國確立了工業優先戰略，政府為籌集工業發展資本自然產生了控制農村金融資源支持工業發展的動機和行為，1950年代末國家權力干預下農村信用社逐步成為向計劃經濟過渡的工具，“官辦”的農信社也因此喪失了獨立性和合作金融性質。中央政府權力干預下我國農村合作金融組織經歷了“人民公社管理—農業銀行管理—委托農業銀行管理—人民銀行監管—人民銀行、銀監會與地方金融部門共管”的過程，從這一行政化色彩濃厚的管理歷史演變過程就可發現政府權力對合作金融組織的干預程度：1958年、1959年、1969年農信社管理權先后被下放至人民公社、生產大隊和貧下中農；又于1962年、1977年、1979年收歸國家銀行管理成為其基層附屬機構。1977年國務院頒布《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》明確“信用社既是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”。中央政府權力干預使其“作為最強勢的外部力量壟斷了農信社的發展，實際上置換了社員地位并享有控制權”，農信社成為政府將農村經濟資源與剩余向工業和城市輸送的工具，自然“掩蓋”了合作金融組織服務社員的最初目標。
改革開放后中央政府向地方政府和國有企業“放權讓利”導致財政收入銳減，但國家以工業和城市優先增長的經濟發展戰略未發生根本性轉變，加之開放后國有企業國際市場競爭能力偏弱的現實，中央政府基于國家經濟安全及國企人員就業的考量，仍需對國有企業進行資金扶持，因此控制農村金融機構將分散的農村經濟剩余集中并轉移至城市則成為其“最優選擇”，這集中表現在中央政府通過農業銀行對農村信用社進行間接控制并“攫取”大量農業部門金融剩余用于支持城市經濟部門發展，如圖2所示，農信社農戶存貸款差額的變動趨勢較為明顯地反映了中央政府權力的較強干預程度。但從農村汲取金融剩余須支付不小成本，隨著汲取規模的不斷擴大，國家控制農村金融資源的邊際成本隨著經濟貨幣化水平的提高而遞增，邊際收益則呈遞減趨勢，當控制農村金融資源的邊際成本超過其邊際收益時，中央政府對農信社的控制意圖隨之弱化，1996年中央政府推動農業銀行與農信社正式脫離行政隸屬關系，表明中央政府正式放棄對農信社的控制，但中央政府向農信社放權并未使之功能實現回歸，1994年至2003年農信社出現連年虧損，其融資功能反而不斷弱化。2003年為破解農信社困局，中央政府開始推動農信社進行股份制改革，市場化改革雖使農信社再獲新生，但也使這一合作金融組織“商業銀行化”，在逐利過程中進一步異化為農村金融資源流向城市的“輸出通道”。
圖1 各時期中國農村信用社農戶存貸款差額變動情況（單位：%）
2. 地方政府權力干預
2003年的農信社改革體現了中央政府效率追求的改革偏好，但此次合作金融組織改革本質上是中央政府與地方政府間的金融分權改革，為了讓地府政府承擔解決農信社歷史包袱和處置信用風險的責任，此次農信社體制改革的主要內容即是設立由地方政府控制的省聯社。而地方政府為何愿意接受這一“燙手山芋”，最根本的原因在于其急于擴大財源，因為此次改革恰逢財政“分灶吃飯”實施十周年之際，地方政府因財政分權面臨著“錢包緊張”的困境，而金融資源渠道就意味著投資來源與經濟增長，地方官員也會因此獲得晉升政績，地方政府自然表現出較為強烈的控制金融資源促進經濟發展的動機，當中央政府將農信社控制權交給地方政府后，地方政府積極對合作金融組織進行干預，憑借其政治權力干預農信社的人事干部安排和信貸資金分配，使之服從地方政府“政令”，農信社在地方政府權力干預下表現出明顯的“去合作化”和商業化傾向，信貸資金大量投向城市工商業，仍是農村金融資源轉移至城市的“通道”，而且改革后的農信社也不再具有合作金融性質。
需進一步提及的是，改革本質上是中央政府與地方政府的經濟型分權改革，但政府職能未根本轉變條件下地方政府未得到“完全”的地方治理權，地方政府在獲得一定經濟獨立性的同時無需承擔實質性責任，這一有利條件大大激發了地方政府爭奪金融資源的動力，不僅通過控制農信社這一存量合作金融組織轉移農村金融資源發展城市經濟，此外還積極開辟新的金融資源轉移渠道，農村合作基金會則是在此背景下由地方政府“聯合”農業行政管理部門進行制度創新的產物，兩者權力干預均是為了獲得創新收益，地方政府在這一過程中顯著提高了農村金融資源控制力，而農業行政管理部門則直接參與分享資金融通帶來的增值收益，而地方政府權力過度干預導致農村合作基金會不斷超越其經營范圍，資金投向非農化且結構不合理，逾期和呆賬資金大量產生，最終到了不得不取締的地步。當出現金融風險時地方政府為“甩包袱”，則以“沒有獨立決策權”為由將風險轉嫁給中央政府，最終中央政府不得不為農村合作基金會風險“埋單”，并對此類合作金融組織進行了全面整頓。
為促成合作金融組織真正回歸服務“三農”，2014年中央政府再次通過一號文件提出“要在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上培育發展農村合作金融”，接著2015年的中央一號文件中又進一步提出“積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點”，山東省則在此文件精神指導下成為全國農村合作金融“新政”的唯一試點。山東試點取得了信用互助金額規模不斷擴大的成績，大大緩解了農民融資難問題，但這一過程也出現了依靠行政權力強制推動的問題，試點合作社數量快速增加背后雖有農民專業合作社強烈的內部信用互助需求在推動，但更主要的原因是政府強制性推動下不少農民專業合作社“被試點”，而政府過度干預導致農民專業合作社內部信用合作試點績效不甚理想，山東省地方金融監督管理局局長劉曉就曾坦言:“全省開展試點444家互助合作社，有201家沒有開展實質性的互助業務，成了‘空殼’”。
總的來說，無論是建國初期成立的農村信用社，還是改革后成立的農村合作基金會，亦是山東專業合作社內部的新型合作金融組織試點，均是在政府權力干預下成立運作，即使在組織創設之初時具有合作性質，但政府權力介入導致其組織目標和功能被扭曲異化：中央政府權力對信用社的介入和控制使其演化為國家基層金融機構，并成為國家從農村抽取金融資源支持城市發展的工具；中央政府逐漸退出對信用社的控制后，試圖促使其在地方政府的監管下恢復“合作”功能，但具有相對獨立利益的地方政府又逐漸加強對農信社的控制，使其成為發展地方經濟的融資渠道，導致農村合作金融組織的自主權力進一步“失落”?？梢娢覈r村合作金融組織異化最為根本的原因在于其外部權力結構失衡，特別是政府權力的強勢地位導致農村合作金融組織僅是在名義上追求合作功能，實則淪為政府控制金融資源的工具。
（二）合作金融組織內部權力結構非均衡
科學規范的治理權力結構是農村合作金融組織穩健運行的基礎。農村合作金融組織治理機構主要由“三會”組成并形成組織決策運行體系的“權力金字塔”：由全體社員組成的社員大會是農村合作金融組織的權力機構；負責日常經營管理工作的理事會是合作金融組織業務執行部門；監事會則按照章程規定和社員大會授權對農村合作金融組織的經營活動進行監督。但農村合作金融組織在實際運行過程中，社員代表大會、理事會和監事會等組織“徒有虛名”，未能充分發揮各權力主體相互監督制約的作用。治理權力結構失衡則極易出現“內部人”權力控制問題，這是導致合作金融組織異化的重要原因，我國農村合作金融組織大多機構設置簡單，理事會和監事會的決策機制、激勵機制和監督機制并不完善，業務運營、收益分配和風險管控方面全由社長決定的情況較普遍，這進一步導致合作金融組織民主管理虛化。而民主管理控制一直是合作金融組織最核心的原則，“同票同權”的均衡權力結構本是其有效治理的基礎，亦是合作金融組織內部權力制衡的核心機制，本來社員無論入股多少均享有平等民主管理權，但牽頭創建合作金融組織的精英，大多為具有一定社會地位或有一定經濟實力的大戶，這類出資較多的信用大戶具有強勢地位，為獲取更多利益會采取規避合作金融組織原則的措施強化其對組織的控制權，導致合作金融組織形成和發展受少數精英“控制”，而出資較少的普通農戶則處于依附地位，自身談判能力弱則難以有效維護其自身權益，安徽“小井莊社區發展合作社”就出現了較為嚴重的“內部人控制”現象，該社主任違規向合作社多次借款共計12萬元并遲遲不歸還，導致社員矛盾嚴重激化，合作社僅運營一年多就以失敗告終，像此類“第一年合伙，第二年散伙”的合作金融組織在我國并非個案，而是長期存在的現象。
資本權力侵蝕合作金融組織利益不僅體現在對治理權的控制上，還體現在對剩余分配權的控制上，雖然合作金融組織治理機制嘗試在成員控制權與其提供資金之間建立對應關系，但權力結構失衡易導致合作金融組織出現信貸資金配置不合理以及經營盈余分配不合理的現象，陳東平和周振對浙江省M社的調研就發現，農村資金互助社對出資多的社員特別“偏愛”：“在M社的資產負債表上，股金不僅享有‘應付股利’，還享有‘應付盈余返還’和‘應付剩余盈余’，且后兩者之和約與‘應付股利’相當”。因此，資本權力非均衡將不可避免地導致合作金融組織內部治理出現某種程度的“異化”。究其原因，資源不平等作為權力的重要來源，同時也是合作金融組織內部權力結構非均衡的成因。因資金資本使用成本并不低，很多合作金融組織須支付一定的額外成本才能吸引更多資金或防止資金流失，這一成本即是在“法定”組織權力架構內給予資本要素所有者一定的額外控制權，具體表現在給予信用大戶一定的額外收益。特別是普通社員以資金需求方身份加入合作金融組織時，信用大戶作為資金供給方自然具有更強權力，當合作金融組織發展普通新社員的成本近乎于零時，普通成員作為資金需求者缺乏與精英成員討價還價的能力則成顯然之事，而普通社員在缺乏替代融資渠道的情形下退出合作金融組織，則可能面臨信貸來源斷絕的情況，因此普通社員若想保住合作金融組織這一融資渠道則會選擇向資本權力“妥協”，并不會強烈要求與大戶“同權”，而是將之視為自己獲得資金使用權“理應”支付的成本。
四、農村合作金融組織功能回歸：有界政府+有能組織
（一）有界政府：組織外部權力結構均衡
農村合作金融組織外部權力結構失衡是其異化的重要原因，農村合作金融組織的歷次“轉向”變遷均受到政府權力這一外部因素的重要影響，政府權力的強勢地位決定了合作金融組織改革變遷結果的“不甚如意”，這在一定程度上反映了國家治理目標與合作金融組織發展訴求之間存在的摩擦。而農村合作金融組織的生命力在于其自下而上發展及自我民主管理的本質內涵，政府過多介入極易造成農村合作金融組織發展“偏移”。但組織脆弱性及風險性又決定了農村合作金融組織在與外部市場開展活動時離不開政府的約束與保護，完全排斥政府權力作用亦無法達到農村合作金融組織發展目標。所以政府部門應成為“有界政府”，將自身權力重點介入以下領域：一是中央政府著重構建良好政策環境，廢止抑制農村合作金融組織發展的相關政策；并聯合地方政府進一步完善基礎設施以降低金融交易成本和風險，包括法律規則、監管體系、信息網絡等各項金融基礎設施；二是地方政府在合作金融市場發展初期應加大對農村合作金融組織扶持力度，通過完善稅收優惠政策，以及提供必要資金幫扶、人力支持、業務指導等方面的扶持措施，擴大其資金來源并提高其資金運作能力，從而推動農村合作金融組織高效發展。三是政府應在農村合作金融組織進入正軌后逐步退出，并將行政權力重點用于完善法律法規，通過法律制度供給約束政府自身及資本權力。與此同時，政府權力還應在合作金融組織監管上面發揮作用，通過提高違規處罰標準以及加大審查力度等方式，成為治理合作金融組織內部權力結構失衡的外部力量，有效防止合作金融組織違規行為發生。
（二）有能組織：組織內部權力結構均衡
合作金融組織內部權力結構主要是普通成員與精英成員之間權力結構非均衡，而兩者之間的權力失衡源于兩者所占有的資本數量大小，若無外力約束合作金融組織則易成為為信用大戶服務的股份制信貸組織，出現組織目標和功能“異化”，因此政府部門應助力合作金融組織形成有效的內部權力制衡機制，即使允許資本權力獲得更多利益，但其他普通組織成員的權力應對其形成制衡，從而將合作金融組織內部權力失衡限定在一定范圍，從而成為既能吸引社會資本投入又能為弱勢成員提供有效金融服務的“有能組織”。一是通過增強普通組織成員權力的途徑約束資本權力的擴張，政府可以幫扶合作金融組織解決外部融資問題，提高普通組織成員談判能力，并利用現代化信息化手段建立線上交流平臺，從而降低監督成本從而激發普通成員的監督積極性；二是通過限制精英成員權力的方式將其權力影響限定在可允許范圍之內，政府可通過完善合作金融組織信息披露制度達到此目的，即對合作金融組織應披露信息的內容和頻率進行強制性規定，同時在嚴格區分“股金”和“存款”的基礎上堅持“成員導向型盈利分配”方向，在根據交易量分配的前提下適當兼顧按股分配，同時探索剩余控制權動態配置機制，從而形成資本權力制衡機制以妥善處理組織中大小股東利益沖突關系；三是建立權力結構均衡的組織架構，在堅持合作制及封閉性前提下，依據“進退自愿”和“權利均等”原則成立社員代表大會，還可進一步通過優化合作金融組織社員投票權制度設計，促使由大會選舉產生的理事會以及監事會能夠有效有力執行日常業務和履行監督職能，從而形成權力主體間的相互制約制度。
五、結語
本文在分析農村合作金融組織異化困境的基礎上，從權力結構非均衡視角出發深入分析合作金融組織異化成因，并據以提出針對性政策建議。農村合作金融組織異化突出表現在組織目標異化，而目標異化則導致其治理異化，治理異化則進一步導致其功能異化，而組織異化本質上源于組織內外部權力結構非均衡。要使合作金融組織真正成為弱勢群體“抱團取暖”的金融組織，從而達到改善農民和小微企業融資困難的目標，合作金融組織權力結構均衡是關鍵，通過均衡組織內外部權力結構，在保障各利益主體利益的基礎上實現農村合作金融組織支農助農之功能目標。目前我國廣大農村地區正規合作金融組織僅是少數，實踐中更多的仍是準正規和非正規合作金融組織，這不僅是農村金融供需矛盾的具體體現，也是地方政府權力審慎防范農村金融風險的結果，因此政府應合理并有限運用其權力對農村合作金融組織進行正確引導并有效監管。因此，本文對農村合作金融組織異化的分析僅是出發點，更重要的是要找到合作金融組織功能回歸的落腳點，分析的最終目的在于通過促使合作金融組織權力結構均衡推動其組織功能回歸，通過構建“有界政府+有能組織”助力各類農村合作金融組織實現可持續發展。
作者單位：湖南師范大學中國鄉村振興研究院；中國鄉村發現網轉自:《鄉村治理評論》2024年2期
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